Prof.ssa Elisa Scotti
IL PRINCIPIO DI PRECAUZIONE
U. Beck «nella modernità avanzata, la
produzione
sociale
di
ricchezza
è
sistematicamente
accompagnata
dalla
produzione sociale dei rischi »
Il principio di precauzione è nominato in
molti atti internazionali, comunitari e nella
normativa nazionale ma in nessuno di tali
luoghi ne è data una definizione.
Così ad es. l'articolo 174 del Trattato della
Unione europea nomina il Principio di
precauzione senza definirlo.
Anche in Italia, il «Codice dell'Ambiente » contempla il principio di
precauzione senza definirlo: «La tutela dell'ambiente e degli
ecosistemi naturali e del patrimonio naturale deve essere garantita da
tutti gli enti pubblici e privati e dalle persone fisiche e giuridiche
pubbliche o private, mediante un'adeguata azione che sia informata ai
principi della precauzione, dell'azione preventiva, della correzione, in
via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché al
principio
«chi
inquina
paga
»
La Comunicazione della commissione europea sul principio di
precauzione detta alcuni criteri ma rinvia poi all’applicazione: «come
altre nozioni generali contenute nella legislazione, come la
sussidiarietà o la proporzionalità, è compito dei politici e, infine, dei
tribunali fornire maggiori dettagli in merito al principio».
E’ dunque fondamentale un approccio per casi
Principio del rischio
Principio
che
guida
le
decisioni
caratterizzate, in assenza di un quadro
scientifico certo, da un rischio potenziale
di un danno all’ambiente o alla salute.
“trova applicazione in tutti i casi in cui una
preliminare
valutazione
scientifica
obiettiva indica che vi sono ragionevoli
motivi di temere che i possibili effetti
nocivi sull'ambiente e sulla salute degli
esseri umani, degli animali e delle piante
possano essere incompatibili con l'elevato
livello di protezione prescelto dalla
Ambito di applicazione
• Ambiente – salute
perché in questi ambiti?
- bilanciamento di interessi
- compressione degli interessi
antagonisti a quelli protetti in via
precauzionale (cioè a fronte di un
rischio potenziale)
CASO MUCCA PAZZA Decisione della Commissione Europea di bandire la
carne bovina proveniente dal Regno Unito, al fine di limitare il rischio di
trasmissione dell'encefalopatia spongiforme bovina (BSE).
La Corte di Giustizia Europea (1998) ha stabilito che questa
decisione era giustificata... «[...] in considerazione della gravità
del rischio e dell'urgenza della situazione e tenendo conto
dell'obiettivo della decisione; la Commissione non ha agito in
modo inappropriato adottando la decisione, su base
temporanea ed in attesa di informazioni scientifiche più
dettagliate. Laddove sia incerta l'esistenza o l'entità dei rischi
per la salute umana, la Commissione può adottare misure di
protezione senza dover aspettare che venga accertata la realtà
o la gravità di tali rischi [...]»
Il provvedimento ha avuto ovviamente riflessi economici diretti
sulle
esportazioni,
UK
in
particolare
ma
anche,
contemporaneamente, sull'intero settore produttivo e
commerciale della carne bovina, modificando gli orientamenti
dei consumatori di carne.
CASO CLORO-COLERA Decisione del governo peruviano di interrompere la
clorazione dell’acqua per il pericolo di danni alla salute
•
La clorazione è a tutt'oggi il metodo più efficace e, contemporaneamente, di
semplice applicazione per la purificazione batteriologica dell'acqua da destinare al
consumo umano. Dalla disinfezione si formano però dei sottoprodotti, per reazione
del cloro con il carbonio organico naturalmente presente nelle acque(esempio:
enzimi); tra questi i trialometani (THM3) furono tra i primi ad essere stati scoperti in
acqua clorinata e sono sospettati di creare danni al fegato, reni e al sistema nervoso
centrale. Sono inoltre considerati cancerogeni. La notizia che la clorazione avrebbe
potuto, «presumibilmente», produrre composti organoclorurati che, sempre
«probabilmente », avrebbero potuto favorire l'insorgere di patologie cancerogene e
mutagene, diede avvio ad una campagna di «sensibilizzazione» sul «rischio»,
trasformato dai media in «pericolo », malgrado l'Agenzia Internazionale per la
Ricerca sul Cancro (IARC) e l'OMS avessero pubblicato nel 1991 un rapporto
secondo cui non vi erano le prove certe che giustificassero l'allarme e che
comunque il rischio sarebbe stato da confrontare con quello derivante dal bere
l'acqua non trattata. Quello stesso anno il Governo peruviano decise di applicare il
principio di precauzione nella versione rigida e, in assenza di dati confortanti la
certezza che l'uso del cloro non causasse patologie, fece interrompere la
disinfezione dell'acqua. Ne seguì un'epidemia di colera che colpì un milione di
persone uccidendone diecimila.
CASO VACCINO PERTOSSE-GIAPPONE
• A causa dei rischi per le reazioni avverse in Giappone si smise
di usare il vaccino della pertosse nel 1975. Nei tre anni
precedenti alla sospensione dell’uso del vaccino, ci furono 400
casi di pertosse e 10 morti. Tre anni dopo la interruzione della
vaccinazione contro la pertosse, ci furono 13.000 casi di
pertosse e 113 morti. E’ da notare che sebbene le reazioni
avverse da vaccino erano molte, non ci furono bambini che
morirono a causa del vaccino anti-pertosse, ma al contrario
molti bambini morirono a causa dell’infezione della pertosse.
Il Ministro della Sanità giapponese, rendendosi conto dei costi
della scelta, riprese la vaccinazione e la pertosse tornò ad
essere controllata.
Interpretazioni
• «forte » non si può portare avanti
un'azione se non vi è la prova che non è
nociva ( «evitare di agire quando l'azione
potrebbe essere rischiosa »);
• «debole » per la quale la mancanza di
assolute certezze scientifiche non è di per
sé un valido motivo per vietare l’azione.
• «attiva» per la quale la mancanza di
assolute certezze scientifiche non è di per
sé un valido motivo per vietare l’azione né
per consentirla. Occorre procedere
Livello
1.INTERNAZIONALE
2. COMUNITARIO
trattato
comunicazione commissione 2000
CGCE
3. NAZIONALE
codice ambiente
giurisprudenza
Livello internazionale
• Dichiarazioni di principi
• WTO
Filosofie opposte
Carta mondiale della natura (1982)
• Le attività che rischiano di causare danni
irreversibili alla natura saranno evitate.
• Le attività che comportano un elevato grado di
rischio per la natura saranno precedute da un
esame esaustivo; i loro promotori dovranno
dimostrare che i benefici previsti prevalgono sui
potenziali danni per la natura e, nei casi in cui
gli effetti nocivi eventuali di queste attività sono
perfettamente conosciuti, le attività stesse non
dovranno essere intraprese.
Terza Conferenza internazionale sulla protezione del
Mare del Nord (1990)
• dichiarazione ministeriale conclusiva: "I governi
firmatari devono applicare il principio di
precauzione, vale a dire adottare misure volte
ad evitare gli impatti potenzialmente nocivi di
sostanze che sono persistenti, tossiche e
suscettibili di accumulazione biologica, anche
quando non vi sono prove scientifiche
dell'esistenza di un nesso causale tra le
emissioni e gli effetti".
Dichiarazione di Rio (1992)
• "Per proteggere l'ambiente, gli Stati
debbono applicare intensamente misure
di precauzione a seconda delle loro
capacità. In caso di rischio di danni gravi
o irreversibili, la mancanza di un'assoluta
certezza scientifica non deve costituire un
pretesto per rimandare l'adozione di
misure efficaci volte a prevenire il degrado
ambientale".
WTO
• Accordo GATT
Eccezione ambientale alla piena e libera
circolazione delle merci
Art. XX
“niente di questo accordo sarà interpretato nel
senso di impedire l’adozione o l’applicazione …
di misure .. Necessarie alla protezione della
salute e della vita delle persone, degli animali o
alla preservazione dei vegetali” … “relative alla
conservazione delle risorse naturali esauribili”
Casi: tonno/delfini
gamberetti/tartarighe
• 1991 illegittimo il divieto USA di importare
Tonno da paesi che non usavano tecniche
di pesca idonee a salvare i delfini
• 2000 illegittimo il divieto USA di importare
gamberetti da paesi che non usavano
tecniche idonee a salvaguardare le
tartarughe marine (mancanza della
“necessità”; possibili misure alternative)
Accordo dell'OMC sull'applicazione delle misure
sanitarie e fitosanitarie (SPS)
• Art. 5.7 dell'Accordo: "Nei casi in cui le
prove scientifiche pertinenti siano
insufficienti, un membro potrà
provvisoriamente adottare misure
sanitarie o fitosanitarie sulla base delle
informazioni pertinenti disponibili,
comprese quelle provenienti dalle
organizzazioni internazionali competenti
nonché quelle derivanti dalle misure
sanitarie o fitosanitarie applicate da altri
Stati membri. In tali circostanze, i membri
si sforzeranno di ottenere le informazioni
ulteriori necessarie per procedere a una
Caso: carne agli ormoni (1998)
• Illegittimo il divieto da parte di direttive
comunitarie di uso di sostanze ormonali e
il divieto di importazione e vendita di carni
in cui fossero state presenti tali sostanze
(manca la prova scientifica)
Caso amianto (2001)
• Legittimo il divieto di produzione e di
importazione dell’amianto stabilito dalla
Francia
Livello europeo
trattato
comunicazione commissione 2000
CGCE – diritto derivato
Livello europeo
•
•
•
•
Trattato l'articolo 174 (introdotto con l’atto unico del 1986 anche se il
riferimento alla precauzione sarà introdotto solo con il trattato di Maastricht
nel 1992), prevede quanto segue:
- "2. La politica della Comunità in materia ambientale mira a un livello
elevato di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie
regioni della Comunità. Essa è fondata sui principi della precauzione e
dell'azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla
fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché sul principio "chi inquina
paga"...
- 3. Nel predisporre la sua politica in materia ambientale la Comunità tiene
conto: - dei dati scientifici e tecnici disponibili,... - dei vantaggi e degli oneri
che possono derivare dall'azione o dall'assenza di azione...“
L'articolo 6 del Trattato CE prevede che " le esigenze connesse con la
tutela dell'ambiente devono essere integrate nella definizione e
nell'attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all'articolo 3, in
particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile".
Trattato ante Maastricht
• L'Articolo 28 (ex articolo 30) vieta fra gli Stati membri le
restrizioni quantitative all'importazione nonché qualsiasi misura
di effetto equivalente; parimenti il successivo Articolo 29 (ex
articolo 34) vieta «... le restrizioni quantitative all'esportazione
...». Ciò malgrado, l'Articolo 30 (ex articolo 36) puntualizza che
i precedenti articoli «... lasciano impregiudicati i divieti o
restrizioni all'importazione, all'esportazione e al transito
giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di
pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle
persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di
protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico
nazionale o di tutela della proprietà industriale e commerciale.
Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo
di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al
commercio tra gli Stati membri ».
Caso buste non biodegradabili
(1989)
• Divieto del sindaco di Cinisello Balsamo
ritenuto legittimo dalla Corte
caso Sandoz (1983)
• Additivi alimentari (vitamine) in barrette tedesche: vietata la
commercializzazione da parte del governo danese. CGCE:
divieto legittimo
Non si può escludere la nocività di un consumo eccessivo anche
se gli additivi nelle singole barrette erano ben al di sotto della
soglia di criticità
«... nella misura in cui sussistano incertezze nell'attuale stato
della ricerca scientifica per quanto riguarda la nocività di
un determinato additivo, è facoltà per gli Stati Membri, in
mancanza di una piena armonizzazione, decidere il grado
di protezione della salute e della vita delle persone che
essi intendono garantire, in funzione delle particolari
abitudini alimentari delle proprie popolazioni ».
Caso Gamberi d’acqua dolce
(1993)
• Divieto tedesco per evitare la diffusione di
una pericolosa malattia. Eccezioni
gravose.
CGCE: Misura illegittima, contraria al
principio di proporzionalità
Caso Mucca Pazza (1998)
Divieto di esportazioni in tutto il mondo sulla base
di poteri non tipici.
CGCE: legittimo ma:
1. proporzionalità
2. Devono esistere precisi riscontri del rischio:
collegamento tra una data azione e produzione
di effetti nocivi
IMPORTANZA DELL’ISTRUTTORIA
Caso additivi alimentari (2003)
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Commissione Regno di Danimarca, 23 settembre 2003 C- 192/01 :
secondo il governo: in caso di rischio potenziale è suff dimostrare che
l’additivo non soddisfa esigenze nutrizionali della popolazione.
secondo la Commissione: le autorità nazionali devono indicare i dati
scientifici su cui hanno fondato il diniego e le ragioni concrete per cui le
vitamine utilizzate sarebbero pericolose
secondo l’avv gen: il principio del rischio non richiede di provare la
pericolosità degli effetti di un’attività per paralizzarla
secondo la Corte: possibili misure di cautela in caso di incertezza ma
la valutazione del rischio non può basarsi su considerazioni puramente
ipotetiche ma deve fondarsi su dati scientifici che attestino la probabilità di
un danno reale
le misure, le meno restrittive possibili
l’onere della prova del pericolo grava sullo Stato
istruttoria completa: non limitata alla verifica dei presupposti di fatto e di
diritto ma estesa a ricostruire lo scenario prognostico della misura
Caso Mucca Pazza 2001
• Richiesta di rivalutazione misura
a) Rivalutazione necessaria se vi sono
nuovi dati scientifici
°
Misura confermata a maggioranza:
Relazione di minoranza
Più stringente il controllo di ragionevolezza
Caso: divieto di un antibiotico negli
animali (2002)
•
•
•
Antibiotico Pfizer usato per far prendere peso agli animali (rischio di sviluppo
resistenza agli antibiotici anche nell’uomo)
Divieto di commercializzazione da parte del reg. 2821/89
Trib CE: Divieto legittimo
Emerge da tale sent la distinzione tra:
Rischio-probabilità Pericolo-possibilità
• La “valutazione dei rischi” ha ad oggetto la stima del grado di probabilità che un
determinato prodotto o processo provochi effetti nocivi sulla salute umana”
• Non può essere adottata una misura precauzionale sulla base di un mero pericolo
• La valutazione deve provenire da organi tecnici che si ispirino all’eccellenzaindipendenza-trasparenza
• La valutazione non è vincolante poiché non proviene da organi democraticamente
legittimati. Ma può essere superata solo con una motivazione che si riferisca a
valutazioni di livello scientifico almeno equivalente di quella disattesa.
Caso Solvay (2003): medicinale per tacchini.
Richiesta alla Solvay la prova d’innocuità, la Comunità ne vieta
con regolamento la commercializzazione
Tolleranza zero e prove di innoocuità
In caso di incertezza è meglio evitare. Richiedere la prova di innocuità =>
metodo non corretto
•
•
•
•
Occorre muovere da un analisi costi-benefici e considerare anche gli effetti
positivi.
l’amministrazione non deve avere la piena certezza scientifica per decidere
di agire o di non agire
fase di valutazione del rischio - scientificità: processo scientifico che
consiste nell’identificare e nel caratterizzare un pericolo, nel valutare
l’esposizione e nel connotare il rischio
fase di gestione del rischio - politicità: “spetta alle istituzioni comunitarie
stabilire il livello di protezione che esse reputano appropriato per la società.
.. Esse devono dunque .. determinare il livello di rischio – ossia la soglia
critica di probabilità di effetti nocivi per la salute umana e della gravità di tali
potenziali effetti – che reputano non essere più accettabile per tale società e
che, una volta superato, rende necessario, nell’interesse della tutela della
salute umana, il ricorso a misure preventive malgrado l’assenza di certezza
scientifica” (sent pfizer)
Articolazione del principio
• Analisi e valutazione del rischio
• Gestione del rischio
• Comunicazione del rischio
Analisi e valutazione del rischio:
istruttoria
QUATTRO COMPONENTI
•
- Con identificazione del pericolo s'intende l'identificazione degli agenti biologici, chimici o fisici che possono
avere effetti negativi. Una nuova sostanza o un nuovo agente biologico possono rivelarsi attraverso i loro
effetti sulla popolazione (malattia o morte), o sull'ambiente e può essere possibile descrivere gli effetti attuali
o potenziali sulla popolazione o sull'ambiente prima che la causa sia identificata al di là di ogni ragionevole
dubbio.
•
- La caratterizzazione del pericolo consiste nella determinazione, in termini quantitativi e/o qualitativi, della
natura e della gravità degli effetti nocivi collegati con gli agenti o le attività causali. In questa fase deve
essere stabilito il rapporto tra le quantità di sostanze pericolose e gli effetti. Tuttavia, a volte è difficile o
impossibile provare tale rapporto, ad esempio perché il nesso causale non è stato individuato al di là di ogni
ragionevole dubbio.
•
- La valutazione dell'esposizione consiste nella valutazione quantitativa o qualitativa della probabilità di
esposizione all'agente in questione. Oltre alle informazioni sugli agenti stessi (fonte, distribuzione,
concentrazioni, caratteristiche, ecc.), sono necessari dati sulla probabilità di contaminazione o esposizione
della popolazione o dell'ambiente al pericolo.
•
- La caratterizzazione del rischio corrisponde alla stima qualitativa e/o quantitativa, tenendo conto delle
inerenti incertezze, della probabilità, della frequenza e della gravità degli effetti negativi sull'ambiente o sulla
salute, conosciuti o potenziali, che possono verificarsi. Tale caratterizzazione viene stabilita sulla base dei tre
componenti precedenti ed è strettamente collegata alle incertezze, variazioni, ipotesi di lavoro e congetture
effettuate in ciascuna fase del procedimento. Quando i dati disponibili sono inadeguati o non conclusivi, una
strategia prudente e di precauzione per la protezione dell'ambiente, della salute o della sicurezza potrebbe
essere quella di optare per l'ipotesi più pessimista. Quando tali ipotesi si accumulano, vi è indubbiamente
un'esagerazione del rischio reale ma, correlativamente, una certa garanzia che il rischio non venga
sottovalutato.
Soggetti istruttori
• La valutazione deve provenire da organi
tecnici che si ispirino alla:
- eccellenza
- indipendenza
- trasparenza
Rilevanza della valutazione tecnica
• La valutazione non è vincolante poiché
non proviene da organi democraticamente
legittimati. Ma può essere superata solo
con una motivazione che si riferisca a
valutazioni di livello scientifico almeno
equivalente di quella disattesa.
Gestione del rischio: momento
decisorio
• stabilire il livello di protezione appropriato
per la società
• determinare il livello di rischio accettabile
• determinare il livello non accettabile
• decidere se agire o non agire
• decidere come agire, quali misure
adottare
Politicità della scelta???
Requisiti delle misure adottate
• proporzionali rispetto al livello prescelto di
protezione,
• non discriminatorie nella loro applicazione,
• coerenti con misure analoghe già adottate,
• basate su un esame dei potenziali vantaggi e
oneri dell'azione o dell'inazione (compresa, ove
ciò sia possibile e adeguato, un'analisi
economica costi/benefici),
• soggette a revisione, alla luce dei nuovi dati
scientifici
• Proporzionalità significa configurare le misure secondo il livello
di protezione prescelto. Il rischio può essere raramente ridotto
a zero, ma una valutazione incompleta del rischio può ridurre
notevolmente l'ambito delle opzioni possibili per coloro che
debbono gestirlo. Non sempre un divieto totale può essere una
risposta proporzionale al rischio potenziale. Tuttavia, in alcuni
casi, è la sola risposta possibile.
• Non discriminazione significa che situazioni comparabili non
devono essere trattate in modo diverso e che situazioni diverse
non debbono essere trattate nello stesso modo, a meno che
non vi siano motivi oggettivi.
• Coerenza significa che le misure debbono essere di portata e
natura comparabili a quelle già adottate in aree equivalenti,
nelle quali tutti i dati scientifici sono disponibili.
• L'esame dei vantaggi e degli oneri comporta un confronto fra i
costi generali della Comunità dell'azione e dell'inazione, nel
breve e nel lungo periodo. Non si tratta semplicemente di
un'analisi economica costi/benefici: la sua portata è molto più
ampia e comprende considerazioni non economiche, quali
l'efficacia delle possibili azioni e la loro accettabilità da parte
del pubblico. Nell'effettuare tale analisi, si dovrà tenere conto
del principio generale e della giurisprudenza della Corte di
giustizia, per cui la protezione della salute ha la precedenza
sulle considerazioni economiche.
• Soggette a revisione alla luce dei nuovi dati scientifici significa
che le misure basate sul principio precauzionale dovrebbero
essere mantenute finché le informazioni scientifiche sono
incomplete o non concludenti e il rischio è considerato ancora
troppo elevato da essere imposto alla società, tenuto conto del
livello di protezione prescelto. Le misure dovrebbero essere
riviste periodicamente alla luce dei progressi scientifici e, se
necessario, modificate.