CONSIGLIO
REGIONALE
DEL
VENETO
documenti
CONSIGLIO
REGIONALE
DEL
VENETO
documenti
1.2002
luglio 2002
La valutazione
ex ante ed ex post
per il miglioramento
del processo
di formazione
delle leggi regionali
Seminario di studio
Venezia 1 ottobre 2001
La pubblicazione degli atti
è stata curata da
Direzione regionale rapporti
e attività istituzionali
Coordinamento redazionale a cura di
Pietro Vedovato
Ufficio attività di supporto
alle commissioni
tel. 041 2701 376
[email protected]
luglio 2002
Il seminario svoltosi il 1° ottobre 2001
ha costituito l'avvio delle iniziative
assunte nell'ambito del progetto
denominato “Valutazione delle
politiche regionali”: Tale progetto ha
l'obiettivo di introdurre nella fase
istruttoria delle proposte di legge e
di provvedimento amministrativo,
di competenza delle commissioni
consiliari permanenti, metodologie
finalizzate a migliorare le
informazioni fornite al legislatore e
decisore politico. Ciò allo scopo
di valutare i possibili effetti derivanti
dalla applicazione della legge o del
provvedimento e di verificarne la sua
congruenza rispetto agli obiettivi che
si intendono realizzare, nonché
di verificare ex post gli esiti, al fine
di acquisire elementi utili per la
eventuale modificazione degli stessi
provvedimenti approvati, in un circuito
virtuoso di apprendimento legislativo
e amministrativo.
Presentazione
Da più parti si invoca una maggior chiarezza e trasparenza tra cittadini e istituzioni ed una
semplificazione delle norme che le renda comprensibili, applicabili ed efficaci.
In questo senso il Consiglio regionale del Veneto ha avviato a partire dal 2001 un progetto che
prevede la graduale introduzione di metodologie di valutazione per il miglioramento del processo
di formazione delle leggi regionali.
Tali metodologie, dovrebbero portare ad elaborare strumenti conoscitivi a disposizione dei
consiglieri regionali affinchè possano assumere decisioni motivate e consapevoli in sede di
approvazione delle leggi e dei provvedimenti amministrativi.
Sono state quindi avviate una serie di iniziative, a partire dalla sensibilizzazione e formazione su
tali tematiche, per passare poi alla elaborazione di metodologie di analisi ex ante dei progetti di
legge e di verifica sull'attuazione delle leggi regionali (analisi ex post), la loro sperimentazione su
casi concreti ed il loro utilizzo all'interno dei processi decisionali del Consiglio regionale.
Nello scorso anno, ad ottobre, il progetto ha preso l’avvio con un seminario di studio, al quale
hanno partecipato consiglieri regionali, oltre che dirigenti e funzionari.
Siamo oggi ancora in fase di studio e sperimentazione, ma credo che con l'impegno dei nostri
funzionari potremmo dare un contributo concreto per migliorare la qualità e l'utilità delle leggi a
beneficio dei cittadini, delle famiglie, delle imprese e delle associazioni.
Con questo auspicio abbiamo deciso di pubblicare gli atti del seminario di studio che affidiamo a
quanti si cimentano sui temi relativi ai processi decisionali ed alla qualità delle leggi e
dell'intervento pubblico in genere.
Venezia, luglio 2002
Enrico Cavaliere
Presidente del Consiglio regionale
Indice
degli interventi
Enrico Cavaliere
9
Presidente del Consiglio regionale del Veneto
Luca Lanzalaco
10.22.27.29.43.48.53
Poleis, centro di studi e ricerche di politica comparata,Università commerciale Luigi Bocconi
Adriana Costantini
19
Consigliere regionale (Gruppo DS)
Angelo Pietro Fiorin
20
Vicepresidente del Consiglio regionale
Franco Frigo
21
Consigliere regionale (Gruppo Insieme per il Veneto - La Margherita)
Francesco Brichese
28
Dirigente della Segreteria della Quarta Commissione consiliare
Roberta Maffio
30.38.45.49
Poleis, centro di studi e ricerche di politica comparata,Università commerciale Luigi Bocconi
Franco Zanchin
40.54
Segretario regionale per gli affari generali, giuridici e legislativi del Consiglio regionale
Mirella Gallinaro
42
Dirigente Direzione regionale assistenza legislativa del Consiglio regionale
Roberto Zanon
46
Dirigente Direzione regionale rapporti e attività istituzionali del Consiglio regionale
Gianfranco Trabuio
47
Dirigente Servizio controllo di gestione della Giunta regionale
Aldo Solimbergo
Dirigente Servizio studi documentazione biblioteca del Consiglio regionale
50
Enrico Cavaliere
Diamo l’avvio con questo seminario di studi dal titolo “La valutazione ex ante ed ex post per il
miglioramento del processo di formazione delle leggi regionali” inserito in un più vasto progetto
finalizzato all’introduzione nel Consiglio Regionale metodiche di valutazione delle proposte di
legge, e delle politiche regionali. Solo di recente si è presa finalmente conoscenza anche in Italia
che le leggi non vanno intese solo come fonti del diritto, ma anche come uno strumento che i
governi possono usare per dare soluzioni ad un problema pubblico, ossia per rispondere a una
domanda o a un bisogno, o per cogliere un’opportunità. Le leggi sono viste, in altre parole, come
fonti di politiche pubbliche. Valutare ex ante una legge, come fonte di una politica pubblica intesa
come soluzione di un problema reale, significa cercare di prevedere che cosa potrà accadere dopo
la sua emanazione. Si fa una legge quando si vuole cambiare qualcosa ed è ragionevole chiedersi
se qualcosa cambierà, se cambierà nella direzione voluta e se non si verificheranno effetti
collaterali indesiderati. Ma l’analisi ex ante, anche la più accurata, si basa su delle ipotesi. Ipotesi
che possono essere confermate o smentite nella fase di applicazione della legge. È a questo punto
che, forse, diventa necessario verificare se sono stati raggiunti gli obiettivi che ci eravamo
proposti. Tale analisi ex post ci consentirà di verificare se la legge funziona, quali ne sono i difetti
e i limiti, di ipotizzare delle modifiche. Questo tipo di approccio metodologico si sta
sperimentando in alcune Regioni italiane e lo stesso Governo, prima con il ministro Bassanini ed
ora con il ministro alla funzione pubblica Franco Frattini stanno introducendo metodiche di analisi
di fattibilità e impatto della regolazione. Tali tipi di analisi e valutazioni non si sostituiscono alla
politica, ma sono uno strumento ulteriore a disposizione del legislatore di leggere la realtà, di
valutare le diverse possibili opzioni, di aggiornare gli strumenti giuridici e amministrativi per il
raggiungimento degli obbiettivi che ci si è prefisso di raggiungere. In tal senso è stata strutturata la
giornata odierna che prevede la sessione della mattinata l’introduzione e illustrazione delle
possibilità derivanti dall’analisi delle politiche pubbliche e delle leggi rivolta principalmente ai
consiglieri regionali per passare poi nel pomeriggio alla sessione rivolta ai dirigenti e funzionari
regionali che si soffermerà più dettagliatamente sulle modalità della loro esecuzione. Questo è il
primo appuntamento di altri momenti seminariali di approfondimento e di una fase di
sperimentazione su alcune proposte di legge o leggi regionali. Abbiamo qui oggi il professor Luca
Lanzalacco e la dottoressa Roberta Maffio del Centro studi e ricerche di politica comparata
“Poleis” presso l’Università Bocconi di Milano che hanno già lavorato anche in altre regioni per
introdurre nei consigli regionali metodiche di valutazione.
Nell’augurarvi buon lavoro cedo la parola al professor Lanzalaco.
9
documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Luca Lanzalaco
Grazie, Presidente, buongiorno a tutti; innanzitutto un ringraziamento non rituale per l’invito e per
l’onore di svolgere questo incontro nella sala consiliare.
La giornata è stata programmata seguendo questa logica insieme ai dirigenti e funzionari che si
occupano di questo progetto: nella mattinata illustreremo i criteri di base che guidano e che
dovrebbero ispirare l’introduzione di metodologie di valutazione ex ante ed ex post all’interno di
un’assemblea legislativa, in particolare l’assemblea legislativa regionale, nel pomeriggio verranno
ripresi ed approfonditi alcuni temi da un punto di vista strettamente tecnico.
Il punto di partenza di una riflessione sull’utilizzazione di tecniche di valutazione, è l’analisi della
peculiarità dell’analisi delle politiche pubbliche in quanto approccio allo studio dei processi
politici e decisionali. Molto rapidamente, l’approccio delle analisi delle politiche pubbliche nasce
negli Stati Uniti a metà degli anni ’60 circa, mentre in Italia inizia a svilupparsi pienamente, e con
un certo ritardo, solo all’inizio degli anni ’90. Vediamo quali sono le peculiarità di questo
approccio.
Peculiarità dell’analisi delle politiche pubbliche in quanto approccio allo studio
dei processi politici
• dalla LEGGE alla POLITICA PUBBLICA
• dalla DECISIONE all’IMPLEMENTAZIONE
• dagli INTERESSI e dal POTERE DEGLI ATTORI all’ATTENZIONE INTERMITTENTE,
all’INFORMAZIONE IMPERFETTA, alla RAZIONALITA’ LIMITATA DEGLI ATTORI
Il primo punto da cui partire è che nello studio tradizionale della politica e dei processi politici si
dava centralità e priorità allo studio della legge come momento conclusivo del processo
decisionale. L’analisi delle politiche pubbliche è un approccio innovativo in quanto passa dalla
centralità della legge a quella della politica pubblica nel suo complesso vista come insieme di
azioni, di interventi organizzativi e finanziari e, ovviamente, anche di atti normativi il cui
combinato disposto incide sui processi economici e sociali. Certamente la legge mantiene la sua
importanza - qualunque analista di politiche pubbliche la prima cosa che fa è raccogliere d
analizzare dei testi normativi per analizzarli – ma diventa solo una componente, un tassello
dell’intero processo di produzione delle politiche pubbliche.
Secondo punto: questo cambiamento di ottica, questa relativizzazione dell’importanza della legge
all’interno dell’analisi dei processi decisionali, ha portato a spostare il fuoco dell’attenzione dal
momento della decisione a quello dell’implementazione della legge stessa, cioè della decisione.
Dove con il termine implementazione, che viene usato nel linguaggio ordinario in maniera
piuttosto impropria, indichiamo quell’insieme di interventi, talvolta di microinterventi, a livello
finanziario ed organizzativo, che consentono di rendere operativa una legge. L’analisi delle
politiche pubbliche sposta quindi l’attenzione dalla fase della decisione a quella
dell’implementazione (o messa in opera) in quanto da numerose ricerche empiriche è emerso che
nella fase di implementazione possono essere introdotti dei mutamenti talvolta anche significativi
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
nel contenuto sostantivo della legge stessa. Nel corso della fase di implementazione si possono
raggiungere risultati diversi da quelli che il legislatore si era proposto. Si possono ottenere effetti
differenti da quelli che si volevano realizzare o, nelle situazioni più drammatiche, ma purtroppo
non infrequenti, vi può essere una completa assenza di risultati. Le ragioni di questi “fallimenti”
parziali o totali possono essere di vario genere. Per esempio, nel corso della fase di
implementazione si può scoprire che la copertura finanziaria non è sufficiente o che i funzionari
non hanno la formazione necessaria. Ma può anche verificarsi il caso nel corso
dell’implementazione si sviluppino robusti interessi, che erano stati penalizzati nella fase delle
decisione, a ostacolare l’applicazione della legge o a distorcerne il significato. Insomma, la fase di
implementazione, dal punto di vista della produzione di una politica pubblica, è importante quanto,
o più di quella, delle decisione.
Terzo cambiamento importante introdotto dall’analisi delle politiche pubbliche riguarda il peso
attribuito agli interessi e al potere degli attori. La scienza politica tradizionale quando affrontava lo
studio di un processo decisionale stabiliva quali erano gli interessi degli attori in gioco (attori
istituzionali, partiti, sindacati, associazioni imprenditoriali e altri gruppi di interesse) e quale era il
potere di cui disponevano per condizionare il contenuto delle decisioni conformemente a questi
interessi. L’analisi delle politiche pubbliche, pur tenendo sempre presenti interessi e potere degli
attori, dà rilevanza anche ad altri fattori di tipo culturale e cognitivo. Così facendo focalizza
l’attenzione della ricerca su fattori che, pur essendo di fondamentale importanza, erano in
precedenza ignorati. Per esempio, è emerso da numerose ricerche empiriche che gli attori politici
ed istituzionali non dedicano la stessa attenzione ad ogni decisione e ad ogni fase del processo
decisionale ma hanno un’attenzione intermittente, concentrando le loro energie solo su alcuni
aspetti del flusso decisionale, ignorandone altri. Ancora più rilevante è il fatto che gli attori politici
abbiano un’informazione incompleta ed imperfetta sulla realtà che li circonda e debbono quindi
acquisire ed elaborare costantemente nuove informazioni, il che è una attività costosa. E da qui
deriva la necessità di disporre di metodologie che ci dicano quando conviene investire risorse per
acquisire nuova informazione e quando, invece, è più conveniente affrontare i rischi derivanti dalla
mancanza di informazioni. Infine, l’analisi delle politiche pubbliche mette in evidenza come la
razionalità degli attori politici sia sostanzialmente limitata. Ciò significa che, contrariamente a ciò
che sosteneva l’analisi politica tradizionale, gli attori politici affrontano i problemi in modo
sequenziale e non cercano le soluzioni ottimali ma, più semplicemente, quelle che li soddisfano
maggiormente in base alla loro attenzione intermittente e alla loro informazione imperfetta. Per
concludere quindi, questi fattori cognitivi, culturali e professionali condizionano in modo molto
significativo il contenuto delle decisioni prese, e delle politiche attuati, al pari di fattori
apparentemente più “oggettivi” quali gli interessi e il potere degli attori.
In sintesi, centralità del concetto di politica pubblica, rilevanza della fase di implementazione e
importanza dei fattori culturali e cognitivi, sono i tre aspetti, le tre principali peculiarità per cui
l’analisi delle politiche pubbliche è un approccio innovativo allo studio di processi decisionali,
facendoci vedere cose che l’analisi tradizionale invece ignorava.
Una volta viste le peculiarità dell’approccio dell’analisi delle politiche pubbliche allo studio dei
processi decisionali, passiamo ad analizzare più dettagliatamente il processo di produzione di una
politica pubblica. Noi lo possiamo vedere come una serie di fasi ordinate cronologicamente
dall’alto verso il basso.
Abbiamo una prima fase di tematizzazione e messa in agenda di un dato problema. Durante questa
fase, questioni che prima non venivano nemmeno considerate diventano immediatamente
importanti: i giornali ne parlano, si fanno convegni, i politici sottolineano l’importanza e l’urgenza
del problema, si apre un dibattito nell’opinione pubblica o all’interno della comunità degli studiosi.
La fase di tematizzazione o messa in agenda è una fase importante per vari motivi. Anzitutto, è
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
nella fase di implementazione che vengono definiti sia i “confini” di una data politica che il suo
“contenuto”. In secondo luogo, è una fase creativa durante la quale uno o più politici decidono di
investire tempo e risorse in quel problema che diventa in brevissimo tempo urgente ed importante.
Per esempio, stiamo seguendo una tesi di laurea su come il tema della sicurezza dei cittadini sia
diventato nel giro di pochissime settimane a cavallo tra il 1999 e il 2000 un tema fondamentale del
dibattito politico. A partire dalla notte del 31 dicembre 1999 ci sono stati a Milano in un paio di
settimane circa 7-8 omicidi. Di colpo si vede, guardando le pagine dei giornali, che il tema della
sicurezza, che in precedenza era sostanzialmente ignorato, diventa una politica pubblica al centro
del dibattito politico tanto da diventare il tema al centro della campagna elettorale del 2001.
Il processo di produzione di una politica pubblica
• Tematizzazione e messa in agenda
• Strutturazione delle alternative
• Decisione
• Implementazione
• Valutazione
Alla fase di tematizzazione e messa in agenda segue la fase di “strutturazione delle alternative”. Si
tratta di una espressione forse un po’ complessa per dire una cosa invece molto semplice e cioè che
dopo aver stabilito che una data questione è un problema pubblico, si iniziano a fare delle ipotesi
sul modo migliore per affrontarlo e dargli una soluzione. Ci saranno varie proposte concorrenti fra
loro e all’interno delle istituzioni e degli organi decisionali ci sarà una fase istruttoria più o meno
lunga e complessa. Successivamente, verranno elaborati uno o più proposte di testi normativi.
Si giunge quindi alla decisione vera e propria. Questa è una fase ufficiale, formale, dove si sceglie
l’alternativa di policy, di politica pubblica, preferita. Si stabilisce cioè, attraverso opportune
procedure decisionali che, per esempio, per affrontare il problema della sicurezza dei cittadini
bisogna adottare la strategia X o che per tenere sotto controllo l’inquinamento atmosferico è
necessario l’intervento Y. L’approvazione e la successiva promulgazione dell’atto normativo è il
momento conclusivo della fase decisionale.
A quest’atto formale segue la fase dell’implementazione nel corso della quale, come abbiamo visto
in precedenza, la legge formale viene tradotta in una serie di atti di natura finanziaria,
amministrativa, organizzativa (p. es., costituzione di nuovi uffici, attribuzione di nuove funzioni a
vecchi uffici, stanziamento di risorse, progettazione di corsi di aggiornamento, ecc.) attraverso cui
viene effettivamente e concretamente prodotta la politica pubblica. Se io avessi fatto questa
presentazione, non dico 10 anni fa, ma 6-7 anni fa, questo schema si sarebbe fermato qui
all’implementazione. Oggi, invece, dobbiamo proseguire e includere anche la valutazione. È una
novità, ed è bene farlo notare.
In che cosa consiste la valutazione? Dedicheremo gran parte della giornata odierna ad esaminare
da un punto di vista tecnico il significato della valutazione. Qui limitiamoci a dare una prima
definizione approssimativa: la valutazione è un’attività ad elevato contenuto professionale che
consiste nel raccogliere ed analizzare, secondo metodologie standardizzate, ma passibili di
miglioramento, dati ed informazioni relativi al modo in cui determinate decisioni sono state
implementate e con quali risultati. Facciamo un esempio. Decido di attuare una data politica attiva
del mercato del lavoro, poi voglio sapere se la disoccupazione è aumentata, diminuita o è rimasta
inalterata, e magari voglio sapere anche se per caso la riduzione della disoccupazione non è dovuta
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documenti 1.02 - luglio 2002
al mio intervento ma è dovuta a fattori di altro genere quali, per esempio, un andamento positivo
dell’economia.
Dopo aver chiarito in prima approssimazione cosa è la valutazione affrontiamo quello che mi
sembra essere il quesito fondamentale della giornata di oggi: a che cosa serve la valutazione ad
un’assemblea legislativa, qual è il Consiglio regionale del Veneto? Fino adesso abbiamo visto
come si colloca la valutazione all’interno del processo di produzione di una politica pubblica. Ma
perché dovrebbe interessare la valutazione ad un’assemblea legislativa, ad un’assemblea regionale,
ad un Consiglio regionale che di fatto fa leggi e atti normativi, e non produce politiche pubbliche,
come fa, invece, la Giunta?
A cosa serve la valutazione?
Perché è importante la valutazione per una assemblea legislativa?
1. La valutazione è uno degli strumenti per potenziare le funzioni di controllo
del Consiglio Regionale
2. La valutazione è lo strumento per attivare processi di apprendimento legislativo
e rendere più efficace l’azione dei decisori pubblici
Noi siamo convinti che la valutazione assuma una funzione specifica all’interno per un’assemblea
regionale e che al quesito appena formulato possano essere date due risposte. La prima è che la
valutazione è uno degli strumenti per potenziare le funzioni di controllo di un Consiglio regionale.
La seconda è che la valutazione è lo strumento principale di cui dispone una assemblea per attivare
processi di apprendimento legislativo. Vediamo le ragioni che ci hanno portato a sostenete questa
due tesi. Vorrei premettere che nel fare ciò darò più importanza al secondo punto per due motivi.
Da un lato, perché la valutazione è solo uno degli strumenti che ha disposizione il Consiglio per
potenziare le sue funzioni di controllo, mentre è lo strumento principale attraverso cui può essere
attivato l’apprendimento legislativo. Quindi questo secondo punto richiede maggiore attenzione.
Dall’altro lato, l’analisi delle funzioni di controllo ci porterebbe un po’ fuori tema e richiederebbe
approfondimenti di carattere giuridico- istituzionale inopportuni per questa sede. Fatta questa
premessa di metodo passiamo immediatamente alle due tesi avanzate.
Prima tesi: la valutazione è uno degli strumenti per potenziare le funzioni di controllo di una
assemblea legislativa nei confronti dell’esecutivo. Io vorrei introdurre questo tema partendo da una
frase di Roberto Bin che in un recente articolo afferma che “il potenziamento della funzione di
controllo politico non è perciò un premio di consolazione per un Consiglio che è costretto a cedere
una quota del proprio potere legislativo. Tutto all’opposto, può significare riposizionare il
Consiglio al centro delle politiche pubbliche”. Bin nel saggio da cui è tratta questa frase fa
chiaramente riferimento alla legge costituzionale 1/1999 che, secondo un parere comune,
ridimensiona in modo molto significativo il potere, la posizione dei Consigli regionali rispetto alle
Giunte. La prima reazione dei Consigli regionali di fronte a quella legge costituzionale fu, per
usare un eufemismo, di nervosismo in quanto si sentirono depotenziati. Ricordo che al seminario
che si tenne nel novembre-dicembre 1999 presso il Consiglio regionale della Toscana alcuni
Consigli regionali manifestarono l’intenzione di recuperare attraverso gli Statuti quelle quote di
potere legislativo e di potere di legittimazione dell’esecutivo che venivano di fatto sottratte dalla
legge costituzionale. La rivalsa fu sicuramente la prima reazione. A questa prima fase ne seguì una
seconda più ponderata, dove si disse: invece di cercare di recuperare in modo surrettizio attraverso
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
gli Statuti il potere legislativo, inventiamo un nuovo ruolo per i Consigli regionali all’interno
dell’architettura istituzionale delle Regioni. E la definizione di questo nuovo ruolo passa anche
attraverso il potenziamento delle funzioni di controllo. Maggior potere di iniziativa all’esecutivo
controbilanciato da più poteri di controllo al legislativo: questa era l’idea intorno a cui hanno
iniziato a lavorare non solo alcuni Consigli regionali, ma anche numerosi studiosi.
1. Valutazione, funzioni di controllo e politiche pubbliche
“Il potenziamento della funzione di controllo politico non è perciò un premio di consolazione
per un Consiglio che è costretto a cedere una quota del proprio potere legislativo.
Tutto all’opposto, può significare riposizionare il Consiglio al centro delle politiche pubbliche”
(Roberto Bin)
• Legge costituzionale 1/1999
• Reinventare il ruolo dei Consigli Regionali
• Potenziamento delle funzioni di controllo
• Necessità di acquistare informazioni sulle modalità di implementazione da parte delle strutture
dell’esecutivo delle decisioni prese in Consiglio
È evidente che potenziamento delle funzioni di controllo vuol dire tante cose, e noi qui ci
occuperemo solo di uno degli strumenti e dei canali attraverso cui può avvenire questo
potenziamento e cioè la valutazione delle politiche attuate dalla Giunta. Potenziare le funzioni di
controllo significa anche – si noti, non solo, ma anche – mettere i Consigli regionali in grado di
acquisire ed elaborare tutti i dati e le informazioni, siano essi di natura finanziaria, amministrativa
o di qualunque altro tipo, necessari a stabilire in che modo e con quali risultati sono state
implementate le leggi regionali. Tutto ciò significa progettare interventi organizzativi innovativi
finalizzati ad attivare nuove procedure, a potenziare gli apparati serventi, a costituire nuove banche
dati e a consolidare le relazioni interistituzionali tra legislativo ed esecutivo.
Passiamo ora alla seconda tesi: per un Consiglio regionale la valutazione è importante in quanto
consente di attivare processi di apprendimento legislativo. Anche qui vorrei iniziare con una frase,
questa è di Martin Landau che dice: “Politiche pubbliche e programmi sono ipotesi. Questo è ciò
che essi sono e questo è il modo in cui essi dovrebbero essere trattati. Essi sono asserzioni di fatto
nella forma “se... allora..” il cui valore di verità non è stato ancora determinato” Ancora rispetto a
cosa? Rispetto, alla fase di implementazione, ovviamente. Perciò, prosegue Landau “Essi
appartengono, alla classe delle assunzioni non verificate e non possono essere accettati a priori.
Un piano - cioè una politica pubblica o un programma di intervento incorporato in leggi, aggiungo
io - per sua natura, non è un fatto e perciò porta con sé una elevata probabilità di errore”. Questo è
un passaggio fondamentale. Che cosa ci dice Landau? Ci dice una cosa molto banale, semplice:
quando un decisore pubblico stabilisce un piano di intervento, un programma pubblico, sta
ipotizzando di fatto che quel piano o quel programma servano a risolvere un problema. Io faccio
una data politica attiva del mercato del lavoro, ipotizzando che quella politica serva a ridurre la
disoccupazione, prendo determinate decisioni sulla circolazione delle auto sperando, ipotizzando
che quelle misure servano effettivamente a ridurre l’inquinamento atmosferico. Spero, ipotizzo, ma
non ho nessuna garanzia di successo; ogni programma, ogni politica pubblica, dice Landau, porta
con sé una elevata probabilità di errore. Questo è un punto, anzi è il punto, fondamentale in
quanto ci dice che l’errore, cioè la possibilità di non realizzare gli obiettivi che ci si erano
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
proposti, è fisiologico e che esiste in ogni processo decisionale una quota di errore è ineliminabile
quindi i risultati dell’azione pubblica potranno essere profondamente diversi dagli obiettivi che il
decisore pubblico, il legislatore si era proposto. Due esempi. Questo esempio è fornito dall’ex
Presidente del Consiglio regionale della Lombardia, la legge regionale che prevedeva dei sussidi
agli agricoltori in caso di catastrofe, ed effettivamente la catastrofe poi ci fu, peccato che se
fossero stati dati effettivamente quei contributi, la Regione Lombardia non avrebbe più avuto una
lira, cioè non si era valutato opportunamente quale era l’onere finanziario della legge.
Secondo esempio, questo non a livello regionale ma a livello comunale. Il Comune di Milano
qualche anno fa per controllare il tasso di inquinamento decise di chiudere il centro al traffico
automobilistico ed utilizzare la cerchia esterna della città. Che cosa si ottenne? Che ci fu una
condensazione incredibile di macchine nella circonvallazione esterna, questo creò una cappa di
inquinamento per cui di fatto il risultato fu quello di far aumentare durante queste ore il tasso di
inquinamento complessivo di tutta la città. Quindi, ripeto, non solo ci può essere l’incapacità di
realizzare gli obiettivi voluti, ma addirittura si possono avere effetti perversi, non voluti,
completamente indesiderati.
Scelte politiche
finalizzate a realizzare
determinati obiettivi
errori
risultati
Inefficacia e inefficienza dell’azione politica
Incapacità di realizzare gli obiettivi voluti
Effetti “perversi”
Perdita di consenso
e di legittimità
Tutto ciò che effetti politici ed istituzionali può avere? Qui arriviamo al nodo della questione, cioè
al motivo per cui la possibilità di un fallimento totale o parziale delle politiche attuate dalla Giunta
può, anzi a mio parere deve, interessare al Consiglio regionale e ai Consiglieri. È vero che, lo
abbiamo detto poco fa, la possibilità di errore, di insuccesso, è fisiologica, ma questo è un dato
che il cittadino, che poi è anche elettore, ignora. Il cittadino-elettore vuole vedere risultati, cioè
vuole che non ci sia disoccupazione, vuole che non ci sia inquinamento, vuole che determinate
culture siano protette e tutelate, vuole la sicurezza sua e dei suoi famigliari e tante altre cose. A lui
non interessa affatto quel problema che noi - dico noi studiosi, ma anche noi studiosi ed operatori conosciamo, cioè la possibilità dell’errore nella produzione di programmi di politica pubblica. Al
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
cittadino-elettore tutto ciò non interessa e se non vede risultati tangibili, bensì il fallimento delle
politiche pubbliche, il permanere dei problemi e lo spreco di denaro pubblico ritira il suo consenso
elettorale, non vota più o non vota più quei partiti che hanno fallito. Ecco quindi perché la
valutazione – cioè, come vedremo tra poco, la minimizzazione degli errori possibili – è rilevante
per un’assemblea legislativa, e per gli interessi di coloro che ne fanno parte, anche se non è il
Consiglio che produce direttamente le politiche pubbliche.
Ci troviamo così in una situazione apparentemente paradossale: da un lato sappiamo che l’errore è
fisiologico, dall’altro che può danneggiare il Consiglio e i consiglieri, nonché i partiti di
maggioranza. Che fare? La soluzione, ne abbiamo già accennato prima, consiste nel minimizzare –
si noti minimizzare, non eliminare, che è impossibile – la possibilità di generare errori nel corso
del processo di implementazione.
FASE DI PROGETTAZIONE
DELLA LEGGE
(ISTRUTTORIA)
FASE DI APPLICAZIONE
DELLA LEGGE
(IMPLEMENTAZIONE)
FASE DI RIPROGETTAZIONE
DELLA LEGGE
(MODIFICA)
PREVENIRE
GLI ERRORI
INDIVIDUARE
GLI ERRORI
CORREGGERE
GLI ERRORI
ANALISI
EX ANTE
+
ANALISI
EX POST
=
APPRENDIMENTO
LEGISLATIVO
Come minimizzare gli errori? Innanzitutto, per minimizzare gli errori, noi possiamo cercare di
prevenire gli errori, nella fase di istruttoria e di progettazione della legge attraverso forme di analisi
ex ante, che precedono quindi l’atto formale di approvazione della legge, possiamo cercare di prevenire
gli errori attraverso la raccolta di informazioni accurate sul contesto all’interno del quale si va ad
operare. Sarà opportuno, quindi, avere dati, informazioni e valutazioni non solo sulla copertura
finanziaria ed amministrativa della legge, ma anche sul tessuto sociale o sulla realtà produttiva o
ambientale nella quale si vuole intervenire. Per esempio, se si fa una legge contro il randagismo, è
opportuno avere una valutazione almeno approssimativa del numero di cani randagi e dei canili che
eventualmente potrebbero ospitarli.
Ma prevenire non è sufficiente. Nonostante l’analisi ex ante può comunque darsi il caso che si
verifichino errori. Ecco quindi che il secondo strumento per minimizzare la possibilità di errori consiste
nel disporre di adeguate procedure per individuare gli errori fatti. Durante la fase di implementazione
della legge sarà quindi necessario attivare forme di valutazione ed analisi ex post che ci permettano,
attraverso opportune metodologie di monitoraggio legislativo, di capire tempestivamente se si stanno
commettendo degli errori. Nel caso in cui, per esempio, si stia attuando una legge relativa ad una
politica attiva del mercato del lavoro sarà opportuno verificare periodicamente gli andamenti
dell’occupazione, così come se si sta attuando una legge che intende incentivare determinate attività
produttive sarà necessario verificare non solo se sono stati stanziati e distribuiti i fondo previsti, ma
anche se tali stanziamenti hanno dato luogo alla nascita di unità produttive.
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
Il “circolo virtuoso” dell’apprendimento legislativo
valutazione ex ante
fase ex ante
(ri)progettazione legislativa
approvazione
del provvedimento legislativo
(modificato)
processo
di
retroazione
implementazione
fase ex post
monitoraggio legislativo
valutazione ex post
Una volta prevenuti gli errori nella fase ex ante, ed individuati quelli commessi nella fase ex post,
l’ultimo passo da compiere consiste nel correggere questi ultimi. Correzione che deve
necessariamente avvenire attraverso la riprogettazione del testo normativo sulla base degli errori
commessi, al fine di evitarli. Qui si pone un problema, sul quale torneremo nel pomeriggio,
relativo alla struttura degli atti normativi. qui c’è anche un problema che toccheremo oggi
pomeriggio, cioè la struttura formale degli atti normativi che devono essere pensati, in alcuni paesi
già avviene, in modo tale da permettere successivi miglioramenti e successive modifiche sulla base
dell’esperienza.
Da tutto ciò consegue che integrando opportunamente valutazione ex ante e valutazione ex post
noi possiamo dare luogo a quello che io ho chiamato il circolo virtuoso dell’apprendimento
legislativo.
Circolo in quanto, come mi disse una volta un Consigliere parlamentare, noi possiamo pensare
all’analisi ex post di una legge come parte dell’analisi di ex ante della legge successiva nel senso che
la valutazione dell’implementazione dell’impatto di una legge (analisi ex post) fornirà dati e
informazioni utilizzabili nella fase di riprogettazione che verranno utilizzati nella fase istruttoria
(analisi ex ante) di un nuovo atto normativo al fine di evitare gli errori già commessi. Virtuoso in
quanto consta nella attivazione di un processo di retroazione che dovrebbe consentire di minimizzare
gli errori sulla base dell’esperienza e di adattare il testo normativo e la sua strumentazione attuativa il
più possibile alla realtà sociale ed economica sulla quale si intende intervenire.
La sessione pomeridiana sarà interamente dedicata una attenta disamina tecnica delle varie
metodologie di valutazione ex ante ed ex post. Qui vorrei concludere riprendendo e sottolineando
tre punti che mi sembrano essere particolarmente importanti.
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Primo punto: l’apprendimento legislativo è essenzialmente apprendimento dalla realtà. Se, come
ci dice Landau, le leggi sono, o meglio incorporano ipotesi, allora l’unico modo per sapere se
queste ipotesi sono valide sta nel metterle alla prova, nel testarle e nel monitorare la loro
implementazione. L’apprendimento legislativo è quindi uno strumento essenziale per garantire
l’efficacia all’azione politico-istituzionale, il consenso dei cittadini e, questo lo aggiungo ora,
anche la legittimità delle istituzioni regionali. Non inserisco questo elemento per il gusto della
frase altisonante, ma per una ragione concreta. Una decina d’anni fa, in un articolo molto bello,
Bruno Dente, uno dei padri nobili dell’analisi delle politiche pubbliche in Italia, affrontava questo
problema: che rilevanza possono avere la valutazione e l’analisi di fattibilità per un’istituzione
regionale? Dente, dieci anni fa, era molto scettico al proposito. Le Regioni, diceva allora, hanno in
fondo scarsa autonomia finanziaria e normativa e, inoltre, l’efficacia della loro azione dipende da
quanto fanno gli Enti locali. Ha quindi ben poco senso valutare l’azione dell’attività regionale.
Quelle considerazioni che erano valide, molto equilibrate e ponderate dieci anni fa, oggi non
possiamo più condividerle, nel momento in cui le Regioni rivendicano, e ottengono, maggiore
autonomia. Maggiore autonomia, infatti, vuol dire maggiore responsabilità, e maggiore
responsabilità vuol dire che se la Regione non è in grado di garantire efficacia alla sua azione
politico- istituzionale ciò che viene delegittimato è l’istituzione regionale in sé stessa. All’interno
di un processo di medio periodo di federalizzazione, di devolution, chiamiamolo come vogliamo,
la Regione potrà sempre meno dire: “Non è colpa mia, è colpa dello Stato”. Quanto maggiore è
l’autonoma delle Regioni, tanto più la responsabilità dei loro insuccessi ricadono sulla classe
politica regionale in quanto tale. Se ci sono insuccessi, inefficienze, errori, non ci sono alibi, o ce
ne sono sempre meno.
Secondo punto. Questo è un aspetto che poi dovremo approfondire tecnicamente, però fissiamolo.
Esiste un forte collegamento tra valutazione ex ante e valutazione ex post, le due sono diverse, ma
esistono dei collegamenti, non si può progettare l’analisi ex post se non si ha in mente anche
l’analisi ex ante e viceversa. La progettazione di un sistema di valutazione deve essere fatta
complessivamente, pur tenendo presente – ho avuto anche modo di scriverlo da qualche parte – che
esistono differenze significative tra queste due modalità di valutazione che sono comunque parte
di un unico processo.
Terzo punto. Proprio perché la valutazione è un processo unitario complessivo, articolato nella fase
ex ante e in quella ex post, nella progettazione di un sistema di valutazione dobbiamo
necessariamente tenere conto della cultura della valutazione esistente all’interno di una istituzione
che di fatto è contemporaneamente vincolo e risorsa. È un vincolo perché non possiamo pensare di
progettare sistemi di valutazione paracadutando tecniche prese altrove in un dato contesto.
Qualunque tecnica, per quanto valida e innovativa, deve comunque radicarsi all’interno di quella
cultura. È una risorsa in quanto è ciò che l’istituzione “sa già fare” ed è quindi da lì che occorre
partire.
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
Adriana Costantini
Lei diceva che oggi pomeriggio si ragionerà sulla struttura delle leggi. Io sono alla prima
esperienza e quindi potrei dire anche delle ingenuità, però secondo me tutto il percorso che lei ha
illustrato finora, e che io condivido, andrebbe esplicitamente recepito nei testi delle leggi.
Invece mi è più volte accaduto nel corso del mio lavoro di Consigliere di imbattermi in una
“filosofia giuridica” (mi scusi il termine sicuramente impreciso) che afferma che le leggi devono
essere poco definite, per evitare di essere rigide.
In effetti in Commissione e anche in Consiglio sono state prese in esame leggi “vaporose”,
imprecise e lacunose.
Nell’ambito di mie esperienze precedenti in campo amministrativo e scolastico, ho avuto modo di
stendere progetti di vario argomento e mi è stato richiesto di prestare attenzione a normative molto
rigorose, che giustamente pretendevano la determinazione degli obiettivi da raggiungere e la
verifica dei risultati conseguiti.
A mio avviso le leggi, per la maggior parte, altro non sono che progetti, progetti di lungo respiro,
che si propongono di intervenire sulla realtà esistente, per modificarla e regolarla.
È logico ed inevitabile, quindi, partire dall’analisi della realtà esistente (fatti, situazioni, leggi
precedenti e loro effetti) e procedere poi alla definizione di obiettivi chiari. Sulla base di questi
vanno costruiti i criteri per selezionare le iniziative (specie se vengono previsti contributi), nonché
gli indicatori per valutare l’efficacia sia dei singoli interventi, sia della programmazione nel suo
complesso.
Questo monitoraggio può portare a modificare la legge stessa, che non è quindi una “tavola”
immutabile ma un organismo che si autoregola. Oltretutto, secondo me, questo modo di operare
garantisce a chi legge, cioè al cittadino, la possibilità di capire bene la volontà del legislatore.
Fare leggi leggibili e comprensibili è quindi fondamentale per la trasparenza, e quindi per la
democrazia.
Se questi elementi non vengono esplicitati nei testi legislativi, si corre il rischio di licenziare leggi
generiche nelle finalità e che in sostanza consegnano interamente alla Giunta la definizione dei
criteri e delle modalità di applicazione.
Nelle mani della Giunta stessa si concentra allora una quota eccessiva di discrezionalità e nei fatti
si assiste ad uno squilibrio di potere a favore dell’esecutivo e a svantaggio del legislativo.
Così operando fare le leggi (e anche ragionare, come ora stiamo facendo, sul come farle al meglio)
perde di importanza e significato.
Grazie.
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Angelo Pietro Fiorin
Io le chiedo un chiarimento sulla affermazione che “… Esiste un forte collegamento tra
valutazione ex ante e valutazione ex post, anche se fra le due esistono delle differenze
significative”. Mi è difficile immaginare che sia lo stesso luogo quello dove si progetta la
valutazione ex ante e quello dove si fa l’ex post. Allora le differenze significative in cosa
consisterebbero? Nella metodologia, in luoghi e quindi in attribuzioni diverse?
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
Franco Frigo
Un’ultima domanda, giusto per creare un po’ di confusione. Ma che cosa si intende per legge?
Perché è stato fatto l’esempio dell’inquinamento, l’esempio del randagismo, che sono
obiettivamente atti di governo, non sono atti legislativi. Ora, secondo me è giusto che un Consiglio
regionale controlli l’attività di governo e quindi tutto il ragionamento sta in piedi. Sulle leggi io ho
qualche perplessità su questa impostazione nel senso che per me la legge è qualcosa che attiene ad
un modo di intendere la società, la vita, quindi aspetti che vanno al di là del semplice contenuto
finanziario, che mi pare quello che motiva fortemente questa impostazione.
Poi vorrei sottolineare un dato. Oggi il legislatore non è interessato agli effetti della legge e gli
effetti della legge non sono collegati al consenso, oggi l’importante è fare una legge che un gruppo
sociale vuole per rispondere a quella domanda. Un esempio significativo è la legge sui buoni
scuola: un gruppo di scuole private si è convinto che tutto possa essere risolto dai contributi.
Ulteriori esempi si potrebbero fare nel campo della famiglia.
Se fra 10 anni non ci sarà più nessuna scuola privata, è secondario, l’importante è avere
intercettato quel consenso perché la legge è già consenso, non c’è un problema di verifica; il
consenso si ha già per il fatto che si è fatta la legge, diventa secondario quello che succederà dopo.
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Luca Lanzalaco
Per quanto riguarda la prima domanda, condivido da un punto di vista tecnico tutto quello che è
stato detto. Sono fermamente convinto anch’io che nella progettazione di un sistema di valutazione,
non si può prescindere dal tema della confezione e della struttura della legge. Gli strumenti che si
possono immaginare sono due. Primo, l’introduzione all’interno della legge di clausole valutative
attraverso le quali vengono fissati in forma quantitativa gli obiettivi della legge.
Secondo strumento, prevedere già nella fase ex ante l’emendabilità del testo normativo. Cioè
pensare a dei testi normativi che, a fianco a delle clausole valutative, prevedano anche forme di
emendamento che, pur non essendo automatiche, non implichino la riattivazione dell’intero iter,
perché questo poterebbe ad un sovraccarico nel lavoro decisionale.
Terzo strumento è quello delle leggi sperimentali, in Francia le chiamano leggi di prova,
affiancando così all’apprendimento la sperimentazione legislativa. Se l’atto normativo contiene
un’ipotesi, allora vediamo di provare, testare questa ipotesi intanto su un campione.
Come si vede tutti e tre questi strumenti vanno a toccare necessariamente, e anche in modo
significativo, la forma giuridica del testo normativo, condivido pienamente.
Seconda domanda. Analisi ex ante ed analisi ex post come sono collegate? In parte lo abbiamo già
visto in parte nella precedente risposta. Se nella fase ex ante inserisco delle clausole valutative, da
dove traggo i dati per valutare se tali clausole sono state rispettate? Ovviamente dalla analisi ex
post, dall’analisi di impatto, dal monitoraggio legislativo. Ma il discorso vale anche “a ritroso”: se
nella fase ex ante le finalità della legge non sono state specificati con la dovuta precisione, in base a
quali criteri raccoglierò poi i dati nella fase ex ante per valutare il grado di realizzazione degli
obiettivi? Oggi quasi tutte le leggi riportano le loro finalità, purtroppo le formulano con un
linguaggio che rasenta la poesia. Per esempio noi avevamo analizzato una legge sul randagismo,
dove si diceva che obiettivo della legge è tutelare la dignità dell’animale, cosa sacrosanta, però
bisogna capire cosa è concretamente la dignità dell’animale. Per me la signora che porta il
cagnolino infiocchettato sta ledendo la dignità dell’animale, anche se è ovvio che non sono questi i
comportamenti che la legge intende sanzionare. Quindi, primo insegnamento generale: le finalità
della legge debbono essere sempre formulate in modo operazionale, cioè misurabile. E dove deve
essere eventualmente segnalata la mancata operatività dell’obiettivo? Nella fase ex ante. Quindi si
può fare una buona analisi ex post solo se c’è stata una buona analisi ex ante e una buona analisi ex
ante si può fare se alle spalle ha delle analisi ex post di altre leggi. Noi quando abbiamo lavorato
con il Consiglio regionale della Lombardia abbiamo proposto una semplicissima metodologia, che
adesso se non sbaglio viene applicata a tutti i testi normativi, per stabilire quanto ha senso investire
in analisi ex ante o in analisi ex post, a seconda di quanto l’atto sia innovativo. Se io ho già
un’esperienza pregressa posso fare una buona analisi ex ante, altrimenti no e debbo investire tutte le
risorse disponibili in analisi ex post.
Poi lei mi chiedeva perché sono differenti. Sono differenti per una serie di ragioni, che ho illustrate
in un brevissimo intervento uscito su “Iter Legis”. L’analisi ex ante è tendenzialmente esaustiva,
deve “coprire” il più possibile, cioè deve fornire al consigliere e al legislatore tutti i dati di cui può
avere bisogno; l’analisi ex post tende ad essere invece più selettiva, mirata e parsimoniosa, non deve
essere ridondante, deve dare risposte precise. L’analisi ex ante è estensiva, deve dare poche
informazioni su molti argomenti; l’analisi ex post deve essere invece selettiva, mirata su poche
variabili e qui si pone un problema metodologico: cosa vado a monitorare, tutto? No, devo
selezionare gli aspetti da monitorare e, quindi, debbo avere una metodologia per operare questa
selezione. L’analisi ex ante è sostanzialmente statica, fotografo la situazione in un dato momento,
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
redigendo di solito un dossier su un dato progetto di legge; l’analisi ex post invece è dinamica, non
la fotografo, io voglio il film, voglio vedere cosa succede, come viene implementata la legge dal
punto di vista burocratico, economico, con quali effetti, con che impatto. L’analisi ex ante deve
essere sostanzialmente descrittiva, bisogna fornire al consigliere, al legislatore, al deputato
informazioni, è un suo problema poi interpretarlo; l’analisi ex post deve essere in qualche modo
anche interpretativa, io non posso limitarmi a dire: c’è stato un errore, a cosa è dovuto? Non ho
idea, però la legge è stata inefficace. Bisogna anche saper dire perché, quindi devo avere una
metodologia interpretativa che mi consenta di dire: guardate che la strozzatura, il punto dove si è
fermato il processo implementativo è stato un determinato ufficio, è stata la mancanza di fondi, è
stata la mancanza di persone che abbiano competenze professionali per svolgere quelle funzioni che
erano previste.
L’analisi ex ante di solito è standardizzata, vedremo che ci sono poche tecniche, i dossier
sostanzialmente si assomigliano tutti; l’analisi ex post deve essere invece più flessibile, nel senso che
deve adattarsi a seconda del tipo di legge o di atto normativo.
Domanda successiva: la sede per la valutazione, questo sarà un argomento di discussione in quanto
segue. Per il momento mi limito a fermare due punti. Il primo, e qui mi collego a quanto detto prima
dal suo collega, è che non tutte le leggi regionali possono essere monitorate nello stesso modo e
questo ha delle implicazioni anche per quanto riguarda la sede della valutazione. Punto secondo: per
quanto riguarda la sede della valutazione in prima istanza possiamo avanzare varie ipotesi che
ruotano tuttavia intorno a due principi alternativi: la collaborazione oppure la competizione fra
Giunta e Consiglio. Nelle democrazie avanzate, pensiamo agli Stati Uniti, ci sono esperienze diffuse
di valutazioni anche ex post presso le assemblee legislative dei vari stati. Non mi sento di affermare,
però di questo dobbiamo discutere con calma, che esista una sede privilegiata della valutazione.
Venendo alla domanda successiva. Per quanto riguarda la tipologia degli atti normativi da
considerare, gli esempi da me fatti riguardavano tutti leggi del Consiglio regionale della Lombardia.
Lì non abbiamo considerato altri tipi di atti normativi né atti amministrativi. Comunque condivido
pienamente la tesi che la metodologia valutativa da applicare dipende certamente dal tipo di legge
che si esamina. Quindi occorre partire da una tipologia degli atti normativi.
Così come condivido pienamente anche l’altra cosa che lei ha detto e cioè che molte volte le leggi
vengono fatte come strumento di propaganda, di consenso. Da ciò lei fa discendere la conclusione
che il legislatore non si interessa dei risultati della sua legge. Su questa conclusione io non sono
d’accordo. Introdurre, potenziare una cultura della valutazione vuol dire anche, scusate il termine,
“educare” il legislatore ad occuparsi anche degli effetti della legge. Quindi lei ha perfettamente
ragione, però non so quanto questo sia un fatto da prendere come scontato, o invece prenderlo come
un fatto che va lentamente e gradualmente modificato, cioè io penso che il legislatore dovrebbe
occuparsi anche degli effetti delle leggi, anche perché non sono così certo che i cittadini siano
totalmente indifferenti agli effetti delle leggi, anche perché poi li subiscono o ne hanno beneficio.
Spero d’essere stato esaustivo.
Abbiamo visto l’importanza che gli apparati serventi hanno nelle procedure di valutazione nel
momento stesso in cui le definiamo come attività altamente professionalizzate e, notate, attività che
devono anche fornire una garanzia, perché valutare vuol dire dare dei giudizi. Quindi la
professionalizzazione diventa una vera e propria garanzia istituzionale di serietà e di neutralità del
lavoro svolto.
In quanto segue vorrei analizzare alcuni dilemmi organizzativi che si pongono a chi debba
progettare un sistema di valutazione. Io esporrò il dilemma in forma “asettica” in quanto deve
servire come stimolo alla discussione, anche se porrò sistematicamente come seconda opzione
quella da me preferita.
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Le implicazioni organizzative e procedurali della attivazione di processi di valutazione e
apprendimento legislativo
Apprendimento legislativo
Strumenti
organizzativi
Strumenti
procedurali
• Esternalizzare vs. internalizzare
le funzioni di valutazione
Analisi ex ante
• Approccio “olimpico” vs. selettivo
• Attivazione indotta vs. automatica
• Integrare vs. differenziare le strutture
dedicate alla valutazione
• Collaborazione vs. competizione
tra le strutture del Consiglio
e quelle della Giunta
Analisi ex post
• Scelta politica o tecnica
degli indicatori
• valutazione o rendicontazione
Il primo dilemma che si pone è quello centrale, cruciale, esternalizzare vs., internalizzare le
funzioni di valutazione. La valutazione deve essere svolta da professionisti, consulenti esterni
all’assemblea legislativa, e quindi il Consiglio regionale deve limitarsi a commissionare
determinati studi, determinate valutazioni a centri di ricerca, università e consulenti, quello che
volete, o invece ci deve essere una internalizzazione di queste funzioni, cioè deve essere fatto
crescere all’interno dell’istituzione un corpo di burocrati, di funzionari che sappiano svolgere
questi compiti altamente professionalizzati?
Io personalmente ritengo più opportuna la seconda opzione, cioè l’internalizzazione delle funzioni
di valutazione, perché l’esternalizzazione sottopone questa delicata attività, che ha riflessi politici
ed istituzionali rilevantissimi, ad influenze esterne, a controlli, ad un uso manipolatorio.
L’internalizzazione può, se non eliminare, ridurre drasticamente questi rischi.
Inoltre, si tenga presente che non si può, da un lato, affermare che si vuole aumentare l’autonomia
del Consiglio regionale in quanto istituzione nei confronti dell’esecutivo potenziando le sue
funzioni di controllo e, dall’altro, renderlo dipendente proprio nello svolgimento di queste funzioni
da strutture esterne siano esse pubbliche o private.
Secondo dilemma, ne abbiamo già parlato prima in seguito al secondo intervento che è stato fatto
prima, integrare o differenziare le strutture dedicate alla valutazione. Ora, chiaramente, laddove la
costituzione di strutture dedicate alla valutazione è all’inizio, vi potrà anche essere, magari per
ragioni strettamente finanziarie, un unico ufficio. Successivamente, mano a mano che si sviluppa e
si consolida questa funzione, sarà opportuno differenziare le strutture che si occupano di analisi ex
ante da quelle che svolgono l’analisi ex post. Perché? Per la semplice ragione che, come ho
sostenuto poco sopra, sono due mestieri diversi, che richiedono anche professionalità in parte
differenti. Ovviamente, le due strutture dovranno essere in contatto tra loro, ma devono essere
comunque differenziate per evitare che ci siano interferenze tra analisi ex ante ed analisi ex post.
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
Infatti, la valutazione inizia ad essere utile ed interessante quando i risultati dell’analisi ex post
contrastano con quelli dell’analisi ex ante in quanto è lì, in quella discrasia che può annidarsi
l’errore. E questa discrasia può emergere solo se le due fasi della valutazione vengono svolta da
persone ed uffici diversi. In altri termini, l’autonomia dell’analisi ex post dall’analisi ex ante è
garanzia della serietà e della neutralità dell’intero processo valutativo e, quindi, della sua utilità
istituzionale.
Terzo dilemma. Collaborazione vs. competizione tra le strutture del Consiglio e quelle della
Giunta. Qui vi sono due scuole di pensiero. Da un lato c’è chi dice che chi fa valutazione
all’interno del Consiglio deve avvalersi delle valutazioni che provengono dalle strutture della
Giunta perché le strutture degli esecutivi in genere sono più informate, hanno più risorse a
disposizione, hanno un accesso diretto all’implementazione, all’informazione, sono loro che
spesso producono direttamente informazione. L’altra scuola di pensiero, invece, afferma che tra
strutture della Giunta e del Consiglio ci deve essere non conflitto, ma competizione. Il Consiglio,
l’assemblea legislativa deve essere in grado di produrre autonomamente informazioni, dati e
valutazioni, eventualmente richiedendoli laddove necessario alla Giunta, ma non dipendendo dalla
Giunta stessa. Notate che quest’ultima soluzione non è utopia, a livello nazionale questo è
successo, noi abbiamo ricostruito direttamente, fra l’altro con gli attori coinvolti in questo, il ruolo
che ha avuto il Servizio bilancia della Camera dei Deputati nel - uso il termine che usò un
Consigliere parlamentare nel raccontarci questo – “perforare” la Ragioneria generale dello Stato,
che è organo dell’esecutivo, al fine di avere dati e informazioni sui conti pubblici.
Questi sono, in conclusione, i dilemmi che occorre affrontare nella progettazione di un sistema di
valutazione dal punto di vista degli strumenti organizzativi del Consiglio regionale: esternalizzare
o internalizzare, integrare o differenziare le strutture che si occupano di ex ante ed ex post,
collaborare o competere con le strutture della Giunta.
Passiamo a vedere adesso gli strumenti procedurali che consentono l’attivazione dei meccanismi di
apprendimento legislativo. Qui io ho distinto a seconda che questi dilemmi si pongano in
riferimento all’analisi ex ante o a quella ex post.
Analisi ex ante. Il primo dilemma che si pone è tra approccio olimpico e approccio selettivo. La
differenza tra questi due approcci la abbiamo potuta apprezzare nel corso della ricerca con il
Consiglio regionale della Lombardia. Da un lato c’è chi sostiene quello che io ho chiamato
l’approccio “olimpico”, cioè l’analisi ex ante vista come la produzione della mole più completa,
più esaustiva di dati su tutte le politiche più rilevanti di cui si occupa la Regione. Dall’altro lato
invece un approccio selettivo. Nell’analisi ex ante bisogna andare a cercare le informazioni che
servono, caso mai avere un quadro completo delle fonti possibili, quindi poter accedere in tempo
reale a determinate fonti, ma al Consigliere, al decisore fornire in modo selettivo solo determinate
informazioni.
Secondo dilemma: attivazione indotta o automatica dell’analisi ex ante; anche qui due scuole di
pensiero. C’è chi dice che l’attivazione deve essere indotta, e cioè l’analisi ex ante sugli specifici
progetti o disegni di legge deve essere richiesta, deve essere un atto politico, una richiesta politica.
C’è chi dice invece: no, noi possiamo pensare a una quota minima di analisi ex ante per ogni P.d.l.
che sia significativo. Questa per esempio è la scuola di pensiero della Camera dei Deputati che
automaticamente introduce dossier di accompagnamento a tutte le leggi.
Passiamo all’analisi ex post. Abbiamo visto che l’analisi ex post consiste nella raccolta di
informazioni e dati sulle modalità di implementazione della legge e sui suoi risultati. Un primo
dilemma che si pone, anche questo tra l’altro era emerso con particolare forza nel Consiglio
regionale della Lombardia, è: chi sceglie e come sceglie gli indicatori da monitorare? Io decido di
monitorare una legge sulle politiche attive del lavoro, quali indicatori vado a monitorare? In alcuni
casi la scelta sembra ovvia, in altri un po’ meno anche perché, lo sappiamo, a seconda
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
dell’indicatore che si va a monitorare, i risultati potranno essere più o meno positivi dal punto di
vista del legislatore. Si pongono quindi due opzioni alternative: la scelta degli indicatori deve
essere politica, cioè il monitoraggio di determinati indicatori deve essere comunque soggetto
all’approvazione del Consiglio, dell’Ufficio di Presidenza, della Commissione o di altro organo
decisionale o, invece, deve essere una scelta fatta sulla base di criteri esclusivamente tecnici? Io
opto per questa seconda soluzione in quanto una scelta di carattere politico può “inquinare” i
risultati, e quindi l’utilità, della valutazione stessa in quanto è plausibile ipotizzare che il criterio
dei politici non sarà il rigore tecnico e scientifico, quanto piuttosto la convenienza politica.
Ultimo dilemma: valutazione o rendicontazione? Questo è un dibattito che è prevalentemente e
soprattutto interno al mondo degli studiosi, ma ha delle ricadute immediate, a mio parere, di tipo
istituzionale. Anche qui due scuole di pensiero. C’è chi dice che l’attività di valutazione è qualcosa
a se stante, chiamiamola quasi di extra istituzionale. L’istituzione funziona, il Consiglio regionale
fa le sue cose, mantiene i suoi rapporti con la Giunta e poi a lato ci sono attività di valutazione.
C’è chi invece sostiene, come il sottoscritto, che l’attività di valutazione deve essere innervata, non
solo nel dibattito politico, come abbiamo detto prima, ma anche nell’attività istituzionale ed
interistituzionale. Secondo questo orientamento, che noi facciamo nostro, la valutazione deve
innervarsi con l’attività di rendicontazione che già è in atto in molte Regioni. Nel corso della
ricerca con il Consiglio regionale della Lombardia scoprimmo che molte leggi regionali già
prevedevano che uffici ed enti della Giunta presentassero periodicamente al Consiglio delle
relazioni sulla loro attività. Questa è la ragione per cui, conclusa questa giornata seminariale,
attiveremo immediatamente una ricognizione delle forme di rendicontazione che sono già in atto
all’interno della Regione Veneto al fine di stabilire in modo sistematico da dove arrivano questi
documenti, chi li produce, quando li produce, chi li recepisce, come vengono utilizzati.
Concluderei quindi dicendo che l’introduzione di procedure di valutazione e l’attivazione di quello
che ho chiamato il circolo virtuoso dell’apprendimento legislativo non devono essere visti come un
semplice fiore all’occhiello o come un tributo pagato dal Consiglio regionale del Veneto alla
“moda della valutazione”. La valutazione, sia ex ante che ex post, è un’attività che, come abbiamo
cercato di dimostrare, non solo ha delle implicazioni politiche istituzionali, ma può avere anche
delle ricadute in termini organizzativi, procedurali e, qui mi limito a fare un accenno, statutari.
Spero che con la giornata di oggi si sia rafforzata la consapevolezza di tutto ciò all’interno
dell’istituzione che voi rappresentate. Vi ringrazio per l’attenzione.
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
Luca Lanzalaco
(Seduta pomeridiana)
In questa sessione riprenderemo alcuni temi già trattati nella mattinata approfondendoli dal punto
di vista tecnico.
Il punto di partenza è rappresentato da due tabelle. In una trovate una mappa delle tecniche di
valutazione, mentre nell’altra trovate una sintesi delle varie tecniche di valutazione con indicati gli
obiettivi, gli attori, e i tipi di attività che vengono svolte da questi attori ai fini della valutazione.
Trovate poi allegate delle schede analitiche in cui viene illustrato in modo più discorsivo quanto è
sintetizzato nella scheda sinottica.
Alla fine c’è una bibliografia minima. Era inutile sovraccaricare e l’abbiamo divisa per un
inquadramento generale sulle politiche pubbliche, per un quadro delle tecniche di analisi ex ante
ed ex post. Sono testi che probabilmente alcuni di voi già conoscono per i gruppi recenti in
materia di valutazione e per un quadro complessivo sulle tematiche regionali dopo la legge
costituzionale 1/99 e un numero monografico della rivista “Le istituzioni del federalismo. Regione
e governo locale”. Noi abbiamo portato - verranno distribuiti poi - tre brevi articoli, sono letture
introduttive a queste tematiche.
Ricordo molto rapidamente che la struttura della mappa ruota intorno alla grande distinzione tra le
tecniche dell’analisi ex ante, cioè tutto ciò che precede la redazione definitiva dell’atto normativo,
e quelle dell’analisi ex post, cioè tutto ciò che si può fare dopo la promulgazione dell’atto formale
durante la fase di implementazione.
Il taglio che noi abbiamo dato all’esposizione è quello di cercare di valorizzare il più possibile gli
aspetti tecnici operativi, quindi vi chiederei eventualmente di intervenire con domande perché
l’obiettivo non è quello di sovraccaricarvi con una serie di nozioni che possono essere anche
abbastanza inutili, ma quello di entrare invece nel merito degli aspetti immediatamente tecnici,
operativi e delle scelte a cui si trova di fronte chi deve progettare un sistema di valutazione.
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Francesco Brichese
Una maggiore precisazione circa il momento della valutazione ex post inserita nel momento
dell’implementazione, cioè quasi dell’attuazione attraverso atti delle norme di legge. Si ferma là
oppure va anche a vedere oltre, quindi non solo nella produzione degli atti, ma poi negli effetti
concreti?
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
Luca Lanzalaco
Ex ante è tutto ciò che avviene fino all’approvazione della legge, ex post è tutto quello che avviene
da lì in poi, quindi può essere valutazione in itinere, e quindi si seguono le varie tecniche, si segue
via via tutto il procedimento amministrativo, oppure valutazione solo dell’impatto, quindi dei
risultati dopo un certo periodo di tempo, o integrando le due prospettive, per cui ci sarà la
valutazione di alcuni indicatori di risultato: andiamo a vedere cosa è successo un anno dopo, due
anni dopo, sei mesi dopo, facciamo delle rilevazioni mensili. Queste sono scelte e a fianco di
queste andiamo a vedere in processo di implementazione. Quindi è stato costituito l’ufficio tal dei
tali, sono stati stanziati quei fondi. Dipende dalla prospettiva, però la logica è che ex ante è tutto
quello che avviene prima dell’approvazione della legge ed ex post è tutto quello che si può fare per
monitorare risultati e implementazione della legge. Poi, entrando nel merito, appaiono subito
chiare le affinità e le differenze tra le varie tecniche.
Detto questo io darei la parola alla dottoressa Maffio che ha preparato queste schede.
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Roberta Maffio
Prima di iniziare entrare nel merito delle varie tecniche di valutazione normativa, vorrei precisare
che verrà data maggiore importanza al momento ex ante; questo perché l’analisi ex ante è in
versante su cui le assemblee regionali italiane hanno sviluppato il maggior numero di iniziative.
La valutazione: una mappa
Valutazione
Analisi ex ante
Drafting
Formale
Sostanziale
Analisi ex post
Analisi di impatto
della regolazione
(AIR)
Analisi di fattibilità
Profilo
Giuridico
Confezione
giuridica
Validità
Analisi dei costi
di adeguamento
(ACA)
Analisi di attuazione
delle leggi
Analisi
dell’implementazione
Valutazione di
impatto
Profilo
economico
Analisi delle
politiche
Profilo
finanziario
Analisi della
percezione delle
politiche
Profilo
amministrativo/
organizzativo
Controllo di
gestione
Profilo tecnico
Profilo sociale
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
Tecniche di valutazione: obiettivi e attori
tipo di tecnica
obiettivo
attore
tipo di attività
Drafting formale
Verificare la conformità della
legge ad alcuni requisiti
giuridici e linguistici
Uffici legislativi
Scrittura e correzione
del progetto di legge.
Confronto con altri
provvedimenti normativi.
Drafting sostanziale
Verificare la conformità della
legge agli interessi degli attori
coinvolti nel processo
legislativo
Uffici legislativi
Servizio
commissioni
Lobbisti
Scrittura e correzione
della legge
Audizioni con i gruppi
di interesse
Analisi di fattibilità
Valutare le condizioni di
realizzabilità degli obiettivi
della legge
Fornire informazioni
al legislatore per decidere
più razionalmente
Uffici analisi di
fattibilità
Ufficio legislativo
Servizio
commissioni
Consulenti
Raccolta dati e
informazioni
Individuazione di criticità
Segnalazione di questa
criticità al legislatore
Analisi di impatto
della regolazione
Identificare e valutare i probabili
costi e benefici derivanti dalla
scelta di una particolare
azione di politica
Consulenti
Nuclei per la
valutazione
Raccolta di dati sui costi
di una legge o di una
politica e stima
dei benefici
Analisi dei costi di
adeguamento
Minimizzare il costo economico
per i privati derivante
dall’adeguamento
alla regolazione
Consulenti
Nuclei per la
valutazione
Calcolo dei costi
economici sostenuti
dai soggetti privati
interessati da una legge
Analisi delle
politiche pubbliche
Interpretare le logiche
sottostanti agli interventi
dell’attore pubblico in
specifici settori
Monitorarne i risultati
Consulenti
Policy Units
interne alle
istituzioni
Raccolta e commento di
provvedimenti legislativi
e dati
Interviste semistrutturate
a testimoni privilegiati
Analisi della
customer
satisfaction
Rilevare il livello di
soddisfazione dei
cittadini-utenti
Consulenti
Questionari strutturati
Analisi di attuazione
delle leggi
Verificare la realizzazione delle
prescrizioni contenute in un
dato testo normativo
Uffici interni
all’istituzione
Rilevazioni periodiche su
questionari strutturati
Rilevazioni sul campo
Analisi
dell’implementazione
Ricostruzione dei processi
organizzativi ed amministrativi
attraverso cui vengono messe
in opera le leggi
Consulenti
Rilevazioni sul campo
31
documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
tipo di tecnica
obiettivo
attore
tipo di attività
Verifica di impatto
Rilevazione degli effetti di
una legge
Verifica della congruenza tra
effetti e obiettivi del legislatore
Individuazione di effetti
imprevisti
Consulenti
Rilevazioni sul campo
Ricerche ad hoc
Monitoraggio di variabili
rilevanti
Controllo di gestione
elaborazione
Verifica delle modalità di
utilizzazione delle risorse
finanziarie attribuite ad ogni
centro di costo
Servizio Controllo
di gestione
Raccolta ed
dati
Infatti, attualmente disponiamo di esperienze consolidate sul fronte ex ante - in quanto i Consigli
regionali si sono dimostrati estremamente attivi nella produzione di dossier – mentre per analisi ex
post sono disponibili soltanto alcuni esperimenti pilota. Lombardia e Toscana sicuramente sono già
attive anche su questo fronte, ma è soltanto per l’analisi ex ante che possiamo parlare di tecniche
consolidate, istituzionalizzate ed attuate da anni, tecniche i cui prodotti possono essere confrontati
e su cui è possibile ragionare.
La prima tecnica per l’analisi ex ante è il drafting, che può essere sia formale che sostanziale.
Il drafting formale concerne gli aspetti giuridici della redazione del testo normativo, cioè
l’articolazione della legge in articoli, e degli articoli in commi, la strutturazione dei rimandi
all’interno della stessa legge e con le leggi già in vigore. Generalmente, tutte le assemblee, e
quindi anche le assemblee regionali, svolgono questa attività al loro interno, attraverso la
costituzione di uffici giuridici o uffici legislativi. La finalità ultima del drafting è quello di
pervenire alla redazione di una buona legge, almeno formalmente. Vedremo poi successivamente
che esistono materiali codificati sia a livello nazionale che a livello regionale a cui ispirarsi.
Esistono veri e propri manuali di drafting che forniscono regole e indicazioni da applicare durante
la stesura del testo normativo.
Il drafting sostanziale invece va a toccare un aspetto più “politico” della legge, in quanto il suo
obiettivo è quello di valutare la conformità di un determinato testo di legge agli obiettivi di coloro
che hanno richiesto l’intervento normativo. Ove tale funzione venga svolta, generalmente essa è di
competenza degli stessi uffici incaricati di svolgere il drafing formale. In questo caso, però, è
cruciale il rapporto che tali uffici instaurano con gli attori esterni al Consiglio coinvolti dal
provvedimento. Infatti, è possibile che gruppi di interesse o associazioni entrino in contatto con gli
apparati serventi delle assemblee, per sottoporre loro alcune questioni o problemi.
Anche l’analisi di fattibilità è una tecnica che ormai si può definire consolidata, in quanto
presente da almeno un decennio in alcune assemblee regionali. Vi sono almeno due distinte
strategie di analisi di fattibilità, la prima, che vediamo subito, prevede la redazione di dossier
provvedimento articolati in profili, la seconda invece prevede l’utilizzo di check list. Queste due
strategie non sono alternative, anche se generalmente chi utilizza l’una, non utilizza l’altra.
Lo scopo dell’analisi di fattibilità è quello di aiutare il legislatore nella formulazione della norma,
segnalandogli possibili effetti non previsti, possibili fattori ostativi che il testo normativo può
contenere e che possono rendere più difficile l’applicazione della legge. Detto in altri termini,
anche se l’errore è connaturato alla norma, anche se l’errore è fisiologico, comunque nella fase ex
ante si può cercare di minimizzare lo scostamento fra gli effetti voluti dal legislatore e possibili
effetti imprevisti. Il primo profilo che viene svolto è quello giuridico, il quale valuta come la
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
norma si inserisce all’interno del panorama normativo vigente. Se per esempio viene introdotta
una legge che non esprime in maniera chiara quali norme sono abrogate, questo può portare a
contenziosi nella fase di applicazione. Una valutazione attenta dell’inserimento della norma nella
normativa vigente può essere svolto prima dell’approvazione della legge e questo può evitare il
sorgere di questo tipo di problemi.
Vi sono poi il profilo economico e il profilo finanziario, i quali sono spesso svolti congiuntamente
come se si trattasse di un unico profilo. Lo scopo di una scheda economico-finanziaria è quello di
valutare se la legge prevede una adeguata copertura e se sono stati tenuti adeguatamente in
considerazione i possibili costi, diretti e indiretti, che la legge andrà a generare. L’esempio tipico
per comprendere l’importanza di tali profili riguarda il caso di una legge che preveda alcuni
adempimenti per il cittadino, per esempio la registrazione presso un albo oppure la presentazione
di una richiesta alle strutture regionali. In molti casi, il legislatore non tiene conto del fatto che la
Regione dovrà produrre, o commissionare la produzione, della modulistica necessaria, attivare uno
sportello apposito etc. etc. È necessario tenere conto di tutti i costi derivanti da una legge, e
soprattutto, è necessario stimare correttamente la copertura necessaria per far fronte a questi costi.
I profili amministrativo ed organizzativo valutano la congruenza delle risorse amministrative ed
organizzative con il dettato normativo oppure la corretta articolazione delle procedure. In tali
profili sono contenuti innanzitutto dati quantitativi sulle risorse disponibili e stime sulle risorse
necessarie, e in secondo luogo sono presenti segnalazioni per l’acquisizione di professionalità
esterne (previsione di atti successivi per indire concorsi, per attivare corsi di formazioni al fine di
creare queste professionalità o di riqualificare professionalità esistenti). Nella legislazione
regionale, è frequente l’adozione di atti istitutivi di organi o di enti. In molti casi, però, ad una
puntuale ricostruzione delle finalità e dei compiti dell’organo non corrisponde una altrettanto
puntuale indicazione di chi dovrà materialmente occupare quel ruolo e quali uffici siano incaricati
della gestione della sua attività. È invece cruciale che il legislatore abbia presente tali aspetti prima
di approvare la legge.
Il profilo tecnico non è un profilo svolto per tutte le leggi in quanto la sua importanza è connessa
al contenuto dell’atto approvato. Più il contenuto normativo presenta una elevata complessità
tecnica o specialistica – per esempio nel caso di una legge sulle onde elettromagnetiche – più il
legislatore non disporrà delle competenze necessarie per valutare gli effetti dell’atto. Da ciò
consegue l’opportunità in questi casi di ricorrere al supporto di gruppi di esperti, generalmente
esterni al Consiglio, che forniscono una breve scheda tecnica sull’adeguatezza dei mezzi previsti
dalla legge.
Infine, i dossier provvedimento dovrebbero contenere il profilo sociale. Lo svolgimento di tale
profilo è da un lato molto importante ai fini della redazione di una buona legge, ma al tempo
stesso è anche estremamente problematico. Scopo del profilo sociale è quello di valutare l’impatto
della legge sui suoi possibili destinatari. Ciò significa che il dossier dovrebbe stimare i benefici e i
costi gravanti sul cittadino e sulle imprese per effetto della legge. La valutazione dei benefici è
spesso difficilmente quantificabile e comunque richiederebbe l’utilizzo di metodologie complesse
e costose. Da ciò, purtroppo, consegue la messa in secondo piano di tale profilo, che viene redatto
soltanto attraverso la raccolta di dati sulla realtà oggetto del provvedimento, senza tentare almeno
una rielaborazione di tali informazioni. L’evidente carenza di investimento rispetto a questo
profilo, e le conseguenze derivanti da un suo insufficiente svolgimento, sono probabilmente alla
base dello sviluppo di quella che adesso sembra la tecnica di frontiera, la tecnica verso cui si
stanno orientando la maggior parte delle amministrazioni, cioè l’analisi di impatto della
regolazione (AIR). L’AIR è una tecnica di analisi ex ante che viene attuata prevalentemente a
livello nazionale, dalle amministrazioni dei governi. Allo stato attuale, si hanno pochissime
esperienze regionali di analisi di impatto della regolazione, almeno a quanto risulta da una analisi
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
delle esperienze condotte finora. Vedremo successivamente, però, che alcuni Consigli regionali
svolgono valutazioni simili a quelle previste dall’AIR, ma con metodologie diverse e cresciute nel
contesto di provenienza. L’analisi di impatto della regolazione prevede la costituzione di unità
apposite, definite nuclei di valutazione, il cui obiettivo è quello di valutare i costi di una legge - sia
pubblici, cioè gravanti sull’amministrazione, che privati, cioè gravanti sul cittadino o sulle imprese
- e ponderarli rispetto ai benefici generati dalla legge. Come abbiamo già visto per l’analisi del
profilo sociale, tale valutazione pone svariati problemi, perché la maggior parte dei benefici di una
legge non è quantificabile (per esempio si pensi alla qualità dell’aria) o lo è solo introducendo
semplificazioni o assunti molto rigidi. Un esempio emblematico è rappresentato da una legge il cui
obiettivo è la riduzione delle emissioni acustiche generate da una strada ad elevato scorrimento.
L’analisi di impatto della regolazione prevede lo svolgimento di tre fasi sequenziali. Innanzitutto
valuta i costi e i benefici connessi alla situazione proposta dal legislatore, per esempio la
costruzione di una “gabbia” al di sopra della strada per evitare la dispersione del suono
nell’ambiente circostante. Il costo della struttura è facilmente valutabile attraverso il confronto di
preventivi. Il raggiungimento dell’obiettivo è stimabile attraverso indicatori che misurano la
riduzione del rumore. A questo punto l’analisi di impatto della regolazione prevede lo svolgimento
di una seconda fase, cioè prende in esame altre possibili soluzioni per risolvere il problema del
rumore, p.es. la messa in opera di dossi sulla strada per ridurre il rumore attraverso la diminuzione
della velocità di percorrenza. Infine, nella terza fase, si comparano fra loro le soluzioni disponibili,
innanzitutto in merito ai costi generati dalle soluzioni. L’analisi di impatto della regolazione
suggerisce di scegliere la soluzione che minimizza i costi oppure quella che massimizza il rapporto
tra benefici e costi.
Vi è poi una sottoclasse dell’analisi di impatto della regolazioni chiamata Analisi dei costi di
adeguamento (ACA). Generalmente questa tecnica viene utilizzata per risolvere i problemi
derivanti dalla difficoltà di stimare correttamente i benefici di una legge. Gli analisti che utilizzano
l’ACA, infatti, affermano che, non potendo comparare i costi e i benefici di una legge, si da per
certo che le soluzioni proposte raggiungano l’obiettivo, e si valutano i costi generati. L’opzione
prescelta è quella che minimizza i costi. Nell’analisi dei costi di adeguamento, dunque, la scelta
fra le alternative viene fatta quasi esclusivamente in base ad un criterio di spesa.
Prima di illustrare le varie tecniche di analisi ex post, è opportuno ribadire che le esperienze
esistenti sono minori e soprattutto sono meno consolidate. Questa attenzione soltanto recente per
l’analisi ex post può derivare dai costi connessi con lo sviluppo di tali professionalità, molto
spesso estranee alle esperienze di una assemblea, al punto da giustificare il ricorso a consulenti
esterni. Ritengo, però, che sia necessaria una riflessione approfondita in merito alle indicazioni
formulate dal prof. Lanzalaco nella sua relazione di questa mattina, di sviluppare sinergie tra
l’analisi ex ante e l’analisi ex post. Infatti, soltanto svolgendo queste analisi all’interno
dell’assemblea è possibile attivare forme di apprendimento che contribuiscano efficacemente al
miglioramento della produzione normativa dell’assemblea legislativa.
Entrando nel merito delle tecniche di analisi ex post, osserviamo immediatamente che esse hanno
oggetti di analisi distinti. Innanzitutto si ha l’analisi di attuazione delle leggi, probabilmente la più
sviluppata allo stato attuale e quella maggiormente svolta dai Consigli regionali. Lo scopo di
questa analisi è valutare il grado di attuazione degli adempimenti formali previsti dalla legge.
Partendo dal testo normativo, si individuano gli adempimenti previsti, e si verifica se tali
adempimenti sono stati rispettati o meno, se sono state osservati le scadenze previste etc.
La seconda tecnica di analisi è l’analisi di implementazione; questa analisi non ricostruisce solo il
processo di attuazione formale della legge – cioè gli aspetti direttamente dipendenti
dall’amministrazione pubblica – ma valuta l’intero processo di messa in opera della legge,
ricostruendo anche le azioni in capo ad altri attori. L’analista valuta se, e in quali fasi, si sono
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
presentati ostacoli organizzativi o procedurali che hanno rallentato l’implementazione della legge.
Tali valutazioni prevedono lo svolgimento di rilevazioni sul campo, affidate a consulenti oppure ad
apposite unità di policy.
Entrambe queste tecniche sono attente alla valutazione dell’aspetto processuale connesso con
l’applicazione di una legge, mentre altre si disinteressano quasi completamente dell’analisi di
questo aspetto e hanno come finalità principale quella di rispondere alle seguenti domande: che
effetto ha avuto la legge? La legge ha raggiunto l’obiettivo per cui era stata pensata oppure vi sono
stati effetti imprevisti? La prima tecnica che cerca di dare una risposta a questo tipo di interrogativi
è la valutazione di impatto. Utilizziamo l’esempio della legge sulle politiche attive del lavoro per
chiarire come viene applicata tale tecnica. Innanzitutto, per valutare una legge il cui scopo è la
riduzione della disoccupazione, si vanno a guardare i dati relativi all’andamento della forza lavoro
per verificare se tale riduzione c’è stata o no. Il secondo passaggio prevede la valutazione della
congruenza fra i risultati ottenuti e le intenzioni del legislatore. Per tornare all’esempio, la legge
può essere o molto generica e prevedere soltanto una diminuzione dei disoccupati, ma può essere
anche molto precisa e formulare indicazioni in merito alla velocità con cui questo dovrà
verificarsi, in merito a quali categorie dovranno essere interessate maggiormente. Il principale
limite connesso a questo tipo di tecnica è che essa non sempre è sufficiente per valutare una legge,
in quanto possono accadere congiunture, sia favorevoli che sfavorevoli, che falsano la risposta data
dall’analista. Una legge può raggiungere gli obiettivi previsti, ma non per merito del legislatore;
per esempio in un periodo di boom economico, la disoccupazione viene naturalmente riassorbita
dalla creazione di nuovi posti di lavoro senza che gli interventi previsti dal legislatore, per esempio
l’attivazione di corsi di formazione, siano stati utilizzati. Allo stesso modo, l’effetto di una legge
buona può essere vanificato da una crisi economica improvvisa che interessa alcuni settori. Il
legislatore ha fatto tutto quello che poteva con le informazioni disponibili, ma eventi imprevisti
hanno agito contrariamente alle intenzioni.
Anche l’analisi delle politiche prevede il monitoraggio dei risultati, cui aggiunge l’interpretazione
delle logiche sottostanti le azioni degli attori pubblici in particolari settori di policy. La
valutazione, quindi, non attiene soltanto al risultato della legge, ma prevede la raccolta di dati
sull’approvazione della legge, sua applicazione e messa in opera. A questo fine, l’analisi delle
politiche prevede il ricorso a tecniche di valutazione quantitativa, alla somministrazione di
interviste semi-strutturate, di questionari, allo svolgimento di focus groups. Il prodotto
dell’applicazione di questa tecnica è generalmente un report su un settore di politiche pubbliche,
p.es le politiche del lavoro e sanitarie, in cui sono esaminate numerose leggi congiuntamente.
L’analisi della percezione delle politiche ha come oggetto la valutazione della percezione che il
cittadino ha rispetto all’adozione e all’applicazione di una legge. È già stato osservato che in molti
casi il cittadino può non essere completamente a conoscenza del fatto che alcuni provvedimenti
sono stati adottati oppure può avere una percezione distorta del problema. Un esempio
emblematico riguarda le opere di ristrutturazione del manto stradale. Obiettivo del legislatore è
quello di migliorare attraverso la ristrutturazione e l’ammodernamento delle strade, lo stato della
circolazione e la sicurezza di determinati percorsi. In realtà, può accadere che la percezione del
cittadino sia quella di disagio e di inutilità del provvedimento. Da ciò consegue che il giudizio
dell’utente rispetto alla legge può essere negativo e comportare una perdita di consenso per
l’amministrazione. L’applicazione dell’analisi della percezione delle politiche prevede l’utilizzo di
tecniche di customer evaluation, sviluppate in particolare nelle imprese. Generalmente si fa ricorso
a interviste, all’audizione periodica etc. Nella Regione Lombardia esiste una metodologia che si
basa su questi principi. Monitor Lombardia si rivolge agli utenti chiedendo qual è il loro grado di
soddisfazione rispetto ad alcune iniziative prese dalla Giunta regionale. Chiaramente questo tipo di
analisi può essere molto utile perché dà il polso della situazione, anche se è opportuno utilizzare
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
congiuntamente ad altre tecniche in quanto può fornire risultati fuorvianti.
L’ultima tecnica analizzata è il controllo di gestione, che viene svolto sia dagli esecutivi che dai
Consigli. Tale tecnica valuta principalmente l’aspetto finanziario, vale a dire dato lo stanziamento
di alcuni fondi, attraverso il controllo di gestione si valuta come questi fondi sono stati impiegati.
In sintesi, da questa mappa possiamo trarre alcune considerazioni sulla diffusione delle varie
tecniche di valutazione; innanzitutto le assemblee legislative hanno privilegiato le tecniche di
valutazione girudico-formale, in secondo luogo hanno sviluppato internamente competenza volte
all’analisi ex ante, mentre hanno fatto ricorso a consulenti esterni per quanto riguarda l’analisi ex
post. Infine, possiamo dire che la tendenza più recente è quella di attingere dalle esperienze già
adottate in altri contesti e sviluppare competenza proprie, internalizzando la valutazione e creando
uffici che svolgano queste analisi.
Esaminando più approfonditamente l’analisi di fattibilità, essa presenta almeno due caratteristiche
peculiari. Innanzitutto essa prevede l’adozione di procedure codificate e standardizzate, in secondo
luogo essa viene svolta uffici dedicati. Queste scelte testimoniano la consapevolezza diffusa
dell’importanza di ridurre gli errori nella fase di approvazione della legge e, soprattutto, la salienza
che tale tecnica riveste per coadiuvare l’attività del legislatore. L’analisi di fattibilità è una pratica
su cui si ragiona già a partire dagli anni ’80. Sono stati svolti numerosi seminari - fra cui il
Seminario di Palermo dell’89 – e sono stati attivate una pluralità di iniziative, fra cui la creazione
di un gruppo di lavoro a livello regionale che si incontra periodicamente per ragionare sugli
sviluppi di tale tecnica. Il gruppo di lavoro “fattibilità” ha prodotto report e documenti con
indicazioni rivolte alle assemblee regionali per intraprendere un percorso comune.
L’analisi di fattibilità può essere svolta seguendo due tipi di approcci: le check list da un lato e i
profili dall’altro. Le check list consistono in una decina di domande, elaborate sulla base del
modello OCSE del ’95. Tali domande richiedono al legislatore una riflessione sulla necessità di
intervenire con un atto normativo, sull’opportunità del livello della fonte prescelto, sulla chiarezza
degli obiettivi dell’intervento. Obiettivo delle check list è quindi la valutazione della trasparenza e
la chiarezza dell’intervento normativo. La diffusione delle check list è principalmente a livello
nazionale, per esempio sono adottate presso il parlamento tedesco, in Spagna, in Francia e in Italia.
Il destinatario di tali domande è il politico e questo fa sì che le check list siano spesso contenute
all’interno di regolamenti o di circolari interne al parlamento. Nel caso italiano, per esempio, sono
state adottate due circolare dalla Presidenza della Camera e da quella del Senato nel ’97 in cui si
recepivano i contenuti della raccomandazione OCSE. Inoltre, nel nuovo regolamento della Camera
dei Deputati, l’articolo 79 che ogni provvedimento esaminato dalle Commissioni debba contenere
una riflessione sugli obiettivi, sulla necessità di intervenire con quello strumento, sulla chiarezza,
sulla correttezza formale e sulla trasparenza della norma, su possibili problemi nella fase
dell’applicazione. Questa scelta ha grande visibilità perché coinvolge il politico sul problema della
qualità della norma, ma richiede un investimento cospicuo nelle risorse destinate all’apparato
amministrativo, il quale viene organizzato per fornire al politico i materiali per rispondere a questi
interrogativi.
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
Luca Lanzalaco
La Camera prepara dei dossier per ogni progetto di legge, che inizialmente si rivolgeva soprattutto
agli aspetti giuridici poi mano a mano hanno inglobato gli aspetti finanziari per giungere fino a
fornire delle informazioni al bacino di utenza, il target della legge. Nel caso della Lombardia è
stata recepita questa lezione della Camera dei Deputati e sono stati elaborati questi dossier che poi
via via – questo è il primo – sono diventati sempre più corposi. Tra l’altro uno dei problemi dei
dossier è la leggibilità perché c’è un problema di redazione e poi di leggibilità della scheda di
analisi con affiancati i vari profili e inizialmente c’era anche una scheda del servizio legislativo.
Ripeto, gli ultimi dossier hanno dimensioni quasi il doppio di questo atto, poi ci sono anche
esperienze dove invece i profili sono fatti in maniera più agile e talvolta anche più superficiale.
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Roberta Maffio
Negli allegati sono riportati alcuni casi emblematici di Regioni attive sul versante dell’analisi di
fattibilità. La fonte da cui abbiamo preso questi dati è il seminario sulle tecniche legislative di
Torino in cui i Consigli regionali hanno presentato queste esperienze, a volte ancora in fase di
sperimentazione. Presso la Regione Liguria, l’analisi di fattibilità è svolta prevalentemente dalla
Giunta e interessa tutti i provvedimenti. Ogni provvedimento, infatti, viene accompagnato da una
scheda di valutazione su quattro profili: procedurale, funzionale, organizzativo e di impatto.
Un’esperienza invece differente è quella intrapresa dall’Emilia Romagna, in cui sono presenti sia
la check list che i profili. Massima salienza viene qui rivolta alla ricostruzione del profilo
economico-finanziario in quanto la fattibilità è uno strumento del servizio bilancio e
programmazione. In altri contesti, si è preferito svolgere una valutazione preliminare su tutti i
provvedimenti, illustrando soltanto i tratti distintivi del provvedimento. Si lascia poi la possibilità
al politico di richiedere lo svolgimento di analisi più approfondite su alcuni profili in particolare.
In questo caso siano di fronte ad una soluzione intermedia, in cui l’analisi è sia automatica e
diffusa che ad attivazione politica. Una soluzione di questo tipo da un lato soddisfa il bisogno
informativo del politico nella fase di approvazione del provvedimento, ma dall’altro risolve svariati
problemi, relativi alle dimensioni del dossier, alla lunghezza dei tempi richiesti per lo svolgimento
dell’analisi ex ante etc. Infatti, poiché l’analisi ex ante tendenzialmente richiede una messe ampia
di informazioni e di dati, la cui raccolta richiederebbe tempi non compatibili con il processo
legislativo, si decide di non svolgere tutta l’analisi ex ante, ma soltanto alcuni aspetti.
Qualsiasi amministrazione che intende avviare l’analisi ex ante deve rispondere innanzitutto ad una
domanda sul livello a cui si vuole condurla, cioè se essa deve essere esclusivamente tecnica o
anche politica. Abbiamo visto che la scelta della check list richiede necessariamente un impegno
da parte del politico a rispettare determinati criteri. Lo strumento dei profili, invece, è più duttile,
in quanto è l’amministrazione che identifica quali possono essere i problemi di un provvedimento.
Per fare un esempio, nel dossier di analisi di fattibilità della Regione Lombardia, nel profilo
organizzativo si identificano gli organi coinvolti, mentre in quello procedurale si ricostruisce la
catena di adempimenti previsti. Se la legge contiene delle lacune in questi campi, l’apparato
servente che prepara il dossier dovrà segnalarlo e far sì il dossier diventi uno strumento
indispensabile nella fase di approvazione della legge. I profili, però, possono non essere sufficienti
per l’analisi in quanto le leggi variano per contenuto, numero di attori coinvolti, grado di
tecnicismo richiesto etc. Sarebbe opportuno differenziare l’approfondimento dei profili tenendo
conto di queste specificità. Le leggi con elevato contenuto tecnico dovranno sviluppare
maggiormente questo aspetto, una legge di organizzazione degli uffici probabilmente dovrà
prestare maggiore attenzione alle procedure o alla copertura amministrativa.
Per una amministrazione che decida di avviare per la prima volta l’analisi ex ante è cruciale
riflettere sulla strategia da seguire. È possibile infatti importare tout court un’esperienza già attuata
e codificata in un’altra Regione, è possibile ragionare sulle sinergie possibili tra nuove tecniche e
competenze già esistenti. Vi è rischio infatti che per appoggiarsi a modelli consolidati, non si
valorizzino informazioni già prodotte da altri uffici facenti parte della struttura.
Per quanto riguarda l’analisi di impatto della regolazione, è opportuno osservare da un lato che
questo è un tema di grande momento in quanto il Governo italiano ha appena emesso la guida
all’analisi di impatto della regolazione. Dall’altro, però, questo prova che l’Italia approda a questa
tecnica con un certo ritardo rispetto agli altri paesi OCSE nei quali questa tecnica è grandemente
diffusa. Come precedentemente illustrato, valuta i costi e i benefici connessi ad un dato intervento
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
normativo. La valutazione viene condotta ex ante attraverso stime, modelli econometrici che
prevedono scenari futuri, con o senza quel particolare intervento normativo oppure l’adozione di
altre soluzioni. Nella guida della circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri, sono
previste alcune alternative di intervento che il legislatore deve valutare, fra queste il legislatore
può:
a) intervenire con un nuovo progetto di legge,
b) deregolamentare e semplificare il quadro normativo,
c) incentivare comportamenti volontari, attraverso l’adozione di una normativa senza sanzione
(autoregolazione, procedure interne all’amministrazione, incentivi al mercato, regolazione tramite
informazione etc.).
La principale scelta è quindi fra forme di regolazione diretta o indiretta, in cui si richiedono
adempimenti a altri soggetti, ipotizzando una ricaduta sulla realtà conforme alle intenzioni.
L’AIR, però, presenta anche delle controindicazioni, in particolare derivanti dai costi connessi con
la formulazione di scenari alternativi. A questo fine, infatti, sono necessarie molte informazioni,
software statistici per elaborare i dati e, soprattutto, risorse professionali in grado di gestirli. Poiché
gli ambiti di intervento sono molteplici, sarebbe necessario avere una banca dati estremamente
vasta per poter elaborare previsioni attendibili. Una seconda critica rivolta a questa tecnica attiene
all’assunto di razionalità su cui si basa. L’AIR prevede che il confronto costi/benefici fra le opzioni
sia sostanzialmente esaustivo, e renda pressoché automatica la scelta successiva. La soluzione A è
preferita alla B, perché fa risparmiare il destinatario in quanto non prevede costi diretti per il
cittadino. In realtà, la scelta non è così facile. È semplicistico ridurre l’approvazione di una legge
ai suoi risvolti tecnici, minimizzando la scelta politica connessa ad un qualsiasi intervento. L’AIR,
quindi, anche se con tutti i meriti e le capacità che le vengono attribuite, non può essere
sufficiente. Sembra però che la direzione intrapresa dalla maggior parte delle amministrazioni sia
proprio questa anche se in forme diverse. Fra i Paesi OCSE, alcuni applicano l’AIR su tutte le
politiche, in altri casi l’applicazione è più selettiva e riguarda le politiche ritenute più importanti, a
volte l’analisi non va a valutare sia i costi che i benefici ma si limita alla valutazione dei costi di
adeguamento per il privato. A livello di Consigli regionali dire che questa è la direzione forse è
ancora prematuro. Vi sono due esperimenti pilota, la Liguria e la Provincia di Trento, ma in
generale possiamo dire che siamo ancora in fase di sperimentazione.
Maggiori e più certi risultati si hanno nel campo del drafting, prevalentemente nel drafting
formale. Abbiamo già sottolineato l’esistenza di una fattiva collaborazione tra Consigli regionali,
giuristi, mondo accademico, ma anche fra Giunta e Consiglio, sulla codificazione di regole, di
suggerimenti che guidano chi si occupa della redazione di un progetto di legge.
Nonostante l’interesse per tale materia sia attivo da lungo tempo – lo testimonia la pubblicazione
di svariati manuali di drafting fra cui il celebre manuale Rescigno – l’attenzione non sembra essere
calata. Prova di questo è la pubblicazione, alcuni mesi fa, della circolare della Presidenza del
Consiglio dei ministri “Guida alla redazione dei testi normativi”.
Questi documenti si articolo in parti, in cui si spiegano il tipo di linguaggio da utilizzare, come
deve essere strutturato l’atto normativo, come formulare i collegamenti tra i vari atti. Possiamo
affermare con sicurezza che questo filone di studi è estremamente sviluppato e sofisticato, e che la
prospettiva futura sia verso il drafting sostanziale. Ciò comporta anche una riqualificazione
dell’apparato servente, il cui ruolo dell’apparato non è più meramente tecnico ma assume una
valenza politica, in quanto si fa mediatore di interessi esterni all’amministrazione. La Camera dei
Deputati svolge la funzione di drafting in maniera molto avanzata; gli apparati serventi, infatti, non
si limitano alla redazione del testo, ma prospettano anche soluzioni differenti. Possiamo sostenere
che i confini fra il drafting sostanziale e la fattibilità sono, in questi casi, molto sfumati.
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Franco Zanchin
Ribadisco la positività di questo incontro perché riprende una tematica che alcuni di noi, che
hanno i capelli più grigi, hanno visto avviarsi negli anni ’80, altri invece – fortunati loro, più
giovani – ne sentono parlare, non dico oggi per la prima volta, ma sicuramente ne hanno sentito
parlare in epoca più recente. Mi spiace che non siano presenti, direi in questo momento, nel
pomeriggio, la componente che forse rappresenta, unitamente ai tecnici del Consiglio, la parte non
dico più direttamente interessata, ma sicuramente molto interessata a quella che è la problematica
della valutazione non tanto ex post, ma quanto ex ante delle leggi. La valutazione di fattibilità di
una legge o valutazione ex ante è indubbiamente un tema che ha affascinato i tecnici della
legislazione, quelli che i politici definiscono i legislativi, ma ha affascinato anche, sotto un altro
profilo, i legislatori, cioè la componente politica. La fattibilità è stata vista come strumento
affascinante perché rappresenta un momento qualificante dell’attività istituzionale; affascinante dal
punto di vista dei tecnici perché consente di dedicarsi fino ad oggi forse più a livello teorico che a
livello pratico ad una tematica sicuramente importante nel procedimento legislativo; affascinante
per la parte politica perché rappresenta un momento qualificante nell’organizzazione delle singole
assemblee perché rappresenta un momento anche di approfondimento. Però il problema che ha
sempre interessato la valutazione ex ante o fattibilità è il tasso di disponibilità della componente
politica, non solo all’introduzione di questa tecnica, ma poi anche all’osservanza delle
conseguenze che questa tecnica comporta. La fattibilità di una legge significa innanzitutto,
indipendentemente dalla fonte politica della legge o della proposta di legge, quindi maggioranza o
opposizione, o addirittura organo esecutivo, la capacità e disponibilità di confrontarsi sulla
positività a monte della legge stessa.
Quando si analizza un progetto di legge e se ne valuta la fattibilità, si entra in una valutazione che
non è una valutazione di merito politico, evidentemente, si entra nella valutazione della bontà,
efficacia, positività e capacità della legge di incidere sugli effetti che la legge vuole perseguire.
Io ricordo le prime esperienze della Regione Piemonte nella seconda parte degli anni ’80. Ricordo
una legge sulla caccia che aveva richiesto un’attività di fattibilità di circa dieci mesi; alla fine
aveva creato sconcerto nei proponenti perché di fatto era stato dimostrato che era una legge
totalmente sbagliata. Immediatamente questo percorso era stato rallentato per l’impatto che aveva
creato sulla componente politica globale.
Lo dicevo stamattina a uno dei Consiglieri. La fattibilità di una legge presuppone innanzitutto una
capacità della componente politica di accettare la critica e quindi accettare che una legge – che può
essere una risposta a una esigenze di un segmento della società, quindi anche una legge cosiddetta
di bandiera – sul piano della sua analisi di fattibilità, si dimostri inefficace. Quindi il percorso di
fattibilità se si sceglie di adottarlo in maniera diffusa, e penso sia impossibile, comporta la capacità
di decidere chi e quando, quali tipi di legge sono sottoposti alla fattibilità e chi decide di farlo è
uno strumento che a seconda dei casi può essere utilizzato anche in maniera strumentale. Quindi è
una questione estremamente delicata, e forse questo dimostra la difficoltà per cui questa analisi
non è stata così diffusa non è tanto la difficoltà tecnica, perché ormai le scienze di analisi della
legislazione sono talmente raffinate che consentono di raggiungere tutti gli scopi che si vogliono
perseguire. Si tratta di capire fino a che punto c’è questo tasso di accettabilità all’introduzione di
questo principio. Non condivido l’idea di statutarizzare i principi di analisi di fattibilità, di
prevedere questi percorsi addirittura a livello di Statuto. Il principio di una buona legislazione è in
re ipsa, non serve prevederlo a livello di Statuto come non l’ha previsto mai la nostra Costituzione.
Il prodotto legislativo deve essere buono perché è un prodotto legislativo destinato a durare nel
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
tempo. Le prime bozze di nuovi Statuti, o comunque la tendenza di alcuni Colleghi di altre
Regioni a inserire negli Statuti questo principio mi hanno visto sempre contrario, proprio perché si
vanno a fare delle affermazioni che sono già nel nostro sistema normativo, che dovrebbe essere di
guida per una buona legislazione; non solo, ma possono costituire poi strumento che può essere
anche stravolto nella fase applicativa. Fattibilità sicuramente è una fase importante. La difficoltà, a
mio avviso, è anche quella di chi, come avete prospettato, andrà a fare questo tipo di attività.
Pensare che il Consiglio regionale, un’assemblea legislativa sia in grado di fare un’analisi puntuale
della fattibilità di una legge non è una questione da poco perché una seria fattibilità richiede un
bagaglio di informazioni soprattutto collegate ai tempi richiesti dalla decisione assembleare. Se ho
una proposta di legge, nel 90% dei casi è una legge urgente. Qualsiasi legge che viene presentata
al Parlamento forse, al Consiglio regionale certamente, è una legge urgente perché risponde
mediamente a delle esigenze immediate, specialmente se è una legge che proviene dall’Esecutivo.
Si intende dare una risposta immediata a determinate esigenze della società; quindi il sottoporre ad
un vaglio temporalmente ragionevole, ma mai breve, di analisi, se fatto dall’Esecutivo, per le leggi
di iniziativa dell’esecutivo, forse riesce a contenere i tempi di analisi della fattibilità; se fatta dal
Consiglio regionale probabilmente richiederebbe o l’avvalersi di strutture esterne che
probabilmente vanno a rendere diseconomica l’operazione, oppure addirittura richiederebbe una
elevata dotazione strutturale del Consiglio, tale da valutare la convenienza di costi e di benefici. Il
Congresso americano – che mi pare utilizzi almeno 3500 dipendenti senza considerare che
l’esecutivo federale ne ha dieci volte tanto ed è in grado di dominare, come noi sappiamo, sulla
base delle azioni di lobby, la produzione legislativa fino alla fase finale – quando la legge viene
presentata ha già a monte un’analisi strutturale, proprio per effetto dell’azione di lobby. Ritengo
sia più facile analizzare l’effetto successivo di una legge e il processo di ridefinizione nell’ambito
la legge, delle procedure, degli stanziamenti e dell’organizzazione amministrativa. È questo in
genere un processo che normalmente avviene, per cui il legislatore corregge sicuramente per strada
eventuali defaillance della legge. L’analisi di fattibilità secondo me comporta un percorso, una
capacità di ridurre anche la stessa produzione legislativa. Si potrebbe decidere di fare l’analisi di
fattibilità nelle leggi più importanti; però nel momento in cui si decide di avviare certe soluzioni
deve esserci da parte dell’organo politico la consapevolezza che si creano dei vincoli perché poi è
inutile introdurre il principio se rimane pura teoria. Va evitato di attrezzare una struttura, sia essa
presso la Giunta regionale o presso il Consiglio regionale, per fare una determinata attività, se poi
non succede nulla.
Poi volevo un chiarimento; lei accennava questa mattina all’attività dei servizi studi della Camera
dei Deputati. Anche nel Consiglio regionale del Veneto, sia pure non in maniera diffusa, ma
comunque con una certa frequenza, vengono fatti dei dossier di carattere informativo, di carattere
legislativo. Alla Camera, quando fanno questo, almeno quelli che ricordo, sono di carattere
informativo, non vanno ad analizzare gli effetti indotti dal progetto di legge oggetto di esame della
Commissione. Ai parlamentari viene dato il dossier dove si fa il quadro della normazione
nazionale, comunitaria, regionale, eventualmente internazionale, gli orientamenti della
giurisprudenza e qualche dato quantitativo; parlo delle leggi di grande sistema. Se questo è parte
del processo di fattibilità, è un segmento più di informazione.
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Mirella Gallinaro
...Nel senso che sono livelli organizzativi che possono nascere spontaneamente? Mi pare di no, in
questo momento si esigono degli strumenti che sono troppo raffinati perché possano restare nella
buona volontà delle strutture. Il Parlamento ha fatto la modifica del suo regolamento adottando
sostanzialmente il decalogo dell’OCSE. A me non risulta che in questo momento ci siano ancora,
però volevo avere un conforto maggiore, delle modifiche nei regolamenti dei Consigli. So che
esistono delle leggi, c’è una legge della Regione Umbria, ce n’è stata mi pare recentissimamente
una delle Regione Basilicata che impone determinate cose nell’iter legislativo. Ci sono delibere
degli uffici di Presidenza, ci sono delibere della Giunta. Lo Stato, per quello che riguarda l’AIR ha
fatto una direttiva, una circolare, comunque un atto. È un atto che pone un obbligo ai propri uffici,
sostanzialmente, ed è generale perché riguarda qualunque tipo di atto. Voi avete anche già un’idea
e una valutazione di questi strumenti e dell’utilità di questi strumenti, possono rientrare nella
“fattibilità”?
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
Luca Lanzalaco
Per quanto riguarda il primo intervento, questo è l’eterno problema che si ripresenta sempre,
immancabilmente. Se noi facciamo queste cose e poi i politici non le utilizzano non servono a
nulla. Innanzitutto uno inizia a sperimentare e a produrre del materiale e poi, come si suol dire, da
cosa nasce cosa. Politici sensibili, interessati in singole esperienze regionali e nazionali ci sono
stati, quindi un po’ di fiducia, a mio parere, va data alla disponibilità del ceto politico. Detto
questo a mio parere il rapporto tra componente tecnica e componente politica non può essere
definito astrattamente, ma va visto nei singoli strumenti tecnici utilizzati, cioè abbiamo visto dalla
precedente relazione che lo strumento della check list in qualche modo fa svolgere al funzionario
il ruolo di avvocato del diavolo che “chiude nell’angolo” il politico e dice: ma tu devi proprio farla
questa legge, sei sicuro, non ci sono altri strumenti?
Nel caso del profilo invece non c’è questo, vengono forniti degli strumenti, poi il politico è libero
o meno di utilizzarli e qua arriviamo allora all’importanza delle scelte tecniche che si fanno.
Le scelte tecniche non sono neutrali, ma incorporano di fatto possibili rapporti tra componente
tecnica e componente politica.
Qua vorrei arrivare al terzo punto. Quando si elaborano questi materiali l’idea non è, e mi
permetterei di dire che non deve neanche essere, quella che automaticamente il politico accetti le
indicazioni che emergono dal dossier qualunque esso sia, perché questo vorrebbe dire che la
valutazione tecnica del funzionario dirigente, che può essere eccellente dal punto di vista tecnico e
professionale, si sostituisce alla responsabilità e alla decisione politica. Il politico, a mio parere,
può essere e direi anzi, deve essere libero anche di non seguire le indicazioni del dossier, ma deve
essere anche in qualche modo costretto, e qui l’importanza della trasparenza, ad assumersi la
responsabilità di adottare un provvedimento che si sa, perché è reso pubblico, il fatto che per
esempio non ha copertura amministrativa, o dice che cosa si deve fare, ma non chi deve fare
determinate cose. Quindi un certo pessimismo che non si sente solo qui, si sente anche in altre
assemblee regionali nei confronti della volontà dei politici di usare questi strumenti, a mio parere
si stempra nel momento in cui si circoscrive la funzione di questi materiali, non è quella di dare
indicazioni al politico. E` quello di avvertirlo, avvertire lui, poi sono cose pubbliche, quindi
avvertire anche l’opinione pubblica che il tal provvedimento presenta o meno certi problemi. Il
politico può non utilizzare lo strumento, se ne deve assumere la responsabilità. Già questo fa la
differenza. A mio parere sono quindi materiali che hanno una loro utilità all’interno di questo
orizzonte più circoscritto. Altro punto importante sottolineato è quello dei tipi di provvedimenti.
Lei diceva: stiamo attenti a distinguere vari tipi di provvedimenti, l’analisi di fattibilità varia a
seconda di questo tipo di provvedimenti. Sono perfettamente d’accordo. Uno dei primi passi che si
fanno e che abbiamo fatto in altre esperienze è stato quello di individuare tipologie dei
provvedimenti normativi del Consiglio e fare anche un’analisi quantitativa. Detto così sembra gran
cosa, ma si fa in poche ore avendo la raccolta delle leggi regionali, andare a vedere dove si
concentra la produzione normativa e a quel punto non discutiamo più in generale dell’analisi di
fattibilità di questa entità quasi metafisica che è la legge, ma iniziamo a discutere di come fare
l’analisi di fattibilità di specifici tipi di provvedimenti che sono ovviamente quelli che assorbono
maggiormente l’attività consiliare.
Sul rischio che l’analisi di fattibilità assorba risorse, è vero, l’obiezione è centrata, ora bisogna
anche vedere che tipo di analisi di fattibilità si fa. Io penso si possa pensare a due livelli, uno
superficiale minimo dove vengono segnalati vizi di forma giuridici, vizi procedurali. Andando a
vedere le leggi si scoprono dei loop tremendi, degli anelli dove la procedura si blocca, inizia a
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
ruotare su se stessa, cosa ancora più frequente, non vengono assolutamente indicati i termini cui
gli atti devono essere svolti. Si dice che una cosa deve essere fatta, non si sa quando, oppure si
dice che la tal cosa deve essere fatta entro un certo periodo, ma se questa cosa non viene fatta che
cosa succede, decade tutto? Queste cose non vengono specificate.
Allora anche qui una semplice analisi dei flussi all’interno delle procedure mette in evidenza
queste cose e parliamo di investimento minimo di risorse. Chiaramente la cosa diventa molto più
complessa. Laddove invece si richiede un’analisi di fattibilità intensiva, chiaramente i costi
aumentano ed è necessario che ci sia una decisione, qui sì, politica che può essere dell’Ufficio di
Presidenza, può essere delle Commissioni, può essere dell’Aula, comunque una decisione politica
di investire risorse su specifici provvedimenti.
Poi vorrei fare una precisazione, non è stata un’obiezione sollevata da lei, ma mentre parlava mi è
venuto in mente una cosa da specificare. È chiaro che noi abbiamo fatto una panoramica, una
mappa di tutte le tecniche, non è che vanno usate tutte quelle tecniche da analisi ex ante perché
viste così spaventa un attimo, bisogna scegliere, individuare alcune, tra l’altro, drafting immagino
che si faccia, alcune si stanno già facendo, altre si può già stabilire a priori che sono estremamente
costose, altre ancora si possono applicare in maniera selettiva a seconda del tipo di atto normativo.
Per quanto riguarda il servizio studi della Camera, il servizio Commissioni, inizialmente c’è stata
una evoluzione. Inizialmente effettivamente erano informative di carattere prevalentemente
giuridico, poi gli ultimi dossier quelli più recenti sono stratificati proprio a colore, si è aggiunta
una parte di analisi finanziaria sulle implicazioni finanziarie del provvedimento, anche qui
implicazioni finanziarie non notate attraverso strumenti economici, ma attraverso strumenti
giuridici. Per esempio legge che prevede un aumento di stipendio che per una certa categoria di
dipendenti pubblici, il dossier dice: guardate che quella categoria di dipendenti pubblici non sono 5
mila, ma diventano automaticamente 150 mila perché agganciata a quella categoria ce ne sono
altre cinque; quindi una parte finanziaria che via via è diventata sempre più cospicua. Da quello
che ci dicevano questi Consiglieri parlamentari è diventato proprio oggetto di lotta politica,
confrontarsi su queste ... e recentemente si sono anche aggiunti degli studi di settori di intervento,
però in questo caso commissionati a istituti di ricerca esterni con un certo equilibrio. Sullo stesso
settore di intervento si è cercato di commissionare uno studio sia ad un istituto di ricerche più
gradito alla maggioranza che ad un altro più gradito all’opposizione. Comunque c’è stata questa
crescita qualitativa e quantitativa dei dossier della Camera.
Per quanto riguarda la seconda domanda certamente no, è ovvio, non si tratta di una crescita
organica delle strutture che gemmano al proprio interno degli uffici. Sono necessarie decisioni e
scelte politiche perché bisogna creare degli uffici, indirizzare risorse e già la scelta politica di
favorire la nascita di questo tipo di attività e di strutture implica in qualche modo un certo
impegno da parte dei politici perché si devono esprimere. Vorrei spendere una nota di ottimismo in
questo senso. Per esempio nel caso nella Lombardia c’era inizialmente un forte scetticismo: ma
poi i politici non usano questi dossier, questi materiali. Questa situazione si è superata nel
momento in cui i politici hanno dimostrato invece di gradire e di ritenere utili questi materiali.
Come poi li abbiano usati, ripeto, il politico ha una sua autonomia, non si può certo.., però di
gradimento, quindi da questo punto di vista spenderei una nota di ottimismo.
Dal punto di vista invece, lei chiedeva, strettamente formale, come vengono introdotti. Io non so se
abbiamo dati a questo proposito, comunque normalmente sono delibere dell’Ufficio di Presidenza,
passano dall’Ufficio di Presidenza. Sostanzialmente lo snodo principale è l’Ufficio di Presidenza
che autorizza o meno la formazione. Non mi risulta che ci siano state modifiche regolamentari.
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
Roberta Maffio
Da quello che è stato possibile ricostruire finora, le regioni sono attive attraverso lo strumento
della delibera della Giunta. Inoltre, le burocrazie sono attive anche attraverso l’organizzazione e la
partecipazione a seminari permanenti. Io avevo citato precedentemente quello tenutosi a Palermo,
ma non è stato sicuramente un caso isolato. Le assemblee regionali si ritrovano con una cadenza
ormai quasi annuale, in occasioni che assumono grande visibilità anche perché coinvolgono
esponenti del mondo accademico. Generalmente quindi sono gli uffici che, in virtù di contatti
consolidati, fanno pressioni per l’adozione di un atto politico che sancisca l’assunzione di un
l’impegno verso la valutazione, sia attraverso l’istituzione di un ufficio che attraverso lo
stanziamento di fondi per la redazione di un programma. A livello nazionale, le burocrazie della
Camera dei deputati hanno dato grande impulso all’istituzione del Comitato per la legislazione,
organo politico che ha come compito di valutare la qualità del dettato normativo. L’attivazione di
questo organo è il risultato di due processi convergenti, il primo avviene a livello di assemblee
nazionali e consiste nella crescente rilevanza attribuita alla qualità della legislazione. Le assemblee
compensano la diminuzione di potere normativo (meno leggi), attraverso il controllo della loro
qualità (ma leggi migliori). L’attenzione per questi temi è molto elevata e determina la costituzione
di network regionali, nazionali e sovranazionali; dall’altro lato però ci sono gli uffici che già in
parte svolgevano questo tipo di attività, magari anche in maniera informale. È indubbio che i
giuristi interni all’amministrazione comunichino e facciano pressioni sul politico. Dalla pressione
esercitata dall’esterno e dall’interno delle amministrazioni, sono già derivati alcuni risultati di
grande rilievo. La direzione imboccata va quindi percorsa fino in fondo, potenziando l’analisi di
fattibilità, l’analisi della regolazione, l’attenzione alla qualità e alla semplificazione normativa.
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Roberto Zanon
Probabilmente è sbagliato dare per scontato che tutti i presenti conoscano motivazioni e origini del
progetto che qui oggi è stato avviato. Mi permetto allora di ricordare - come dicono i politici - a
me stesso per ricordarlo anche a voi, gli obiettivi che ci siamo prefissati al momento di metterlo a
punto, questo progetto.
Il primo obiettivo: darci una base minima di conoscenza comune, di informazioni e vocabolario
comuni, in modo da poter ragionare con logica e pazienza multisciplinare, senza attribuire subito
torto e ragione a chi sostiene un approccio piuttosto che un altro. Da questo punto di vista credo
che la mappa degli approcci al problema della valutazione delle politiche e l’albero delle
alternative propostoci da Lanzalaco diano l’idea della complessità della questione. Il primo
obiettivo è dunque quello di avere un minimo di linguaggio comune per capire che quando si parla
di valutazione non si intende una cosa univoca, quando si parla di fattibilità non si intende una
cosa univoca, ma che i significati variano con il variare delle competenze professionali, degli
approcci disciplinari, in un campo di ricerca ove c’è discussione e c’è anche competizione
professionale, sia dentro all’istituzioni parlamentarie politiche che nelle istituzioni accademiche. Il
primo obiettivo è dunque questo: diamoci quattro parole, quattro conoscenze comuni, quattro
indicazioni bibliografiche che ci consentono di discutere e fare un passo in avanti per decidere
cosa fare, per creare una cultura della valutazione che diventi patrimonio dell’intera struttura
tecnico-burocratica che supporta le commissioni conisliari ed il Consiglio.
Fatto questo il progetto prevede uno sforzo per tentare di dare forma a quello che già facciamo,
perché noi facciamo già valutazione ex ante, solo che la facciamo in maniera non formalizzata,
non razionalizzata, la Settima Commissione fa da anni alcune cose, la Seconda ne fa altre, il
Servizio legislativo altre ancora. Dare forma a quello che già si fa e dare metodo a quello che già
si fa. Questo è un po’ il senso del contributo che abbiamo chiesto ai professionisti, ai consulenti
del Centro Poleis della Bocconi. Al fine anche di aiutarci a convincere poi i politici a decidere su
alcune cose, a dare risposte alla domande che faceva la collega; domande alle quali oggi non
siamo ancora pronti a rispondere: chi fa la valutazione? dove e come si collocano le risorse? Per
essere chiari e fare il punto della fisiologica competizione interna: è compito e competenza dei
servizi delle commissioni, dei servizi legislativi o del servizio studi e ricerche?
Io credo che questo sia un problema che viene dopo. Mentre il problema che viene prima è capire
se vogliamo farla la valutazione ex ante ed ex post, se i politici vogliono farla, se si assumono i
costi che questo comporta. Costi interni, ma anche “costi” nel rapporto con la Giunta.
Personalmente ho una mia idea al riguardo, una mia preferenza di approccio che non può che
essere un approccio di tipo interdisciplinare che implica anche un metodo di lavoro. Metodo di
lavoro orientato non già a creare nuove strutture, ma a integrare le strutture che ci sono. Ma mi
rendo conto che affrontare oggi il tema significa mettere il carro davanti ai buoi. Il seminario di
oggi vuole essere un’occasione per fare una ricognizione, per avere una mappa dei problemi e
delle opportunità.
Io andrei avanti, andrei alla conclusione, prof. Lanzalaco. C’era prima però il professor Trabuio
che voleva dire qualcosa.
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
Gianfranco Trabuio
Volevo solamente cogliere l’occasione per ringraziare i Colleghi del Consiglio regionale che ci
hanno invitato a questo seminario. Noi siamo dipendenti della Giunta regionale, sono insieme con
la dottoressa Lisa Burlinetto che voi conoscete bene perché ogni tanto si fa viva in Consiglio per le
analisi di fattibilità delle leggi, dal punto di vista finanziario. La Giunta è stata evocata in più
riprese in questo seminario anche dal professor Lanzalaco questa mattina. Noi da un anno e mezzo
oramai stiamo lavorando su questa ipotesi di analisi e valutazione dei risultati delle politiche, se
così possiamo dire, non siamo ancora arrivati a formalizzare una metodologia, però stiamo
lavorando su questo e una prova è anche quel rapporto che redigiamo annualmente per il
rendiconto e che viene approvato con legge. Mi pare di poter dare quindi una valutazione molto
positiva a questa iniziativa che è stata fatta dal Consiglio in questi giorni, mi auguro non sia questo
l’unico seminario che fate, ci sarà qualche altro seguito di approfondimento anche operativo su
questo. Io colgo l’occasione quindi per ringraziare e per dire che siamo sempre molto disponibili a
tutti gli aspetti collaborativi che necessitano soprattutto dei dati, di diretta dominabilità della
Giunta, e che non sono di immediata disponibilità del Consiglio. Grazie.
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Luca Lanzalaco
Dopo aver visto la parte delle tecniche di analisi ex ante vediamo adesso delle analisi ex post. Qua,
quello che diceva prima il dottor Zanon sulla varietà degli approcci, appare ancora più evidente. Se
c’era la varietà di approcci nell’analisi ex ante, ancora maggiore questa varietà è presente per
quanto riguarda l’analisi ex post. Non solo esiste una diversità di approcci tra i vari tipi di analisi
ex post, ma esiste una profonda differenza tra la prospettiva in cui può fare l’analisi ex post
l’esecutivo e quella con cui può farla il legislativo. Guai se il Consiglio, cioè un’assemblea, si
mettesse a fare l’analisi ex post come fa un esecutivo, bisogna individuare delle specificità
istituzionali, partendo dal differente oggetto della valutazione, cosa si va a controllare, che cosa si
va ad analizzare, cosa si va a valutare? Qua abbiamo una varietà di approcci, poi la dottoressa
Maffio entrerà nel merito, però subito emerge questa grande varietà di approcci. Andiamo dal
controllo di gestione che ha un interesse effettivamente economico e finanziario, all’analisi di
percezione delle politiche all’analisi di attuazione delle leggi. C’è poi questa famiglia di tecniche,
analisi dell’implementazione, valutazione di impatto, ed analisi delle politiche, che fanno
riferimento, quella che stamattina abbiamo visto, all’analisi delle politiche pubbliche nelle sue
varie sfacettature. Quindi qua effettivamente la varietà di approcci è enorme, si va dal dato
finanziario alla percezione che i cittadini hanno dell’azione pubblica passando per un approccio
più orientato alle politiche e uno in cui il dato normativo unitamente a quello organizzativo assume
importanza preminente. Se nell’analisi ex ante avevamo analizzato principalmente, eravamo entrati
nei dettagli tecnici io qui mi limiterei a dare veramente solo un’idea molto sommaria degli aspetti
qualificanti delle principali tecniche, anche perché il discorso sull’analisi ex post in questa sede,
non solo per ragioni di orario, sarebbe effettivamente prematuro, quindi io mi limiterei a dare
alcuni cenni essenziali sulle differenze della strumentazione tecnica.
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
Roberta Maffio
Per quanto riguarda le tecniche di analisi ex post, io inizierei esaminando l’analisi di attuazione, in
quanto costituisce l’esperienza maggiormente diffusa a livello regionale. Questa tecnica viene svolta
direttamente dall’amministrazione, attraverso la somministrazione di questionari volti a rilevare se
alcune azioni sono state condotte oppure no. Il limite di tale approccio sta nel fatto che esso è spesso
appiattito sull’analisi ex ante, cioè monitora l’attuazione della legge soltanto sulla base delle
indicazioni emerse durante l’analisi ex ante. Così facendo, i costi sono ridotti – in quanto non si
richiede lo svolgimento di un’ulteriore analisi - ma si perdono di vista le differenze tra analisi ex ante
ed analisi ex post. Come abbiamo visto precedentemente, analisi ex ante e analisi ex post hanno,
invece, esigenze diverse e rispondono a bisogni diversi: molte informazioni per l’analisi ex ante,
informazione selettiva e finalizzata all’apprendimento per l’analisi ex post. Da ciò consegue che
l’analisi ex post non può limitarsi né soltanto alla verifica di attuazione né soltanto alla valutazione dei
risultati, in quanto entrambe le strade non permettono l’apprendimento. Pur con tutti questi limiti, va
però riconosciuto che queste esperienze hanno il pregio di essere state sviluppate all’interno della
struttura. Le altre tecniche di valutazione ex post, invece, sono state svolte soprattutto attraverso il
ricorso a consulenti, a unità esterne, di solito esperti di politiche pubbliche. Queste ricerche cercano di
stimare l’effetto che la politica pubblica o la singola legge hanno prodotto sulla realtà. Per fare questo,
si ricorre a tecniche sempre più sofisticate e ricerche ad hoc con un raggio più ampio. Per tornare
all’esempio della legge sul mercato del lavoro, l’analista può svolgere uno studio di settore per
valutare quali sono i mercati più favorevoli e sulla base di questo l’amministrazione deciderà se
attivare processi di manutenzione legislativa. Chiaramente tutte le tecniche utilizzate dalle analisi delle
politiche pubbliche sono molto costose, perché richiedono la strutturazione di questionari, la creazione
di panel, di gruppi di interlocutori privilegiati che devono essere sentiti periodicamente. Un problema
molto importante comune a tutte le tecniche di analisi ex post è quello della cadenza con cui
monitorare una legge. Infatti, se l’analisi di attuazione delle leggi può essere svolta con un orizzonte di
breve e medio periodo, a volte già previsto dalla legge stessa (costituzione di un organo, adozione di
un atto), l’analisi di impatto richiede tempi più lunghi. In questo senso è cruciale definire il timing del
monitoraggio, cioè individuare i momenti in cui verranno effettuate le rilevazioni degli effetti. Se la
legge prevede l’attivazione di corsi di formazione per riqualificare alcune figure professionali che
stanno per essere licenziate al fine di favorire il loro reinserimento nel mondo del lavoro, l’analista
deve stimare correttamente i tempi di attivazione dei corsi, il tempo in cui questi corsi saranno tenuti e
poi un periodo in cui il disoccupato che ha seguito il corso di formazione dovrà essere poi assunto. Se
noi andassimo a valutare i risultati della legge dopo un anno, formuleremmo un giudizio negativo per
mancanza di risultati sensibili. Il collegamento tra analisi ex ante e analisi ex post deve stare anche in
questo, cioè nell’introdurre un sistema di monitoraggio calibrato dal punto di vista temporale, che
permetta di riattivare eventualmente un processo di revisione della legge. In alcuni casi virtuosi, la
legge contiene già l’indicazione del momento in cui il legislatore deve procedere alla revisione
periodica. Questo previsione viene espressa sotto forma di richieste di relazioni periodiche. In sintesi,
quindi, possiamo dire che le tecniche di analisi ex post sono estremamente eterogenee per obiettivi,
oggetto di valutazione, tecniche di indagine utilizzate, timing del monitoraggio, competenze richieste e
competenze sviluppate. La decisione in merito al monitoraggio ex post impatta non solo
sull’organizzazione interna della struttura ma anche sulla possibilità di riprogettare un intervento
normativo. Tanto più l’analisi ex post e l’analisi ex ante sono collegate, quanto più la scelta della
metodologia di analisi ex post è cruciale per dar luogo a processi di apprendimento. Aprirei il dibattito
su quelli che sono gli aspetti connessi all’analisi ex post.
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Aldo Solimbergo
Vorrei affrontare il tema della valutazione delle leggi sotto il profilo dei momenti, dei contenuti e
degli strumenti di analisi nonché da quello dell’interpretazione dei risultati. Attraverso alcuni
esempi cercherò di spiegarmi al meglio. Dopo qualche giorno dall’approvazione della legge sui
buoni scuola, un Consigliere mi ha contattato chiedendomi se il Servizio Studi era in grado di
fare una valutazione sugli effetti di spostamento delle preferenze (scuola pubblica /scuola privata)
delle famiglie venete determinati dalla nuova legge. Questa richiesta consente di mettere in luce il
problema che si pone a monte dell’attività di monitoraggio con riferimento sia all’analisi ex ante
che all’analisi ex post. Infatti se non si definiscono con rigore questi due momenti può accadere
che dopo l’approvazione del testo legislativo si avanzino richieste conoscitive non perseguibili
come oggetto di analisi e monitoraggio. È quindi necessario che gli obiettivi del monitoraggio
vengano esplicitati nel dibattito che avviene in Commissione (quindi prima del dibattito in aula) e
che ci sia un “addetto ai lavori” che attraverso procedure e metodologie corrette e condivise
riesca a tradurli tecnicamente in uno strumento di monitoraggio che accompagna la legge. Una
ipotesi di lavoro di base mi pare possa essere la seguente: nell’ambito della legge da sottoporre a
valutazione e, sulle sue specifiche tematiche, si deve, anzitutto, verificare se le centrali statistiche
del nostro paese rilevano indicatori correnti e sistematici riferiti a quelle tematiche e quindi
capaci di misurare, nel tempo, gli effetti della legge. Se la verifica è positiva si può anche pensare
che il momento della valutazione dell’impatto possa non costituire un grande problema perché
c’è la sicurezza che un centro esterno rileva il fenomeno nell’ambito del quale è certamente
sotteso anche l’effetto della norma emanata. Viceversa se non è cosi è necessario individuare gli
ambiti tematici di rilevazione e predisporre il “questionario” (strumento di monitoraggio). Nel
caso della legge sui buoni scuola, che era rivolta alle famiglie che già avevano maturato la scelta
di far studiare i propri figli presso le scuole non statali, l’ipotetico questionario avrebbe
monitorizzato solo questo gruppo di famiglie (verosimilmente presso il limitato numero di scuole
private venete). Nell’ipotesi in cui si fosse scelto di valutare il possibile spostamento di
preferenze (tra scuola pubblica/ scuola privata) generato dalla legge facendo riferimento a tutte le
famiglie venete che hanno figli che frequentano la scuola, sarebbe stato necessario esplicitare tale
obiettivo in Commissione, introdurlo nell’ipotetico questionario (strumento di monitoraggio e di
valutazione) e procedere al censimento presso tutte le scuole della Regione. Pertanto con
riferimento alla legge regionale sui buoni scuola il questionario non poteva che rilevare la sola
quota delle famiglie che beneficiano della legge in quanto avendo già operato la scelta (scuola
privata) si ritrovano nelle condizioni previste dalla legge.
Insomma è necessario fissare a priori, con molto rigore e precisione, l’obiettivo da monitorizzare
(nel nostro esempio parte delle famiglie e parte delle scuole) per non ingenerare,
successivamente, aspettative che possono venire disattese (tutte le famiglie e tutte le scuole).
Un secondo aspetto da prendere in esame riguarda la valutazione del sistema delle informazioni e
dei dati ai quali è necessario fare riferimento per realizzare analisi di impatto. Bisognerebbe cioè
fare, di volta in volta, un’analisi costi/benefici sulla necessità/opportunità di adottare, sotto il
profilo dell’analisi quantitativa, dati di tipo campionario o censuario e/o, dal punto di vista
dell’analisi qualitativa, un sistema di informazioni fornite da “testimoni privilegiati”. Inoltre,
volendo realizzare analisi di impatto per diverse tipologie di leggi si dovrebbe valutare, a priori,
sulla base del grado di estensione o dei soggetti o del territorio o delle materie, quali sono le
tecniche di monitoraggio che consentono di ottenere i risultati attesi nei tempi più brevi e con
costi minori.
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 1.02 - luglio 2002
Bisognerebbe poi tenere presente che quando si fanno analisi di impatto gli effetti prodotti da
una legge possono essere, oggettivamente, di breve, medio e lungo periodo. Pertanto, a fronte di
un decisore politico che ritiene di monitorizzare una legge concernente uno specifico intervento
settoriale soltanto, ad esempio, con riferimento al breve periodo, si rende necessario, per gli
“addetti ai lavori”, porre in essere una riflessione culturale tesa a mettere in evidenza la diversa
articolazione degli effetti temporali in relazione al settore di intervento. Sappiamo, ad esempio,
che se si interviene immettendo una risorsa addizionale pari a (X) nell’ambito del settore
edilizio, il moltiplicatore della matrice economica veneta, nel medio-lungo periodo, lo farà
diventare pari a (Y) (maggiore di X); se invece lo stesso importo (X) viene valutato nel breve
periodo, il moltiplicatore risulterà pari a (Z) (superiore di X ma inferiore a Y). Il decisore
politico deve quindi ricevere un informazione tecnica di questa natura e poi assumerà, in piena
autonomia, la decisione che riterrà più opportuna rispetto al “periodo” da prendere in esame per
una valutazione del monitoraggio della legge.
L’attività di monitoraggio, svolta in questi anni nell’ambito del Servizio Studi e Ricerche, e
riferita a molteplici settori (lavori pubblici, cooperazione agricola e cultura) per un arco di
tempo decennale, ci consente di attirare l’attenzione su un quadro di effetti particolarmente
variegati sia sotto il profilo temporale che sotto il profilo territoriale (a scala sub-regionale e
cioè sovracomunale e/o interprovinciale): in questo caso risulta ovvio che gli indicatori riferiti
alle variabili da monitorizzare debbano necessariamente riferirsi ad un arco temporale annuale e
alla scala comunale.
Un aspetto ulteriore sul quale mi sento di fare una riflessione è il seguente. Il panel di indicatori
che ai fini del monitoraggio si individua di volta in volta, non dovrebbe essere disgiunto, da
parte di chi lo propone, dal fatto di esplicitare la teoria interpretativa dalla quale si fa
discendere il panel di indicatori medesimo. Anche in questo caso mi spiego con un esempio.
Quando nell’ambito del Servizio Studi è stato realizzato il monitoraggio riferito a 10 anni di
intervento legislativo della Giunta regionale in materia di cooperazione agricola, qualche
componente della Commissione Speciale, a fronte di 900 miliardi di interventi settoriali attivati
dalla Giunta regionale nel decennio preso in esame, ritenne di non giudicare positivamente
questa linea di intervento in quanto, nel settore in esame e nel decennio, non si era registrato
nessun incremento occupazionale. Io ho sostenuto, da economista e sulla base della teoria
neoclassica, che se era vero che l’occupazione agricola nel decennio non era cresciuta ciò era
avvenuto perché in Veneto le imprese marginali agricole erano uscite dal mercato. La
conseguenza è stata che la produttività (valore aggiunto per addetto) delle imprese agricole che
erano rimaste nel mercato era talmente aumentata che aveva determinato una maggiore
remunerazione sia del fattore capitale che del fattore lavoro (rispetto alla situazione di dieci
anni prima) e che questi benefici erano decisamente superiori a quelli venuti meno a causa dei
decrementi occupazionali che nel decennio si erano registrati nel settore. Chi ha la
responsabilità di una attività di monitoraggio ha quindi il dovere intellettuale di esplicitare gli
indicatori, i modelli interpretativi teorici, e l’interpretazione del fenomeno oggetto di studio.
Ultima considerazione. Qualsiasi analisi di impatto non può prescindere dall’acquisizione di
dati di analisi riferiti al contesto più ampio nell’ambito del quale avviene l’analisi degli
indicatori specifici di impatto. Così, ad esempio, dovendo monitorizzare una legge che si
occupa di disoccupazione, si possono fare tutte le valutazioni relative alla variabile
disoccupazione (o al tasso di disoccupazione) però, ai fini interpretativi, risulta molto utile
avere a disposizione anche un quadro complessivo riferito alle dinamiche del mercato del lavoro
regionale (o sub-regionale) al quale riportare il particolare segmento oggetto di monitoraggio.
In questo modo si può più facilmente verificare come il particolare oggetto di analisi e
monitoraggio interagisce rispetto agli altri segmenti del mercato del lavoro e al mercato del
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
lavoro nel suo complesso. Da questo punto di vista è pertanto necessario che la “struttura” che
opera analisi di valutazione e di impatto abbia definito a priori ed in modo molto rigoroso quali
sono i segmenti di base oggetto di rilevazione e la cornice generale con la quale si opera il
confronto.
Quindi l’attività di monitoraggio richiede, questo è l’aspetto che mi premeva sottolineare, che
vengano affrontati, con sistematicità, una serie di problemi e di aspetti metodologici
perseguendo l’obiettivo di massimizzare i benefici minimizzando tempi e risorse impiegate.
Vi ringrazio dell’attenzione.
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Luca Lanzalaco
Condivido tutto quello che lei ha detto, mi soffermo solo su un punto, cioè l’esplicitazione di una
teoria. Sicuramente il sistema di indicatori da monitorare non può basarsi sull’intuito dei
funzionari, sulle competenze di consulenti esterni che arrivano e dogmaticamente dicono: “Dovete
monitorare questo”, si devono basare su una metodologia rigorosa e sull’esplicitazione di una
teoria, il problema è quale deve essere la fonte di questa teoria. Lei propone quello che potremmo
chiamare un approccio esogeno, cioè io scelgo gli indicatori, per monitorare la legge, sulla base di
una teoria economica. La mia posizione è diversa in questo senso: certamente ci vuole una teoria,
una metodologia, ma ci vogliono metodologie che siano endogene, cioè che sappiano ricavare dal
testo legislativo quali sono gli indicatori da monitorare. Noi, lavorando quasi due anni con il
Consiglio regionale della Lombardia, siamo riusciti ad elaborare una metodologia abbastanza
articolata e complessa che ci permette di individuare gli indicatori critici da monitorare. Quali
sono gli indicatori critici? Ce lo dice il testo della legge opportunamente analizzato. Questo per
una ragione, perché uno dice: “va bene, secondo la teoria neoclassica è questo l’indicatore da
monitorare”, poi arriva un altro e dice “no, secondo la teoria neokeynesiana, neoricardiana è
quest’altro”, allora il dibattito e il confronto politico si sposta ad un confronto tra scuole di
economisti una volta, di sociologi un’altra etc..
Volevo solo specificare questo, sicuramente ci vuole una teoria e una metodologia, a nostro parere
però deve essere una metodologia che lavora sul testo normativo e ricava i criteri di priorità
dall’analisi del testo stesso. Io ho portato una copia, probabilmente questa l’avete già vista perché
l’ha fatta circolare il Consiglio regionale della Lombardia, della metodologia che abbiamo
elaborato, la lascio a lei, se poi c’è interesse, questa è la prima parte, poi è anche più articolata.
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documenti 1.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Franco Zanchin
Se i colleghi non hanno altro da aggiungere, io ringrazio i relatori per quanto ci è stato trasferito
oggi a livello di esperienze e di conoscenze. Io sono convinto, come penso lo siamo tutti,
dell’importanza ed attualità del tema, della fattibilità e dello studio, perché il nostro compito è
quello di aiutare la componente politica a fare delle buone leggi, quindi tutte le tecniche che vanno
in questo senso sono utili. È stato anche interessante capire, conoscere o sentire, per chi non avesse
già avuto motivo di leggere altrove le esperienze di altre Regioni, e sapere che in altre realtà
consiliari questo è un processo che si è già avviato, con risultati anche sostanzialmente positivi.
Quindi ringrazio ancora per questo incontro, avremo modo di avere ulteriori occasioni di ritrovarci
e ciascuno di noi avrà modo di meditare su quanto è stato detto oggi.
Penso che quanto detto nel pomeriggio sia stato registrato, quindi anche la componente politica
che non era presente oggi avrà modo di sentire la seconda parte del vostro intervento; comunque
sono presenti dei colleghi che rappresentano i Gruppi consiliari, quindi saranno i primi a trasferire,
o quantomeno ad attuare queste problematiche.
Grazie ancora ed arrivederci a tutti.
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Drafting formale
Verificare la conformità della legge ad alcuni requisiti giuridici e linguistici
(uso dei termini appropriati, articolazione del testo, correttezza dei rimandi)
Caratteristiche:
1. Si occupa prevalentemente dell’aspetto redazionale dei provvedimenti
2. Dà luogo a una procedura standardizzata e codificata (p.es. manuali di redazione
giuridica, regole e raccomandazioni da seguire durante la stesura di un testo di legge)
3. È una tecnica istituzionalizzata e presente a ogni livello
Esperienze a livello sovranazionale:
• Dichiarazione n. 39, allegata al trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1999, “Qualità
redazionale della legislazione comunitaria
• Manuale interistituzionale di convenzioni redazionali (adottato il 22 dicembre 1998 da
parlamento europeo, consiglio dell’Unione europea, commissione delle comunità
europee)
Esperienze a livello nazionale:
• Francia (esecutivo): circolare relative alla codificazione dei testi legislativi e
regolamentari (1996) e circolare relativa alle regole di elaborazione e redazione dei
testi normativi (1997)
• Italia: circolari dei Presidenti delle Camere del 19 febbraio 1986 e della Presidenza del
Consiglio del 24 febbraio 1986 sulla “Formulazione tecnica dei testi legislativi”
• Italia: circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 2 maggio 2001, “Guida alla
redazione dei testi normativi”
Alcuni casi regionali:
• Nel 1989 seminario su “fonti, tecniche legislative, fattibilità, implementazione delle leggi
e sistemi informativi (Palermo, 27-29 aprile 1989)
• Nel 1991, un gruppo di lavoro composto da funzionari regionali e coordinato
dall’osservatorio legislativo regionale elabora un documento “Regole e suggerimenti
per la redazione dei testi normativi” (Manuale Rescigno), poi recepito dalle seguenti
regioni: Lazio, Liguria, Marche, Piemonte, Toscana, Prov. Trento, Valle d’Aosta.
Progetto drafting in Emilia Romagna (1995)
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Analisi di fattibilità
Valutare le condizioni di realizzabilità degli obiettivi della legge
Caratteristiche:
1. Già a partire dagli anni ’80
2. È una pratica istituzionalizzata e consolidata
3. Può essere svolta direttamente dagli uffici delle assemblee legislative
4. Di solito è articolata o in domande (sul modello della check list OCSE del 1995) o in
profili (esperienza regionale)
Esperienze a livello sovranazionale:
• OCSE: check list per l’assunzione di decisioni in materia di normazione (allegata alla
Raccomandazione sul miglioramento della qualità della normazione pubblica, 1995)
• Adozione di una check list nel 1996
Esperienze a livello nazionale:
• Check list per l’analisi di fattibilità sono adottate nei principali paesi europei, Germania
(dieci domande di carattere generale, suddivise in domande più specifiche), Spagna,
Francia, Italia (art. 79 reg. Camera dei deputati)
Esperienze a livello regionale:
Istituzione di un sottogruppo “Fattibilità” del Gruppo di lavoro “Legislazione regionale,
applicazione delle leggi Bassanini nelle Assemblee legislative”, istituito dalla Conferenza
dei presidenti di assemblea, dei consigli regionali e delle province autonome.
Emilia Romagna
Progetto drafting a partire dal 1995
Progetto fattibilità a partire dal 1997 ➔ elaborazione di una check-list, costituzione di un
Gruppo di fattibilità composto da funzionari e da esterni provenienti dall’Università.
Liguria (presso la Giunta)
Dal 1995 per ogni provvedimento devono essere prodotte:
a) analisi procedurale
b) analisi funzionale
c) analisi organizzativa
d) analisi di impatto
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documenti 1.02 - luglio 2002
È prevista inoltre “la verifica della attuazione della legge da tenere sulla base degli
obiettivi dell’intervento normativo, utilizzando gli stessi parametri dell’analisi preventiva di
fattibilità” (Rizzo 1999, p.236).
Lazio
Adozione di schemi per l’analisi procedurale, quella organizzativo-amministrativa e per
l’esame giuridico-legislativo.
Lombardia
Fin dagli anni ’70, alcune leggi prevedono la presentazione di una relazione annuale
Schede tecniche di accompagnamento ai progetti di legge, articolate per profili
(normativo, organizzativo, procedurale, sociale, tecnico e scientifico, economico e
finanziario).
Piemonte
L’analisi di fattibilità coinvolge sia la che il Consiglio. Attivazione di un laboratorio giuridico
(sperimentale), il cui prodotto dovrebbe consistere in un dossier di accompagnamento al
provvedimento contenente l’applicazione della griglia di fattibilità e l’analisi finanziaria.
Toscana
Su tutti i progetti di legge l’Area fattibilità (istituita nel 1990 come Ufficio analisi
organizzative e socioeconomiche) produce una scheda preliminare (contenente i profili
procedurali, organizzativi, finanziari e socio-economici). Ove richiesto dal Consiglio,
l’Ufficio svolge l’intera analisi di fattibilità oppure soltanto i profili richiesti.
L’analisi organizzativa e quella procedurale seguono una procedura standardizzata, gli altri
profili no.
Provincia autonoma di Trento (uffici legislativi di Giunta e Consiglio)
Dal 1996, ogni progetto di legge della Giunta deve contenere una relazione di fattibilità
amministrativa e finanziaria.
Presso il Consiglio, invece, la scheda tecnica di accompagnamento al provvedimento
prevede riferimenti sull’impatto normativo e organizzativo.
Valle d’Aosta
Dal 1997 “progetto Qualità della legge” con attenzione in particolare agli aspetti di
drafting (adozione di un Vademecum per la redazione di un testo normativo).
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Analisi di impatto della regolamentazione
È un processo sistematico per identificare e valutare i probabili costi e benefici derivanti
dalla scelta di una particolare azione di politica.
Esperienze a livello nazionale:
Paesi Ocse: Tutti prevedono forme di analisi di impatto della regolazione. Alcuni lo
applicano per tutte le politiche mentre altri solo per le politiche più importanti.
Austria: ogni progetto di legge deve contenere un preventivo contenente “costi di
preparazione e di esecuzione, costi nominali e ripercussioni economiche”.
Germania: è un caso di istituzionalizzazione precoce dell’analisi di impatto della
regolamentazione. Alcuni Lander, sono attivi da vent’anni. Per esempio, il Land RenaniaPalatinato prevede l’analisi di impatto e l’analisi di efficacia.
Francia: con le circolari del 1995, è stato introdotto lo studio di impatto, da condursi sui
principali progetti di legge.
Gran Bretagna: valutazione dei costi di adeguamento.
Italia: circolare della Presidenza del Consiglio 16 gennaio 2001, n.1 “Guida alla
sperimentazione dell’analisi di impatto della regolamentazione (AIR).
Esperienze a livello regionale:
Liguria, in cui il dossier sui provvedimenti contiene anche l’analisi di impatto.
Prov. Trento: impatto normativo.
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Bibliografia
Per un inquadramento generale sulle politiche pubbliche:
G. Capano e M. Giuliani (a cura di), Dizionario di politiche pubbliche, Roma, Carocci, 1996.
M. Cotta, D. Della Porta e L. Morlino, Scienza politica, Bologna, Il Mulino, (cap. XVII,
Le politiche pubbliche, pp. 435-464).
Per un quadro delle tecniche di analisi ex ante ed ex post:
AA.VV., Fonti, tecniche legislative, fattibilità, implementazione delle leggi e sistemi infomrativi (Atti del seminario di
Palermo, 27-29 aprile 1989), Quaderni a cura del Servizio studi legislativi e promozione culturale dell’assemblea
regionale siciliana, 1990.
G. Giachi, Tecniche per l’analisi di fattibilità dei testi normativi, Napoli, Edizioni Scientifiche italiane, 1997.
Per gli sviluppi recenti in materia di valutazione:
“Iter Legis”, numero speciale sul seminario di Torino (17 e 18 giugno 1999), anno III, novembre-dicembre 1999.
L. Lanzalaco (a cura di), L’analisi ex post delle leggi: una proposta metodologica, Milano, IreR, 1999.
Per un quadro complessivo sulle tematiche regionali dopo la legge costituzionale 1/99:
Le istituzioni del federalismo, Regione e governo locale, numero monografico “Dieci remi per la riforma degli statuti
regionali”, anno XXII, n. 1, gennaio-febbraio 2001.
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Stampa: Grafiche Veneziane, Venezia
Fotocomposizione: Texto, Venezia