L‘organizzazione
degli apparati
amministrativi
statali
Pubblica amministrazione

La Pubblica amministrazione è un insieme
di enti e soggetti pubblici (comuni, provincia,
regione, stato, ministeri, etc.) e talora privati
(organismi di diritto pubblico, concessionari,
amministrazioni aggiudicatrici, s.p.a. miste), e
tutte le altre figure che svolgono in qualche
modo la funzione amministrativa nell'interesse
della collettività e quindi nell'interesse
pubblico, alla luce del principio di sussidiarietà.
Amministrazione pubblica e
Stato



In genere, come nel caso italiano, la pubblica amministrazione è
gerarchicamente dipendente dal governo, che ne orienta gli
indirizzi generali attraverso i ministeri, ai quali fanno capo
branche dell'intero apparato divise per materie.
Si hanno così le amministrazioni che sovrintendono ai servizi che
lo Stato (o l'ente locale) hanno l'obbligo di rendere alla collettività
(non solo dei cittadini, ma di tutti gli individui che per qualche
motivo si trovino sul territorio statale). Tale attività di prestazione
di servizi si svolge all'insegna dei criteri di buon andamento e
imparzialità (derivanti dagli articoli 97 e 98 della Costituzione);
può essere un'attività tipicamente autoritativa, unilaterale e
burocratica, oppure di matrice consensuale.
L'organizzazione della
pubblica amministrazione



L'organizzazione è lo strumento che stabilizza e specifica il vincolo
associativo che lega i gruppi sociali (aggregazioni spontanee o
necessarie di individui). Una buona organizzazione predispone in
primo luogo le strutture per il soddisfacimento degli interessi sia
individuali che collettivi del gruppo sociale.
Dal punto di vista giuridico, l'organizzazione (o meglio i vari
modelli organizzativi che danno luogo al plurimorfismo) si
esprime soprattutto attraverso attività regolate in via tendenziale
dal principio di legalità.
La giuridicità dell'organizzazione di una comunità di individui (ad
es. lo Stato), solleva il problema della titolarità della funzione
organizzatrice.
Evoluzione
dell’amministrazione pubblica


All'epoca dello Statuto albertino (promulgato il 4 marzo 1848 da
Carlo Alberto), la titolarità della funzione organizzatrice spettava
alla stessa organizzazione che vi provvedeva mediante atti di
autonormazione. A parte il caso-limite dell'organizzazione
militare, che dava luogo a rapporti di supremazia speciale, la
funzione organizzatrice era di spettanza del Governo, cioè della
stessa organizzazione "amministrata".
Con l'entrata in vigore della Costituzione (1° gennaio 1948), gli
articoli 97 e 98 hanno accolto la soluzione opposta, attribuendo la
titolarità della funzione organizzatrice al Parlamento, che la
esercita attraverso atti di eteronormazione, sancendo così
l'assoluta preminenza del principio di legalità.
Accesso amministrazione
pubblica


Se la Costituzione attribuisce al Parlamento la funzione
organizzatrice, fissa dei precisi principi riguardo all'accesso alla
pubblica amministrazione. La Carta Fondamentale ammette
l'assunzione di personale nella pubblica amministrazione,
solamente mediante l'accesso ad un concorso pubblico per titoli
ed esami. Questo dovrebbe garantire la meritocrazia e il
passaggio fra le cariche da un rapporto fiduciario ad un rapporto
impersonale, caratteristico di uno Stato moderno.
In un concorso pubblico sono oggetto di esame le competenze
del candidato, e vengono valutati i titoli, in primis i titoli di studio,
rilasciati da istituzioni dello Stato o parificate, purché trattasi di
titoli riconosciuti nell'ordinamento giuridico.
Pluralismo amministrativo e molteplicità dei
modelli amministrativi

L’amministrazione nell’odierno Stato di
democrazia pluralista è articolata in una
molteplicità di strutture tra loro
autonome e portatrici di indirizzi politici
differenti. In tal contesto non solo
l’amministrazione si pluralizza,
articolandosi in centri amministrativi
distinti, talora autonomi, ma anche si
moltiplica in strutture di diversificate
come : agenzie, autorità amministrative
indipendenti.
Il Governo e la Pubblica
amministrazione

Ciascun ministro è preposto ad uno dei
grandi rami dell’amministrazione statale,
che prende il nome di ministero. Il
Ministro ha una doppia veste
istituzionale: partecipa alla formazione
dell’indirizzo politico in quanto membro
del consiglio dei ministri e dall’altra,
costituisce il vertice amministrativo di un
ministero, chiamato a realizzare
quell’indirizzo.
L’organizzazione dei ministeri


L’organizzazione dei ministeri attualmente è basata sul principio
della separazione tra politica e amministrazione: agli organi di
governo ( Consiglio dei ministri, prima, e ministero, poi) spetta
l’esercizio della funzione di indirizzo politico e amministrativo, che
consiste nella determinazione degli obiettivi e dei programmi da
attuare, e la verifica della rispondenza dei risultati dell’attività
amministrativa agli indirizzi impartiti.
Ai dirigenti amministrativi spetta l’adozione degli atti e dei
provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione
verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e
amministrativa. Il ministero periodicamente e comunque non
oltre 10 giorni dall’entrata in vigore della legge di bilancio,
definisce Obiettivi, priorità e programmi da attuare ed emana le
conseguenti direttive generali cui dovranno conformarsi i
dirigenti.
Struttura dei ministeri

La struttura è costituita dai seguenti
organi ed uffici:
Ministro;
 Sottosegretario;
 Gabinetto del ministro;
 Consiglio di amministrazione;
 Segretario generale;
 Dipartimento, direzione generale,
divisione.
Ministro

Il ministro (dal latino "minister" [minus]
che significa "servo", ovvero, servitore
dello Stato per quel determinato ambito)
è il capo del ministero ed è membro del
corpo politico. Propone al Consiglio dei
ministri la nomina dei dirigenti con
funzioni generali, dirige l'azione
amministrativa e adotta le decisioni di
maggiore importanza.
Sottosegretario

Esso è, però, organo ausiliario, non
vicario del ministro: cioè aiuta il ministro,
ma non agisce in sua vece. Al
sottosegretario (o ai sottosegretari,
perché ce n'è più di uno per ministero,
anche se il loro numero è variabile) non
spettano competenze proprie, ma solo
quelle che vengono loro delegate dal
ministro.






Gabinetto del ministro
È composto dal capo di gabinetto, dall'ufficio legislativo e dalla
segreteria particolare, ognuno con un suo capo. Col variare dei
Governi (ministri e, di conseguenza, sottosegretari) variano anche
i componenti del gabinetto. Il gabinetto ha funzioni di ausilio del
ministro e di coordinamento.
Consiglio di amministrazione
Presieduto dal ministro e composto dei direttori generali e di
rappresentanti eletti dal personale, ha una struttura stabile e
compiti che riguardano l'organizzazione del lavoro nel ministero.
Segretario generale
È presente solo in alcuni ministeri (ad esempio, Ministero degli
affari esteri) e ha compiti di coordinamento.
Dipartimento, direzione
generale, divisione

Sono le articolazioni organizzative interne del
ministero. Ve ne sono diverse in ogni ministero. Il
dipartimento è la struttura di primo livello costituita
per l'esercizio organico e integrato delle funzioni del
ministero, dalla quale dipende la direzione generale; in
alcuni ministeri, tuttavia, non ci sono dipartimenti,
sicché la ripartizione di primo livello è la direzione
generale. Le divisioni, invece, sono la struttura di
base, ma possono essere divise a loro volta in sezioni.
Riforme dell'ordinamento
dei ministeri

Riforma del 1999. Con il decreto legislativo n. 300 del 30 luglio 1999
l'ordinamento dei ministeri è stato assoggettato ad una profonda riforma. Tale
provvedimento ha delineato un nuovo assetto dell'organizzazione ministeriale,
muovendo in tre diverse direzioni. Innanzitutto, è stata operata una riduzione
degli apparati ministeriali: i ministeri da diciotto sono divenuti dodici (Affari Esteri,
Interno, Giustizia, Difesa, Economia e Finanze, Attività Produttive, Politiche
Agricole e Forestali, Ambiente e Tutela del Territorio, Infrastrutture e Trasporti,
Lavoro e Salute, Istruzione e Università, Beni e Attività Culturali); sono state
limitate le singole unità di comando, identificandole con precisione (segretariati
generali, dipartimenti, direzioni generali); il personale è stato raggruppato in un
ruolo unico, in modo da assicurarne la mobilità; si è sancito il principio della
flessibilità nell'organizzazione, stabilendo — salvo che per quanto attiene al
numero, alla denominazione, alle funzioni dei ministeri ed al numero delle loro
unità di comando — una ampia delegificazione in materia. In secondo luogo, in
un'ottica policentrista, sono state istituite dodici agenzie amministrative
indipendenti, con funzioni tecnico-operative che richiedono particolari
professionalità e conoscenze specialistiche, nonché specifiche modalità di
organizzazione del lavoro. In terzo luogo, si è provveduto alla concentrazione
degli uffici periferici dell'amministrazione statale
Riforma 2001


Con il decreto legge n. 217/2001, convertito
nella legge n. 317/2001, il numero dei
ministeri è stato aumentato a 14. Sulla base
del nuovo assetto i ministeri possono
suddividersi nei seguenti gruppi:
Ministeri con compiti di ordine e di
indirizzo
Presidenza del consiglio e
caratteristiche


La Presidenza del Consiglio dei Ministri è
un organo costituzionale, in quanto
previsto dalla Costituzione italiana negli
articoli 92, 93, 94, 95 e 96.
La Costituzione, all'articolo 95, stabilisce che il presidente del Consiglio
dei Ministri promuove e coordina l'attività dei ministri: questo potere di
coordinamento dei ministri è stato di intensità molto variabile nella storia
dello Stato italiano, in quanto fortemente condizionato dal peso dei
singoli ministri e quindi dei partiti dei quali essi erano l'espressione.
La legge 400/88 e il D.Lgs
303/99
L’ordinamento della Presidenxza del
Consiglio dei Ministri
 Esercizio delle funzioni
 Unità dell’indirizzo politico e
amministrativo
 Organizzazione interna

Le Agenzie e l’amministrazione
pubblica


Nel diritto pubblico il termine agenzia viene usato per designare un
ente pubblico o, quantomeno, un'organizzazione dotata di una certa
autonomia nell'ambito della pubblica amministrazione, cui sono attribuite
specifiche funzioni. Sebbene il termine venga nella pratica usato con una
certa variabilità di significato, di solito le agenzie si differenziano da altre
amministrazioni e, in particolare, dai dicasteri, perché svolgono funzioni
eminentemente operative. Il termine trova la sua origine nei paesi
anglosassoni (agency) dove, peraltro, viene utilizzato anche con un
significato più ampio, per designare una qualsiasi amministrazione
pubblica, compresi, quindi, i dicasteri.
Le agenzie possono essere istituite con legge o, in certi ordinamenti (ma
non in Italia), con atto del potere esecutivo.
Le agenzie
nell'ordinamento italiano



Secondo l'art. 8 del D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300,
nell'amministrazione centrale italiana le agenzie sono strutture
che svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse
nazionale, precedentemente esercitate da ministeri ed enti
pubblici. Esse operano al servizio delle amministrazioni pubbliche,
comprese anche quelle regionali e locali.
Le agenzie hanno piena autonomia nei limiti stabiliti dalla legge e
sono sottoposte al controllo della Corte dei conti. Hanno in
particolare autonomia di bilancio, nei limiti del fondo stanziato a
tale scopo nello stato di previsione del ministero competente.
Ogni agenzia ha uno statuto, adottato con regolamento
governativo emanato su proposta del presidente del consiglio dei
ministri e dei ministri competenti, di concerto con il ministro delle
finanze e dell'economia
Funzioni delle Agenzie





Le agenzie sono sottoposte ai poteri di indirizzo e di vigilanza di
un ministro. Tali poteri comprendono:
l'approvazione dei programmi di attività, dei bilanci e
dei rendiconti;
l'emanazione di direttive con l'indicazione degli
obiettivi da raggiungere;
l'acquisizione di dati e notizie e l'effettuazione di
ispezioni per accertare l'osservanza delle prescrizioni
impartite;
l'indicazione di eventuali specifiche attività da
intraprendere.
Organi dell’Agenzia




Organi dell'agenzia sono:
il direttore generale, che ha attribuzioni analoghe a quelle dei
capi dipartimento dei ministeri e viene nominato con le stesse
modalità; il direttore generale adotta i regolamenti interni di
organizzazione e contabilità dell'agenzia, che devono essere
approvati dal ministro competente (di concerto con il ministro
dell'economia e delle finanze, quello di contabilità);
il comitato direttivo, composto dal direttore generale, che lo
presiede, e dirigenti dei principali settori di attività dell'agenzia, in
numero non superiore a quattro (sei nelle agenzie fiscali), con il
compito di coadiuvare il direttore generale nell'esercizio delle sue
funzioni;
il collegio dei revisori, nominato con decreto del ministro
competente, composto di tre membri (più un supplente), due dei
quali scelti tra gli iscritti all'albo dei revisori dei conti o tra
persone in possesso di specifica professionalità.
D.Lgs. 300/1999

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
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

Il D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300 ha previsto le costituzione delle
seguenti agenzie:
l'Agenzia Industrie Difesa, dotata di personalità giuridica di diritto
pubblico, sotto la vigilanza del ministro della difesa;
l'Agenzia per le normative ed i controlli tecnici e l'Agenzia per la
proprietà industriale, sotto la vigilanza del ministro delle attività
produttive;
l'Agenzia per le comunicazioni, sotto la vigilanza del ministro delle
comunicazioni;
l'Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici,
sotto la vigilanza del ministro dell'ambiente;
l'Agenzia dei trasporti terrestri e delle infrastrutture, sotto la
vigilanza del ministro delle infrastrutture e dei trasporti.
D.Lgs. 300/1999




Lo stesso decreto legislativo ha inoltre previsto per seguenti
agenzie, dotate di personalità giuridica di diritto pubblico e con
una disciplina parzialmente differenziata:
le agenzie fiscali - ossia Agenzia delle entrate, Agenzia delle
dogane, Agenzia del territorio e Agenzia del demanio - sotto la
vigilanza del ministro dell'economia e delle finanze;
l'Agenzia di protezione civile, sotto la vigilanza del ministro
dell'interno.
Oltre alle agenzie previste e disciplinate dal D.Lgs. 300/1999 ve
ne sono altre, sia a livello nazionale, che a livello regionale. In
particolare, a livello nazionale si possono ricordare l'Agenzia
nazionale per la sicurezza del volo, l'Agenzia per i servizi sanitari
regionali e l'Agenzia per la rappresentanza negoziale (ARAN)
mentre in ogni regione sono presenti un'Agenzia regionale per la
protezione ambientale (ARPA) e un'Agenzia regionale per
l'impiego.
I requisiti
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I requisiti per la corretta qualificazione di un ente pubblico sono:
La fonte che la istituisce
La prevalenza nel rapporto con altri soggetti di diritto
La soggezione ad un particolare regime giuridico di diritto
amministrativo
L’autoarchia: letteralmente è la capacità di governarsi da sé; in
questo contesto è la capacità degli enti, diversi dallo Stato, di
possedere delle potestà pubbliche per il perseguimento dei propri
interessi.
Tipiche espressione dell'autarchia degli enti pubblici possono essere
la possibilità di agire per il tramite di provvedimenti amministrativi
con la stessa efficacia di quelli emessi dallo Stato, o la capacità di
fornire certificazione o il potere di determinare la propria
organizzazione interna.
Autotutela e Autonomia
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
L'Autotutela è la capacità degli enti di risolvere i conflitti sorti
con altri soggetti unilateralmente ed autoritativamente.
Sono esempi di questa capacità il potere di erogare
contravvenzioni o quello di annullare un atto amministrativo.
L'Autonomia è la capacità degli enti di dettare delle regole
generali vincolanti per tutti.
Esistono diversi gradi e tipi di autonomia che sono attribuiti dalle
leggi agli enti pubblici:
autonomia legislativa;
autonomia regolamentare;
autonomia statutaria;
autonomia finanziaria;
Tipologie
Gli enti pubblici possono distinguersi in:
 Enti pubblici territoriali ( Regioni,
Province, Comuni, Camere di commercio
etc)
 Enti pubblici non territoriali ( INPS e
Agenzia delle entrate)
 Enti pubblici nazionali e locali

L’ente pubblico

L'ente pubblico è un organismo dotato di personalità
giuridica propria (persona giuridica e non persona
fisica), titolare di diritti e di doveri all'interno
dell'ordinamento giuridico per il motivo che esiste ed è
riconosciuto per tale dall'ordinamento stesso. Un ente
pubblico deve inoltre perseguire obiettivi di interesse
pubblico.
Fini e attribuzioni



Gli enti pubblici, in quanto persone giuridiche, perseguono i fini
stabiliti dal proprio statuto e tale discorso vale anche per l'ente
pubblico principale, lo Stato, in quanto anche lo Stato è retto
persegue i fini degli associati che ne fanno parte. I fini sono
previsti dai poteri dello stato in rappresentanza all'intera
comunità.
Per perseguire i determinati fini, gli enti pubblici sono soggetti ad
attribuzioni, fasci di poteri amministrativi che non esauriscono ciò
che l'ente possa fare, ma ne delimita solo i poteri amministrativi.
Le attribuzioni vengono poi distribuite all'interno dell'ente fra i
suoi vari organi secondo varie competenze. L'ente pubblico,
inoltre, ha i poteri che scaturiscono dal diritto privato per il
semplice fatto che è comunque una persona giuridica.
Competenze ed attribuzioni possono essere divise secondo
quattro criteri: materia, destinatari, territorio e dimensioni.
Cittadino e pubblica
amministrazione




Il cittadino è il principale portatore di interessi legittimi rispetto le finalità
perseguite dagli enti pubblici (come del resto per quelle perseguite dalla pubblica
amministrazione). In base a questa considerazione gli organi direttivi dell'ente
pubblico dovrebbero privilegiare i processi che creano valore per l'utente finalecittadino (i processi primari), rispetto a quelli di supporto e a quelli burocratici.
Tuttavia, non sono oggetto di reato azioni quali la stipula di mutui, garantiti col
patrimonio dell'ente, per pagare spese di rappresentanza, spese di trasferta e
collaborazioni.
Nel caso in cui l'ente pubblico goda di autonomia economica, questo non è
soggetto a vincoli di bilancio per l'incremento delle voci di costo e delle passività,
o a provvedimenti che vietano l'indebitamento, garantito con il patrimonio
dell'ente; fra i contratti introdotti nella riforma Biagi, quelli che non prevedono un
monte-ore (come le collaborazioni a progetto) consentono ai dirigenti che
gestiscono i fondi di assegnare lavori (e relativi aumenti retributivi) senza
concorso pubblico.
Il controllo sull'attività degli enti pubblici si avvale principalmente della possibilità
di tagliare i finanziamenti e di rimuovere i vertici dall'incarico, piuttosto che di
sanzioni penali per una gestione non rispettosa dei compiti assegnati agli
organismi dirigenti.
ARAN



ARAN è la sigla di Agenzia per la rappresentanza
negoziale delle pubbliche amministrazioni, che
rappresenta legalmente la pubblica amministrazione
nella contrattazione collettiva nazionale.
L'ARAN ha personalità giuridica di diritto pubblico ed è
soggetta al potere di indirizzo esercitato dalle
pubbliche amministrazioni che a tal fine danno vita a
comitati di settore.
L'ARAN ha sede a Roma.
Organizzazione

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

L'ARAN è una organizzazione:
di diritto pubblico;
gode di autonomia organizzativa, gestionale e contabile;
è diretta da un organo collegiale;
è un organismo necessario;
rappresenta tutte le amministrazioni pubbliche;
L'autonomia gestionale è garantita dai contributi versati all'agenzia dai comparti
delle singole amministrazioni pubbliche e dal fatto che l'agenzia ha una propria
dotazione organica di personale, a cui si accede per concorso pubblico o tramite
contratti di lavoro a tempo determinato.
L'ARAN è sottoposta unicamente al controlli di tipo finanziario della Corte dei
Conti, che ne valuta la consuntivazione della gestione finanziaria, essendo stato
eliminato il controllo sulla sua attività da parte della Presidenza del Consiglio dei
Ministri.
È un organo necessario, perché la sua funzione è espressamente prevista e
necessaria in sede di Contrattazione Collettiva per i contratti delle Amministrazioni
Pubbliche.
Funzioni e Comitato Direttivo

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
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L'ARAN è il soggetto su cui si incentra il sistema delle relazioni sindacali nel
sistema delle pubbliche amministrazioni.
Rappresenta la controparte pubblica in sede negoziale, gestendo la contrattazione
con le controparti sindacali.
Svolge funzioni di consulenza alle pubbliche amministrazioni quando si tratta di
interpretare le norme dei CCNL o quando queste si trovano a definire i contratti
integrativi.
L'ARAN svolge anche funzioni nei confronti delle rappresentanze sindacali, in
quanto ne certifica la rappresentatività ai fini della successiva fase di
contrattazione.
L'ARAN è diretta da un Comitato Direttivo, composto da 5 membri, scelti tra
esperti con competenza nelle materie delle relazioni sindacali e della gestione del
personale.
Il Comitato vota a maggioranza dei suoi componenti.
Dura in carica 4 anni ed è riconfermabile.
Autorità amministrative
indipendenti




La Costituzione italiana non menziona le Autorità Indipendenti:
tale espressione è stata per la prima volta usata nel 1984 dalla
Commisione Piga, istituita per la modernizzazione delle istituzioni
della pubblica amministrazione. La Costituzione non menziona le
Autorità, ma neanche esclude la creazione di nuovi organismi
estranei ai tradizionali poteri dello Stato: di conseguenza, le
Autorità Indipendenti sono ritenute compatibili con la Carta
costituzionale.
Organizzazioni amministrative ma dotate di poteri che
trascendono la semplice amministrazione ( poteri di
autoregolamentazione)
Non sono subordinate ai Ministeri , sono indipendenti
Agiscono in particolari settori (settore radiotelevisivo, settore del
mercato e concorrenza, settore servizi pubblici essenziali etc)
I Compiti




In Italia, le Autorità Indipendenti non hanno compiti di amministrazione attiva,
perché non sono titolari di interessi pubblici. Nell'esercizio delle loro funzioni non
devono operare alcuna ponderazione comparativa tra interessi primari e interessi
secondari, ma devono solo vigilare sul rispetto delle regole relative al proprio
settore.
Questi organismi sono invece titolari di una funzione di controllo intesa in senso
lato, cioè una sorta di controllo-regolazione che sostituisce il vecchio modello di
controllo-direzione (svolto finora dai Ministeri) e di controllo-vigilanza (svolto dagli
organi di polizia economica).
Il diritto amministrativo individua le seguenti Autorità amministrative indipendenti:
I difensori civici; le Autorità per i servizi di pubblica utilità (sono due, una per il
settore dell'energia e del gas ed un'altra che opera nel campo delle
telecomunicazioni); l'Autorità Antitrust; il Garante per la protezione dei dati
personali; la Commissione di garanzia per l'attuazione del diritto di sciopero;
l'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori,servizi e forniture; la
Consob; l'Isvap; la Banca d'Italia
Gli organi ausiliari


La terza sezione del titolo della Costituzione
dedicato al Governo raggruppa sotto
l’indicazione organi ausiliari dello Stato: Il
Consiglio nazionale dell’economia e del Lavoro,
Il Consiglio di Stato e la Corte dei Conti.
Genericamente si può dire che essi svolgono
un ruolo di migliore funzionamento dei
complessi organici dotati di poteri legislativi o
amministrativi.
Il Consiglio di Stato (art. 100)




Il Consiglio di Stato è un organo di rilevanza costituzionale
della Repubblica Italiana, previsto dall'articolo 100 della
Costituzione, che lo inserisce tra gli organi ausiliari del Governo.
Nonostante questa collocazione all'interno dell'apparato
amministrativo, il Consiglio di Stato ricopre anche funzioni
giurisdizionali, in posizione di terzietà rispetto alla Pubblica
amministrazione.
Il Consiglio di Stato ha quindi una doppia natura, una
amministrativa e una giurisdizionale.
Quale organo amministrativo il Consiglio di Stato è il supremo
organo di consulenza giuridica-amministrativa dell'Esecutivo,
mentre come organo di giurisdizione amministrativa è preposto
alla tutela dei diritti e degli interessi legittimi dei privati nei
confronti della Pubblica Amministrazione.
La sua sede è Palazzo Spada, a Roma.
Composizione



Il Consiglio di Stato è composto dal Presidente del Consiglio di
Stato, dal Presidente aggiunto del Consiglio di Stato, dai
Presidenti di Sezione e dai Consiglieri di Stato. Il Presidente del
Consiglio di Stato è nominato con decreto del Presidente della
Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Organo di consulenza giuridico- amministrativa del Governo ed
organo giurisdizionale di appello della Giustizia amministrativa,
esso si articola in sette sezioni ( 4 a competenza consultiva e tre
giurisdizionale) .
Gli organi interni del Consiglio di Stato sono: il Consiglio di
Presidenza, il Presidente, il Presidente aggiunto, il Segretario
generale, l'Adunanza generale (in sede consultiva) e l'Adunanza
plenaria (in sede giurisdizionale).
Art. 19 legge 27/82, n. 186

I posti che si rendono vacanti nella qualifica di Consigliere di Stato sono conferiti,
ai sensi dell'art. 19 della legge 27 aprile 1982, n. 186, nel seguente modo: 1) in
ragione della metà, ai consiglieri di tribunale amministrativo regionale che ne
facciano domanda e che abbiano almeno quattro anni di effettivo servizio nella
qualifica; 2) in ragione di un quarto, a professori universitari ordinari di materie
giuridiche o ad avvocati che abbiano almeno quindici anni di esercizio
professionale e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori, o a
dirigenti generali od equiparati dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre
amministrazioni pubbliche nonché a magistrati con qualifica non inferiore a quella
di magistrato di Corte d'appello o equiparata; 3) in ragione di un quarto, mediante
concorso pubblico per titoli ed esami teorico-pratici, al quale possono partecipare i
magistrati dei tribunali amministrativi regionali con almeno un anno di anzianità, i
magistrati ordinari e militari con almeno quattro anni di anzianità, i magistrati
della Corte dei conti, nonché gli avvocati dello Stato con almeno un anno di
anzianità, i funzionari della carriera direttiva del Senato della Repubblica e della
Camera dei deputati con almeno quattro anni di anzianità, nonché i funzionari
delle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e degli enti
pubblici, con qualifica dirigenziale, appartenenti a carriere per l'accesso alle quali
sia richiesta la laurea in giurisprudenza
Funzioni

Le attribuzioni del Consiglio di Stato, come s'è visto, si distinguono in:

Consultive




Giurisdizionali
Le funzioni Consultive: Nell'espletamento della sua funzione consultiva, il
Consiglio di Stato fornisce pareri preventivi circa la regolarità e la
legittimità, il merito e la convenienza degli atti amministrativi dei singoli
ministeri, del Governo come organo collegiale o delle Regioni.
I pareri possono essere facoltativi o obbligatori.
I pareri facoltativi possono essere richiesti dalla Pubblica
Amministrazione, nel caso lo ritenga opportuno. Essi non sono mai
vincolanti: l'Amministrazione richiedente, può sempre discostarsi
dandone motivazione. Sono sempre facoltativi i pareri richiesti dalle
Regioni.
L. 127/97







In altri casi la Pubblica Amministrazione deve richiedere un parere al Consiglio di
Stato. Si parla allora di pareri obbligatori. Ai sensi della L. 127/97, il parere del
Consiglio è obbligatorio per:
l'emanazione di atti normativi (regolamenti) del Governo o dei singoli ministeri;
l'emanazione dei testi unici;
la decisione sui ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica;
l'approvazione degli schemi generali di contratti-tipo, accordi e convenzioni
predisposti dai Ministeri.
La stessa legge 127/97 ha abrogato ogni diversa disposizione legislativa che
preveda il parere del Consiglio di Stato in via obbligatoria, tenendo fermo il
combinato disposto dell'articolo 2, comma 3, della L. 23 agosto 1988, n. 400, e
dell'articolo 33 del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, approvato con r.d.
26 giugno 1924, n. 1054.
I pareri obbligatori si distinguono, inoltre, in vicolanti o non vincolanti, a seconda
che l'Amministrazione richiedente, in sede di emanazione dell'atto per il quale è
stato emesso il parere, sia tenuta o meno a seguirli.
Attribuzioni giurisdizionali

In sede giurisdizionale il Consiglio di Stato ha solo funzione di tutela nei
confronti degli atti di pubblica amministrazione. In particolare, il
Consiglio di Stato è il Giudice di secondo grado della giustizia
amministrativa, ovvero il Giudice d'appello avverso le decisioni dei TAR
(Tribunale Amministrativo Regionale). Il Consiglio di Stato, inoltre, svolge
funzioni di Giudice in unico grado in sede di giudizio di ottemperanza,
ovvero in quel giudizio teso ad ottenere che una Pubblica
Amministrazione esegua una sentenza emessa dal Giudice ordinario o
dal Consiglio di Stato stesso; tuttavia, quando il giudizio di ottemperanza
riguarda l'esecuzione di una sentenza emessa da un TAR che sia stata
confermata in dal Consiglio di Stato in grado di appello è competente il
TAR stesso che l'ha emessa. Per le decisioni assunte dal Consiglio di
Stato nelle sue funzioni giurisdizionali è ammesso ricorso alla Corte di
Cassazione unicamente per motivi inerenti la giurisdizione.
Deliberazioni

Le deliberazioni delle sezioni consultive
del Consiglio sono valide se sono state
adottate con la presenza di almeno
quattro consiglieri della sezione, mentre
quelle delle sezioni giurisdizionali sono
valide se oltre ad essere presenti almeno
quattro consiglieri è presente anche uno
dei due Presidenti di sezione.
La Corte dei Conti
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La Corte dei conti è un organo di rilevanza costituzionale,
previsto dagli articoli 100 e 103 della costituzione italiana, che la
ricomprende tra gli organi ausiliari del Governo.
Anche se sono intervenute modificazioni nella sua organizzazione
e nelle sue funzioni, la Corte dei conti è un organismo che risale
ai primi anni di vita dello Stato italiano; infatti fu istituita il 14
agosto del 1862, perché vigilasse sulle amministrazioni dello
Stato, ereditando le funzioni ed i compiti della Regia Camera della
Sommaria. La normativa su tale organo è frammentata,
ricordiamo in particlare il t.u. relativo al R.D. 12 luglio 1934, n.
1214 integrato dalle leggi 19 e 20 del 1994, dalla legge 639 del
1996. Modifiche sono state introdotte anche dalla legge 205 del
2000.
E’ un organo con funzioni consultive, di controllo e giurisdizionali.
Composizione per le
funzioni giurisdizionali

La Corte dei conti, per l'espletamento delle funzioni giurisdizionali
si articola in: sezioni giurisdizionali regionali, che giudicano in
primo grado; hanno sede in ciascun capoluogo di regione (ma è
prevista una sezione giurisdizionale per le province di Trento e
Bolzano); sezioni giurisdizionali centrali di appello, che giudicano
in secondo grado; sono tre ed hanno tutte sede presso la sede
della Corte dei conti di Roma; vi è inoltre una sezione
giurisdizionale di appello per la regione Sicilia, con sede a
Palermo; sezioni riunite, che risolvono i conflitti di competenza tra
le sezioni regionali; su richiesta del Procuratore Generale presso
la Corte dei conti o di una Sezione, sono chiamate anche a
pronunciarsi su "questioni di massima" (quando si è in presenza
di dubbi o "conflitti" interpretativi tra le diverse sezioni).
Sezione giurisdizionale
regionale

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Presso ogni sezione giurisdizonale regionale opera una Procura
regionale, con funzioni di Pubblico Ministero nei giudizi di
responsabilità patrimoniale-amministrativa e contabile. I
magistrati del pubblico ministero hanno le medesime garanzie di
indipendenza e inamovibilità dei magistrati dei collegi giudicanti;
dispongono dei poteri istruttori previsti dall'art. 74 del T.U. Corte
dei conti e dall'art. 5, 6° comma della L. 19/1994.
Il Procuratore generale e i vice procuratori generali svolgono le
funzioni di pubblico ministero presso le sezioni centrali di appello
e presso le sezioni riunite.
Il Procuratore generale ha anche una funzioni di coordinamento
generale delle procure regionali.
Le articolazioni
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Le articolazioni della Corte dei conti in sede di controllo sono:la Sezione Controllo Stato:
svolge i suoi compiti ai sensi della legge n. 20 del 1994, modificata dalla legge n. 639 del
1996, e seguendo i criteri indicati dalle Sezioni Riunite secondo un doppio filo conduttore: la
verifica di legittimità e la verifica di efficienza-efficacia-economicità. La Sezione si articola in
quattro collegi, uno per il controllo sugli atti, uno per il controllo sulla gestione delle entrate, e
due per il controllo sulla gestione delle spese. la Sezione di Controllo Enti pubblici: continua
ad operare ai sensi della legge n. 259 del 1958, anche a seguito della imponente
privatizzazione degli anni '90, controllando la gestione complessiva degli Enti pubblici,
rilevandone gli squilibri gestionali specie in materia di appalti, di aiuti statali e di concorrenza.
la Sezione di Controllo Autonomie estende il suo controllo in particolare sui progetti di opere
pubbliche finanziate dalla Cassa Depositi e Prestiti, sui progetti cofinanziati dalla Comunità
Europea, sui parcheggi finanziati ai sensi della legge n. 122 del 1989, e sulla gestione diretta
o indiretta da parte degli enti locali di alcuni servizi pubblici (piscine, ecc.). la Sezione
controllo Affari comunitari e internazionali, nuovo organo collegiale istituto ai sensi della legge
n. 20 del 1994, che svolge un controllo successivo di tipo diffuso e un controllo di tipo
specifico (controllo-referto), al fine di riferire al Parlamento italiano ed ai Consigli Regionali sui
programmi nazionali che utilizzano fondi comunitari.
Le Sezioni Riunite hanno competenza a definire per ogni semestre dell'anno i criteri generali e
gli indirizzi d coordinamento per il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato e
ad emettere il giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato.
Funzioni giurisdizionali

Nell'esercitare i propri poteri giurisdizionali la Corte dei Conti non
incontra le limitazioni del giudice ordinario in materia
amministrativa. Pertanto la Corte conosce in modo pieno ed
esclusivo sia dei profili di fatto che di diritto poiché essa è un
giudice speciale.
La Corte dei Conti ha competenza nei giudizi di responsabilità
amministrativa dei pubblici funzionari i quali vengono chiamati a
rispondere del loro operato in caso di danni patrimoniali
all'amministrazione per comportamento doloso o colposo. Anche
se le norme sono contenute in leggi speciali e nel c.p.c., per certi
versi la procedura ha caratteristiche tipiche di un processo
penale.
Consiglio Nazionale
dell'Economia e del Lavoro
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Il Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro (CNEL) è
un organo di rilevanza costituzionale, previsto dall'articolo 99
della Costituzione ed è stato istituito con legge n. 33 del 5
gennaio 1957.
Le materie di sua competenza sono la legislazione economica e
sociale.
È un organo consultivo del Governo, delle Camere e delle
Regioni, ed ha diritto all'iniziativa legislativa, limitatamente allle
materie di propria competenza.
Composizione e funzioni
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L'art. 99, c. 1, Cost. prevede che esso sia composto, «di esperti e di
rappresentanti delle categorie produttive, in misura che tenga conto della loro
importanza numerica e qualitativa». La sua composizione è attualmente
disciplinata dall'art. 2 della l. n. 936 del 30 dicembre 1986. Consta di 122 membri
così suddivisi: Il Presidente nominato dal Governo; 12 «esperti, qualificati
esponenti della cultura economica, sociale e giuridica» di cui: 8 nominati dal
Presidente della Repubblica e 4 proposti dal Presidente del Consiglio dei Ministri ,
99 «rappresentanti delle categorie produttive di beni e servizi nei settori pubblico
e privato»
Le funzioni del CNEL sono limitate alle materie di propria competenza; in
quest'ambito:
esprime pareri;
promuove iniziative legislative.
I pareri sono forniti solo su richiesta ( quindi non sono obbligatori ) del Governo,
delle Camere o delle Regioni , e anche se forniti non risultano vincolanti.
Inoltre ha il potere di promuovere iniziative legislative nel campo della legislazione
economica e sociale, con alcune eccezioni, come per le leggi tributarie, di bilancio
o di natura costituzionale. L’iniziativa è parimenti esclusa per quelle leggi per le
quali sia stato presentato un disegno di legge da parte del governo, o per le quali
il governo, il parlamento o una regione abbia già chiesto il parere del CNEL.
I principi costituzionali
sull’amministrazione
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La legalità della pubblica amministrazione ovvero la sottoposizione
dell’amministrazione alla legge, nel senso che l’amministrazione può fare
solo ciò che è previsto dalla legge e nel modo indicato da essa.
L’imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 Cost. ) che vieta di
effettuare discriminazioni tra soggetti non sorrette da alcun fondamento
razionale, e perciò arbitrarie. L’imparzialità è la traduzione sul piano
amministrativo del generale principio di eguaglianza
Il buon andamento della pubblica amministrazione ( art. 97) che richiede
un’attività amministrativa che risponda ai canoni dell’efficienza e
dell’efficacia. Si veda sul piano legislativo la legge generale sul
procedimento amministrativo (241/90) secondo cui “ l’attività
amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri
di economicità, di efficacia e di pubblicità)
Il principio di accesso per concorso pubblico (art. 97.3)
Il dovere di fedeltà (art.54) e perciò la stessa Cost. attribuisce alla legge
la competenza ad introdurre limiti al diritto di iscrizione ai partiti politici
per magistrati, militari di carriera in servizio attivo, funzionari ed agenti
di polizia, rappresentanti diplomatici e consolari (art. 98.3)
Responsabilità amministrativa
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Responsabilità
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Sebbene l'art.28 della Costituzione instauri un certo parallelismo fra
l'agente e la pubblica amministrazione per quel che riguarda la
responsabilità verso terzi dell'illecito, la legislazione ordinaria,
apparentemente, in contrasto con lo stesso articolo, crea invece un
dislivello ispirandosi all'art.97 sul buon funzionamento, rendendo l'agente
responsabile solo nei casi in cui ricorra dolo o colpa grave. La pubblica
amministrazione è responsabile, invece, in maniera concorrente in questi
due casi e esclusivamente quando ricorre la colpa lieve. L'unico caso in
cui l'agente è responsabile esclusivo è quando il suo agire esuli
completamente dai fini perseguiti dalla Pubblica Amministrazione.
I compiti della pubblica
amministrazione
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I compiti della Pubblica Amministrazione dipendono dal tasso di
privatizzazione in atto. In alcuni momenti storici, si è assistito ad
un fenomeno di pubblicizzazione di tutti gli interessi collettivi
possibili, per cui erano di competenza governativa anche
l'erogazione di energia elettrica (legge 6 dicembre 1962, n.
1643), il servizio telefonico e persino il settore agroalimentare
(statalizzando marchi come Motta, Alemagna, Cirio ed altri).
In altri momenti storici, a causa dei fortissimi costi sociali che la
nazionalizzazione comportava, si è invertita la tendenza, e mentre
varie riforme legislative introducono la privatizzazione di tutte
quelle attività in fondo tradizionalmente associate
all'imprenditoria privata, alla Pubblica Amministrazione sono stati
riservati solo alcuni settori di importanza strategica (alcuni dei
quali in concorrenza con gli operatori privati): la difesa, l'ordine
pubblico interno, la giustizia, la sanità, l'istruzione scolastica, ec
Scenario evolutivo della Pubblica
Amministrazione dagli anni '90
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Gli anni ’90 sono stati caratterizzati da un momento di grande
crisi politica e istituzionale che ha finito per coinvolgere anche la
P.A. La grande produzione normativa avvenuta nell’ultimo
decennio del secolo appena trascorso è stata segnata da una
grande coerenza che la lega ad un filo comune: quello di
avvicinare la P.A. alla società civile con il decentramento di molte
funzioni dallo Stato agli Enti Locali e riformando tutta la P.A. su
criteri di:
- efficienza cioè competenza e prontezza nell’assolvere le proprie
mansioni;
- efficacia cioè la capacità di produrre l’effetto voluto;
- economicità.
Riforme e pubblica
amministrazione
Le principali leggi di riforma sono state:
 1. la legge 142/90 che ha riformato le
autonomie locali;
 2. la legge 241/90 sul procedimento
amministrativo;
 3. il Decreto legislativo 29/93 sulla
privatizzazione del pubblico impiego.

il Decreto legislativo 29/93 sulla
privatizzazione del pubblico impiego

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L’art. 2 – comma 1 sostiene che le amministrazioni pubbliche
ispirano la loro organizzazione ai seguenti criteri:
funzionalità rispetto si compiti e programmi di attività, nel
perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia ed
economicità.
Ampia flessibilità, dove flessibilità significa:
- collegamento delle attività degli uffici, adeguandosi al dovere di
comunicazione interna ed esterna, ed interconnessione mediante
sistemi informatici e statistici pubblici; - garanzia dell’imparzialità
e della trasparenza dell’azione amministrativa, anche attraverso
l’istituzione di appositi uffici per l’informazione ai cittadini e
attribuzione ad un unico ufficio, per ciascun procedimento, della
responsabilità complessiva dello stesso; - armonizzazione degli
orari di servizio e di apertura degli uffici con le esigenze
dell’utenza e con gli orari delle amministrazioni pubbliche dei
paesi dell’U.E.
Art. 4 e principi pubblica
amministrazione


L’art. 4 – comma 1 dispone che le amministrazioni
pubbliche assumano ogni determinazione
organizzativa al fine di assicurare l’attuazione dei
principi di cui all’art. 2 – comma 1 e la rispondenza al
pubblico interesse dell’azione amministrativa.
Il lavoro pubblico è diverso dal mondo del lavoro
privato per motivi di organizzazione e giuridici.
L’aspetto giuridico supplisce al modello organizzativo.
Riforme dell’amministrazione
pubblica


la legge 59/97 che pone le basi per una revisione organizzativa
dell’amministrazione statale con un massiccio trasferimento di
funzioni e competenze dallo Stato alle Regioni ed agli Enti Locali.
L’art. 4 della legge 59/97 dispone che nei confronti delle regioni
e degli enti locali lo Stato, come l’Unione Europea, deve
trattenere a sé solo quelle funzioni che, per loro natura non
possono essere attribuite agli enti minori, in quanto incompatibili
con la dimensione degli stessi.
5. la legge 127/97 in tema di semplificazione e snellimento
amministrativo. Il cittadino può ricorrere all’autocertificazione e
alle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà ed è dovere
d’ufficio di accettazione della dichiarazione sostitutiva. Ciò
valorizza il principio di autoresponsabilità del cittadino. Consente
al capo dell’amministrazione di scegliersi i propri diretti
collaboratori (direttori generali, segretario, dirigenti, collaboratori
esterni). Ribadisce in linea di diritto il principio di separazione e
distinzione delle competenze tra apparato politico e dirigenziale;
…………
6. la legge 198/98 (Bassanini Ter);
 7. il Dlgs 80/98 sulla privatizzazione
del Pubblico Impiego;
 8. il Decreto legislativo 387/98 sulla
privatizzazione del Pubblico Impiego;
 9. il DPR 403/98;
 10. il decreto legislativo 267/2000,
testo unico delle autonomie locali.
