Corso di Programmazione economica
Lezione del 23 marzo 2011
La programmazione economica negli anni ‘80
La programmazione economica negli anni 80
Il contesto economico internazionale
- i paesi industrializzati si mostrano più preparati di fronte agli
shock esterni (secondo shock petrolifero all’inizio del
decennio);
- Gli Usa, il Giappone e più in generale le economie asiatiche
guidano l’economia mondiale
La politica economica del presidente Reagan:
- contrasta con successo l’inflazione, riduce la spesa pubblica,
taglia le imposte e sfida l’Unione Sovietica (programma di
difesa scudo spaziale) che si dissolverà nel 1991
- Il tasso di crescita del PIL mondiale aumenta dal 3% annuo
della prima metà degli anni 80 al 4% della seconda metà del
decennio
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La programmazione economica
negli anni 80
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La programmazione economica negli anni 80
Il contesto economico internazionale
In Europa il decennio si era aperto con un tasso di
inflazione generalmente elevato ma con significative
differenze tra i vari paesi.
Al fine di compensare le differenze del tasso di
inflazione tra i paesi dal 1979 al 1987 il Sistema
monetario europeo effettua 11 riallineamenti, di cui
5 per la lira. Complessivamente la lire viene svalutata
del 22%.
La riduzione dell’inflazione determina la diminuzione
degli interventi di riallineamento, cessati dal 1987.
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La programmazione economica
negli anni 80
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La programmazione economica negli anni 80
Il processo di integrazione europea
Dopo un decennio di crisi, il processo di integrazione europea subisce un
impulso fondamentale:
il 1° luglio 1987 entra in vigore l’atto unico europeo firmato a Lussemburgo
nel febbraio 1986:
- prevede il passaggio da un area di libero scambio ad un mercato unico
europeo, attraverso la libera circolazione di beni, servizi, persone e capitali
- Introduce il voto a maggioranza qualificata per le decisioni del Consiglio
riguardanti
- Rafforza i poteri legislativi del Parlamento europeo attraverso una
procedura di cooperazione che consente al Parlamento di influenzare le
decisioni del Consiglio
- Potenzia gli strumenti delle politiche comuni: coesione economica e sociale,
ricerca e sviluppo tecnologico, protezione ambientale;
- Il ritorno alla democrazia della Spagna, del Portogallo e della Grecia
consente l’allargamento della CEE e rafforza il processo di integrazione.
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La programmazione economica negli anni 80
La situazione politica nell’est Europa
Alla fine degli anni 80 entra in crisi il sistema politico ed
economico dell’unione Sovietica e dei paesi dell’Europa
orientale.
- Le riforme democratiche del presidente Gorbaciov non hanno
successo
- I paesi dell’ex Unione sovietica abbandonano le economie
pianificate a favore del mercato favorendo le relazioni
economiche internazionali e il processo di integrazione
europeo.
- Dopo il 1989 la riunificazione della Germania apre nuove
prospettive nei rapporti est ovest e all’interno della CEE.
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La programmazione economica negli anni 80
In Italia gli anni 70 e 80 sono caratterizzati dal terrorismo:
-
nel 1979 omicidio di Guido Rossa a Torino e marcia dei quarantamila
quadri e operai della Fiat;
Nel 1984 l’economista Ezio Tarantelli fu assasinato a Roma
La situazione dell’economia italiana
All’inizio degli anni 80 la priorità della politica economica è la riduzione
dell’inflazione realizzata attraverso:
- Politica monetaria e di cambio restrittive (che progressivamente diventa
comunitarie), ma soprattutto
- il controllo della spesa pubblica e la riduzione del costo del lavoro.
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La programmazione economica negli anni 80
La situazione dell’economia italiana
“ (…) nulla vale il riconoscere che investimenti e occupazione sono legati da un
nesso inscindibile se non si è disposti ad accettare una diversa
composizione del bilancio pubblico, politiche monetarie non accomodanti
ed un diverso comportamento salariale, tutte componenti necessarie per
liberare le politiche economiche dall’assillo degli squilibri inflazionistici e di
bilancia dei pagamenti e per mobilitare l’indispensabile iniziativa pubblica e
privata nell’allargamento della base produttiva del paese”
Conclusioni del Ministro del Bilancio e della Programmazione Economica Giorgio La
Malfa in occasione della presentazione in Parlamento della Relazione Generale sulla
situazione economica per l’anno 1981.
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La programmazione economica negli anni 80
I provvedimenti dei governi
In presenza di un deficit di bilancio in continua crescita, il
Governo
- accompagna il processo di ristrutturazione e riconversione
dell’industria e delle imprese in difficoltà;
- Sostiene il reddito dei lavoratori con ammortizzatori sociali
(cassa integrazione) prepensionamenti, assunzioni nella P.A.
- Supporta le imprese in crisi con finanziamenti
Questi provvedimenti, uniti all’aumento della spesa corrente per
stipendi pubblici e pensioni, alimentano l’esplosione del
debito pubblico in tutto il decennio.
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L’instabilità politica negli anni 80 1/2
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L’instabilità politica negli anni 80 1/2
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La programmazione economica negli anni 80
La riduzione dell’inflazione
L’azione combinata della politica monetaria e della politica dei
redditi (riduzione del 50% dell’indicizzazione dei salari) hanno
determinato una riduzione dell’inflazione dal 22% del febbraio
1980 al 9% del novembre 1984, al 6% del 1986, al 4,7% del
1987.
Alla fine del decennio l’inflazione in Italia è inferiore a quella di
Francia e Germania.
Dal 1985 la riduzione dell’inflazione è favorito dal crollo delle
quotazioni del petrolio (da 27,5 dollari al barile del 1985 a 15
dollari nel 1986, con un forte vantaggio per il costo delle
importazioni
La situazione generale favorisce gli accordi fra imprenditori e
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sindacati.
La programmazione economica negli anni 80
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La programmazione economica negli anni 80
Dopo un primo quadriennio di sviluppo ridotto l’economia
italiana, trainata a differenza del passato dalla domanda
interna, piuttosto che da quella estera, conosce una fase di
espansione tra le più lunghe, anche se non tra le più intense
del dopoguerra:
- Tasso di crescita del 1,4% nel periodo 1981-84;
- Tasso di crescita del 2,9% nel periodo 1985-90;
Che colloca l’Italia tra le prime 5 economie industrializzate: USA,
Giappone, Germania e Francia.
Questa situazione è anche frutto delle trasformazioni
dell’apparato produttivo (ristrutturazioni industriali) e
dell’aumento del peso del settore dei servizi.
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La programmazione economica negli anni 80
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La programmazione economica negli anni 80
Le trasformazioni del sistema produttivo comportano anche
conseguenze nell’entità e nella composizione
dell’occupazione.
Rispetto al decennio precedente l’occupazione nel settore
industriale si riduce in modo significativo.
Tra il 1980 e il 1983 l’occupazione nella grande industria cala del
12,2%
Decentramento delle produzioni, esternalizzazioni, aumento
della domanda di tecnici ed impiegati con nuove
professionalità.
Negli anni 80 l’industria registra una riduzione di 650 mila unità,
a fronte di un aumento di 700 mila unità nel decennio
precedente.
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La programmazione economica negli anni 80
La programmazione triennale
Oltre alla lotta all’inflazione, la politica economica dei primi anni
ottanta si svolge in continuità con la Programmazione
triennale della fine degli anni 70 tracciata dal Ministro
Pandolfi ( ristrutturazione industriale);
Nel luglio 1980, il Ministro del Bilancio Giorgio La Malfa presenta
al Parlamento il Documento di Politica economica a medio
termine (piano La Malfa 1981-83 ) che prevedeva una politica
dell’offerta basata su investimenti pubblici finalizzati:
- allo sviluppo del Mezzogiorno e dell’occupazione,
- al risanamento delle imprese che operano in settori in crisi
- all’adeguamento tecnologico nei settori industriale ed agricolo
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La programmazione economica negli anni 80
Dal punto di vista tributario, il Documento La
Malfa prevedeva:
Un aumento delle entrate attraverso il recupero
del gettito evaso
La ristrutturazione dell’amministrazione
tributaria
La redistribuzione del carico fiscale a favore dei
contribuenti che hanno maggiormente subito
l’effetto dell’inflazione
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La programmazione economica negli anni 80
La strategia dei politica dal lato dell’offerta del Piano La Malfa: settori di
intervento prioritari:
a) Energia
b) telecomunicazioni
c) Sistema agro-alimentare
d) Politica delle infrastrutture
e) Innovazione tecnologica
f) Mobilità del lavoro
g) Ristrutturazioni industriali, risanamento finanziario delle aziende in crisi;
h) Politica della casa
i) Ristrutturazione del sistema tributario
j) Revisione dell’intervento straordinario nel mezzogiorno
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La programmazione economica negli anni 80
I fondamenti teorici della politica dell’offerta
Nel corso degli anni 80, oltre alle politiche monetarie e
antiflazionistiche, negli USA e GB si affermano due importanti
teorie economiche liberali:
- La teoria della scelta pubblica:
le decisioni pubbliche non sono prese da un policy maker
benevolente che cerca di massimizzare l’interesse pubblico,
ma sono l’esito (eventuale) dell’interazione di gruppi politici,
burocratici e di portatori di interessi. Ne consegue che
l’intervento pubblico nell’economia potrebbe comportare
riduzioni del benessere collettivo maggiori di quelle derivanti
dalle imperfezioni del mercato.
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La programmazione economica negli anni 80
La teoria dell’economia dal lato dell’offerta:
L’intervento pubblico nell’economia produce effetti negativi dovuti alle
inefficienze nella produzione di beni e servizi da parte dell’operatore
pubblico, alle distorsioni determinate dagli interventi di regolamentazione
ed agli effetti disincentivanti della tassazione (il gettito decresce con
l’aumento della tassazione.
Alla diminuzione del gettito delle imposte per aliquote elevate è associata la
riduzione dell’offerta di lavoro, la riduzione del risparmio, il calo degli
investimenti produttivi e la nascita di nuove imprese.
Per contro, la riduzione delle imposte è in gado di determinare un aumento
dell’offerta aggregata e del gettito.
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La programmazione economica negli anni 80
Queste due teorie, in particolare la seconda, sono state alla base delle
politiche di Ronald Reagan negli USA e di Margareth Tatcher nel Regno
Unito nei primi anni 80.
Politiche neo liberiste:
- Riduzione del carico legislativo sulle attività industriali;
- Riduzione delle imposte e tagli di spesa pubblica (assistenza sanità,
istruzione)
- Privatizzazioni di imprese pubbliche e dismissioni di proprietà pubbliche
(GB) ;
In entrambi i paesi aumento delle spese militari;
Negli anni successivi tali politiche si estenderanno in altri paesi europei.
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La programmazione economica negli anni 80
In Italia solamente nella seconda metà degli anni 90 saranno attivate politiche
neoliberiste: le privatizzazioni per rispettare i parametri di ingresso nella
moneta unica.
Invece, nel 1981 viene elaborato il piano a medio termine 1982-84 nel quale si
ribadisce la necessità di effettuare investimenti pubblici per aumentare la
produttività media del sistema economico.
Infatti:
- Viene attivato il Fondo per gli investimenti l’occupazione
- Viene istituito il nucleo di valutazione degli investimenti pubblici presso il
ministero del Bilancio
- Sono avviati programmi di investimento per opere infrastrutturali e nei settori
dell’agricoltura, dell’edilizia residenziale pubblica, scolastica, sanitaria ed
universitaria, per la tutela dei beni culturali.
- Sono avviati interventi di mantenimento dell’occupazione con la Cassa
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integrazione nelle aziende a partecipazione statale del Mezzogiorno.
La programmazione economica negli anni 80
In presenza dei vincoli comunitari, della crisi della finanza pubblica, dell’eccesso di
pressione fiscale, dei deficit delle imprese e delle banche pubbliche,
dell’inefficienza della PA, solo nel corso degli anni 90 anche in Italia si
avvieranno politiche a favore del mercato e di privatizzazione delle aziende a
partecipazione statale.
In assenza di strumenti di programmazione si sviluppano forme di “negoziazione
senza programmazione” a livello centrale e periferico con la conseguente
distribuzione di sussidi e agevolazioni.
Tuttavia, nella seconda metà degli anni 80 emergono alcuni strumenti di “buona
programmazione”:
- I contratti di programma
- La conferenza dei servizi
Questi strumenti, ampiamente utilizzati in seguito, hanno avuto il merito di
sostituire con un accordo fra amministratori atti amministrativi singoli.
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La programmazione economica negli anni 80
La perdita di controllo della spesa pubblica
I Documenti di programmazione finanziaria degli anni 80
assumono l’obiettivo della riduzione dei conti pubblici, ma con
intensità, finalità e rigore diverso tra il primo e il secondo
quinquiennio.
Nel primo l’esplosione del deficit è vista come un fattore è vista
come un fattore che contribuisce a rafforzare le spinte
inflazionistiche. Riportare sotto controllo i conti pubblici,
pertanto è uno degli aspetti della strategia da seguire per il
rientro dall’inflazione.
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La programmazione economica negli anni 80
La perdita di controllo della spesa pubblica
Una frase contenuta nella RPP per l’anno 1983 rende evidente il passaggio di
quegli anni dalle politiche di tipo keynesiano del ciclo economico alle
politiche monetariste, (…) e contiene riferimenti sulla rilevanza più o meno
forte del disavanzo pubblico.
“ Il dibattito sulle cause dell’inflazione in Italia è stato fino ad oggi fortemente
squilibrato. Per molti anni, mentre si è posto un forte accento sulla dinamica
dei costi del lavoro come causa di inflazione si è lasciata in secondo piano
l’influenza della spesa pubblica, dei disavanzi pubblici e della moneta. (…) In
realtà l’esperienza degli anni ‘60 e ‘70 indica che le pressioni inflazionistiche
sono provenute sia dalla dinamica dei costi del lavoro, sia dal disavanzo
pubblico e dalla crescita monetaria ad esso collegata. Tali fattori hanno
avuto rilevanza e peso diversi a seconda dei momenti: in alcuni anni si sono
sommati tra loro, in altri ha operato l’uno più dell’altro”.
Relazione previsionale e programmatica per l’anno 1983, p. 42
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La programmazione economica negli anni 80
La perdita di controllo della spesa pubblica
Nel 1983 la strategia del Governi Fanfani e Craxi per il controllo dei conti pubblici è
basata sulla riduzione della spesa corrente:
- Contenimento del fabbisogno di cassa per liberare risorse e favorire gli investimenti
privati
- Contenimento della spesa sanitaria, previdenziale, delle regioni e degli enti locali.
Nella Relazione Previsionale e Programmatica per il 1985 viene proposto un piano di
rientro che prevede l’obiettivo di azzerare il disavanzo di parte corrente entro il 1988
in modo da arrestare nello stesso anno la crescita del rapporto debito/PIL.
Modalità:
- controllo della spesa pubblica, stabilizzazione del livello generale dell’imposizione
fiscale(???)
- La spesa corrente al netto degli interessi non dovrà crescere ad un tasso superiore a
quello dell’inflazione.
Dagli stessi documenti programmatici emerge come gli obiettivi di contenimento del
fabbisogno risulteranno sistematicamente disattesi!!!!!
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La programmazione economica negli anni 80
La finanza locale
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La programmazione economica negli anni 80
La finanza locale
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La finanza locale
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La programmazione economica negli anni 80
L’introduzione del DPEF
Verso la fine del decennio i tentativi di riportare sotto controllo la finanza
pubblica conducono all’introduzione di un nuovo strumento finalizzato a
collegare più strettamente la programmazione economica e quella
finanziaria: il Documento di Programmazione Economico-finanziaria DPEF
Il DPEF 1988-92: p. 18-19
“Non risulta alcun aggiustamento spontaneo degli squilibri della finanza
pubblica. Occorre quindi porre in atto quelle correzioni alla rotta di politica
economica che siano in grado di favorire gli andamenti desiderati della
finanza pubblica”.
A differenza degli altri paesi l’Italia perde l’occasione favorevole messa
disposizione della fase espansiva del ciclo economico della seconda metà
degli anni ‘80 per ridurre lo squilibrio dei conti pubblici. Anzi, il rapporto
debito/Pil sarà uno dei più elevati della CEE.
In pratica la spesa collegata al ciclo politico elettorale, nazionale e locale, ha
prevalso sulla programmazione economica e finanziaria.
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La programmazione economica negli anni 80
La programmazione economico-finanziaria
Nel corso degli anni ‘80 le vicende dei conti pubblici evidenziano lo scarto tra obiettivi ed
esiti.
La finanza pubblica entra in un circolo vizioso nel quale gli obiettivi enunciati diventano
progressivamente meno realistici e la politica di bilancio sempre meno credibile.
La perdita di controllo della finanza pubblica dipende, in parte dalla inadeguatezza delle
istituzioni preposte alla programmazione economica, ma soprattutto alle regole che
disciplinano il processo di bilancio:
il cosiddetto assalto alla diligenza in occasione delle leggi finanziarie annuali, o detto
altrimenti, “ le finanziarie omnibus”
ad es. gli oltre 1200 articoli del 2007 (governo Prodi).
Emerge dunque l’esigenza di rendere più efficaci i meccanismi della programmazione
economico-finanziaria introdotti dalla legge 468 alla fine degli anni 70 e di attuare
riforme istituzionali tendenti a ridurre i problemi di frammentazione delle decisioni in
materia di politica economica tra numerosi ministeri ( Tesoro, Bilancio e
Programmazione economica, Finanze e Partecipazioni Statali) accorpati solo negli anni
novanta.
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La programmazione economica negli anni 80
La programmazione economico-finanziaria
A proposito dell’ “assalto alla diligenza” va ricordata la prassi
parlamentare di votare per ultimo l’articolo 1 della legge
finanziaria, che fissava il saldo massimo del bilancio.
Dunque il saldo non era un vincolo di bilancio, ma un resoconto
della spesa post assalto.
La riforma avrà luogo con la legge 362/88 che ha introdotto il
DPEF, limita il campo della l.f. pone vincoli alla spesa, alle
riduzioni delle entrate, fissa i saldi pluriennali.
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La programmazione economica negli anni 80
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La programmazione economica negli anni 80
La riforma è efficace, ma non risolutiva:
Prima della entrata in vigore delle legge 362 il Parlamento
ampliava anche del 50% il saldo netto da finanziare.
Dopo la riforma, le modifiche del saldo sono di piccola entità.
Tuttavia, la % degli articoli emendati in Parlamento, si riduce
ma non cessa.
Nel periodo 1979-80 raggiunge l’83% nel decennio successivo è
stata del 68%.
Va ricordato inoltre, che in vista del mercato unico europeo, il
DPEF del 1988 è stato esteso al periodo 88-92 per far
coincidere l’ultimo anno con l’inizio del mercato unico
comunitario.
La programmazione economica negli anni 80
La riforma dell’intervento nel Mezzogiorno
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La riforma dell’intervento nel Mezzogiorno
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La programmazione economica negli anni 80
La riforma dell’intervento nel Mezzogiorno
Gli squilibri economici territoriali si riflettono sul mercato del
lavoro. L’occupazione nel mezzogiorno, dopo una fase positiva
nel primo quinquiennio, nella seconda metà del decennio
torna a diminuire.
Si sviluppa in questi anni un dibattito accademico e politico
attorno alle politiche meridionaliste che influenzeranno il
Programma triennale di interventi nel mezzogiorno 1985-87
che il nuovo Ministero per gli interventi straordinari nel
mezzogiorno presenterà nel 1985
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La programmazione economica negli anni 80
La riforma dell’intervento nel Mezzogiorno
Dopo un lungo dibattito parlamentare l’intervento straordinario
per il Mezzogiorno è regolamentato:
- dalla legge 651 del 1983 per le procedure di programmazione
e il finanziamento triennale degli interventi,
- dalla legge n. 64 del 1986 per i criteri attuativi e gli aspetti
organizzativi. Queste due leggi segnano l’inizio della nuova
fase dell’intervento per il M.
In particolare, la legge n. 64 sostituisce la Cassa per il M. con
l’Agenzia per la promozione dello sviluppo nel M., con finalità
di sola erogazione e non di progettazione.
Finisce dunque il “monopolio” della politica per il M. da parte
della Cassa per il M.
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La programmazione economica negli anni 80
La riforma dell’intervento nel Mezzogiorno
La legge n. 64 da una parte prosegue l’intervento straordinario,
dall’altra, il cambiamento organizzativo provoca il blocco di
numerose opere ed interventi in corso.
Il ruolo strategico per lo sviluppo regionale è affidato alle regioni,
mentre le competenze per il raccordo a livello nazionale e
comunitario sono affidate al ministero per l’intervento
straordinario per il M.
Il CIPE approva i programmi triennali ( 1985-87, 1987-89, 198890) e definisce le priorità settoriali (aree industriali,
infrastrutture, risorse idriche….).
L’attuazione dei piani triennali è affidata ai piani annuali del Min.
int. Straord.
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La programmazione economica negli anni 80
La riforma dell’intervento nel Mezzogiorno
Inoltre, la legge n. 64 del 1986 ha il merito di introdurre i
contratti di programma per favorire l’azione congiunta degli
attori pubblici e privati nel settore industriale in territori
specifici.
E’ rilevante il metodo ed il contenuto dei contratti di programma,
(che sarà ripreso nella programmazione negoziata) in quanto
supera le analisi e le previsioni degli strumenti di
programmazione precedenti, poi disattesi dalle scelte
politiche discrezionali.
In particolare, supera l’uniformità territoriale degli interventi
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La programmazione economica negli anni 80
La riforma dell’intervento nel Mezzogiorno
In sede europea si delineano per la prima volta le politiche
per la riduzione delle disparità regionali ed i ritardi di
sviluppo per assicurare uno sviluppo più omogeneo del
territorio comunitario.
Infatti, l’Atto unico europeo, da inizio alla politica di
coesione economica e sociale e alla riforma dei fondi
strutturali (1988), strumenti che diventeranno
fondamentali per la programmazione economica
nazionale e regionale.
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