Presidenza del Consiglio dei Ministri
Dipartimento per gli Affari Regionali
Via della Stamperia 8 - Roma
Tel. (+39) 06.67791
Organismo Intermedio PON
"Governance e Azioni di Sistema 2007-2013"
Asse E Obiettivo Specifico 5.2
GOVERNANCE MULTILIVELLO PER LA PREVENZIONE E GESTIONE DELLE CALAMITÀ NATURALI
Governance multilivello per la prevenzione
e gestione delle calamità naturali
Capire, comunicare, decidere, intervenire:
come fare rete nel management dei rischi naturali
Fondazione CIMA
Campus Universitario
Via Armando Magliotto, 2
17100 Savona - Italy
Tel. 0039.019861418
www.cimafoundation.org
UNA GRIGLIA INTERPRETATIVA PER CALABRIA, CAMPANIA, PUGLIA E SICILIA
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Governance multilivello per la prevenzione
e gestione delle calamità naturali
Fare rete:
il presupposto fondamentale
di ogni azione di prevenzione e protezione civile.
Un'assunzione di impegno e di responsabilità
che ogni responsabile pubblico e ogni decisore sa di dover affrontare,
per relazionarsi al meglio con la popolazione,
le istituzioni e con tutte le forze e le risorse attive ed attivabili sul territorio.
Capire, comunicare, decidere, intervenire:
è questa la catena semantica e la sequenza operativa
che va attivata nel minor tempo possibile in caso di rischio di calamità naturali.
Questo manuale fornisce le linee guida per ottimizzare
il funzionamento della macchina di Protezione Civile
in Calabria, Campania, Puglia e Sicilia,
considerando tutti i livelli di rischio.
ma anche tutte le direttrici possibili di intervento.
Fare rete significa prima di tutto interagire, comunicare, cooperare,
per ottenere il risultato più importante:
fare della la tutela della salute e della difesa del territorio
un impegno sociale condiviso.
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Progetto realizzato da:
Fondazione Cima
Concept ed elaborazione grafica:
Punto a capo Coo’ee
Stampa:
Jollygraf
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Premessa
Questo lavoro è svolto nell’ambito del Programma Operativo Nazionale - Governance e
Azioni di Sistema Obiettivo 1 – Convergenza,
Obiettivo specifico 5.2: Migliorare la cooperazione interistituzionale e le capacità negoziali
con specifico riferimento al settore del Partenariato Pubblico Privato (PPP).
Il conseguimento di questo
obiettivo prevede una
strategia di sostegno
ai processi di sussidiarietà verticale
e orizzontale,
mediante
il
rafforzamento delle
funzioni di
ruolo di ciascuno degli
attori coinvolti nei processi
di
sussidiarietà e,
in particolare:
• della capacità di
indirizzo strategico
e regolazione delle Regioni;
• della capacità delle Province
di porsi come soggetto intermedio di programmazione;
• della capacità degli enti comunali di ottimizzare le funzioni ed i servizi delegati;
• della capacità delle pubbliche ammini-
strazioni anche attraverso la cooperazione
interistituzionale di promuovere e gestire
iniziative di PPP.
Questo obiettivo prevede la disseminazione
di buone pratiche maturate in contesti di eccellenza; la diffusione di efficaci metodologie
per la definizione dei fabbisogni di
sviluppo delle competenze.
Fondazione CIMA nelle
pagine a seguire presenterà delle linee
operative per la
maturazione organizzativa, nel
quadro dei diversi ruoli istituzionali,
degli attori
territoriali
(Regioni, Province, Comuni)
nella prevenzione e gestione
delle
calamità naturali.
L’identificazione dei
compiti di tutti i soggetti
coinvolti terrà conto delle
possibili criticità che emergono
dall’attuale quadro normativo, suggerendo le
possibili “buone pratiche” da metter in atto per
raggiungere maggiori livelli di efficienza, sia a
livello di comunicazione, sia a livello di prevenzione delle calamità naturali.
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Introduzione
È tempo che nel nostro Paese si compia uno sforzo
per riuscire finalmente a parlare di priorità:
[...] bisogna valutare quali siano le esigenze assolute e “primordiali”
per la vita delle nostre popolazioni. [...] E fra queste esigenze “primordiali”
c’è anche quella della sicurezza della vita stessa delle nostre popolazioni.
Penso a quello che è accaduto di terribile ad Atrani: rivolgo il mio pensiero
commosso alla memoria di Francesca, la ragazza laureata che lavorava
in un bar e che è stata travolta in quel modo.
L’Italia, ed in modo particolare il Mezzogiorno, presenta territori
ad elevato rischio sismico ed anche a elevato rischio idrogeologico
anche per effetto di un vero e proprio dissesto prodottosi nei decenni.
Vogliamo o no mettere fra le priorità gli investimenti in questi settori?
Vogliamo o no mettere fra le priorità l’esigenza di porre in sicurezza
la vita delle nostre popolazioni?
(Intervento del Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano all’incontro con le autorità locali
in occasione della visita alla città di Salerno, 14 settembre 2010)
"Le prime violente piogge dell'autunno appena
iniziato hanno mostrato, ancora una volta,
l'estrema fragilità e vulnerabilità del territorio italiano, nonostante l'apparato di Protezione Civile
Nazionale sia riconosciuto in tutto il mondo
come un'eccellenza del "Sistema Paese". Tutto ciò
continua a sollecitare nel Paese una maggiore coscienza dell'esposizione al rischio e di conseguenza domande di protezione civile.
La riduzione del rischio da calamità naturali è un
problema ampio e trasversale che richiede l’impegno politico e la comprensione della popolazione. È evidente come molto debba essere
ancora fatto per diffondere la cultura di Protezione Civile, sia nella cittadinanza, sia in una parte
di quelli che vengono definiti gli attori del sistema
di governance multilivello che hanno il compito
di prevenire e gestire le calamità naturali.
Queste linee guida si prefiggono i seguenti obiettivi:
aiutare a identificare i ruoli di tutti i soggetti coinvolti al fine di ottimizzare il funzionamento della
macchina di Protezione Civile con particolare riferimento alle regioni Obiettivo Convergenza:
Campania, Puglia, Calabria e Sicilia.
Promuovere presso le Amministrazioni la conoscenza degli strumenti e delle procedure di protezione civile con lo scopo di migliorare i processi
di governance multilivello nella prevenzione
delle calamità naturali; contribuire a diffondere
la cultura di protezione civile nel nostro Paese.
Questo documento costituisce un estratto di
quanto presentato nelle Linee Guida contenute
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nel CD allegato. Queste linee guida sono da considerarsi come uno strumento di lavoro dal quale
ogni operatore di protezione civile potrà estrarre
i contenuti che riterrà utili all’espletamento delle
sue funzioni.
Il documento rappresenta materia d’avvio di un
confronto che potrà condurre ad approfondire
le tematiche toccate in modo generalistico nelle
pagine seguenti; questo lavoro, vista la complessità della la materia vuole essere una prima
fotografia non esaustiva dello stato dell’arte
nella gestione delle calamità naturali.
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1 Semantica del rischio nella comunicazione
Uno degli obiettivi di questo lavoro è di trattare
il delicato argomento dell’interpretazione della
terminologia utilizzata nell’ambito della governance delle calamità naturali.
Recenti avvenimenti mostrano come, per la
complessità della catena di trasmissione dei
messaggi di allerta, l’informazione trasmessa
cambi di forma o di significato una volta raggiunto il livello comunale e quindi le indicazioni
fornite vengano disattese.
“Ogni attività umana porta con sé una dose di rischio. Il rischio è un concetto che può essere difficilmente espresso in modo univoco. […] Diversi
fattori influenzano la decisione di una persona di
accettare o rifiutare un rischio: l’età, il sesso, le basi
culturali e il grado di istruzione. […] La percezione
del rischio, inoltre, è strettamente legata alla comunicazione del rischio. […] Per questo motivo la
gestione del rischio non può essere affidata esclusivamente alle analisi quantitative dei tecnici: è un
problema di governance che impone una continua
negoziazione fra le parti e fra i saperi, siano essi saperi «esperti» o «profani».”1
1.1 Comunicare il pericolo. L’importanza del linguaggio
nelle operazioni di protezione civile.
L’analisi di quanto fatto negli ultimi decenni in materia di protezione civile ha messo in luce pregi e
difetti di un sistema che lavora per mitigare il rischio naturale ed antropico, sul territorio nazionale.
L’Italia ha una morfologia complessa che la
rende particolarmente vulnerabile ad un vasto
ventaglio di rischi: inondazioni, incendi boschivi,
terremoti, eruzioni vulcaniche.
Se dal punto di vista tecnico ed operativo la
struttura di protezione civile è internazionalmente riconosciuta come un punto di eccellenza
del sistema Paese, i più recenti eventi calamitosi
(L’Aquila aprile 2009; Messina ottobre 2009),
hanno evidenziato la necessità di migliorare la
comunicazione del rischio a tutti i livelli con particolare attenzione all’aspetto della comunicazione ai cittadini.
Il cittadino dovrebbe essere il primo operatore
di Protezione Civile e dovrebbe essere in grado
di mettere in pratica le azioni di autotutela che
potrebbero concorrere alla salvaguardia sua e
delle persone che ricadono sotto la sua responsabilità nel caso del verificarsi di un evento avverso. Queste azioni derivano sì dal buon senso,
ma sono soprattutto frutto di un processo di formazione di cultura di protezione civile. Un’eccessiva sicurezza da parte della popolazione,
dovuta ad una scarsa o inadeguata educazione
in materia di autotutela, attiva quelli che in letteratura vengono chiamati “errori cognitivi”; ovvero quelle azioni non considerate pericolose
che intraprese dalla popolazione possono mettere a repentaglio la sicurezza individuale e collettiva di chi sopravvaluta le proprie capacità.
La comunicazione dei rischi 2 è un processo relazionale che si colloca, in maniera dinamica, tra
la valutazione dell’esistenza di un rischio e la sua
gestione, ovvero le attività poste in essere dalle
istituzioni addette, ma anche dalle singole persone per eliminare, o in ogni modo, mitigare le
conseguenze di un evento.
Da questo punto di vista la comunicazione dei
rischi è una componente essenziale dei programmi di protezione civile e sembra poter perseguire alcuni obiettivi fondamentali, quali:
• riconoscimento del diritto delle persone ad
essere informate sui rischi che possono interessarle, determinati sia dal manifestarsi di situazioni esterne o impreviste, sia dai loro
stessi comportamenti personali o sociali;
• miglioramento della conoscenza e della
comprensione dei rischi che dovrebbero for-
1 Di Iorio e Biondo, 2009. Sopravvivere alle emergenze. Gestire i sentimenti negativi legati alle catastrofi ambientali e civili.
2 Zuliani A. 2007. Manuale di psicologia dell’emergenza. Ed. Maggioli.
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nire anche una necessaria base per la comprensione di nuovi pericoli che dovessero
presentarsi sulla scena;
• spiegazione delle procedure di comportamento da adottare nelle situazioni di rischio,
al fine di diminuire l’ansia che vi può essere
collegata ed arrivare ad assumere misure di
autoprotezione adeguate;
• riduzione dei rischi stessi, raggiungibile con
l’adozione di comportamenti più adeguati da
parte di tutti, sia negli stili di vita quotidiana,
sia nella organizzazione socio-economica
della collettività. Occorre ricordare come
qualsiasi evento può diminuire o aggravare
la sua incidenza a seconda dei comportamenti delle persone coinvolte: un principio
di incendio spesso scaturisce da banali disattenzioni come, ad esempio, da un non completo spegnimento di una sigaretta;
• aumento della capacità di collaborazione
con i soccorritori che interverranno in caso di
emergenza;
• costruzione e mantenimento di un valido rapporto di fiducia tra sistema esperto (chi prende
le grandi decisioni in merito alla gestione dei
rischi), coloro che sono chiamati ad intervenire
attivamente nelle emergenze e la popolazione.
È necessario superare la visione della comunicazione del rischio come una sorta di trasferimento
delle informazioni dagli “esperti” alla popolazione. La comunicazione dei rischi è, quindi, un
modello asimmetrico nel quale possono interagire negativamente almeno quattro fattori:
• il messaggio che può contenere incertezze
significative, essere tecnicamente complesso
o utilizzare linguaggi non accessibili a tutti gli
strati della popolazione;
• la fonte del messaggio che può non conquistare la necessaria fiducia della popolazione
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alla quale la comunicazione è rivolta, diminuendone, se non addirittura annullandone
l’efficacia;
• i mezzi o il canale prescelto che può essere
poco idoneo a questa comunicazione, come
quando diviene troppo sensazionalistico o
distorce il messaggio;
• i destinatari della comunicazione che possono avere delle percezioni imprecise sui livelli di rischio, opinioni preconcette
assolutamente irremovibili, presunzioni circa
le loro capacità di sottrarsi al pericolo e la difficoltà nella comprensione delle informazioni.
Alla luce di quanto detto appare evidente come
la comunicazione del rischio sia molto complessa e non possa risolversi con la semplice
opera di informazione. Così pensa anche il Consiglio Nazionale delle Ricerche degli Stati Uniti
(US National Research Foundation), secondo il
quale la comunicazione del rischio è “un processo
interattivo di scambio di informazioni e di opinioni
fra individui, gruppi ed istituzioni. Questo processo
comporta molteplici comunicazioni sulla natura
del rischio, assieme ad altri messaggi che non riguardano strettamente i rischi, ma che esprimono
preoccupazione, opinioni, reazioni nei confronti
delle informazioni sul rischio e sulle procedure legali ed istituzionali messe in atto per gestirlo”.
La comunicazione del rischio dovrebbe consistere quindi in uno scambio di informazioni e di
valutazioni sul rischio tra esperti, pubbliche amministrazioni, mass media, gruppi di interesse e
cittadini, finalizzato ad aiutare a prendere decisioni circa l’accettazione, la riduzione o l’eliminazione del rischio.
Il presupposto per far sì che si attui tale scambio
di informazioni è quello di utilizzare un vocabolario condiviso fra i diversi attori della governance
delle calamità naturali.
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2 Lo stato del rischio nelle Regioni Obiettivo Convergenza
La Legge 8 dicembre 1970, n. 996 definisce come
calamità naturale o catastrofe l’insorgere di situazioni che comportino grave danno o pericolo
per l’incolumità delle persone e dei beni e che
per la loro natura o estensione debbano essere
fronteggiate con interventi tecnici straordinari.
2.1 Il rischio sismico
Come dimostra il tragico terremoto che ha colpito L’Abruzzo nell’aprile 2009, l’Italia è soggetta a frequenti, imprevedibili e violente
scosse sismiche. Circa il 40% della popolazione
Italiana vive in zone ad alta attività sismica,
mentre gran parte del patrimonio edilizio necessita di un adeguamento alle moderne
norme antisismiche. (OCSE, 2010)
Vista l’impossibilità di prevedere un sisma, l’organizzazione della Protezione Civile in caso di
terremoti è diversa rispetto a quella degli altri
rischi naturali e coinvolge maggiormente le
fasi di prevenzione, soccorso e rispristino. La
preparazione è organizzata in due direzioni. La
prima si concentra sulla regolamentazione
della costruzione dei nuovi edifici con caratteristiche antisismiche e sul restauro antisismico
degli edifici esistenti, sulla base delle carte di
sismicità del territorio. La seconda consiste
nello sviluppo di modelli per valutare la vulnerabilità e la risposta di paesi e città in caso di
terremoti. Con questi modelli si può stimare la
quantità di danni che un terremoto potrebbe
causare a seconda della magnitudo, e quindi la
quantità di risorse umane che andrebbero impegnate in caso di terremoto per far fronte all’emergenza.
La pericolosità sismica del territorio italiano
può considerarsi medio-alta nel contesto me-
Le pagine seguenti intendono fornire una descrizione dello stato del rischio connesso all’insorgere di calamità naturali sia a livello
internazionale, sia nel nostro Paese con particolare riferimento alle Regioni Obiettivo
Convergenza.
diterraneo e addirittura modesta rispetto ad
altre zone del pianeta. In Italia, il rapporto tra i
danni prodotti dai terremoti e l’energia rilasciata nel corso degli eventi è molto più alto rispetto a quello che si verifica normalmente in
altri Paesi ad elevata sismicità, quali la California o il Giappone. Ad esempio, il terremoto del
1997 in Umbria e nelle Marche ha prodotto un
quadro di danneggiamento (senza tetto:
32.000; danno economico: circa 10 miliardi di
Euro) confrontabile con quello della California
del 1989 (14.5 miliardi di $ USA), malgrado fosse
caratterizzato da un’energia circa 30 volte inferiore. Ciò è dovuto principalmente all’elevata
vulnerabilità delle costruzioni ossia all’alta
densità abitativa e alla notevole fragilità del
nostro patrimonio edilizio.
La sismicità (frequenza e forza con cui si manifestano i terremoti) è una caratteristica fisica
del territorio, al pari del clima, dei rilievi montuosi e dei corsi d’acqua. Conoscendo la frequenza e l’energia (magnitudo) associate ai
terremoti che caratterizzano un territorio ed attribuendo un valore di probabilità al verificarsi
di un evento sismico di una certa magnitudo, in
un certo intervallo di tempo, possiamo definire
la sua pericolosità sismica.
Le conseguenze di un terremoto, tuttavia, non
sono sempre gravi: molto dipende infatti dalla
vulnerabilità delle costruzioni interessate,
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ovvero dalla loro predisposizione ad essere danneggiate da una scossa sismica. Quanto più un
edificio è vulnerabile (per tipologia, progettazione inadeguata, scadente qualità dei materiali
e modalità di costruzione, scarsa manutenzione),
tanto maggiori saranno le conseguenze che ci si
deve aspettare in seguito alle oscillazioni cui la
struttura sarà sottoposta.
Deve essere infine considerata la maggiore o minore presenza di beni a rischio, e dunque, la conseguente possibilità di subire un danno
(economico, in vite umane, ai beni culturali, ecc.),
ovvero quella che si definisce ”esposizione” di
vite umane, beni economici, beni culturali.
Pagina 12
Il rischio sismico è determinato da una combinazione della pericolosità, della vulnerabilità e
dell’esposizione ed è la misura dei danni che, in
base al tipo di sismicità, di resistenza delle costruzioni e di antropizzazione (natura, qualità e
quantità dei beni esposti), ci si può attendere in
un dato intervallo di tempo.
L’Italia è dunque un Paese ad elevato rischio sismico, inteso come perdite attese a seguito di un
terremoto, in termini di vittime, danni alle costruzioni e conseguenti costi diretti e indiretti.
Le regioni oggetto di questo studio sono, fatta
eccezione per la Puglia, quelle a maggior pericolosità sismica.
ZONE
% rispetto
N° comuni
della regione
1
(Pericolosità
ALTA)
2
(Pericolosità
ALTA)
3
(Pericolosità
ALTA)
4
(Pericolosità
ALTA)
64%
36%
--
--
CALABRIA
24%
65%
11%
--
CAMPANIA
5%
22%
18%
55%
PUGLIA
7%
84%
1%
8%
SICILIA
delle Regioni Obiettivo Converg
Classificazione sismica dei comuni Civile.
ne
Fonte: Dipartimento della Protezio
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enza.
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Classificazione sismica dei comuni in base
all’ordinanza del Presidente del Consiglio
dei Ministri n°3274/03, aggiornata con le
comunicazioni delle regioni. Fonte Dipartimento della Protezione Civile, 2006.
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2.1.1 Eventi Storici
Alcuni dei terremoti più distruttivi nell’ultimo millennio. Fonte: Censimento di vulnerabilità degli edifici pubblici, strategici e speciali nelle regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia
e Sicilia,1999.
14
Data
Intensità
Effetti
Regione
04/02/1169
XI
Il terremoto colpì violentemente la Sicilia
orientale; il catanese ed il siracusano subirono gravissime distruzioni; 15.000 le vittime
segnalate dalle fonti.
Sicilia
07/07/1361
X
Il terremoto interessò la parte più meridionale della provincia di Foggia ed alcune località delle province di Bari e Potenza. Ad Ascoli
Satriano si verificarono i danni più gravi.
Puglia
10/12/1542
IX-X
Il terremoto produsse distruzioni in una vasta
area della Sicilia sud-orientale. Nelle province
di Catania e Siracusa si ebbero crolli diffusi di
edifici. Le vittime furono alcune decine.
Sicilia
19/08/1561
X
Due violenti terremoti furono avvertiti in una
vasta area tra le province di Salerno e di Potenza. Vi furono gravi danni in molte località,
con circa 500 morti.
Campania
30/07/1627
XI
Tra luglio e settembre 1627 la Capitanata settentrionale fu interessata da molti terremoti.
Il più forte si verificò il 30 luglio e produsse
gravissimi danni e numerose vittime; i danni
si estesero dall’Abruzzo alla Campania.
Puglia
27/03/1638
XI
Violento terremoto che colpì particolarmente
la zona di Nicastro; i morti furono diverse migliaia. Il 9 giugno un nuovo terremoto provocò danni nel crotonese.
Calabria
05/11/1659
IX-X
Forte terremoto che interessò la Calabria centrale nell’area compresa fra i golfi di Sant’Eufemia e di Squillace; le vittime furono più di 2000
Calabria
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Data
Intensità
Effetti
Regione
31/05/1646
IX-X
Il Gargano fu interessato da un violento terremoto, che causò numerosi crolli di abitazioni
e decine di morti. I danni più gravi si ebbero a
Ischiatella, Vico del Gargano e Vieste.
Puglia
05/06/1688
XI
Un fortissimo terremoto interessò l’Appennino meridionale, con gravi danni in molte località delle province di Benevento, Caserta,
Avellino, Campobasso e Isernia. I danni maggiori, con crolli diffusi e circa 10.000 morti, si
verificarono nel beneventano.
Campania
08/09/1694
XI
Terremoto in Irpinia, con gravissimi danni,
crolli e circa 6.000 morti in molte località dell’avellinese e del potentino. Danni anche
nelle province di Salerno, Matera e Foggia.
Campania
11/01/1693
XI
Un periodo sismico colpì la Sicilia con gravissime distruzioni; circa 70 località della Sicilia
sud-orientale furono danneggiate dagli eventi
del 9 e del 11 gennaio. Catania, Acireale e molti
paesi della Val di Noto furono distrutti. Siracusa, Augusta, e Ragusa riportarono gravissimi
danni. I morti furono circa 60.000. Parecchie località furono ricostruite in sito diverso
Sicilia
14/03/1702
X
Un violento terremoto colpì il Sannio e l’Irpinia. Gravissimi danni, con crolli e circa 400
morti, furono segnalati nell’area tra le province di Benevento, ed Avellino. Leggeri danni
anche a Napoli, nel casertano e nel foggiano.
Campania
20/03/1731
X
Questo terremoto produsse danni gravi nel
foggiano e nella parte settentrionale della
provincia di Bari(Barletta, Canosa e Molfetta);
nella città di Foggia, dove crollarono molte
case e si contarono numerose vittime.
Puglia
Segue
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Pagina 16
Data
Intensità
Effetti
Regione
29/11/1732
X
Un violento terremoto, seguito da repliche
per circa un anno, fu avvertito in una vasta
area dell’Appennino meridionale. Causò gravi
danni al patrimonio edilizio di numerose località delle province di Benevento ed Avellino. La zona più danneggiata fu l’Irpinia; i
morti superarono il migliaio.
Campania
1783
XI
Fra febbraio e marzo del 1783 un violento periodo sismico interessò la Calabria meridionale ed il messinese, provocando la
distruzione di moltissime località e danni gravissimi in molte altre; moltissime repliche si
ebbero nei mesi e negli anni successivi. I
morti furono più di 30.000
Calabria
25/04/1836
X
Terremoto che colpì il versante ionico della
Calabria settentrionale, con gravissimi danni
a Crosia e Rossano: le vittime furono oltre 200
Calabria
09/04/1853
X
Un altro violento terremoto colpì l’Appennino
meridionale ed in particolare l’Irpinia e le alte
valli dei fiumi Sele e Ofanto. I morti furono
poco più di una decina.
Campania
12/02/1854
-
Terremoto nel cosentino: effetti distruttivi si
ebbero nell’alta valle del Crati; i danni furono
gravi anche a Cosenza. Le vittime furono circa
500
Calabria
04/10/1870
X
Terremoto nell’area cosentina (già colpita dall’evento del 1854), fra le alte valli del Savuto e
del Crati, con oltre 100 vittime.
Calabria
28/07/1883
X
Fortissimo terremoto a Casamicciola e nella
parte occidentale dell’isola d’Ischia, avvertito
in un’area piuttosto limitata; le vittime furono
più di 2.300.
Campania
Segue
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Data
Intensità
Effetti
Regione
29/03/1903
IX-X
Terribile terremoto nella valle del Crati, che provocò gravissimi danni a Cosenza, dove crollò la
cattedrale, a Bisognano, San Lucido e Luzzi
Calabria
05/01/1905
X
Terremoto che provocò gravi danni ad una
cinquantina di località, prevalentemente nel
crotonese; più di 200 le vittime.
Calabria
28/12/1908
XI
Terremoto calabro-messinese: Reggio Calabria e la parte bassa di Messina vennero rase
al suolo; le vittime furono oltre 80.000, di cui
circa 2.000 inghiottite dall’onda di maremoto.
Sicilia
28/12/1908
XI
Terremoto calabro-messinese: Reggio Calabria e la parte bassa di Messina vennero rase
al suolo; le vittime furono oltre 80.000, di cui
circa 2.000 inghiottite dall’onda di maremoto.
Calabria
15/10/1911
X
Un violento terremoto colpì il basso versante
orientale dell’Etna, distruggendo alcune borgate
nei dintorni di Giarre. Le vittime furono una decina.
Sicilia
23/07/1930
X
Un violento terremoto, seguito per circa un
anno da repliche, interessò l’Irpinia. Gravi
danni, con crolli e circa 1500 morti, si verificarono in numerose località tra le province di
Avellino, Potenza e Foggia.
Campania
15/01/1968
X
Un periodo sismico colpì la valle del Belice,
provocando la distruzione di alcuni centri
come Salaparuta e Gibellina. Danni minori si
ebbero anche nelle zone di Palermo e Trapani. Le vittime furono circa 300.
Sicilia
23/11/1980
X
Un violento terremoto colpì l’Irpinia e la Basilicata, causando gravissimi danni in un centinaio di località: le vittime furono circa 3.000 e
i feriti quasi 10.000.
Campania
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2.1.2 1990 – Il terremoto in val di Noto
L’Attività Sismica Storica in Val di Noto
La zona della Sicilia Orientale, denominata Val di
Noto o Vallo di Noto, è soggetta a forti terremoti
ed eventi catastrofici fin dall’antichità. Il terremoto che colpì la Val di Noto l’undici gennaio
1693 rappresenta il sisma di maggiori dimensioni
registrato in tale area. Proprio l’evento del 1693,
con un’intensità pari a 7.4 gradi della scala Richter è stato in assoluto il terremoto più intenso
mai osservato nell’intero territorio italiano.
La prima forte scossa (circa ottavo grado della
Scala Mercalli) della sequenza sismica che costituisce questo terremoto, si verificò il nove gennaio
1693: crollarono numerosi edifici e altri edifici si lesionarono seriamente. Il giorno successivo passò
senza forti scosse, ma l’undici gennaio, facendo seguito a due forti sismi, ci fu l’evento principale, la
scossa di 7.4 gradi Richter, che causò la distruzione
e l’innesco del successivo maremoto. Lo sciame sismico con le scosse di assestamento, anche forti, si
protrasse ancora per circa 2 anni con un numero
elevatissimo di repliche (circa 1500 eventi).
Nel 1693 il sisma provocò la distruzione totale di
oltre 45 centri abitati, interessò con effetti pari o superiori al decimo grado della scala Mercalli una superficie di circa 5600 km2, raggiunse in alcune
località l’undicesimo grado della scala Mercalli e
causò un numero complessivo di circa 60.000 vittime (Catania, Ragusa, Lentini, Occhiolà, Siracusa e
Licodia Eubea furono i centri principali in cui vi furono le percentuali maggiori di morti sul totale).
Le caratteristiche dell’evento furono osservate anche
durante il terremoto che si ebbe nell’area nel 1169 e
suggeriscono che la struttura che provoca l’insorgere dei sismi sia posta in mare, poco lontano dalla
costa tra Catania e Siracusa. Un ulteriore conferma
di questa ipotesi è da attribuirsi al maremoto che
segue l’evento sismico che, anche in questo caso
18
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come nel 1169, ha colpito la costa ionica della Sicilia.
La profondità dell’ipocentro che s’ipotizza per
l’evento principale è di circa venti chilometri. Di recente sono state realizzate indagini approfondite per
identificarne la causa; l’ipotesi odierna più accreditata è quella del sistema Ibleo-Maltese, confermata
anche dall’osservazione dello tsunami.
Descrizione dell’Evento
Con il nome di terremoto di Santa Lucia (o terremoto di Carlentini) fu definito l’evento sismico di media intensità che nella notte del
tredici dicembre 1990 interessò un’ampia parte
della Sicilia sud-orientale. Il nome deriva dal
fatto che si verificò in corrispondenza della festività della patrona di Siracusa, Santa Lucia.
L’area interessata, come visto in precedenza, è
ad alto rischio sismico.
Il terremoto ebbe un’intensità tra l’ottavo e il
nono grado della scala Mercalli ed è classificato
di magnitudo 5.4 della scala Richter. La durata fu
di circa 45 secondi, e il giorno sedici seguì un’altra sensibile scossa di assestamento. L’epicentro
fu localizzato in mare, nel Golfo di Noto. Al sisma
fece seguito una piccola onda di maremoto.
A Carlentini, si scavò per giorni per cercare di
salvare le persone rimaste sotto le macerie. Alla
volta del centro Siracusano partì immediatamente una delegazione della protezione civile
con le attrezzature necessarie. Il timore che alla
scossa potessero seguire ulteriori nuove scosse
anche di maggior intensità si diffuse in tutta la
Sicilia orientale e circa due milioni di persone
trascorsero la notte nelle strade, nelle piazze o
dentro le auto, ritenendo l’esterno più sicuro
delle proprie abitazioni. Le ambulanze e i mezzi
d’intervento dei vigili del fuoco aiutarono i cittadini colti da malore o dal panico.
Solamente nella zona a nord della provincia di
Messina il sisma non fu avvertito.
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Aree colpite dal sisma del 1693 e intensità
http://it.wikipedia.org/wiki/File:Sicilia_Sisma_1693.jpg
Danni e conseguenze
I danni maggiori furono registrati negli abitati di
Augusta, Melilli, Sortino, Carlentini, Lentini e
Francofonte in provincia di Siracusa. In tutto vi
furono 17 morti, centinaia di feriti e 15.000 senzatetto, oltre a 200 miliardi di danni.
A Carlentini, in seguito al crollo di alcuni edifici costruiti in tufo, si concentrarono tutte le vittime civili. Gli edifici maggiormente compromessi, tutti
di costruzione recente, furono invece ad Augusta
dove, nell’area delle dismesse saline, vennero installati i containers per 7.000 senzatetto. Altri 41
Comuni delle province di Siracusa, Catania e Ragusa riportarono danneggiamenti più o meno
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registrata
in
gradi
Scala
Mercalli.
consistenti. All’ospedale di Lentini furono ricoverati alcuni feriti, colpiti dalla caduta di cornicioni,
ma non in gravi condizioni. Qualche anziano fu ricoverato per collasso cardiaco. Molte persone, soprattutto anziane, colte da malore furono portate
al pronto soccorso nei vari ospedali cittadini.
La forte scossa di terremoto fece saltare le linee
elettriche ma non quelle telefoniche (anche se in
qualche caso vi furono difficoltà di comunicazione). Il sisma fece ondeggiare gli edifici soprattutto i piani alti, rompendo quadri, posateria,
suppellettili.
Il terremoto coinvolse parte del patrimonio edilizio storico-artistico della Val di Noto, inserito tra
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i siti UNESCO. Molti danni non sono ancora stati
riparati. A Noto caddero cornicioni e pezzi di edifici barocchi già pericolanti e transennati e
grosse crepe si aprirono nei palazzi centenari.
Anche la caserma dei carabinieri subì lesioni. Il
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centro storico di Noto era già ad alto rischio e la
forte scossa di terremoto contribuì al danneggiamento. La rete di distribuzione del metano e
del polo petrolchimico, subito interrotta dopo le
scosse, non fu danneggiata.
Il crollo della cattedrale di Noto (1996), colpì uno degli edifici lesionati dal sisma del 1990.
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Una foto del cratere del vulcano quiescente Vesuvio. (Fonte Dipartimento di Fisica, Università Roma
3. http://vulcan.fis.uniroma3.it/)
2.2 Il rischio vulcanico
Il rischio associato alle eruzioni vulcaniche è
concentrato in un’area sensibilmente più ristretta rispetto a quella sottoposta al rischio
sismico ed in particolare in due delle regioni
oggetto di questo Studio: Sicilia e Calabria.
Sono infatti considerati vulcani attivi Etna
e Stromboli. Sono invece vulcani quiescenti, ossia vulcani attivi che hanno dato
eruzioni negli ultimi 10.000 anni, ma si trovano attualmente in una fase di riposo da
tempo più o meno lungo: Colli Albani,
Campi Flegrei, Ischia, Vesuvio, Salina, Panarea, Lipari, Vulcano, Isola Ferdinandea e Pantelleria.
Complessivamente negli ultimi mille anni si
sono avute 366 eruzioni, una quota significativa ha interessato zone abitate. Nell’ultimo secolo si sono avute circa 500 vittime a causa
delle eruzioni. Mediamente, infatti, in Italia
l’uso del territorio vicino ai vulcani non ha tenuto conto della loro pericolosità, permettendo l’instaurarsi di situazioni di alto rischio.
Si stima che le persone esposte al rischio di colate laviche siano 1.4 milioni.
Le eruzioni vulcaniche sono prodotte dalla risalita
dall’interno della Terra di materiale fuso e gas
(magma) a temperatura variabile tra 800 e 1000ºC.
Le eruzioni possono essere di tipo effusivo (colate di lava) o esplosivo (sbriciolamento del
magma in frammenti chiamati piroclasti).
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I fenomeni pericolosi connessi all’attività vulcanica possono essere:
• colate di lava;
• caduta di materiali grossolani (bombe e blocchi);
• caduta e accumulo di materiali fini (ceneri e lapilli);
• colate piroclastiche;
• emissioni di gas;
• colate di fango (lahars);
• frane;
• maremoti (tsunami);
• terremoti;
• incendi.
Fra questi, i fenomeni che possono causare maggiori danni sono le colate piroclastiche e le colate di fango.
Le frane vulcaniche e gli tsunami possono avere
effetti catastrofici ma si verificano molto raramente3.
Le eruzioni vulcaniche possono avere durata variabile da poche ore a decine d’anni (il vulcano
Kilauea nelle isole Hawaii è in eruzione dal 1986),
possono avvenire dalla stessa bocca (es. Vesuvio)
o da bocche che si aprono in punti diversi (es.
Campi Flegrei, Etna).
Le eruzioni vulcaniche possono inoltre essere
classificate sulla base di:
intensità: misura della massa di magma emessa
dal vulcano per unità di tempo (può giungere
fino a 10 9 kg/s);
magnitudo: misura della massa totale di magma
emesso (può arrivare a 10 15 kg); indice di esplosività vulcanica VEI (Volcanic Esplosivity Index) è un
indice empirico che classifica l’energia delle eruzioni esplosive (varia da 0 a 8).
Con il termine di rischio vulcanico si indica
la stima potenziale delle perdite causate da
fenomenologie vulcaniche.
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In linea generale la vulnerabilità delle persone e
degli edifici risulta sempre elevata nei confronti
delle fenomenologie vulcaniche. Pertanto, ricordando che il rischio deriva dal prodotto Pericolosità X Vulnerabilità X Esposizione, esso è
minimo solo quando la pericolosità o l’esposizione sono tali (vulcani “estinti” o che presentano
fenomenologie a pericolosità limitata, oppure
vulcani in zone non abitate).
Quanto maggiore è la probabilità di eruzione,
tanto maggiore è il rischio; così pure, quanto
maggiori sono i beni e la popolazione esposta,
tanto maggiore è il danno che ne potrebbe derivare e quindi il rischio. Per fare un esempio, il
rischio è molto minore per i vulcani dell’Alaska,
che si trovano in zone a bassa densità di popolazione, piuttosto che al Vesuvio, nei cui dintorni
vivono circa 600 mila persone.
Le principali attività di prevenzione dal rischio
vulcanico consistono in:
1. Predisporre mappe di pericolosità vulcanica:
ricostruendo la storia eruttiva del vulcano e tenendo conto dello stato in cui si trova attualmente, è possibile fare previsioni sul tipo di
eruzione attesa più probabile.
2. Definire gli scenari di riferimento ed elaborare
mappe di rischio. Una volta individuato il tipo di
eruzione più probabile, è possibile predisporre
degli scenari eruttivi, anche attraverso lo sviluppo
di modelli di simulazione fisico- matematici, ed
elaborare delle mappe di pericolosità e rischio.
3. Monitorare i vulcani attivi e quiescenti installando su ciascun di essi sistemi strumentali per la
sorveglianza (reti di monitoraggio) atti a prevedere le eruzioni.
4. Predisporre piani emergenza vulcanica da attuare nel caso si manifestino segnali precursori di
3 Si veda ad esempio quanto accaduto nel corso dell’eruzione dello Stromboli del 2002, quando si generò un’onda
anomala probabilmente dovuta ad una frana sottomarina da un fianco del vulcano.
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eruzione. I piani di emergenza, redatti sulla
base di uno o più scenari eruttivi e delle corrispondenti mappe di pericolosità, prevedono
tutte le azioni da intraprendere in caso di crisi
e generalmente contemplano l’evacuazione
della popolazione dalle aree esposte a pericolo. Sono stati elaborati i piani nazionali di
emergenza vulcanica per il Vesuvio e i
Campi Flegrei (attualmente in fase di aggiornamento), mentre altri piani analoghi sono in
corso di stesura per i vulcani siciliani. Esistono
inoltre una serie di piani comunali redatti in
accordo con i piani nazionali.
5. Evitare la costruzione e/o la crescita di centri
abitati in zone pericolose attraverso la pianificazione territoriale d’emergenza. Per evitare
nuove costruzioni nelle aree esposte, è importante che anche il rischio vulcanico sia tenuto
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in debita considerazione nella pianificazione
del territorio.
6. Sviluppare tecniche di mitigazione dei danni
prodotti dalle eruzioni. È in fase di studio la possibilità di ridurre la vulnerabilità delle costruzioni sottoposte ad alcune fenomenologie vulcaniche di
minore impatto (es. caduta e accumulo di ceneri).
7. Diffondere nelle popolazioni che vivono in vicinanza dei vulcani attivi la cultura della protezione dai fenomeni vulcanici.
Il Dipartimento della Protezione Civile (DPC), direttamente o in collaborazione con altri enti facenti parte del sistema nazionale di protezione
civile, svolge attività volte a mitigare il rischio
vulcanico sul territorio italiano, adottando le misure opportune per ridurre le perdite di vite
umane e di beni in caso di eruzione.
Isola di Vulcano. Il Vulcano della Fossa detto anche Gran Cratere o Cono di Vulcano, alto 386 metri, con pendici molto ripide, con a nord un cratere spento, detto Forgia Vecchia. A nord-ovest del vulcano (a destra nell’immagine) si trova una recente colata di ossidiana del 1771, detta le pietre cotte. Il cratere storicamente
attivo si trova a pochi passi dal paese di Vulcano Porto
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Un’ eruzione notturna dell’Etna
Sommità dell’Etna
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Rischio vulcanico in Italia
Nell’immagine sono rappresentanti i sette vulcani attivi e quiescenti in cui è stata segnalata più recentemente
un’attività eruttiva: Stromboli (attività persistente). Etna (Ultima eruzione 2008-2010) Vesuvio (Ultima eruzione 1944). Pantelleria (1891). Vulcano (1888-1890). Isola Ferdinandea (1831). Campi Flegrei (1538). Ischia (1302)
2.2.1 1944 - L’ultima eruzione del Vesuvio
2.2.1.1 L’Attività Storica del Vesuvio
Il monte Vesuvio è un vulcano esplosivo attivo,
in questo momento in stato di quiescenza, con
moderata sismicità e attività esclusivamente fu-
marolica. Tra i 19.000 anni fa e il 79 d.C., ebbe
luogo una serie di violente eruzioni intercalate
da periodi di quiete del vulcano. Al 79 d. C. risale
l’eruzione descritta da Plinio il giovane, annunciata da un forte terremoto nel 62 d.C., che distrusse le città di Pompei, Stabia ed Ercolano.
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Dopo l’eruzione del 79, il Vesuvio ebbe molti periodi di attività alternati a intervalli di riposo. Nel
472 le ceneri del Vesuvio si sparsero per tutta Europa. Nel 1036 si ebbe la prima eruzione con fuoriuscita di lava, mentre in precedenza le eruzioni
avevano prodotto esclusivamente materiali piroclastici. Altre cinque eruzioni sono state registrate fino al 1500, seguite per 130 anni da un
lungo periodo di quiescenza. Nel 1631 ci fu
un’eruzione molto violenta, che fece seguito a
eventi premonitori quali il rigonfiamento del
suolo, terremoti e prosciugamento delle fonti
che si manifestavano già da qualche mese. Apice
dell’evento fu una violenta attività esplosiva dal
cratere centrale con un’alta colonna di ceneri,
pomici e gas, seguita dall’emissione di flussi piroclastici che fecero vittime a Portici, Torre del
Greco e negli altri paesi ai piedi del vulcano e costrinsero gran parte della popolazione a rifugiarsi a Napoli. Portici, Resina (l’antica Ercolano),
Torre del Greco e Torre Annunziata furono parzialmente distrutte. Le vittime accertate in quell’area furono tremila; molti di più furono gli
animali (soprattutto bovini) uccisi dal torrente di
lava. Gravissimi danni subirono Ottaviano (a quel
tempo denominata Ottajano) e la vicina Somma
Vesuviana. A Ottaviano morirono circa 1000 persone e circa 3000 trovarono scampo in località
distanti come Sarno, Nola e Avellino e nella
stessa Napoli. Complessivamente le vittime accertate furono 4000, oltre a circa 6000 capi di bestiame, i senza tetto scappati verso Napoli
furono circa 44000.
Dal 1631 si sono verificate numerose eruzioni. Nel
1820, 1848 e nel 1855 sono state registrate tre eruzioni degne di rilievo. Nel 1872, si creò una vastissima nube a forma di pino, e la lava distrusse
i paesi di Massa e San Sebastiano al Vesuvio.
L’eruzione del 1906 distrusse quasi completa-
26
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mente Ottaviano, mentre nel 1929 ci fu un’eruzione di modesta entità. La successiva (e, per ora,
ultima) eruzione avvenne tra il 16 e il 29 marzo
1944, e distrusse nuovamente Massa e San Sebastiano, coprì di ceneri tutto il Meridione, e fu
resa famosa dai cinegiornali dell’esercito Angloamericano che all’epoca occupava Napoli.
Al momento il Vesuvio è in fase di quiescenza.
Tale inattività prolungata appare atipica in confronto alla frequenza dei fenomeni eruttivi del
passato, e il vulcano è tornato all’apparenza
inerte, come doveva essere prima del 1631.
Risale al 1841 (per volontà del re Ferdinando II
delle Due Sicilie) la costruzione di un Osservatorio (tuttora funzionante, anche se solo come distaccamento di più moderne strutture ubicate a
Napoli) per il monitoraggio dell’attività.
2.2.1.2 Descrizione dell’Evento
Nel periodo precedente all’eruzione del 1944, nel
cratere era presente una cospicua quantità di
lave e scorie prodotte dall’attività successiva al
1906. Infatti, l’attività stromboliana del vulcano
dal 1914, portò all’accumulo di 100 m di scorie all’interno del cratere: nel 1944 l’altezza del vulcano
era pari a 1260 m. Proprio il collasso di tale cono
di scorie fu tra gli eventi che precedettero l’inizio
dell’eruzione. Il 18 Marzo 1944 aumentò l’attività
stromboliana e piccole colate laviche si riversarono sul versante orientale e verso Sud. Subito
dopo un altro flusso lavico si riversò nell’Atrio del
Cavallo e si fermò a 1,2 km da Cercola, dopo aver
invaso e parzialmente distrutto gli abitati di
Massa di Somma e di S. Sebastiano. Questa fase
fu definita dal Direttore dell’osservatorio Vesuviano, Giuseppe Imbò, “fase Effusiva”. Nel pomeriggio del 21 marzo iniziò la seconda fase
dell’eruzione caratterizzata da fontane di lava che
determinarono l’arresto dell’alimentazione lavica.
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A partire da mezzogiorno del 22 marzo si verificò
un sensibile cambiamento nello stile eruttivo ed
ebbe inizio la “fase delle esplosioni miste”: la
nube eruttiva raggiunse un’altezza di 5 km, mentre lungo i fianchi del cono si innescarono valanghe di detriti caldi e piccoli flussi piroclastici.
Un’intensa attività sismica accompagnò l’eruzione
fino al mattino del 23, momento in cui l’attività
eruttiva si ridusse alla sola emissione di cenere, e
iniziò la “fase sismo-esplosiva”. L’emissione di ce-
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nere chiara che ebbe luogo il 24 marzo segnò il
termine dell’eruzione. La “fase finale” andò dal 26
al 30 marzo e le esplosioni gradualmente si ridussero fino a scomparire il giorno 29, quando l’attività consistette in nubi di polvere, da attribuire a
frane dell’orlo craterico. L’eruzione del 1944 è l’ultima eruzione del Vesuvio e segna la transizione
del vulcano da stato di attività caratterizzato da
condizioni di condotto aperto a condizioni di condotto ostruito, in cui si trova attualmente.
L’eruzione del Vesuvio del 1944 (Fonte Dipartimento di Fisica, Università Roma Tre
http://vulcan.fis.uniroma3.it/)
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2.2.1.3 Danni e conseguenze
I centri abitati di S. Sebastiano e di Massa di
Somma furono parzialmente distrutti dalle colate laviche e circa 12.000 persone, compresi gli
abitanti di Cercola, furono allontanate e costrette
a evacuare le proprie abitazioni.
I paesi più danneggiati dai depositi piroclastici
da caduta furono Cercola, Terzigno, Pompei, Scafati, Angri, Nocera, Poggiomarino e Cava. Napoli
fu favorita dalla direzione dei venti che allontanarono dalla città la nuvola di cenere e lapilli.
Nonostante l’evacuazione dei territori, ci furono
ventisei persone morte nell’area interessata da
ricaduta di ceneri, dodici persone a Napoli, nove
a Pagani, tre a Terzigno. Le cause principali furono il crollo dei tetti appesantiti dalla cenere e
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la pioggia di lapilli; 2 bambini di S.Sebastiano e
Massa di Somma morirono per l’esplosione di
una cisterna surriscaldata al passaggio della lava.
L’evento colse di sorpresa le truppe americane
che occupavano Napoli durante la seconda
guerra mondiale e causò loro forti danni: 88
bombardieri B-25 che si trovava nel campo di atterraggio in prossimità di Terzigno venne distrutto in poco tempo dalle ceneri.
Tre anni di raccolti andarono persi nelle aree interessate da ricaduta di ceneri, a causa della devastazione dei terreni.
L’immagine di seguito riporta una ricostruzione
delle zone interessate maggiormente dalla caduta di ceneri e lapilli a causa della direzione
principale del vento nel 1944.
Distribuzione dei depositi dell'eruzione del 1944. (http://www.ov.ingv.it/)
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2.3 Il rischio Idrogeologico
L’acqua disfa li monti e riempie le valli e vorrebbe
ridurre la Terra in perfetta sfericità, s’ella potesse
(Leonardo Da Vinci).
Il dissesto idrogeologico rappresenta per il nostro Paese un problema di notevole rilevanza,
visti gli ingenti danni arrecati ai beni e, soprattutto, la perdita di vite umane. In Italia il rischio
idrogeologico è diffuso in modo capillare e si
presenta in modo differente a seconda dell’assetto geomorfologico del territorio: frane, esondazioni e dissesti morfologici di carattere
torrentizio, trasporto di massa lungo i conoidi
nelle zone montane e collinari, esondazioni e
sprofondamenti nelle zone collinari e di pianura.
Tra i fattori naturali che predispongono il nostro
territorio a frane ed alluvioni, rientra senza dubbio la conformazione geologica e geomorfologica, tuttavia il rischio idrogeologico è stato
fortemente condizionato dall’azione antropica e
dalle continue modifiche del territorio che
hanno, da un lato, incrementato la possibilità di
accadimento dei fenomeni e, dall’altro, aumentato la presenza di beni e di persone nelle zone
dove tali eventi erano possibili e si sono poi manifestati, a volte con effetti catastrofici.
Il continuo verificarsi di questi episodi ha indotto
una politica di gestione del rischio che affrontasse il problema non solo durante le emergenze.
Tuttavia, il quadro provvisorio degli interventi urgenti individuati per la sistemazione delle aree a
rischio idrogeologico prevede una spesa di circa
10 miliardi di euro che, a fronte di una disponibilità complessiva – per il 2004 - per le opere di difesa del suolo di circa 300 milioni di euro,
richiederebbe almeno 35 anni per mettere in sicurezza le situazioni a rischio più elevato. Da ciò
deriva la necessità di imparare a convivere con il
“rischio”, ponendo in essere i cosiddetti inter-
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venti “non strutturali” come ad esempio le misure di salvaguardia previste dalle Autorità di bacino nazionali e regionali. [Pagliara, 2004].
Dai primi anni del 1990 una politica di prevenzione
per il rischio da inondazioni è stata intrapresa da
parte delle Autorità di Bacino, in seguito ad una
legge che prevedeva la mappatura delle aree soggette a rischio d’inondazione. Le mappe dovevano
contenere le informazioni per tre diversi tempi di
ritorno: 50, 250 e 500 anni. Per la popolazione delle
aree interessate al rischio così delineato, furono
preparate alcune misure di auto protezione, e furono organizzate delle esercitazioni ripetute nel
tempo per simulare i comportamenti da tenere in
caso di emergenza. In accordo con le regole stabilite furono informati dei pericoli esistenti i cittadini
residenti in aree a rischio.
Il Dipartimento di Protezione Civile a livello Centrale e Regionale collabora nell’aggiornamento
delle mappe di rischio, nell’organizzazione di
esercitazioni per simulare diversi scenari, nella
previsione idrologica e nella diffusione dei messaggi di allerta.
Per quanto riguarda la perimetrazione delle aree
a rischio frana esistono delle difficoltà maggiori
rispetto alla mappatura delle aree a rischio inondazioni, dovute alla natura elusiva delle frane.
Molto spesso sono disponibili solo mappe che
evidenziano le zone dove fenomeni franosi si
sono verificati nel passato o dove l’analisi geomorfologica del territorio denota un potenziale
rischio. Non sono invece implementati modelli
per la previsione in tempo reale delle frane e le
segnalazioni di allerta sono assegnate congiuntamente alle segnalazioni di allerta per piene. Le
mappe del rischio a livello regionale sono state
realizzate solo in alcune regioni.
Le dimensioni del dissesto idrogeologico nel nostro paese vengono rese chiaramente da una panoramica di alcuni degli eventi che hanno
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interessato l’area italiana: 5.400 alluvioni e 11.000
frane negli ultimi 80 anni, 70.000 persone coinvolte e 30.000 miliardi di danni negli ultimi 20 anni.
In conseguenza dell’alto impatto causato da tali
fenomeni e, soprattutto, in seguito ai tragici
eventi di Sarno (1998) il Ministero dell’Ambiente
e gli Enti istituzionalmente competenti in quegli
anni (Anpa, Dipartimento dei Servizi tecnici nazionali e Dipartimento della Protezione civile)
hanno dato avvio a un’analisi conoscitiva delle
condizioni di rischio su tutto il territorio nazionale con lo scopo di giungere ad una sua mitigazione attraverso una politica congiunta di
previsione e prevenzione.
Tale studio ha portato all’individuazione e alla
perimetrazione, attraverso una metodologia
qualitativa, dei comuni suddivisi per le varie regioni con diverso “livello di attenzione per il rischio idrogeologico” (molto elevato, elevato,
medio, basso, non classificabile).
L’aggiornamento effettuato nel gennaio del 2003
mostra i seguenti risultati riportati in: 5.581 comuni
italiani (68,9% del totale) ricadono in aree classificate a potenziale rischio idrogeologico più alto.
Questi sono così suddivisi: il 21,1% dei comuni ha
nel proprio territorio di competenza aree franabili, il 15,8% aree alluvionabili e il 32,0% aree a dissesto misto (aree franabili e aree alluvionabili). La
superficie nazionale, classificata a potenziale rischio idrogeologico più alto, è pari a 21.551,3 km2
(7,1% del totale nazionale) suddivisa in 13.760 km2
di aree franabili e 7.791 km2 di aree alluvionabili; le
aree a potenziale rischio da valanga (1.544 km2)
sono accorpate a quelle di frana.
La regione con il maggior numero di comuni interessati (1046) è il Piemonte, mentre la Sardegna è la regione con il minor numero (42). Le
regioni caratterizzate dalla percentuale più alta
(100%), relativa al numero totale dei comuni interessati da aree a rischio potenziale più alto,
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sono la Calabria, l’Umbria e la Valle d’Aosta,
mentre la Sardegna è quella con la percentuale
minore (11,2%) (dati forniti dal Ministero dell’Ambiente e Tutela del Territorio).
Preso atto dell’alto livello di rischio che caratterizza gran parte del territorio italiano, si è provveduto ad un aggiornamento della normativa
vigente in materia di difesa del suolo, accompagnato da un nuovo impulso della ricerca scientifica nei confronti di tali problematiche. Lo studio
di queste ultime, oltre ad avere un indubbio interesse scientifico, riveste particolare importanza
poiché costituisce un indispensabile supporto
alle Amministrazioni competenti nella definizione delle metodologie di studio del rischio
geologico-idraulico, nell’individuazione e perimetrazione delle aree a rischio, nella sperimentazione di nuovi sistemi di controllo e di
intervento per la salvaguardia dei soggetti a rischio (popolazione, centri abitati, infrastrutture).
Per ridurre il livello di rischio idrogeologico e
idraulico di un territorio, infatti, sono necessarie
misure di previsione e prevenzione “non strutturali” che consentano di porre in essere in tempo
reale le necessarie azioni di contrasto e di pronto
intervento, in caso di temuto manifestarsi di
eventi meteoidrologici intensi e tali da generare
situazioni di dissesto per il territorio, nonché di
pericolosità per popolazione e beni.
Ciò è possibile tramite l’organizzazione e la gestione di un efficiente sistema di allertamento
nazionale distribuito, statale e regionale, ai
fini di protezione civile che, attraverso attività di
previsione, monitoraggio e sorveglianza in
tempo reale del territorio, sia di supporto alle decisioni delle autorità di protezione civile preposte all’allertamento e, se del caso, alle diverse fasi
di gestione dell’emergenza in attuazione dei
Piani di emergenza e protezione civile provinciali e comunali.
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Regione
Puglia
Sicilia
Campania
Calabria
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N°comuni con
aree a rischio
48
272
474
409
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% rispetto al n° di comuni
della Regione
19%
70%
86%
100%
Comuni con aree a potenziale rischio idrogeologico più alto (www.apat.gov.it - dati forniti dal Ministero
dell’Ambiente e Tutela del Territorio, 2003)
Localizzazione delle piene storicamente rilevate nelle Regioni Obiettivo Convergenza. La colorazione delle
province indica il numero di piene che sono state registrate nella Provincia. Elaborazione di Fondazione
CIMA su dati del Progetto AVI, 2003.
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Localizzazione delle frane storicamente rilevate nelle Regioni Obiettivo Convergenza. La colorazione delle
province indica il numero di frane che sono state registrate nella Provincia. Elaborazione di Fondazione CIMA
su dati del Progetto AVI, 2003.
2.3.1 2010 – La frana di Maierato
Situazione Idrogeologica del
Comune di Maierato
La zona in cui si è verificata la frana di Maierato il
giorno 16 febbraio del 2010 è catalogata nella clas-
32
sificazione delle frane del progetto IFFI (Inventario per i Fenomeni Franosi Italiano). L’immagine di
seguito riporta su cartografia IGM in rosso il punto
dove si è verificata la frana. L’area verde, di circa
105.000 m2 rappresenta la parte di territorio soggetta a frane superficiali attive o riattivate.
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Cartografia dell’IFFI (Inventario Fenomeni Franosi Italiano): in rosso il punto in cui si è verificata la frana il
giorno 16 febbraio 2010
Carta geologica tratta dal Servizio web del Centro Cartografico Regione Calabria. Il terreno nel punto interessato dalla frana è costituito da detriti di frana (df).
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Descrizione dell’Evento
Un’intensa ondata di maltempo ha interessato Sicilia, Calabria, Basilicata e Puglia tra Domenica 14 e
Martedì 16 Febbraio. In particolare, a partire da Domenica 14 Febbraio e fino alla giornata di Martedì
16, si sono verificati i danni maggiori, causando su
tutto il territorio, smottamenti, frane ed ingenti
danni alle infrastrutture. In precedenza la pioggia,
pur non essendo di particolare intensità, ha insistito costantemente sulle regioni del Sud Italia per
più di 20 giorni, provocando una situazione di disagio in luoghi particolarmente suscettibili. I terreni risultavano, infatti, saturi in molte aree.
Lo stato di allerta idraulica della Protezione Civile
è stato emesso il 13 Febbraio a partire dal mattino
del 14 e prolungato fino a mercoledì 17 Febbraio,
poiché si sono verificate precipitazioni, anche se
di moderata intensità, che hanno contribuito a
causare numerosi danni.
Il 15 febbraio ci furono centinaia di frane in Cala-
Frana nella località di Maierato, Foto ANSA.
34
Pagina 34
bria, che resero necessaria l’evacuazione di case e
provocarono gravi disagi alla circolazione stradale.
I territori più colpiti furono quelli del Cosentino,
Catanzarese e Vibonese. Protezione civile, vigili del
fuoco, polizia e carabinieri sono stati impegnati
per ridurre al minimo i forti disagi sul territorio. Diversi i paesi coinvolti, tra i quali Cassano allo Ionio,
Corigliano Calabro, Rossano, Parenti, Mendicino,
Carolei, Bisignano, Aprigliano, Acri, Firmo. In quasi
tutti questi centri si registrano diverse evacuazioni
di famiglie per precauzione. La viabilità risultò notevolmente ridotta e la circolazione molto difficile
in tutta la zona. Una frana ha interrotto la statale
552 nei pressi di Pizzo Calabro. Un’altra si è verificata a Maierato, nel Vibonese, dove trecento persone sono state immediatamente evacuate per un
vasto movimento franoso che ha messo in pericolo diverse case. In prefettura è stata costituita
un’unità di crisi per seguire la situazione.
A Maierato l’intero costone di una collina è scivo-
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lato verso valle a causa delle insistenti piogge di
quei giorni e i residenti hanno assistito impauriti a
una grandissima colata di fango. Il panico e l’incredulità si sono diffusi tra la gente, che era comunque stata preallertata, e le forze dell’ordine
hanno contribuito all’allontanamento degli abitanti interessati e alla loro protezione.
A provocare l’enorme smottamento, potrebbe essere stata una falda acquifera ingrossata per le forti
piogge in Calabria. I tecnici della protezione civile
intervenuti sul posto hanno effettuato anche una
ricognizione a bordo di un elicottero.
Danni e conseguenze
A Maierato, nelle ore successive alla frana, stimata in un milione di metri cubi di fango con un
fronte di un chilometro, sono stati evacuati tutti
i 2.300 abitanti. Le persone costrette a lasciare le
proprie abitazioni nel luogo in cui si è verificato
il movimento franoso sono state portate nella
scuola di Polizia di Vibo Valentia.
La frana non ha causato alcun decesso, ma ha
danneggiato alcune abitazioni e attività agricole.
Inoltre ha provocato seri disagi come l’inagibilità
della strada di collegamento provinciale, l’interruzione momentanea della linea elettrica e della
distribuzione di acqua potabile e gas.
Nei giorni successivi sono stati installati tre rilevatori per registrare movimenti del fronte franoso e l’evacuazione del paese, attuata in via
cautelativa, è stata revocata.
In tutta la Calabria sono state segnalate centinaia di frane e smottamenti e migliaia di persone sono rimaste senza casa non solo a
Maierato, ma anche in altre zone del catanzarese e del cosentino. I vigili del fuoco compirono
numerosi sopralluoghi e verifiche tecniche nelle
zone colpite dai cedimenti di terreno. I danni
sono stati stimati in centinaia di milioni di euro.
11:50
Pagina 35
2.4 Il rischio da incedi boschivi
Gli scenari di rischio dovuti alla presenza di incendi boschivi rappresentano una grave minaccia per gli ambienti boscosi e rurali del territorio
nazionale. Quasi tutte le Regioni italiane sono
colpite dal fenomeno e, per alcune di esse, l’elevata frequenza spaziale e temporale e i danni subiti fanno sì che una parte significativa del
bilancio sia speso nell’adozione di strumenti e
misure particolarmente costose per la loro prevenzione e lotta.
La maggior parte delle regioni dell’Italia meridionale e centrale e le isole sono soggette principalmente a rischio d’incendi estivi, mentre le
regioni del nord sono più frequentemente colpite da incendi nella stagione invernale.
La riduzione dell’effetto degli incendi sul territorio richiede un’organizzazione complessa per ottimizzare la localizzazione delle risorse umane e
tecniche del Corpo Forestale e del Corpo dei Vigili del Fuoco. La flotta aerea destinata all’intervento per arginare gli incendi è gestita a livello
centrale. Ogni giorno durante la stagione estiva
i mezzi aerei si spostano verso le aree dove sarà
più probabile il verificarsi di un evento, lungo
tutto il paese per minimizzare i tempi di intervento in caso di incendio. La dislocazione dei
mezzi è basata sulla previsione delle condizioni
a terra più favorevoli al generarsi di un incendio,
tramite modelli di previsione che considerando
lo stato di umidità della vegetazione, la quantità
di materiale secco necessario per l’innesco ed il
mantenimento del fuoco, la direzione e l’intensità del vento e il tasso di evaporazione.
La legge quadro in materia di incendi boschivi
(n°353/2000), definisce l’incendio boschivo quale
un fuoco con suscettività a espandersi su aree
boscate, cespugliate o arborate, comprese even-
35
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tuali strutture e infrastrutture antropizzate poste
all’interno delle predette aree, oppure su terreni
coltivati o incolti e pascoli limitrofi a dette aree.
Nel seguito del documento sarà quindi utilizzato
il termine generico di incendio boschivo per indicare un qualunque fuoco in grado di propagarsi sul territorio, indipendentemente dalla
tipologia di vegetazione interessata dal fuoco.
Le particolarità di questa tipologia di scenario
sono riconducibili in larga misura alle cause scatenanti l’evento e alle condizioni per cui tale
evento ha fine. Entrambe, infatti, risultano fortemente dipendenti dall’intervento dell’uomo,
poiché nella nostra penisola, e più generalmente
nei paesi del mediterraneo, le cause di innesco
di un incendio boschivo sono nella quasi totalità
dei casi riconducibili ad azioni volontarie o colpose di origine antropica.
In modo analogo, la fine dell’evento è generalmente determinata dall’intervento di spegnimento delle squadre antincendio boschivo
coadiuvate dai mezzi aerei e terrestri utilizzati nel
contrastare il fronte di fiamma.
Questa particolarità determina il fatto che i
danni dovuti agli incendi boschivi siano generalmente percepiti con minore enfasi rispetto ai
danni causati da altri eventi naturali. La possibilità di intervenire direttamente sull’avanzamento
del fronte, salvo rare eccezioni, consente di evitare che il fuoco danneggi direttamente l’ambiente urbanizzato o colpisca la popolazione.
36
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Le ragioni di questa capacità di controllo degli
eventi è da imputare alla costante innovazione
ed efficacia delle tecnologie messe a disposizione nello spegnimento degli incendi boschivi,
a fronte però di elevatissimi costi di gestione e
di intervento, spesso proibitivi per le piccole realtà locali. Se fra i danni da incendio boschivo,
oltre al depauperamento delle risorse naturali,
fossero considerati anche i costi di gestione e di
intervento ci si renderebbe facilmente conto di
quanto tale tipologia di scenario costituisca un
problema di difficile soluzione nella gestione del
territorio poiché, al pari dei più noti eventi idraulici e idrogeologici, presenta dimensioni catastrofiche in termini di danni ed impegno di
risorse che direttamente coinvolgono gli enti di
protezione civile.
Appare quindi evidente quanto può essere
importante per l’amministratore locale o
centrale individuare il tradeoff esistente tra i
costi delle strutture finalizzate allo spegnimento degli incendi boschivi e i benefici ottenuti dagli interventi di spegnimento in termini
di riduzione del danno. Un’analisi preliminare
dei dati a disposizione evidenzia che, in termini
generali, sebbene negli ultimi anni i costi di intervento siano aumentati sensibilmente, la riduzione del danno non ha subito un
decremento ad essi proporzionale, portando di
fatto ad un continuo aumento del rapporto
costi benefici.
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Numero di incendi boschivi avvenuti in Italia tra il 1997 e il 2008. In media ogni anno vengono appiccati più
di 9000 incendi boschivi. Tuttavia, è possibile distinguere due periodi diversi, che corrispondono a due diversi comportamenti. Fino al 1992 (anno della nascita del Servizio nazionale di Protezione Civile con la legge
n. 225/1992) il numero degli incendi è aumentato di circa 500 unità all’anno, al contrario dopo il 1992 il numero
di incendi per anno è diminuito raggiungendo valori simili ai primi anni ‘70. (Fiorucci, P., 2010, Risk overview
in the PPRD South Partner Countries, Fondazione CIMA)
Ettari di superficie in bruciata dagli incendi nelle Regioni Obiettivo Convergenza dal 2003 al 2008.
La colorazione delle Province indica la superficie percorsa da incendi, che sono stati registrati nella
Provincia stessa. Elaborazione Fondazione CIMA su dati del Corpo forestale dello Stato.
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Localizzazione degli incendi rilevati nelle Regioni Obiettivo Convergenza dal 2003 al 2008.
La colorazione delle Province indica il numero di incendi che sono stati registrati nella Provincia stessa.
Elaborazione Fondazione CIMA su dati del Corpo forestale dello Stato
2.4.1 2007 – L’incedio di Peschici
Gli Incendi sul Territorio Nazionale e Pugliese
Il territorio Italiano possiede un ricco patrimonio
forestale: nelle diverse regioni della nazione
sono presenti in maniera diffusa molteplici varietà di specie vegetali, che costituiscono un’importante risorsa per l’economia, per l’ambiente,
per la conservazione della biodiversità e del paesaggio. Gli incendi boschivi rappresentano una
seria minaccia per questo patrimonio perché
ogni anno migliaia di ettari di bosco vengono distrutti dal fuoco, nella maggior parte dei casi per
cause dolose, legate alla disattenzione, allo stato
di abbandono dei boschi o alla speculazione edilizia. In un’area bruciata le conseguenze per
l’habitat naturale sono gravissime e i tempi per il
ripristino di un sistema molto lunghi. Oggi, per
effetto di una decisa campagna di sensibilizza-
38
zione e grazie a una migliore organizzazione del
complesso apparato per il controllo degli incendi da parte delle Regioni e dello Stato, il rischio, pur sempre molto alto, sembra diminuire
in maniera considerevole.
Nel 2007 la Puglia è stata colpita in modo particolare nella provincia di Foggia, nella quale sono
stati percorsi dal fuoco oltre 11.278 ettari, di cui
6.651 di bosco. Le motivazioni di tale estensione
di incendi sono dovute, oltre che all’elevata concentrazione di boschi nella provincia (l’80% dell’intera regione), a ragioni sia di tipo ambientale
che sociale. Il territorio del Gargano si trova
spesso in condizioni di elevata secchezza della
vegetazione e del terreno a causa della natura
calcarea dei suoli e dell’esposizione ai venti con
direzione sia nord, che sud. Inoltre la vegetazione è spesso già segnata da incendi avvenuti
in precedenza. Il fattore antropico, riguarda prin-
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cipalmente il turismo e l’attività di allevamento,
spesso esercitata in aree boscate, con scarse
estensioni di pascoli, che registra una conflittualità tra agricoltori per la competizione delle limitate risorse, e il ricorso all’uso del fuoco per
vendette, per favorire il rinnovo dell’erba o per
mascherare attività illecite. Nella provincia si riscontra un elevato indice di illegalità, e le azioni
d’incendio sono intraprese per ottenere vantaggi
o praticate per vandalismo.
L’istituzione del Parco Nazionale del Gargano e
l’applicazione dei vincoli ambientali hanno causato spesso l’abbandono del bosco e della sua
gestione, per motivi economici dell’aumento dei
costi. Questo ha provocato la crescita delle quantità di necromassa nei boschi e la diffusione dell’illegalità nell’uso delle risorse forestali.
Le opere di prevenzione agli incendi, imposte da
leggi regionali per evitare la diffusione degli incendi tramite la delimitazione e il controllo delle
aree di interfaccia, da realizzarsi anche a carico
delle strutture e dei villaggi turistici a confine con
le aree boscate, sono rimaste spesso trascurate e
non realizzate. Questo ha provocato un’elevata
vulnerabilità al fuoco di tutta la provincia.
Nel 2007 le particolari condizioni climatiche
hanno favorito l’innescarsi degli incendi in un
ambiente già altamente predisposto alla loro rapida diffusione.
uliveto degradato: le fiamme si sono poi estese a un
deposito di bombole di gpl, causandone l’esplosione. Un forte vento di libeccio alimentò le fiamme
e causò difficoltà nell’arginamento delle fiamme.
A seguito dell’incendio partì un’indagine della magistratura con due indagati per stabilire le responsabilità dell’incendio. Un indagato era un
dipendente dell’Anas che quel giorno si trovava in
servizio sulle strade del Gargano e che avrebbe taciuto la notizia dell’incendio alla centrale operativa,
nonostante gli fosse stata comunicata da alcuni turisti. Il ritardo avrebbe consentito al rogo di estendersi e trasformarsi in un incendio che ha invaso
una zona molto più ampia. L’accusa è di rifiuto di
atti d’ufficio, concorso in incendio colposo e omicidio plurimo colposo. Il secondo indagato era il
proprietario del fondo su cui si sono sviluppate le
fiamme. Le ipotesi di reato per cui procede la procura sono le stesse indicate per il primo indagato.
L’allora sottosegretario agli Interni Ettore Rosato,
nella relazione alla Camera indicò la necessità di
una maggior quantità e di una miglior dislocazione
dei mezzi per combattere gli incendi, sottolineando, però, che non vi fu alcun ritardo nei soccorsi
da parte della Protezione Civile Nazionale. Dopo
l’innesco delle fiamme tra le 10.12 e le 10.37 di martedì 24 luglio, la prima richiesta d’intervento aereo
giunse alla sala operativa alle 11.19 e dopo 40 minuti il primo elicottero operava sull’incendio.
Descrizione dell’Evento
Danni e conseguenze
Il 24 luglio è divampato un grande incendio nel comune di Peschici, in provincia di Foggia che ha percorso 700 ettari di un’area di bosco costituita in
prevalenza di pinete di pino d’Aleppo. Il rogo, che
ha colpito alcune località di villeggiatura, è durato
oltre 5 giorni ed è stato spento con l’ausilio di 148
unità antincendio, 4 Canadair e 10 elicotteri.
A innescare il rogo sarebbe stato un focolaio in un
L’incendio ha provocato la morte di 3 persone, rimaste travolte dalle fiamme. Due cadaveri carbonizzati sono stati rinvenuti all’interno di
un’automobile, lungo una strada nella zona di
San Nicola, mentre la terza vittima è deceduta
dopo il ricovero in ospedale per aver riportato
ustioni sul 60% del corpo. Centinaia di persone
sono rimaste intrappolate sulla spiaggia, espo-
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ste ai fumi a rischio di asfissia e tratte in salvo via
mare. Alcuni camping e villaggi turistici tra Peschici
e Vieste sono stati evacuati.
Il bilancio è stato di trecento intossicati e numerosi
feriti che hanno riportato ustioni di primo e secondo grado. Le operazioni di salvataggio dei turisti che si sono rifugiati sulle spiagge fra Peschici e
Vieste, circa 4500 persone, sono state svolte con le
imbarcazioni della Guardia costiera, dei carabinieri,
della guardia di Finanza, di imbarcazioni private e di
pescatori. Tutte le persone tratte in salvo sono state
portate a Manfredonia. Gli incendi hanno compromesso la circolazione ferroviaria nella regione, in
particolare quella dei treni a lunga percorrenza
sulla linea Adriatica.
Un centro di pronto soccorso fu allestito in una
scuola di Peschici, dove gli operatori sanitari hanno
prestato cure a circa 350 persone, la maggior parte
delle quali in preda a crisi di panico, e crisi di abbandono dovute all’impossibilità a ricongiungersi
immediatamente con i famigliari. Alcuni turisti
hanno riportato ferite leggere, ustioni o contusioni.
L’incendio di Peschici 2007.
40
Pagina 40
A San Giovanni Rotondo furono utilizzati alcuni alberghi per ospitare le persone evacuate.
Due strutture, “La Baia” e il “Centro turistico San Nicola”, costituite per lo più da campeggi, sono state
completamente distrutte. Altre 26 strutture hanno
subito danni di minore entità e centinaia di turisti
sono stati evacuati per precauzione. Ingenti sono
stati sia a Peschici che a Vieste i danni all’ambiente.
A Peschici le fiamme sono arrivate fino a ridosso
della spiaggia, mentre a Vieste sono andati in fumo
ettari di bosco nelle zone di Gargano, Porto Nuovo,
Gattarella, Baia San Felice, a sud del paese, e a nord
in località San Lorenzo e in contrada Sant’Andrea.
Le fiamme hanno distrutto migliaia di automobili,
danneggiato le strutture dei villaggi turistici e degli
alberghi della zona, bruciato ettari di pineta, provocando la rovina di un ambiente naturale di
particolare bellezza e importanza per la nazione.
Negli incendi del 2007 in tutto il sud la Confagri
calcolò un miliardo di danni: solo per la demolizione delle auto bruciate a Peschici sono stati
spesi trecentomila euro.
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3. Analisi della normativa
3.1 Evoluzione normativa del Sistema di Protezione Civile
Nell’evoluzione temporale del Sistema di Protezione
Civile si possono distinguere tre fasi di sviluppo:
1) la fase della FORMA (ANNI 1970 – 1980). Questo periodo è caratterizzato da due correnti di
pensiero. Una voleva istituire un apposito Ministero per la Protezione Civile, mantenendo di
fatto una connotazione burocratica rigida ministeriale con un eguale "peso" rispetto ad altri Ministeri, aggravando così la competitività già
tradizionalmente insita nella Pubblica Amministrazione. L'altra invece voleva un organismo
snello, collocato in un ambito sovraministeriale,
capace di coordinare quello che il Paese già possedeva ma che, fino a quel momento, non riusciva a coordinare.
2) la fase della NORMA (ANNI 1980-2000). In
questo periodo il legislatore attua norme che
vanno a rafforzare da una parte il ruolo del Dipartimento in seno alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri (L. 400/1988, L. 225/1992,L. 286/2002)
e dall'altra la tendenza al decentramento amministrativo (L. 183/1989, L. 142/1990, L. 59/1997,
D.Lgs. 112/98, L. 267/2000, L. Cost. 3/2001, L.
401/2001). In pratica si completano, sia per lo
Stato centrale che per le Regioni e le Autonomie
locali, le norme per regolamentare le attività di
tutto il Sistema di Protezione Civile. Sono minimizzate le incertezze su chi coordina il sistema
complesso, occorre solo applicare e interpretare
le norme e realizzare conseguenti programmi e
piani di emergenza.
11:51
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3) la fase dell’INDIRIZZO (ANNI 2000- oggi). Ad
oggi uno dei problemi principali del Sistema Nazionale di Protezione Civile è quello di governare
l'evoluzione che ha raggiunto. La legge stabilisce
che un precipuo compito del Dipartimento Nazionale della Protezione Civile (DPC) sia quello di
fornire orientamenti e indirizzi a tutti gli Enti pubblici e privati in ordine ai principali settori di riferimento e di interesse della protezione civile. Il DPC
ha dato attuazione al suo ruolo di coordinamento
attraverso lo strumento degli Atti di Indirizzo.
3.1.1 La fase della forma
Il primo tentativo di organizzazione di quello
oggi conosciuto come il “Sistema Nazionale di
Protezione Civile” è rappresentato dal Regio Decreto Legge n. 1915 del 2 settembre 1919. Questa
norma definì per la prima volta l’ordinamento dei
servizi in occasione di calamità naturali, pur rimanendo limitata all’ambito degli eventi tellurici.
Il significato dell’espressione “Calamità naturale”
venne introdotto nel 1970 dalla Legge n. 9964 all’ART. 1. Ai fini della presente legge s’intende per
calamità naturale o catastrofe l’insorgere di situazioni che comportino grave danno o pericolo
di grave danno alla incolumità delle persone ed
ai beni e che per la loro natura o estensione debbano essere fronteggiate con interventi tecnici
straordinari.
Con il D.P.R. n. 66 del 6 febbraio 19815 vengono
per la prima volta individuati gli organi ordinari
e straordinari di Protezione Civile, disciplinando
le rispettive competenze. Il DPR 66/1981 sancisce
che la protezione civile è un compito primario
4. La legge 8 dicembre 1970 , n. 996 Norme sul soccorso e l'assistenza alle popolazioni colpite da calamità - Protezione civile. Legge ancora parzialmente in vigore. Per maggiori dettagli consultare la relativa scheda allegata.
5. Normativa non abrogata; da coordinarsi con L. 225/92 e succ. mod. e int.
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dello Stato (ART. 1). Essa concerne:
1. la prevenzione degli eventi calamitosi mediante l’individuazione e lo studio delle loro
cause;
2. la predisposizione e attuazione dei servizi di
soccorso;
3. la predisposizione e attuazione degli interventi assistenziali di cui all’art. 2 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 617;
4. il coordinamento, al verificarsi dell’evento calamitoso, di tutti gli interventi delle amministrazioni dello Stato, delle Regioni e degli Enti
Pubblici territoriali ed istituzionali.
L’ART. 12 stabilisce i compiti del Direttore generale
della protezione civile e dei servizi antincendi 6:
1. cura la predisposizione di quanto possa occorrere per l’attuazione, in caso di calamità o catastrofe, degli interventi tecnici urgenti e
dell’assistenza di primo soccorso alle popolazioni colpite;
2. impartisce le direttive per l’organizzazione
e la predisposizione dei servizi di protezione
civile in conformità agli indirizzi del Ministro [ed
in esecuzione delle determinazioni del Comitato
Interministeriale della Protezione Civile]7;
3. provvede, [secondo gli indirizzi impartiti dal
Comitato Interministeriale della Protezione Civile,]27 al coordinamento, ove occorra, dei piani
provinciali di protezione civile, tenuto conto
anche dei programmi predisposti dai comitati
regionali della protezione civile;
4. dirige, in attuazione delle direttive impartite dal
Ministro, i servizi di soccorso e di assistenza alle popolazioni colpite da calamità o catastrofe e coordina le attività all’uopo svolte da Enti e da privati;
5. organizza e dispone quanto necessario per l’at-
Pagina 42
tuazione delle esercitazioni di protezione civile;
6. attende alla divulgazione di ogni informazione
utile ai fini della protezione della popolazione civile.
In questa norma vengono anche definiti i compiti del
Prefetto (ART. 14), del Sindaco (ART. 16) in materia di
protezione civile.
Il Prefetto, quale organo ordinario di protezione
civile:
1) cura la predisposizione del piano provinciale
di protezione civile, avvalendosi della collaborazione dei rappresentanti dello Stato, della Regione, degli Enti locali e di altri Enti pubblici
tenuti a concorrere al soccorso e all’assistenza in
favore delle popolazioni colpite da calamità naturali o catastrofi, riuniti in apposito comitato;
2) dirige, nell’ambito della Provincia, i servizi di
soccorso e di assistenza alle popolazioni colpite
e coordina le attività svolte da tutte le Amministrazioni Pubbliche, dagli Enti e dai privati;
3) dispone l’attuazione, da parte delle Forze dell’Ordine, dei servizi straordinari di vigilanza e tutela richiesti dall’emergenza e provvede ad
assicurare l’impiego, per le prime urgenti necessità, di reparti del Corpo delle guardie di pubblica sicurezza e dell’Arma dei Carabinieri
attrezzati anche per il soccorso pubblico;
4) chiede, se necessario, il concorso delle Forze
Armate;
5) adotta provvedimenti intesi ad assicurare la
disponibilità di alloggi, automezzi, altri mezzi di
soccorso e manodopera mediante ricorso alle
norme vigenti in materia;
6) cura gli adempimenti connessi con l’istruzione, l’addestramento e l’impiego di volontari;
7) promuove iniziative, coordinandone l’attua-
6.Da riferirsi ora al Capo del Dipartimento della Protezione Civile in riferimento alla normativa sopravvenuta.
7. Il Comitato interministeriale della protezione civile è stato soppresso dall'art. 1, l. 24 dicembre 1993, n. 537 e le
sue funzioni sono state attribuite al Dipartimento per il coordinamento della protezione civile, secondo quanto
stabilito dall'art. 7, d.p.r. 20 aprile 1994, n. 373.
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zione, per l’informazione delle popolazioni in materia di protezione civile e sul comportamento
che le popolazioni stesse devono tenere in situazioni di emergenza, in relazione anche alle previsioni contenute nelle relative pianificazioni.
Il Prefetto, per l’esercizio delle funzioni di cui al
punto 2), si avvale della collaborazione dei rappresentanti delle Amministrazioni e degli Enti
pubblici per l’organizzazione, a livello provinciale
e, se necessario, a livello comunale o intercomunale, di strumenti di coordinamento provvisori,
per il tempo dell’emergenza, che assumono la
denominazione, rispettivamente, di Centro di
Coordinamento Soccorsi (CCS) e Centro Operativo Misto (COM).
Il Prefetto (ART.34), avuta notizia della situazione
di pericolo o del verificarsi di calamità naturali o
catastrofi, ne informa immediatamente il Ministero dell’Interno - Direzione Generale della Protezione Civile e dei Servizi Antincendi.8
In pari tempo, il Prefetto, sentiti, ove occorra, gli
organi tecnici e valutate la natura e la entità dell’evento, informa ed attiva ogni organismo interessato in conformità alle previsioni del piano
provinciale di protezione civile.
Le competenze del Prefetto in materia di informazione della popolazione su situazioni di pericolo per calamità naturali, sancite dal D.P.R
66/1981, sono state trasferite al Sindaco con l’ART.
12, Legge 3 agosto 1999, n. 265.
Il Sindaco, quale ufficiale del Governo, è organo
locale di protezione civile. Il Sindaco provvede,
con tutti i mezzi a disposizione, agli interventi
immediati, dandone subito notizia al Prefetto.9
Inoltre (ART. 32) i Sindaci, gli Organi dello Stato e
11:51
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degli altri Enti pubblici sono tenuti a segnalare
immediatamente al Prefetto l’insorgere di situazioni di pericolo o il verificarsi di eventi calamitosi che abbiano comportato o possano
comportare grave danno all’incolumità delle
persone o ai beni, precisandone il luogo, la natura e l’entità.
A seguito dei terremoti del Friuli (1976) e dell’Irpinia (1980), secondo quanto previsto dalla L.
996/1970, l’On. Giuseppe Zamberletti viene nominato Commissario Straordinario con il compito di fronteggiare le emergenze in atto.
Zamberletti viene considerato come il padre fondatore dell’attuale sistema della Protezione Civile italiana. Con il Decreto Legge nº 57 del 27
febbraio 198210 Zamberletti viene nominato a
capo del nuovo Ministero per il Coordinamento
della Protezione Civile, che nella sua attività si avvarrà del Dipartimento della Protezione Civile,
istituito con DPCM del 22 giugno 1982.
3.1.2 La fase della norma
Inizia la fase detta “della Norma” in cui il legislatore attua norme che vanno da una parte a rafforzare il ruolo del Dipartimento della Protezione
Civile e dall'altra la giusta tendenza al decentramento amministrativo
A Zamberletti si devono la nascita del Dipartimento della Protezione Civile, l’introduzione del
concetto di previsione e prevenzione distinto
dalle attività di soccorso, l’organizzazione del servizio nazionale in tutte le sue componenti, la valorizzazione degli enti locali e del volontariato ed
8 “Ministero dell'interno - Direzione generale della protezione civile e dei servizi antincendi” è da leggersi ora
“Dipartimento della Protezione Civile” in riferimento alla normativa sopravvenuta.
9 Vd. anche il D.Lgs 31 marzo 1998 , n. 112 e il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (T.U.O.E.L.),
approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267(ARTT. 50 e 54).
10 Convertito, con modificazioni, nella Legge n. 187 del 29 aprile 1982.
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anche l’avvio della riforma del settore che culminerà con l’approvazione della Legge organica
della Protezione civile, n. 225 del 24 febbraio 1992.
Con la Legge 225/1992, dopo ventidue anni dalla
legge del 1970, nasce il Servizio Nazionale della
Protezione Civile, con la cui istituzione la struttura
di Protezione Civile del paese subisce una profonda riorganizzazione, realizzando molte delle
prefigurazioni di Zamberletti e dei suoi tecnici.
Ai fini dell’attività di protezione civile gli eventi
vengono distinti in 3 tipologie (ART. 2):
a) eventi naturali o connessi con l’attività dell’uomo che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli Enti e
Amministrazioni competenti in via ordinaria;
b) eventi naturali o connessi con l’attività dell’uomo che per loro natura ed estensione comportano l’intervento coordinato di più Enti o
amministrazioni competenti in via ordinaria;
c) calamità naturali, catastrofi o altri eventi che,
per intensità ed estensione, debbono essere
fronteggiati con mezzi e poteri straordinari.
Sono attività di protezione civile quelle volte alla
previsione e prevenzione delle varie ipotesi di rischio, al soccorso delle popolazioni sinistrate ed
ogni altra attività necessaria ed indifferibile diretta a superare l’emergenza connessa agli
eventi di cui all’ART. 2
La previsione consiste nelle attività dirette allo
studio ed alla determinazione delle cause dei fenomeni calamitosi, alla identificazione dei rischi
ed alla individuazione delle zone del territorio
soggette ai rischi stessi.
La prevenzione consiste nelle attività volte ad
evitare o ridurre al minimo la possibilità che si
verifichino danni conseguenti agli eventi di cui
all’articolo 2 anche sulla base delle conoscenze
acquisite per effetto delle attività di previsione.
Il soccorso consiste nell’attuazione degli inter-
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venti diretti ad assicurare alle popolazioni colpite
dagli eventi di cui all’articolo 2 ogni forma di
prima assistenza.
Il superamento dell’emergenza consiste unicamente nell’attuazione, coordinata con gli organi
istituzionali competenti, delle iniziative necessarie ed indilazionabili volte a rimuovere gli ostacoli alla ripresa delle normali condizioni di vita.
Le attività di protezione civile devono armonizzarsi, in quanto compatibili con le necessità imposte dalle emergenze, con i programmi di
tutela e risanamento del territorio.
La L. 225/1992 costituisce un innovazione per la
Protezione Civile definendo tale materia come
multilivello a competenza mista Stato, Regioni,
Enti Locali. Il sistema di protezione civile, come
costruito dalla legge in esame, è basato sul principio della sussidiarietà. L’intervento degli organi dello Stato (Stato, Regioni, Province,
Comuni) deve essere attuato esclusivamente
come sussidio l’entità sottostante sia impossibilitata ad agire per proprio conto.
Da ciò ne consegue che il ruolo fondamentale di
attore di protezione civile dovrebbe essere
svolto dal Sindaco, ossia dal responsabile dell’entità territoriale più vicina ai cittadini. Il Sindaco dovrebbe delegare al livello territoriale
superiore solo se questi hanno la possibilità di
svolgere tali attività in maniera più efficace ed
efficiente.
Il Sindaco (ART. 15) è autorità comunale di protezione civile. Al verificarsi dell’emergenza nell’ambito del territorio comunale, il Sindaco
assume la direzione e il coordinamento dei servizi di soccorso e di assistenza alle popolazioni
colpite e provvede agli interventi necessari dandone immediata comunicazione al Prefetto ed al
Presidente della Giunta Regionale.
Quando la calamità naturale o l’evento non pos-
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sono essere fronteggiati con i mezzi a disposizione del comune, il Sindaco chiede l’intervento
di altre forze e strutture al Prefetto, che adotta i
provvedimenti di competenza, coordinando i
propri interventi con quelli dell’autorità comunale di protezione civile.
La Regione, nel rispetto delle competenze ad
essa affidate in materia di organizzazione dell’esercizio delle funzioni amministrative a livello
locale, favorisce, nei modi e con le forme ritenuti
opportuni, l’organizzazione di strutture comunali di protezione civile.
Il Prefetto (ART. 14), anche sulla base del programma provinciale di previsione e prevenzione,
predispone il piano per fronteggiare l’emergenza su tutto il territorio della provincia e ne
cura l’attuazione.
Al verificarsi di uno degli eventi calamitosi di tipo
b) e c), il Prefetto:
• informa il Dipartimento della Protezione Civile, il Presidente della Giunta Regionale ed il
Dipartimento della Protezione Civile;
• assume la direzione unitaria dei servizi di
emergenza da attivare a livello provinciale,
coordinandoli con gli interventi dei sindaci
dei comuni interessati;
• adotta tutti i provvedimenti necessari ad assicurare i primi soccorsi;
• vigila sull’attuazione, da parte delle strutture
provinciali di protezione civile, dei servizi urgenti, anche di natura tecnica.
Le Province (ART. 14) partecipano all’organizzazione ed all’attuazione del Servizio Nazionale
della Protezione Civile, assicurando lo svolgimento dei compiti relativi alla rilevazione, alla
raccolta ed alla elaborazione dei dati interessanti
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la protezione civile, alla predisposizione di programmi provinciali di previsione e prevenzione
ed alla loro realizzazione, in armonia con i programmi nazionali e regionali. In ogni capoluogo
di provincia è istituito il Comitato provinciale di
protezione civile, presieduto dal Presidente dell’amministrazione provinciale o da un suo delegato. Del Comitato fa parte un rappresentante
del Prefetto.
Le Regioni11 (ART. 12) partecipano all’organizzazione e all’attuazione delle attività di protezione
civile, assicurando, nei limiti delle competenze
proprie o delegate dallo Stato e nel rispetto dei
princìpi stabiliti dalla presente legge, lo svolgimento delle attività di protezione civile.
Le regioni provvedono:
• alla predisposizione ed attuazione dei programmi regionali di previsione e prevenzione
in armonia con le indicazioni dei programmi
nazionali;
• all’ordinamento degli uffici ed all’approntamento delle strutture e dei mezzi necessari
per l’espletamento delle attività di protezione civile, avvalendosi di un apposito Comitato regionale di protezione civile.
Le disposizioni contenute nella L. 225/1992 costituiscono princìpi della legislazione statale in materia di attività regionale di previsione, prevenzione e
soccorso di protezione civile, cui dovranno conformarsi le leggi regionali in materia.
Con la riforma federalista avviata nel 1998 dal Ministro Bassanini vengono individuati con maggior chiarezza funzioni e compiti amministrativi
di Stato, Regioni ed Enti Locali. Il D.Lgs n. 112 del
31 marzo 1998 N. 11212 (CAPO VIII - Protezione Civile) sancisce che:
11 Fatte salve le competenze legislative ed i poteri amministrativi delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome di Trento e di Bolzano in materia di enti locali, di servizi antincendi e di assistenza e soccorso alle popolazioni colpite da calamità, previsti dai rispettivi statuti e dalle relative norme di attuazione
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ART. 107. Hanno rilievo nazionale i compiti relativi:
a) all’indirizzo, promozione e coordinamento
delle attività delle Amministrazioni dello Stato,
centrali e periferiche, delle Regioni, delle Province, dei Comuni, delle Comunità Montane,
degli Enti pubblici nazionali e territoriali e di ogni
altra Istituzione ed Organizzazione pubblica e
privata presente sul territorio nazionale in materia di protezione civile;
b) alla deliberazione e alla revoca, d’intesa con
le Regioni interessate, dello stato di emergenza
al verificarsi degli eventi di tipo C (ART. 2, L. 24
febbraio 1992, n. 225);
c) alla emanazione, d’intesa con le regioni interessate, di ordinanze per l’attuazione di interventi di emergenza, per evitare situazioni di
pericolo, o maggiori danni a persone o a cose,
per favorire il ritorno alle normali condizioni di
vita nelle aree colpite da eventi calamitosi e nelle
quali è intervenuta la dichiarazione di stato di
emergenza di cui alla lettera b);
d) alla determinazione dei criteri di massima di
cui all’articolo 8, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225;
e) alla fissazione di norme generali di sicurezza
per le attività industriali, civili e commerciali;
f) alle funzione operative riguardanti:
i.gli indirizzi per la predisposizione e l’attuazione
dei programmi di previsione e prevenzione in relazione alle varie ipotesi di rischio;
ii.la predisposizione, d’intesa con le regioni e gli
enti locali interessati, dei piani di emergenza in
caso di eventi calamitosi tipo C (ART. 2, L. 24 febbraio 1992, n. 225) e la loro attuazione;
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iii.il soccorso tecnico urgente, la prevenzione
e lo spegnimento degli incendi e lo spegnimento con mezzi aerei degli incendi boschivi;
iv.lo svolgimento di periodiche esercitazioni
relative ai piani nazionali di emergenza;
g) la promozione di studi sulla previsione e la
prevenzione dei rischi naturali ed antropici;
h) alla dichiarazione dell’esistenza di eccezionale calamità o avversità atmosferica, ivi compresa l’individuazione, sulla base di quella
effettuata dalle regioni, dei territori danneggiati e delle provvidenze di cui alla legge 14 febbraio 1992, n. 18513
ART. 108. Sono attribuite alle Regioni le funzioni
relative:
a) alla predisposizione dei programmi di previsione e prevenzione dei rischi, sulla base degli
indirizzi nazionali;
b) all’attuazione di interventi urgenti in caso di
crisi determinata dal verificarsi o dall’imminenza
di eventi calamitosi di tipo B (ART. 2, L. 24 febbraio 1992, n. 225), avvalendosi anche del Corpo
Nazionale dei Vigili del Fuoco;
c) agli indirizzi per la predisposizione dei
piani provinciali di emergenza in caso di
eventi calamitosi di tipo B (ART. 2, L. 24 febbraio
1992, n. 225);
d) all’attuazione degli interventi necessari per
favorire il ritorno alle normali condizioni di vita
nelle aree colpite da eventi calamitosi;
e) allo spegnimento degli incendi boschivi,
fatto salvo quanto stabilito al punto 3) della lettera f ) del comma 1 dell’ART. 107;
12 D.Lgs n. 112 del 31 marzo 1998 N. 112 Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni
ed agli enti locali, in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59. Allo scopo di agevolarne la lettura, nel
presente provvedimento la nomenclatura dei Ministri e dei Ministeri è stata aggiornata sulla base degli accorpamenti e delle soppressioni intervenute negli ultimi anni. Tutti i riferimenti alla Agenzia di protezione civile contenuti nel presente decreto si intendono effettuati al Dipartimento della protezione civile, ai sensi dell'art. 5-bis,
comma 7, D.L.. 7 settembre 2001, n. 343.
13 Lettera aggiunta dall'art. 13, d.lg. 29 ottobre 1999, n. 443.
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ART. 108. Sono attribuite alle province le funzioni relative:
a) all’attuazione, in ambito provinciale, delle attività di previsione e degli interventi di prevenzione dei rischi, stabilite dai programmi e piani
regionali, con l’adozione dei connessi provvedimenti amministrativi;
b) alla predisposizione dei piani provinciali di
emergenza sulla base degli indirizzi regionali;
c)alla vigilanza sulla predisposizione da parte
delle strutture provinciali di protezione civile, dei
servizi urgenti, anche di natura tecnica, da attivare in caso di eventi calamitosi di tipo B (ART. 2,
L. 24 febbraio 1992, n. 225);
ART. 108. Sono attribuite ai comuni le funzioni
relative:
a) all’attuazione, in ambito comunale, delle attività di previsione e degli interventi di prevenzione dei rischi, stabilite dai programmi e piani
regionali;
b) all’adozione di tutti i provvedimenti, compresi
quelli relativi alla preparazione all’emergenza,
necessari ad assicurare i primi soccorsi in caso di
eventi calamitosi in ambito comunale;
c) alla predisposizione dei piani comunali e/o intercomunali di emergenza e, in ambito montano, tramite le comunità montane, e alla cura
della loro attuazione, sulla base degli indirizzi regionali;
d) all’attivazione dei primi soccorsi alla popolazione e degli interventi urgenti necessari a fronteggiare l’emergenza;
e) alla vigilanza sull’attuazione, da parte delle
strutture locali di protezione civile, dei servizi urgenti;
f) all’utilizzo del volontariato di protezione civile
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a livello comunale e/o intercomunale, sulla base
degli indirizzi nazionali e regionali.
Il ciclo normativo di nascita del servizio nazionale di protezione civile e della sua gestione
multilivello si chiude con la riforma del titolo V
della Costituzione (legge costituzionale 3/2001),
che ha inserito la Protezione Civile fra le materie
a legislazione concorrente stato-regioni
“La legislazione regionale in tema di protezione
civile, emanata a partire dalle intervenute modifiche al titolo V, se da un lato necessita di essere
interpretata alla luce della sopravvenuta valenza
costituzionale assegnata alla disciplina della materia, dall’altro, richiede una lettura sistematica
volta a coordinare ciascuna disposizione normativa con tutti gli ulteriori provvedimenti che disciplinano il settore a livello statale. Per contro, il
ruolo della legislazione nazionale deve essere
ponderato in rapporto ai confini “flessibili” di cui
si è detto, pur senza sminuire il valore dei principi fondamentali già presenti nel sistema o di
futura introduzione.”14
3.1.3 La fase dell’indirizzo
Come detto in precedenza la Legge Costituzionale 3/2001 completa la fase di costituzione del
sistema nazionale di protezione civile dal punto
di vista normativo. A partire dal 2001 sono stati
invece emananti una serie di provvedimenti voti
a governare l’evoluzione raggiunta e a fornire
orientamenti e indirizzi a tutti gli Enti pubblici e
privati in ordine alla previsione, prevenzione e
gestione di calamità naturali e antropiche.
Il D.L. 7 settembre 2001, n. 343, (convertito in
legge 9 novembre 2001, n. 401), recante: “Dispo-
14 Di Lascio, F. “La protezione civile nella legislazione successiva alla riforma del Titolo V”, 2004.
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sizioni urgenti per assicurare il coordinamento
operativo delle strutture preposte alle attività di
protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile”, ha stabilito che il Presidente del Consiglio dei Ministri
determini le politiche di protezione civile finalizzate alla tutela dell'integrità' della vita, dei beni,
degli insediamenti e dell'ambiente dai danni o
dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri grandi eventi, che determinino situazioni di grave rischio.
Al Capo del Dipartimento della Protezione Civile
spetta invece il compito di rivolgere alle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato,
delle regioni, delle province, dei comuni, degli
enti pubblici nazionali e territoriali e di ogni
altra istituzione ed organizzazione pubblica e
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privata presente nel territorio nazionale, le indicazioni necessarie al raggiungimento delle finalità di cui sopra.
La legge, quindi, stabilisce essere un precipuo
compito del Dipartimento Nazionale della Presidenza quello fornire orientamenti e indirizzi a
tutti gli enti pubblici e privati in ordine ai principali settori di riferimento e di interesse della
Protezione Civile.
Il Dipartimento della Protezione Civile ha negli
ultimi 10 anni emanato numerose circolari e direttive che, per la quantità dei coinvolgimenti
prodotti e per la delicatezza e l'importanza degli
argomenti trattati, assumono spesso la natura
di veri e propri atti di indirizzo operativo e di coordinamento per tutti gli enti titolari di competenze in materia di protezione civile.
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4. Buone pratiche di governance
multilivello
4.1 Esempi virtuosi di Buone Pratiche
A livello nazionale sono stati individuati alcuni
esempi che costituiscono buone pratiche di riferimento per quanto attiene la governance multilivello delle calamità naturali. Queste pratiche sono:
4.1.1 Il sistema di previsione e prevenzione degli incendi
boschivi messo a punto dalla Regione Liguria
Regione Liguria è fra le poche regioni ad essere
interessata dal rischio incendi sia nella stagione
estiva, come buona parte delle regioni del centro sud, sia nella stagione invernale, come buona
parte delle regioni subalpine.
La frequenza degli incendi e la costante pressione del fenomeno su tutto l’arco dell’anno ha
portato Regione Liguria a dotarsi di strumenti e
procedure finalizzate ad una più efficiente gestione del rischio in anticipo rispetto a molte
altre regioni italiane.
Le azioni di previsione e prevenzione nonché il
potenziamento delle attività di lotta attiva promosse dalla Regione Liguria in questi ultimi anni
hanno consentito di ridurre notevolmente sia il
numero di eventi che l’area bruciata totale.
La L.R. 6/1997 e L.R. 4/1999, integrate successivamente dalla legge quadro L. 353/2000, hanno
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portato a definire con grande precisione gli attori e i loro ruoli all’interno del sistema regionale.
Il sistema regionale antincendio boschivo si articola in tre fasi distinte strettamente coordinate
fra loro, ovvero previsione, prevenzione e lotta
attiva agli incendi boschivi, cui si affiancano
azioni di formazione del volontariato e sensibilizzazione sulle tematiche legate alla prevenzione degli incendi.
L’esperienza ligure ha messo in evidenzia come
la gestione del rischio da incendi boschivi debba
essere maggiormente indirizzata alla gestione
del combustibile, ovvero alla pianificazione dell’uso del suolo e della copertura vegetale. Investire in interventi finalizzati alla riduzione del
combustibile e alla pianificazione dell’uso del
suolo, in quelle aree dove gli esposti vulnerabili
vengono a diretto contatto con le arre maggiormente a rischio, permette non solo di garantire
l’incolumità della popolazione, ma di ridurre i
costi legati all’intervento in fase di emergenza.
Solo l’osservazione continua della copertura vegetale ed il continuo aggiornamento delle aree
percorse dal fuoco può permettere di identificare con precisione l’effetto dei parametri fisici
territoriali sul regime da incendi boschivi.
Sulla base dell’esperienza di Regione Liguria, la
chiave principale per risolvere i problemi legati al
rischio da incendi boschivi sembra quindi quella
di coinvolgere tutti i settori, agricoltura, turismo,
ambiente e protezione civile al fine di condividere una conoscenza dettagliata del territorio in
termini di processi naturali e dello sviluppo economico del paese, essendo in grado di valutare
le ricadute di ogni intervento in relazione alla attuali condizioni di rischio.
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Immagine satellitare relativa all’incendio di Quiliano del 2 gennaio 2003. L’immagine mostra chiaramente la
colonna di fumo degli incendi di Quliano (SV) e più a ponente di Alassio (SV). Dopo poco più di tre ore dal
principio di incendio il fumo, spinto dal forte vento, ha raggiunto Capo Corso e l’Isola d’Elba.
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4.1.2 Il sistema di gestione delle comunicazioni relative
al rischio idrogeologico ed ai rischi meteorologici in
uso presso la Regione Valle d’Aosta
La Regione Autonoma Valle d’Aosta può essere
considerata avvantaggiata rispetto alle Regioni
oggetto del presente studio. Essa presenta una
dimensione territoriale ridotta (superficie di circa
3.200 km2), un numero di abitanti di poco superiore alle 120.000 unità ed una struttura più
snella in termini amministrativi. Si hanno infatti
due soli livelli amministrativi, Regionale e Comunale, e un totale di 74 Comuni.
Proprio queste sue caratteristiche ne hanno fatto
una sorta di “laboratorio” per la realizzazione fattiva
di processi di governance multilivello in termini di
rischi naturali e, per quanto riporteremo qui nello
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specifico, di rischio idrogeologico ed idraulico.
Tre sono gli aspetti che fanno di quella valdostana una
buona pratica in termini di governance multilivello:
1) la definizione di un protocollo d’intesa tra le
strutture regionali che concorrono al sistema di allertamento per il rischio meteorologico, idrogeologico, idraulico e rischio valanghe;
2) la realizzazione di un documento informativo di
sintesi delle procedure di allertamento ad uso dei
rappresentanti comunali. Esso riporta in maniera
chiara e schematica le principali caratteristiche del
sistema di allertamento per il rischio idrogeologico
ed idraulico;
3) l’organizzazione di un tavolo di confronto tra
rappresentanti del Centro Funzionale regionale e
rappresentanti comunali al fine di condividere le
procedure di previsione e armonizzare i piani di
protezione civile comunale alla normativa vigente.
REGIONE VALLE D’AOSTA: Il sistema di protezione civile locale
ATTIVAZIONE DEL SISTEMA DI PROTEZIONE CIVILE
LIVELLO DI ATTIVAZIONE DEL PIANO COMUNALE
ALLERTAMENTO
Procedure di attivazione
in fase di attenzione
Evento previsto o emergenza
risolvibile con mezzi comunali
ESEMPI DI CATEGORIE DI PROCEDURE
-reperibilità COC
-vigilanza territoriale
-informazione alla popolazione
-limitazione alla circolazione
-sgomberi, evacuazioni
-comunicazione alla protezione civile
PREALLARME
Procedure di attivazione
in preallarme
Evento in corso non risolvibile
con mezzi comunali
ALLARME
Procedure di attivazione
in preallarme
Evento in corso non risolvibile
con mezzi comunali -fase di soccorso
ESEMPI DI CATEGORIE DI PROCEDURE
(OLTRE A QUELLE DELLA FASE DI ATTENZIONE)
ESEMPIO DI CATEGORIE DI PROCEDURE
(OLTRE A QUELLE DELLA FASE DI PREALLARME)
-convocazione COC
-vigilanza territoriale rinforzata
-preallerta alla popolazione zone a rischio
-comunicazione alla Protezione Civile Regionale in
merito a provvedimenti ed eventi
-attivazione censimento danni
-gestione COC
-soccorso sanitario
-ripristino e mantenimento servizi essenziali
-logistica evacuati
-censimento danni
Il sistema di protezione civile locale della Regione Valle d’Aosta.
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4.1.3 Provincia di Modena. la Provincia come strumento
di presidio del territorio
Il Servizio Sicurezza del territorio e Programmazione ambientale della Provincia di Modena è
riuscito a trovare uno spazio efficace di azione
per una struttura a livello provinciale nel complesso sistema normativo, tecnico ed operativo
della protezione civile.
La Provincia di Modena coordina le attività di
presidio sul territorio provinciale nelle fasi di pianificazione, previsione e prevenzione. La modalità poi con cui il presidio del territorio si esplica
in ambito provinciale è declinato attraverso un
complesso sistema di norme, sia di carattere generale, sia settoriale, che concorrono a definire
un quadro di competenze ed attività il cui fine
principale è la sicurezza del territorio.
Questo obiettivo a livello provinciale viene perseguito attraverso:
1)un efficace ed efficiente sistema di programmazione e pianificazione ambientale, territoriale
e dell’emergenza al servizio dello sviluppo economico,sociale e civile della popolazione idoneo
ad assicurare il mantenimento e il miglioramento della qualità della vita nel rispetto del rischio accettabile;
2)la promozione di un uso appropriato delle risorse ambientali naturali;
3)la promozione del raccordo funzionale tra gli
strumenti di pianificazione, programmazione
degli interventi e gestione delle emergenze,
anche in attuazione del principio di sussidiarietà,
adeguatezza e differenziazione.
I processi sopra descritti concorrono a delineare le
funzioni di previsione, prevenzione e gestione
delle emergenze così come definite nella L. 225/92.
Attuare le funzioni di previsione, prevenzione e
gestione delle emergenze avendo come obiet-
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tivo la sicurezza del territorio significa delineare
un quadro sistemico ed organico di attività riconducibili ai punti 1) 2) 3) e che concorrono a
delineare il ruolo della Provincia come presidio
del territorio. Adottare questo approccio implica
riconoscere che :
1) la modificazione di una delle componenti
del sistema territoriale induce o può indurre
dei cambiamenti anche sulle componenti ad
essa relazionate (fisicamente o funzionalmente);
2) la capacità di interagire delle componenti
del sistema territoriale può amplificare gli effetti di una singola modificazione o può modificare (in maniera non attesa) la configurazione
del sistema nel suo complesso.
L’esperienza maturata dalla Provincia di Modena ha fatto sì che la pianificazione di protezione civile – in tutte le sue fasi – non sia
considerata disgiunta dalla pianificazione territoriale perché ha con essa stretti legami e ciascuna delle due “componenti” è in grado di
influenzare l’altra. Questo è una pietra d’angolo su cui si è basato il processo di definizione
e di continuo aggiornamento del Programma
provinciale di previsione e prevenzione di protezione civile, che può essere considerato il
primo strumento normativo di pianificazione
della protezione civile.
La Provincia di Modena si è posta come obiettivo quello di stabilire il ruolo specifico degli
elaborati tecnici del Programma di previsione e
prevenzione, progettati all’interno di un quadro legislativo complesso ed articolato. Il programma costituisce quindi il documento
principale di riferimento a scala provinciale per
la conoscenza e l’analisi dei rischi naturali ed
antropici, teso alla prevenzione delle calamità
in ambito pubblico. I cardini principali su cui è
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stato definito il Programma per la Provincia di
Modena sono un’attenta analisi territoriale,
volta ad individuarne le criticità, la definizione
di scenari di evento e, successivamente, la definizione di scenari di danno.
Un’ultima, ma solo in ordine cronologico,
nota di merito da attribuire alla struttura di
protezione civile della Provincia di Modena è
l’accordo firmato nel luglio 2010 tra il Prefetto
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ed il Presidente della Provincia di Modena per
la creazione di un Centro Coordinamento Soccorsi. Il centro unificherà a livello provinciale
gli interventi di protezione civile, assicurando
la direzione unitaria dei servizi di emergenza.
Modena è dunque tra le prime province italiane a dotarsi di questo strumento, previsto
dal D.P.C.M. 13 giugno 2006 per migliorare il
coordinamento delle emergenze.
Interventi della Protezione Civile della Provincia di Modena durante la piena fiumi Secchia e Panaro, dicembre 2009. (Fonte http://www.moproc.com/)
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4.1.3 Il Centro Funzionale Regionale della Regione
Piemonte.
Il Sistema Nazionale dei Centri Funzionali, promosso dal Dipartimento della Protezione Civile e
dalle Regioni, è costituito da una rete di centri
operativi per il Sistema di allertamento nazionale
distribuito ai fini di protezione civile che, attraverso attività di previsione, monitoraggio e sorveglianza in tempo reale degli eventi e dei
conseguenti effetti relativi sul territorio, è di supporto alle decisioni delle autorità preposte all’allertamento delle diverse componenti del
Servizio Nazionale di Protezione Civile e alle diverse fasi di gestione dell’emergenza in attuazione dei Piani di emergenza di protezione civile
provinciali e comunali.
Il compiti principale dei CENTRI FUNZIONALI è
quello di supportare il decisore nella fase di
emissione dell'allerta.
La DPCM 27 febbraio 2004 indica che alla Regione spetta il compito di raccordare il Centro
Funzionale con le sale operative regionali e/o
provinciali, nonché con ogni altra struttura preposta alla sintesi di tutte le informazioni necessarie all'attività decisionale ed operativa ai fini di
protezione civile, dandone successiva informazione al Dipartimento della Protezione Civile.
Affinché una Regione possa attivare il proprio
Centro Funzionale, e con esso raggiunga l’autonomia nella fase di previsione e monitoraggio
degli eventi estremi, deve aver predisposto:
una rete tecnologica per il monitoraggio e la modellazione dei fenomeni;
• la messa in organico di un congruo numero
di unità di personale;
• la definizione di un sistema di soglie tramite
il quale attivare i diversi livelli di criticità;
• la predispozione di un atto che definisca il si-
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stema di allertamento regionale recependo
gli indirizzi forniti dalla Dir.P.C.M. 27 febbraio
2004 e ss.mm. Tale atto dovrà essere ufficialmente approvato dalla Giunta Regionale.
Nella Regione Piemonte le competenze del Centro Funzionale sono attribuite ad Arpa Piemonte
dalla Legge regionale n. 28 del 20 novembre 2002.
La Regione Piemonte, con Delibera di Giunta n.
37-15176 del 23 marzo 2005 e s.m.i. (B.U.R. n. 21 2°
suppl. del 26 maggio 2005), ha approvato il "Disciplinare per la gestione organizzativa e funzionale del Sistema di Allertamento regionale ai fini
di protezione civile" e dichiarato attivo il Centro
Funzionale regionale presso Arpa Piemonte, evoluzione della Sala Situazione Rischi Naturali, che
a partire dal 1996 aveva compiti di sorveglianza
per il rischio idrogeologico del territorio regionale.
Una successiva versione del disciplinare è stata
approvata con Delibera di Giunta Regionale
(B.U.R. n. 33 del 16 agosto 2007)
Il disciplinare costitutivo del Centro Funzionale
della Regione Piemonte costituisce un esempio
virtuoso di come a livello regionale siano stati applicati in modo scrupoloso i dettami della DPCM
27 febbraio 2004. Questo disciplinare contiene
inoltre il riferimento a procedure tecnico/scientifiche che, seppure non contemplate direttamente
dalla DPCM 27 febbraio 2004, costituiscono una
integrazione migliorativa utile alla realizzazione
di un Centro Funzionale efficiente.
4.2 Buone Pratiche nelle Regioni Obiettivo Convergenza
4.2.1 La microzonazione sismica dell’area etnea
La Microzonazione Sismica, (nel seguito indicata
come MS), è uno studio volto a stimare la pericolosità e la vulnerabilità sismica di un’area urbana,
per prevedere la localizzazione e l’intensità degli
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effetti di un terremoto in una zona e, quindi, definire i criteri geotecnici, strutturali e urbanistici
per un corretto utilizzo del territorio al fine di mitigare o eliminare i danni da evento sismico.
Attraverso la MS si definisce nel dettaglio il territorio, e s’individuano aree in cui i valori di pericolosità sismica sono strettamente connessi alle
situazioni locali.
Il Dipartimento della Protezione Civile nazionale ha pubblicato dal mese di marzo 2009, in
una documentazione di valenza procedurale e
tecnica, gli indirizzi e criteri generali per la MS..
Tali linee guida sono volte a definire a livello nazionale la pericolosità sismica, necessaria all’analisi del rischio sismico, per una successiva
applicazione ai settori della programmazione
territoriale, della pianificazione urbanistica,
della pianificazione dell’emergenza e della nor-
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mativa tecnica per la progettazione.
Il Dipartimento regionale di Protezione Civile Siciliano ha promosso e coordinato gli studi di MS
per i territori dei Comuni del versante orientale
dell’Etna. Queste località tra il 2002 e il 2003 sono
state colpite da un susseguirsi di numerosi eventi
sismici a brevi intervalli temporali, che hanno costretto la zona a uno stato di emergenza, causando seri danni al patrimonio edilizio e alle
infrastrutture, e gravi ripercussioni economiche
sulla comunità colpita.
Tutte le informazioni legate alla MS, le caratteristiche del sisma e del territorio, i dati raccolti, le procedure di superamento dell’emergenza, le carte
geotecniche di dettaglio, il censimento dei danni,
sono state pubblicate sul sito Internet del Dipartimento Regionale di Protezione Civile della Regione
Sicilia, all’indirizzo sit.protezionecivilesicilia.it.
Stralcio della perimetrazione speditiva delle aree di fratturazione al suolo del Comune di Santa Venerina
(Fonte sit.protezionecivilesicilia.it)
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4.2.2 Esercitazione PUGLIA 2010
L’organizzazione delle esercitazioni in Protezione
Civile è di fondamentale importanza per diverse
motivazioni, una delle quali è la verifica dei piani
di emergenza a vari livelli ed il controllo del sistema organizzativo che deve attuare tali piani.
Le esercitazioni alle quali prendono parte gli
Enti, le Amministrazioni e le Strutture operative
del Servizio Nazionale di Protezione Civile, sono
attivate secondo una procedura prestabilita.
Le esercitazioni possono essere nazionali,
quando vengono programmate e organizzate
dal Dipartimento della Protezione Civile in accordo con le Regioni o le Province Autonome in
cui si svolgono, mentre sono classificate come
regionali o locali,se sono le Regioni, le Prefetture
o le Province Autonome a promuoverle. Con
un’esercitazione si può stabilire l’efficacia dei
Piani Regionali, Provinciali o dei Piani Intercomunali e Comunali di Protezione Civile.
L’Ente che propone l’esercitazione deve presentare
un “Documento di Impianto” che indichi un progetto di attività da condividere con tutte le amministrazioni che partecipano alla simulazione.
Il “Documento Generale d’Impianto” proposto
dalla Regione Puglia per l’esercitazione dei giorni
28, 29 e 30 maggio del 2010, prevedeva cinque
scenari provinciali separati con i relativi documenti di impianto e crono programmi per Bari
(compresa la nuova provincia di Barletta-AndriaTrani), Brindisi, Taranto, Foggia e Lecce.
L’esercitazione regionale “Puglia 2010” ha riprodotto una situazione meteorologica simile a
quelle tipiche del territorio regionale, con situazioni critiche diffuse su tutto il territorio regionale. Nella fase di preparazione e pianificazione
dell’esercitazione sono stati coinvolti gli enti e le
strutture operative competenti al fine di condi-
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videre e migliorare i piani di emergenza a livello
comunale, inter-comunale e provinciale. Sono
state verificate le procedure di allertamento per
il rischio idrogeologico tramite il Centro Funzionale Sperimentale per il monitoraggio dei rischi
naturali, ai sensi della Dir.P.C.M. 27 febbraio 2004
e i tempi necessari ai centri operativi regionali,
provinciali e comunali per comunicare tra loro e
ai mezzi e agli uomini che devono realizzare i
soccorsi. Sono stati misurati i tempi necessari all’allestimento e all’organizzazione funzionale
delle aree di ritrovo soccorritori e dei campi di
primo soccorso. Inoltre è stato verificato il coordinamento delle attività e delle procedure del Sistema Sanitario regionale con il sistema locale di
protezione civile.
Ulteriore finalità dell’esercitazione è quella di utilizzare una tipologia di comunicazione standard
da parte dei tecnici e degli operatori per la popolazione, gli Enti Locali e i Media.
4.2.3. Il Piano di Emergenza per il Vesuvio
Dalla sua ultima eruzione del 1944, il Vesuvio si
trova in uno stato di quiescenza. Ad oggi non si
registrano “fenomeni precursori” indicativi di una
possibile ripresa dell’attività eruttiva a breve termine. Nonostante ciò, a causa dell’elevata urbanizzazione sviluppatasi negli ultimi decenni alle
sue falde, in cui vivono più di cinquecentomila
persone, il Vesuvio è oggi uno dei vulcani a rischio più elevato al mondo.
È stato pertanto redatto un apposito piano di
emergenza per difendere gli abitanti dell’area
vesuviana da una possibile eruzione prendendo
come riferimento lo scenario relativo all’evento
esplosivo del 1631.
Il piano, il cui ultimo aggiornamento è del 2010, in-
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dividua tre aree a diversa pericolosità così definite:
ZONA ROSSA: è l’area immediatamente circostante il vulcano, ed è quella a maggiore pericolosità;
ZONA GIALLA: presenta una pericolosità minore rispetto alla rossa e corrisponde a tutta
l’area che potrebbe essere interessata dalla ricaduta di particelle piroclastiche (ceneri e lapilli);
ZONA BLU: ricade all’interno della zona gialla,
ma è soggetta ad un agente di pericolosità ulteriore. Corrisponde infatti alla “conca di Nola” che,
per le sue caratteristiche idrogeologiche, potrebbe essere soggetta a inondazioni ed alluvioni oltre che alla ricaduta di ceneri e lapilli.
E’ importante tenere presente che se dovesse
darsi un eruzione del Vesuvio non sarebbe imComune della zona rossa
S. Giorgio a Cremano
Portici
Ercolano
San Sebastiano al Vesuvio
Pollena Trocchia
Massa di Somma
Ottaviano
Sant’Anastasia
Somma Vesuviana
Cercola
San Giuseppe Vesuviano
Terzigno
Boscoreale
Pompei
Torre del Greco
Torre Annunziata
Trecase
Boscotrecase
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provvisa, ma sarebbe preceduta da una serie di
fenomeni precursori identificabili già diverso
tempo prima.
Il piano nazionale d’emergenza prevede quattro
livelli di allerta successivi a cui corrispondono altrettante fasi operative successive, che scandiscono i tempi degli interventi di protezione civile
per mettere in sicurezza la popolazione e il territorio.
Gli abitanti della zona rossa dovranno essere allontanati prima dell’inizio dell’eruzione. Naturalmente in Campania non vi sarebbe la possibilità
di accogliere 600 mila persone e pertanto ciascuno dei 18 comuni della zona rossa è gemellato con una regione che, in caso di eruzione, ne
accoglierà gli abitanti.
Regione gemellata
Lazio
Emilia Romagna
Toscana
Molise
Umbria
Umbria
Piemonte e Valle d’Aosta
Marche
Abruzzo
Friuli Venezia Giulia
Lombardia
Veneto
Puglia
Liguria
Sicilia
Calabria
Basilicata
Basilicata
CAMPANIA. Piano nazionale Emergenza Vesuvio. Il piano individua i luoghi gemellati con ciascuno dei 18 comuni in zona rossa dove dovranno recarsi i cittadini evacuati.
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4.2.4 Calabria: il sistema di allertamento per il rischio
idrogeologico e idraulico.
Il sistema di allertamento della Regione Calabria
per il rischio idrogeologico e idraulico ha subito
negli ultimi anni una notevole evoluzione positiva. I tragici eventi di Soverato (2000) e Vibo Valentia (2006), hanno fatto si che le
amministrazioni e l’opinione pubblica calabrese
ponessero la mitigazione del rischio al centro
delle politiche regionali.
Già nel settembre del 2000 in Calabria venne istituito un prototipo di Centro Funzionale, che funCentro Funzionale
Supporto tecnico scientifico
all’autorità regionale di
protezione civile
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geva, come pochi altri in Italia, da precursore di
quello che sarebbe poi divenuta la Rete dei Centri Funzionali.
Con la Deliberazione n. 172 del 29 marzo 2007, la
giunta regionale ha approvato la Direttiva per
l’allertamento per il rischio idrogeologico ai sensi
della Dir.P.C.M. 27 febbraio 2004 e s.m.i. Tale atto,
rispondendo a pieno ai criteri dettati dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha determinato
l’attivazione ufficiale del Centro Funzionale della
Regione Calabria.
Le principali prerogative della Direttiva consistono nella chiarezza del linguaggio e dei
Previsione
meteoidrologica
Definizione
Livelli di Criticità
Il livello di criticità
(ORDINARIA, MODERATA, ELEVATA),
è univoco a scala nazionale.
Superamento
Soglie
Tabella corrispondenza tra Livelli di
Criticità e Livelli di Allerta
NO
BOLLETTINO di
CRITICITÀ
SI
AVVISO di
CRITICITÀ
Trasmissione
Settore Protezione Civile
Struttura del Dipartimento
della Presidenza della
Regione Calabria
AVVISO di
CRITICITA
Definizione
Livello di allerta
Criticità
da Evento
previsto
Criticità
da Evento
in atto
Livello di
Allerta
Moderata
Ordinaria
1
Elevata
Moderata
2
Elevata
3
Il livello di allerta (1,2,3)
è specifico per la Regione Calabria
MESSAGGIO di
ALLERTA
Il sistema di allertamento della Regione Calabria per il rischio idrogeologico e idraulico. L’immagine mostra
la divisione dei compiti tra il Centro Funzionale regionale, cui spetta l’attività di supporto tecnico scientifico,
e il Settore Protezione Civile che ha il compito di emettere l’allerta in favore della popolazione e di tutti gli
enti locali coinvolti.
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contenuti e nella suddivisione dei compiti dei
soggetti coinvolti (Prefetture – UTG, Provincie,
Regione, Comuni, strutture operative e
aziende presenti sul territorio che, a vario titolo, concorrono alle attività di protezione civile in caso di emergenza), con particolare
riferimento al ruolo del Centro Funzionale regionale di Protezione Civile.
Il documento inoltre funge da atto di indirizzo
nei confronti di Province e Comuni, fornendo
linee guida e prevedendo momenti di verifica
degli adempimenti che le amministrazioni subordinate devono mettere in atto.
Considerazioni finali
Il Sistema ed il Paese
Il Sistema Nazionale di Protezione Civile disegnato a partire dalla Legge 225/1992, coinvolge
tutta l'organizzazione dello Stato, centrale e periferica, l’intero sistema degli Enti Locali ed anche
la società civile attraverso le organizzazioni di volontariato. Con la Legge Costituzionale n.3 del 18
ottobre 2001, la protezione civile è diventata materie di legislazione concorrente.
La parte meridionale del Paese ha una storia importante di vulnerabilità ai disastri causati dai rischi naturali molti dei quali oltrepassano i confini
amministrativi e sono superiori alle capacità organizzative dei singoli Enti Locali.
A causa dell’alto livello di vulnerabilità del loro
territorio le Amministrazioni delle Regioni Obiettivo Convergenza dovrebbero beneficiare di una
politica di cooperazione nelle riduzione dei di-
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sastri. Non tutti i Comuni hanno, infatti, la capacità di gestire le situazioni di emergenza ed è
pertanto necessario, nel rispetto dei principi di
sussidiarietà propri dell’ordinamento nazionale,
prevedere un ampio coinvolgimento di tutti i livelli con particolare riferimento a quello provinciale che spesso stenta a trovare una precisa
collocazione all’interno del Sistema Nazionale di
Protezione Civile.
In questo documento sono stati citati come buone
pratiche alcuni atti delle Regioni Obiettivo Convergenza che, recependo le Direttive nazionali,
hanno fornito un utile indirizzo agli Enti Locali, ma
anche esempi a livello nazionale di applicazione
di politiche di governance mulitilivello che rispettano a pieno il principio di sussidiarietà.
È importante che il settore di Protezione Civile
non venga considerato un ufficio a sé stante rispetto al complesso delle attività amministrative.
Sarebbe, al contrario, necessario che venisse sollecitato uno scambio continuo con uffici che si
occupano di urbanistica, infrastrutture, ambiente nelle diverse denominazioni specifiche.
A tal scopo è importante che a livello regionale,
provinciale e comunale, il settore di protezione
civile sia ricondotto rispettivamente sotto il controllo del Presidente (o del Sindaco) per garantire il maggior coordinamento possibile. Già a
livello nazionale si è avuto un notevole incremento della capacità organizzativa nella gestione delle calamità allorché il Dipartimento
della Protezione Civile è passato dal Ministero
degli Interni al diretto controllo della Presidenza
del Consiglio dei Ministri.
Come è evidenziato nel Rapporto OCSE sul sistema italiano di protezione civile15 “la collocazione del Dipartimento della Protezione Civile
15 Organisation for Economic Co-operation and Development. Italy., Review of the Italian National Civil Protection System. 2010
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all’interno della Presidenza del Consiglio dei Ministri sotto la responsabilità del Presidente del
Consiglio garantisce al Servizio Nazionale della
Protezione Civile le migliori condizioni per una gestione dinamica ed efficiente delle crisi che potrebbero intervenire in territorio nazionale”.
Il verificarsi a distanza di pochi anni di eventi simili
che continuano a provocare vittime o danni dimostrano però come la memoria storica dei fenomeno sia spesso rimossa, sia dalle istituzioni, sia
dai cittadini. Questa mancata cultura di protezione
civile fa si che, anche senza abusivismi e colpose
omissioni, gli amministratori non predispongano
interventi urbanistici strutturali di mitigazione del
rischio e che la popolazione, non conscia dei pericoli a cui potrebbe incorrere, non metta in atto le
necessarie misure di autoprotezione.
Come evidenziato dal Dott. Guido Bertolaso,
Capo Dipartimento della Protezione Civile, in un
suo recente intervento16, i grandi fenomeni di
riallocazione della popolazione, che hanno accompagnato gli ultimi decenni del secolo scorso,
hanno privato intere generazioni di un sia pur
minimo bagaglio di sapere e di conoscenza del
territorio.
Ne ha risentito la cultura materiale, socialmente
accettata e condivisa dalla maggioranza delle
persone e delle famiglie, la quale dovrebbe fondare le scelte prioritarie del vivere il territorio. Il
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rispetto della natura, le precauzioni nei confronti
dei rischi naturali hanno avuto indici molto bassi
di attenzione sociale e di interesse. Nonostante
alcune voci preoccupate di questa deriva collettiva, in tutto il Paese si è considerata ammissibile
una tolleranza ampia e comprensiva di fenomeni
di abuso del territorio in varie forme, a partire
dall’abusivismo edilizio, fino all’insipienza, a
volte ingenua a volte colpevole, con cui sono
realizzate strutture ed infrastrutture importanti
senza tenere in debito conto la grande gamma
di rischi naturali presenti in ogni parte del Paese.
Le conseguenze di tutto ciò diventano più chiare
negli anni che stiamo vivendo: basta sovente un
fenomeno temporalesco più intenso del solito
per innescare fenomeni disastrosi che, quando
non sono correlati ad un unico evento catastrofico, raggiungono comunque dimensioni cumulative impressionanti per la frequenza del loro
ripetersi e riprodursi.
Queste linee guida sono da considerarsi come
un tramite per l’avvio di un confronto che potrà
condurre ad approfondire le tematiche toccate
in questo lavoro in termini generali e senza alcun
carattere di esaustività, stimolando la domanda
degli attori della governance multilivello affinché emergano le necessità delle realtà locali
Alcune specifiche “raccomandazioni” sono raccolte nelle pagine finali di questo rapporto.
16 Intervento del Dott. Guido Bertolaso - Capo del Dipartimento della Protezione Civile. 85° Congresso della SGI
– Pisa 6 settembre 2010.
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Raccomandazioni
L’analisi del sistema di governance multilivello
delle calamità naturali, con particolare riferimento
alle Regioni Obiettivo Convergenza, conduce alla
formulazione di una serie di raccomandazioni che
potrebbero costituire una base di partenza per un
processo di miglioramento e/o completamento
del Sistema di Protezione Civile.
NORMATIVA
Semplificazione norma.
È necessaria una semplificazione della legislazione in materia di prevenzione e gestione della
calamità naturali anche attraverso la redazione
di un Testo Unico di Protezione Civile che sfrutti
la normativa preesistente abrogando però
quanto non più in linea con l’attuale configurazione del Sistema Nazionale di Protezione Civile.
Definizione delle responsabilità
Occorre chiarire i ruoli dei diversi attori coinvolti
eliminando le antinomie esistenti che diminuiscono l’efficienza degli interventi di mitigazione
dei rischi e gestione delle catastrofi.
Livelli minimi
È necessario completare il processo intrapreso
con il D.L. 30 dicembre 2009, n. 195 (convertito
con modificazioni in L. 26 febbraio 2010, n. 26)
che prevede, in relazione alle diverse ipotesi di
rischio presenti sul territorio nazionale, la definizione di livelli minimi dell'organizzazione delle
strutture territoriali di protezione civile e degli
enti cui spetta il governo e la gestione del sistema di allertamento nazionale. (Si veda anche
la raccomandazione Verifiche e sanzioni).
Verifiche e sanzioni
Occorre stabilire date certe per l’applicazione delle
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norme ed eventualmente prevedere un sistema di
controllo che applichi sanzioni in caso di inadempienza. Sanzioni dirette o sanzioni indirette: tra
queste il divieto di accedere al ristoro dei danni per
conclamata inadempienza.
È infatti utile, allorché si siano definiti i requisiti minimi di cui sopra, prevedere una verifica continua,
sia dell’adozione, sia del mantenimento degli standard previsti. (Si veda anche Livelli minimi).
Per dare piena applicazione al principio di sussidiarietà occorre prevedere momenti di verifica
di quanto posto in essere dai livelli gerarchicamente inferiori.
Normativa regionale
La normativa regionale deve essere aggiornata
tenendo conto dell’evoluzione normativa e degli
atti di indirizzo a livello nazionale. A livello nazionale sono state emanate norme con cadenza
almeno annuale ma in alcune delle Regioni nell’ultima decade non si è sostanzialmente legiferato o trasferito in norma locale.
GOVERNANCE NAZIONALE e REGIONALE
Buone pratiche
Esistono esempi virtuosi di governance delle calamità naturali, sia nel nostro paese, sia in Europa. Occorre dare loro un ruolo anche nel
Sistema di Protezione Civile che verrà.
Interventi strutturali
La prevenzione dei rischi con interventi di tipo strutturale è compito delle Amministrazioni che hanno
la responsabilità della gestione ordinaria del territorio. Occorre però prevedere, anche a scala nazionale, un rilancio di tali tipi di intervento.
Seguendo questo spirito il legislatore ha previsto,
nell’articolo 11 della L. di conversione 24 giugno
2009 n. 7717, che siano finanziati interventi per la
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prevenzione del rischio sismico grazie ad uno specifico fondo istituito nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze.
È auspicabile, inoltre, la messa in atto di politiche
pubbliche che forniscono incentivi adeguati a favorire le ristrutturazioni e gli investimenti privati che
sarebbero necessari a mitigare i rischi di disastro. Per
gli edifici privati si potrebbe ricorrere ad una forma
di incentivo, basata su benefici fiscali, secondo modalità analoghe a quelle già adottate per le forme
di incentivazione finalizzate al risparmio energetico.
(Si veda anche Assicurazioni)
Resilienza strutture regionali di protezione civile
È necessario accrescere la resilienza della struttura
amministrativa regionale (provinciale, comunale) di
protezione civile rispetto ai cambiamenti politici. La
struttura regionale di protezione civile deve coadiuvare in maniera efficiente ed efficace l’Autorità
politica pro-tempore supportandola nelle scelte
che possano dare continuità nel medio-lungo periodo alle azioni di protezione civile e pianificazione
volte alla gestione e mitigazione dei rischi naturali.
Dovrebbe essere guidata da funzionari con capacità di coordinamento delle altre strutture regionali
(provinciali, comunali) con riferimento diretto al Presidente o al Sindaco. (Si veda anche Collaborazione
istituzionale).
Attivare tutti i Centri Funzionali Regionali.
Il Sistema Nazionale dei Centri Funzionali, promosso
dal Dipartimento della protezione civile, dalle Regioni e dalle Province Autonome di Trento e Bolzano, si propone di realizzare una rete di centri
operativi per il “Sistema di allertamento” nazionale
distribuito ai fini di protezione civile che, attraverso
attività di previsione, monitoraggio e sorveglianza
in tempo reale degli eventi e dei conseguenti effetti
Pagina 62
relativi sul territorio, sia di supporto alle decisioni
delle autorità preposte all’allertamento delle diverse componenti del Servizio Nazionale di Protezione Civile e alle diverse fasi di gestione
dell’emergenza in attuazione dei “Piani di emergenza di protezione civile” provinciali e comunali.
La Direttiva emanata dal Presidente del Consiglio
dei Ministri il 27 febbraio 2004, inserendosi nel contesto nazionale, detta gli indirizzi operativi per la gestione organizzativa e funzionale di tale sistema di
allertamento; definisce i soggetti istituzionali e gli
organi territoriali coinvolti nelle attività di previsione
e prevenzione del rischio e di gestione dell’emergenza; stabilisce gli strumenti e le modalità con cui
le informazioni relative all’insorgenza ed evoluzione
del rischio idrogeologico ed idraulico, devono essere raccolte, analizzate e rese disponibili alle autorità coinvolte.
Affinché una Regione possa attivare il proprio Centro Funzionale, e con esso raggiunga l’autonomia
nella fase di previsione e monitoraggio degli eventi
estremi, deve aver predisposto:
- una rete tecnologica per il monitoraggio e la modellazione dei fenomeni;
- la messa in organico di un congruo numero di
unità di personale;
- la definizione di un sistema di soglie tramite il
quale attivare i diversi livelli di criticità;
- la predispozione di un atto che definisca il sistema di allertamento regionale recependo gli
indirizzi forniti dalla Dir.P.C.M. 27 febbraio 2004 e
ss.mm. Tale atto dovrà essere ufficialmente approvato dalla Giunta Regionale.
Solo quando tutte le quattro fasi sono state completate e sono stati ritenuti adeguati i loro contenuti, il Dipartimento della Protezione Civile
17 D.L. 28 aprile 2009, n. 39: Misure urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione
Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile. (Convertito in L. 77 del 24 giugno 2009)
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nazionale decreta in via ufficiale l’attivazione del
Centro Funzionale.
In questo processo emergono due lacune che
dovrebbero essere colmate. A livello Regionale
solo 10 enti (rispetto alle 19 Regioni e alle 2 Province Autonome di Trento e Bolzano) hanno attivato il proprio Centro Funzionale. Le Regioni
Obiettivo Covenvergenza rispettano la media
nazionale: infatti, solo due Centri Funzionali,
quelli di Calabria e Campania sono stati dichiarati attivi. I Centri di Puglia e Sicilia, pur essendo
fisicamente costituiti e operativi non sono ancora stati dichiarati autonomi.
È pertanto auspicabile che venga accelerato il
processo di attivazione di tutti i Centri Funzionali
Regionali.
A livello nazionale è importante che vengano definiti i criteri minimi che le procedure regionali dovrebbero avere affinché i Centri Funzionali possano
trattare tutta la gamma dei rischi naturali (ed eventualmente antropici). Attualmente la procedura di
attivazione dei Centri Funzionali si riferisce solamente al sistema di allertamento per il rischio idrogeologico e idraulico, ma molti dei centri attivi
hanno esteso l’attività ad altri rischi, in particolare il
rischio sismico e da incendi boschivi di interfaccia
urbano-forestale.
Collaborazione istituzionale
Sostenere la collaborazione tra diversi settori regionali con competenze comuni (ad es. difesa del
suolo, difesa delle foreste, pianificazione urbanistica,
ambiente, protezione civile) affinché la pianificazione diventi un efficace strumento di riduzione del
rischio dovuto a calamità naturali. (Si veda anche
Pianificazione territoriale)
Per favorire tale collaborazione sarebbe auspicabile che il Servizio Regionale di Protezione Civile fosse collocato sotto la diretta responsabilità
dell’Ufficio di Presidenza. Nell’ambito delle Re-
11:53
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gioni Obiettivo Convergenza Calabria e Sicilia
hanno già adottato tale politica di gestione.
Sindaci
Supportare tecnicamente e scientificamente le attività dei Sindaci che svolgono un ruolo chiave nel
Sistema di protezione civile. Nei circa ottomila Comuni italiani non sempre gli amministratori riescono pienamente a comprendere e gestire le
conseguenze di medio-lungo periodo delle azioni
di pianificazione che intraprendono in relazione alla
presenza sul loro territorio di rischi naturali.
Dinamiche decisionali della popolazione
Tenere in debito conto, nel Sistema di Protezione
Civile, delle dinamiche decisionali della popolazione sia come gruppo che come singoli. Gli scenari di rischio non analizzano perché, durante gli
eventi passati, la vittima abbia tenuto un comportamento che l’ha condotta a perdere la vita,
cosa avrebbe potuto fare per essere al sicuro e
perché non l’abbia fatto.
Pianificazione territoriale
È necessario che la riduzione della vulnerabilità
degli edifici e delle infrastrutture sia messa al centro
della governance multilivello in materia di pianificazione territoriale valutando la possibilità di introdurre l’obbligo di tenere in conto le condizioni di
sicurezza attraverso, fra l’altro, un’adeguata pianificazione dell’uso del suolo come base per garantire
concessioni edilizie. L'attuazione di queste disposizioni normative dovrebbe essere garantita da un
preposto sistema di controllo.
Assicurazioni
Bisognerebbe prendere in considerazione un
sistema in grado di migliorare la copertura assicurativa per le perdite dovute a catastrofi naturali, favorendo tra l’altro gli investimenti
nella mitigazione del rischio, riducendo i premi
e le franchigie assicurative in caso di miglioramenti nella difesa dai rischi instaurando con-
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temporaneamente un sistema di valutazione
della conformità al regolamento edilizio.
COMUNICAZIONE E FORMAZIONE
Comunicare il rischio
Un aspetto di fondamentale importanza per la governance multilivello è quello della comunicazione.
Occorre migliorare la comunicazione del rischi:
• tra i diversi livelli del Sistema Nazionale;
• del Sistema con le vittime potenziali;
• del Sistema con i mezzi di informazione;
• degli scienziati e del Sistema con il mondo
giudiziario.
In Italia le politiche di comunicazione del rischio ai
cittadini sono spesso limitate a predisporre opuscoli
informativi o campagne pubblicitarie per spiegare
quale sono le azioni da intraprendere in caso di un
particolare evento.
È sicuramente utile individuare alcune best practices di comunicazione rivolta alla popolazione,
scritta in un linguaggio per non esperti, intorno alle
misure di salvaguardia.
Occorre però sottolineare come spesso si ometta di
informare a quali tipo di rischio si va in contro vivendo in una specifica regione, o in un determinato
comune, o in una parte di esso. Informazioni spesso
generalistiche non contribuiscono a far intendere
quale sia la reale probabilità che un evento avverso
possa coinvolgere le vittime potenziali. (Si veda
anche Auto-responsabilità).
Sarebbe opportuno adottare procedure di informazione della popolazione, già messe in atto in altri
paesi, come la diffusione di mappe del rischio specifiche di ogni territorio.
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Memoria storica
È auspicabile che vengano intraprese azioni per
mantenere una memoria storica degli eventi in
modo organizzato, semplice e facilmente accessibile ai cittadini, creando, ad esempio, raccolte di
filmati, fotografie e documenti degli eventi calamitosi occorsi, in base alle quali siano organizzate
esercitazioni e azioni di formazione nelle scuole.
Formazione
Occorre creare un sistema di formazione continua
per gli attori della governance di protezione civile
ma anche per i volontari, per i professionisti della
funzione giudiziaria e per i professionisti della comunicazione sociale.
Un particolare settore da curare riguarda la preparazione degli operatori dei Presidi Territoriali18 per
i quali non è stato ancora individuato uno specifico
percorso formativo.
Auto-responsabilità
Nei processi di governance multilivello un aspetto
innovativo ma importante riguarda la promozione
di politiche volte a sviluppare una coscienza di autoresponsabilità nella popolazione. Questo obiettivo
può essere perseguito:
• Coinvolgendo attivamente la popolazione
rendedola parte integrante del Sistema di
protezione civile.
• Mettendo a disposizione in modo organizzato,
semplice e facilmente accessibile ai cittadini i
dati e le mappe del rischio sul territorio.
• Prevedendo una campagna volta alla certificazione della vulnerabilità degli edifici privati
anche con modalità di incentivazione fiscale
simili a quelle in essere per la certificazione
energetica degli edifici. (Si veda anche Interventi strutturali).
18 Strutture e/o soggetti regionali e/o provinciali che effettuano attività di monitoraggio e sorveglianza direttamente
sul territorio, nel caso siano previste o si verifichino condizioni meteorologiche avverse. Tale presidio può coinvolgere una o più regioni.
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Bibliografia
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CENSIS, 43° Rapporto sulla situazione sociale del
Paese. 2009
Di Iorio, R., Biondo, D., Sopravvivere alle emergenze. Gestire i sentimenti negativi legati alle catastrofi ambientali e civili. Edizioni Scientifiche
Ma.Gi. S.r.l., 2009.
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Ioannilli, M., I nuovi caratteri dei processi di gestione del territorio e le esigenze di supporto.
Giornata di studio sul tema: Sistemi di informazione geografica a supporto dei processi decisionali nella gestione del territorio, Roma, 9
marzo 2010.
Istituto Superiore di Sanità Centro Nazionale di
Epidemiologia, Sorveglianza e Promozione della
Salute. Ufficio di Statistica, Indagine Epidemiologica sulla Mortalità Estiva, Novembre 2003.
Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca
Ambientale (ISPRA), Dipartimento Difesa del
Suolo-Servizio Geologico d’Italia, Progetto IFFI
(Inventario dei Fenomeni Franosi in Italia), 2006.
Legambiente e Dipartimento Nazionale della
Protezione Civile, ECOSISTEMA INCENDI 2009,
Monitoraggio sulle azioni dei Comuni italiani
nell’applicazione della legge 353/2000 e nella mitigazione del rischio incendi boschivi. Indagine
realizzata nell’ambito di “Non scherzate col fuoco
2009” campagna nazionale di informazione e
prevenzione del rischio incendi boschivi di Legambiente e del Dipartimento Nazionale della
Protezione Civile, Luglio 2009.
Legambiente e Dipartimento della Protezione
Civile, ECOSISTEMA RISCHIO 2009, Monitoraggio
sulle attività delle amministrazioni comunali per
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la mitigazione del rischio idrogeologico. Indagine realizzata nell’ambito di “OPERAZIONE
FIUMI 2009” campagna nazionale di monitoraggio, prevenzione e informazione per l’adattamento ai mutamenti climatici e la mitigazione
del rischio idrogeologico, Dicembre 2009.
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio - Unione delle Province d’Italia, Pianificazione territoriale provinciale e rischio
idrogeologico previsione e tutela. Sintesi dello
stato della pianificazione con particolare riferimento alla riduzione del rischio idrogeologico e
del rischio idraulico. Rapporto, aprile 2003.
Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale,
Dipartimento della Protezione Civile, CNR Gruppo Nazionale per la Difesa dai Terremoti,
Censimento di vulnerabilità degli edifici pubblici, strategici e speciali nelle regioni Abruzzo,
Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia e
Sicilia, 1999.
Nicolini, R., Bezzi, C., Lugli, F., Previsione, prevenzione e gestione del rischio. Presidiare il nostro
territorio. New Aphrodite School, Fondazione
CIMA, Savona, 28 maggio 2010.
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Development (OECD) Italy. Review of the Italian
National Civil Protection System. OECD Reviews
of Risk Management Policies., OECD publishing,
ISBN 978-92-64-08219-9, 2010.
Pagliara, P., Rischio idrogeologico e idraulico.
Ambiente & Sicurezza - Il Sole 24 ORE, n. 9, pp.
IV-XXIII, Maggio 2004.
Regione Calabria, Rapporto sullo stato dell’ambiente, Novembre 2007.
Sieberg A., Geologie der Erdbeben. Handbuch
der Geophysik, 2, 4, pp. 550-555, 1930.
Trigila, A. e La Danza, C., Statistiche Nazionali ed
elaborazioni provinciali del progetto IFFI. Rapporto sulle frane in Italia. Il progetto IFFI: meto-
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United Nation Development Programme
(UNDP), Human Development Report. International cooperation at a crossroads Aid, trade and
security in an enequal world, 2005.
United Nation International Strategy for Disaster
Reduction (UNISDR), Disaster statistics 19912005.
United Nation International Strategy for Disaster
Reduction (UNISDR), UNISDR terminology on Disaster Risk Reduction, 2009.
Zuliani A. Manuale di psicologia dell’emergenza.
Ed. Maggioli, 2007.
19 La bibliografia fa riferimento al testo completo delle Linee Guida
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Ringraziamenti
Committente
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento Affari Regionali,
Organismo Intermedio PON "Governance e Azioni di Sistema 2007-2013"
Asse E Obiettivo Specifico 5.2”.
Regioni Obiettivo Convergenza
Regione Calabria
Regione Campania
Regione Puglia
Regione Siciliana
Altre Amministrazioni nazionali e regionali
Presidenza del Consiglio dei Ministri, -Dipartimento della Protezione CivileRegione Valle d’Aosta
Regione Liguria
Regione Piemonte
Provincia di Modena
Il gruppo di Lavoro di Fondazione CIMA
Marina Morando, Responsabile del Servizio
Marco Altamura
Luisa Michela Colla
Luca Ferraris
Paolo Fiorucci
Davide Miozzo
Franco Siccardi
Nicola Rebora
Laura Rossello
Eva Trasforini
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Sommario
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Premessa
Introduzione
pag. 5
pag. 7
Capitolo 1
1
1.1
Semantica del rischio nella comunicazione
Comunicare il pericolo.
L’importanza del linguaggio nelle operazioni di protezione civile.
pag. 9
pag.9
Capitolo 2
2
2.1
2.1.1
2.1.2
2.2
2.2.1
2.3
2.3.1
2.4
2.4.1
Lo stato del rischio nelle Regioni Obiettivo Convergenza
Il Rischo Sismico
Eventi Storici
1990 – Il terremoto in val di Noto
Il rischio vulcanico
1944 - L’ultima eruzione del Vesuvio
Il rischio Idrogeologico
2010 – La frana di Maierato
Il rischio da incedi boschivi
2007 – L’incedio di Peschici
pag 11
pag.11
pag 14
pag 18
pag 21
pag 25
pag 29
pag 32
pag 35
pag 38
Capitolo 3
3.
3.1
3.1.1
3.1.2
3.1.3
Analisi della normativa
Evoluzione normativa del Sistema di Protezione Civile
La fase della forma
La fase della norma
La fase dell’indirizzo
pag 41
pag 41
pag 41
pag 43
pag 47
Capitolo 4
4.
4.1
4.1.1
Buone pratiche di governance multilivello
Esempi virtuosi di Buone Pratiche
Il sistema di previsione e prevenzione degli incendi boschivi
messo a punto dalla Regione Liguria
4.1.2 Il sistema di gestione delle comunicazioni relative al rischio idrogeologico
ed ai rischi meteorologici in uso presso la Regione Valle d’Aosta
4.1.3 Provincia di Modena. la Provincia come strumento di presidio del territorio
4.1.3 Il Centro Funzionale Regionale della Regione Piemonte.
4.2
Buone Pratiche nelle Regioni Obiettivo Convergenza
4.2.1 La microzonazione sismica dell’area etnea
4.2.2 Esercitazione PUGLIA 2010
4.2.3. Il Piano di Emergenza per il Vesuvio
4.2.4 Calabria: il sistema di allertamento per il rischio idrogeologico e idraulico.
Considerazioni finali
Il Sistema ed il Paese
Raccomandazioni
Bibliografia
Ringraziamenti
pag 49
pag 49
pag 49
pag 51
pag 52
pag 54
pag 54
pag 55
pag 56
pag 56
pag 58
pag 59
pag 59
pag 61
pag 66
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Finito di stampare ad ottobre 2010.
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Presidenza del Consiglio dei Ministri
Dipartimento per gli Affari Regionali
Via della Stamperia 8 - Roma
Tel. (+39) 06.67791
Organismo Intermedio PON
"Governance e Azioni di Sistema 2007-2013"
Asse E Obiettivo Specifico 5.2
GOVERNANCE MULTILIVELLO PER LA PREVENZIONE E GESTIONE DELLE CALAMITÀ NATURALI
Governance multilivello per la prevenzione
e gestione delle calamità naturali
Capire, comunicare, decidere, intervenire:
come fare rete nel management dei rischi naturali
Fondazione CIMA
Campus Universitario
Via Armando Magliotto, 2
17100 Savona - Italy
Tel. 0039.019861418
www.cimafoundation.org
UNA GRIGLIA INTERPRETATIVA PER CALABRIA, CAMPANIA, PUGLIA E SICILIA