Sapienza Universita’ di Roma, Dipartimento di
Economia e Diritto, 23 Ottobre 2013
GLI EFFETTI PERVERSI
DEL CONSOLIDAMENTO FISCALE
D. Mario NUTI
[email protected]
Website http://sites.google.com/site/dmarionuti/
Blog “Transition” http://dmarionuti.blogspot.com/
La mia presentazione:
- una rassegna critica sul "consolidamento
fiscale espansionistico", e sulla presunta soglia
del 90% del rapporto d=Debito Pubblico/PIL;
- la recente revisione al rialzo del FMI delle
stime dei moltiplicatori fiscali nei paesi
avanzati, e le sue conseguenze in caso di alto
indebitamento, quando il consolidamento
fiscale fa aumentare anziche’ diminuire questo
rapporto d, rendendolo meno sostenibile;
- ulteriori effetti perversi del consolidamento
fiscale che penalizzano lo sviluppo.
2
Consolidamento fiscale espansionistico
Gli anni ‘90 e 2000 hanno visto prevalere quelli
che Paul Krugman chiama gli austerians, che
potremmo chiamare gli austeritari, sostenitori di
tagli drastici alla spesa pubblica tali da:
- pareggiare in media il bilancio pubblico nel
corso del ciclo, finanziando modesti interventi
anticiclici nella recessione con i surplus ottenuti
durante il boom, purche’ ci sia il necessario
spazio fiscale, oppure
- ridurre il debito pubblico fino a creare uno
spazio fiscale qualora questo non sia sufficiente.
3
Una serie di studi empirici trovano che la riduzione
o eliminazione del deficit pubblico puo’ essere e di
solito e’ espansiva, soprattutto se ottenuta con
riduzioni di spesa anziche’ aumenti di imposte.
Giavazzi e Pagano (1990, 1996) sulla base di case
studies e regressioni, trovano che in un panel di
economie OCSE il consumo privato di solito
risponde positivamente entro un anno al
consolidamento fiscale, prendendo ricavi e spesa
pubblici ciclicamente aggiustati.
Alesina e Perotti (1995) trovano una correlazione
fra consolidamento mediante tagli di spesa e
rapido sviluppo del reddito.
4
Ricerche successive, basate su campioni piu’
ampi di paesi e di anni, confermavano questi
risultati; vedi Alesina, Ardagna e Trebbi (2006).
Olivier Blanchard (1990, allora Professore al MIT,
prima della nomina a Chief Economist del FMI
nel 2008) spiegava come cio’ fosse dovuto allo
sviluppo del settore privato, per diversi motivi
gia’ noti: la riduzione del "crowding out";
l’equivalenza Ricardiana (De Viti De Marco,
Lucas) fra imposte e prestiti il cui servizio
richiedera’ maggiori imposte future; fiducia
crescente degli investitori; costi decrescenti del
credito; l’indebolimento della moneta.
5
Reinhart e Rogoff (Growth in Time of Debt,
2010) hanno fornito supporto addizionale agli
"austeritari". Con un dataset di 44 paesi su un
periodo di circa duecento anni, per "oltre 3700
osservazioni annuali e una vasta gamma di
sistemi politici, istituzioni, regimi di tassi di
cambio, e circostanze storiche",
essi trovavano che "la relazione fra debito
pubblico e tasso di sviluppo reale del PIL e’
debole sotto a una soglia del 90% del PIL,
mentre al di sopra della soglia i tassi mediani di
sviluppo cadono dell’1% e quelli medi cadono
molto di piu’".
6
La tesi di un impatto negativo sullo sviluppo
quando il Debito Pubblico eccede 90% del PIL
veniva avanzata anche da Kumar e Woo (2011) e
Baum, Checherita and Rother (2012),
diventando un argomento a favore
dell’austerita’ per leaders nazionali e
internazionali, commentatori ed esperti.
Cosi’ la proposizione Keynesiana che "The boom,
not the slump, is the right time for austerity at
the Treasury" veniva falsificata, e l’austerita’
diventava una politica adatta a tutte le stagioni,
specialmente nelle economie altamente
indebitate.
7
Immediatamente Irons e Bivens (2010)
criticavano l’idea di una soglia critica del 90% del
rapporto Debito Pubblico/PIL sostenendo invece
una casualita’ inversa: e’ uno sviluppo piu’ lento
che conduce a rapporti elevati Debito
Pubblico/PIL, e non il contrario.
E aggiungevano che "non c’e’ motivo di credere
che un indebitamento lordo di circa il 90%
conduca necessariamente a uno sviluppo piu’
lento… Infatti la maggiore minaccia per lo
sviluppo economico e’ l’inazione della politica
economica, alimentata dalla paura del deficit".
8
Il colpo di grazia al dogma di Reinhart-Rogoff sulla
soglia del 90% venne da Herndon, Ash e Pollin
(2013), che replicarono l’analisi di Reinhart e
Rogoff 2010 usando i dati originali.
A parte un errore di codificazione, che tuttavia
contribuiva poco ai risultati, essi trovavano che i
dati di vari paesi alleati —Canada, Nuova Zelanda
e Australia—emergenti dalla Seconda Guerra
Mondiale con debito elevato ma sviluppo
vigoroso, erano stati arbitrariamente esclusi.
E le statistiche avevano ricevuto lo stesso peso
indipendentemente dalla durata della
performance di indebitamento e di sviluppo.
9
"… se viene calcolato debitamente, il tasso di
sviluppo reale medio dei paesi con un rapporto
Debito Pubblico/PIL superiore al 90% e’ in
realta’ del 2,2% e non 0.1% come pubblicato da
Reinhart e Rogoff"... "il tasso di sviIuppo reale
medio quando il rapporto in questione supera il
90% non e’ drammaticamente diverso da
quando quel rapporto e’ inferiore" (Herndon et
al., 2013).
Reinhart and Rogoff (2013) ammettevano alcuni
errori ed omissioni ma insistevano sulla validita’
della loro conclusione che "il debito eccessivo
deprime lo sviluppo".
10
Se non che Dube (2013) e Kimball & Wang
(2013) ribattevano – come gia’ Iron e Bivens
2010 – che e’ il lento sviluppo a causare il debito
elevato. Dube trova che lo sviluppo tende a
essere piu’ lento nei cinque anni prima che i
paesi raggiungano alti livelli di debito, mentre
nei cinque anni successivi con debito sopra il
90% del PIL non ci sono differenze significative
nel tasso di sviluppo.
Per Panizza e Presbiterio 2012 il debito puo’
ridurre lo sviluppo solo perche’ un debito
elevato spinge al consolidamento fiscale. Lo
stesso vale per gli altri fautori della soglia 90%.
11
Reinhart-Rogoff (2013) riconoscono che: "La
questione critica per la ricerca e’ la causalita’".
FMI (2012, p.9) conclude autorevolmente che
"Non c’e’ una semplice relazione fra debito e
sviluppo … Ci sono molti fattori che influiscono
sulla performance di un paese quanto a debito e
sviluppo. Inoltre, non c’e’ una soglia dei rapporti
di indebitamento che possano separare i ‘cattivi’
dai ‘buoni’" (il corsivo e’ nostro).
Anche la tesi del consolidamento fiscale
espansionistico e’ stata criticata e respinta
ufficialmente dallo stesso FMI.
12
Da FMI, Policy Note, 17/09/2013 (para. 35 e 36):
"… ricerca recente suggerisce che i casi trovati in
precedenza di effetti espansionistici dipendono
dalla definizione di consolidamento fiscale (IMF,
2010b; Guajardo, Leigh, and Pescatori, 2011), e
che gli episodi piu’ famosi di contrazioni
espansionistiche osservati in Europa negli anni
1980 e 1990 erano tipicamente dovuti alla
domanda esterna piu’ che ad un aumento di
domanda interna privata dovuta a effetti di
fiducia (Perotti, 2011). C’e’ bisogno di maggiore
evidenza, ma non pare che effetti di fiducia
abbiano avuto un gran ruolo nella crisi."
13
La revisione al rialzo dei moltiplicatori fiscali
Per ben quarant’anni, dal 1970 al 2009, il FMI e
altre organizzazioni economiche internazionali
(OCSE, EC, WTO) avevano ipotizzato per i paesi
avanzati un moltiplicatore fiscale in media
intorno a 0,5. Nel 2011-2013 diversi ricercatori
del FMI hanno riveduto al rialzo le stime dei
moltiplicatori fiscali.
La revisione al rialzo si applica a partire dal 2010
ed e’ il risultato di analisi econometriche
condotte con diversi metodi, ma e’ giustificata
anche da quattro considerazioni teoriche:
14
1) l’inefficacia di un’espansione monetaria
compensativa quando il tasso di interesse e’
vicino allo zero, preso come limite inferiore;
2) scarse opportunita’ di svalutare la moneta
soprattutto nell’Eurozona;
3) il fatto che i moltiplicatori fiscali sono piu’
elevati nella recessione che nel boom;
4) il simultaneo recente consolidamento fiscale
in diversi paesi.
Inoltre, contrariamente ai risultati precedenti, i
moltiplicatori per le riduzioni di spesa risultano
molto maggiori che per aumenti di imposte.
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- Il World Economic Outlook del FMI, ottobre
2012 e Blanchard & Leigh 2013, stimavano
moltiplicatori fiscali in un campo di 0,9-1,7.
- Batini et al. (2012) stimavano un campo di 1,62,6 per moltiplicatori di spesa, circa dieci volte
maggiori che per aumenti di imposte, 0,16-0,35.
- Auerbach-Gorodnichenko (2012b) stimavano
moltiplicatori vicini allo zero in tempi normali e
intorno a 2,5 in una recessione.
- Per Christiano et al. (2011), quando il tasso
d’interesse si avvicina allo zero il moltiplicatore
fiscale prende un valore stimato a 3,2.
16
Chiaramente tanto maggiore e’ il moltiplicatore,
tanto piu’ costoso sara’ il consolidamento fiscale
in termini di reddito e di occupazione. Ma c’e’ di
piu’: possiamo enunciare il seguente teorema:
Il consolidamento fiscale (aumenti di imposte
piu’ tagli di spesa) comportera’ sempre e
necessariamente un aumento anziche’ una
riduzione del rapporto Debito Pubblico/PIL,
rispetto a quello che sarebbe stato il rapporto in
assenza di consolidamento fiscale, fintantoche’ il
moltiplicatore fiscale e’ maggiore dell’inverso
del rapporto Debito Pubblico/PIL di un paese.
17
Prendiamo D=Debito Pubblico, Y=PIL, d=D/Y,
x=aumenti di imposte e tagli di spesa come
quota del PIL,
ΔD=-xY, ΔY= -mxY, m e’ il moltiplicatore fiscale,
Δ(D/Y) = (ΔD)Y – (ΔY)D = (-xY)Y – (-mxY)D =
Y2
Y2
= -x Y2 + mxY D = = -x + mxD = mxd – x e
Y2
Y2
Y
quindi Δ(D/Y) = x(md – 1) = xd(m – 1/d) ,
ossia il rapporto D/Y deve aumentare, Δ(D/Y) >0,
se e solo se m>1/d. Q.E.D.
18
Illustrazione di consolidamento fiscale perverso,
che fa aumentare anziche’ diminuire il rapporto
19
D/Y in funzione crescente di m e D/Y.
Paese d=Debito Pubblico/PIL
Giappone 214.3
Grecia
161.3
Italia
126.1
Irlanda
118.0
Francia
89.9
Regno Unito 88.7
Spagna
85.3
Germania
81.7
Ungheria
78.6
Austria
74.6
USA
73.6
1/d
0.47
0.62
0.79
0.84
1.11
1.13
1.17
1.22
1.27
1.34
1.36
20
(continua, Fonte: US-CIA 2013)
Paese d=Debito Pubblic/PIL 1/d
Olanda
68.7
1.45
Media glob. 64.0
1.56
Albania
60.6
1.65
Polonia
53.8
1.85
Finlandia
53.5
1.87
Slovacchia 48.6
2.06
Rep. Ceca
43.9
2.21
Danimarca 45.3
2.21
Svezia
38.6
2.56
Romania
37.2
2.69
21
Se tutti i paesi avanzati avessero avuto un
moltiplicatore fiscale uguale alla media di 0,5,
fra i 20 paesi avanzati considerati nel 2012
solo in Giappone il consolidamento fiscale
avrebbe fatto aumentare, sia pure
marginalmente, il rapporto fra Debito
Pubblico e PIL.
Il valore piu’ basso del campo di variazione
stimato da Blanchard & Leigh (2012, 2013) di 0,9
avrebbe comportato un consolidamento
perverso nel 2012 non solo in Giappone ma
anche in Grecia, Italia e Irlanda.
22
Il loro limite superiore 1,7 aggiungerebbe ai casi
perversi anche Francia, Regno Unito, Spagna,
Germania, Ungheria, Austria, USA, Albania.
Il limite inferiore stimato da Batini et al. (2012)
1,6 toglierebbe solo l’Albania dalla lista di casi
perversi, ma il limite superiore 2,6 la riaggiungerebbe insieme a Polonia, Finlandia,
Slovacchia, Repubblica Ceca, Danimarca e
Svezia, lasciando fuori soltanto la Romania.
Per Batini et al. (2012), con moltiplicatori degli
aumenti di imposte di 0,16-0,35, quel tipo di
consolidamento avrebbe sempre successo.
23
Per i moltiplicatori stimati da AuerbachGorodnichenko (2012b), vicini a zero in tempi
normali e intorno a 2,5 in recessione, il
consolidamento funzionerebbe sempre in un
boom, ma mai in una recessione tranne che in
Svezia e Romania.
Infine, per Christiano et al. (2011), con un
moltiplicatore stimato a 3,2 col tasso di
interesse vicino allo zero, tutti i 20 paesi avanzati
andrebbero incontro a un consolidamento
perverso che, pur riducendo l’indebitamento, fa
aumentare il rapporto Debito Pubblico/PIL.
24
E’ vero che molti documenti e pubblicazioni del
FMI del 2011-2013 hanno messo in dubbio la tesi
del consolidamento fiscale espansionistico che
andava di moda negli anni ‘90 e 2000;
e che le stesse fonti ammettono prontamente la
possibilita’ di consolidamento fiscale perverso che
faccia aumentare il rapporto D/Y e quindi il costo
di finanziare il debito pubblico nel breve periodo;
e sconsigliano consolidamenti drastici, frontloaded e simultanei (Blanchard e Leigh 2012,
2013, Batini et al. 2012, Cottarelli and Jaramillo
2012, IMF Policy Note del 17 settembre 2013).
25
Tutto cio’ e’ vero, ma e’ una verita’ parziale e
quindi fuorviante.
Non si tratta di una semplice possibilita’ di
consolidamento fiscale perverso: per l’alto
indebitamento dei paesi avanzati e valori plausibili
dei moltiplicatori entro i campi di variazione
recentemente riveduti, abbiamo visto che il
consolidamento perverso e’ la regola, non
l’eccezione, in tutti o quasi tutti i paesi avanzati;
e la scala dell’aumento del rapporto D/Y e’ tale da
comportare un vero e proprio cambiamento
(switch) di regime, difficile da invertire e da
minimizzare come effetto di breve periodo.
26
Infatti consideriamo un moltiplicatore uguale a
3, alto ma plausibile, e un consolidamento
fiscale del 5% del PIL (modesto secondo gli
standards della crisi recente).
In un paese dal rapporto D/Y del 120% questo
consolidamento porta quel rapporto al 133%, e
in un paese dal rapporto D/Y del 150% lo stesso
consolidamento porta quel rapporto al 180%.
Altrimenti non si spiegherebbero gli aumenti
intervenuti ad esempio in Italia come risultato
del consolidamento del governo Monti, o in
Grecia dopo cinque anni di austerita’.
27
Perche’ questa ambiguità da parte del FMI?
Dobbiamo presumere che i ricercatori del Fondo
siano consapevoli della relazione critica fra
moltiplicatore m e indebitamento: la sua
rilevazione non richiede l’uso della scienza
missilistica. Chiaramente essi sono riluttanti a
rilevare che il consolidamento funziona solo nei
paesi non indebitati che non ne hanno bisogno.
Solo Cottarelli and Jaramillo (2012) si avvicinano
alle condizioni per un consolidamento fiscale
perverso, ma lo fanno in una maniera vaga ed
oscura, non in parole povere ma chiare, o in
modo formale.
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Alcune considerazioni finali
Abbiamo visto che nel mondo in cui viviamo il
consolidamento fiscale riduce il livello assoluto
del debito pubblico al prezzo di far aumentare il
rapporto D/Y e ridurre il tasso di sviluppo.
Ma sappiamo – anche da Cottarelli e Jaramello
2012, e FMI Policy Note 17-09-13 – che proprio
questi sono i fattori da cui dipende il costo del
finanziamento del debito pubblico, il cui
aumento puo’ causare ulteriori riduzioni del PIL:
gli effetti del consolidamento fiscale sulla fiducia
sarebbero negativi anche per questo verso.
29
Per controbilanciare gli effetti perversi del
consolidamento fiscale si sottolinea di solito la
necessita’ di riforme strutturali nel mercato
dei beni, dei servizi e del lavoro.
Ma l’eufemismo riforme strutturali comporta il
deterioramento dei diritti dei lavoratori e tagli
al welfare e alle pensioni, con effetti misti e
ambigui e semmai solo in un distante lungo
periodo. L’idea di un circolo virtuoso con
consolidamento piu’ riforme che rilancino lo
sviluppo e cosi’ riducano il rapporto D/Y e’ pie
in the sky e una giustificazione pericolosa.
30
La Troika (Commissione Europea, FMI e Banca
Centrale Europea) segue una politica di
austerita’ co-ordinata e simultanea (che Stiglitz
chiama "un patto suicida"): il Patto di Stabilita’ e
Crescita, la condizionalita’ del Meccanismo
Europeo di Stabilita’ (ESM) e il recente Fiscal
Compact or TSCG – il Trattato sulla Stabilita’,
Coordinamento e Governance (in vigore dal
2015, che impone un bilancio in equilibrio nella
Costituzione, e un deficit strutturale massimo
annuo dello 0,5% ) con verifica da parte della
Corte Europea di Giustizia, penalita’ e
aggiustamenti automatici.
31
Il ricorso all’ESM e’ condizionato alla ratifica del
TSCG. Dal 2015 i paesi con debito eccedente il
60% del PIL dovranno ridurre annualmente il
debito in eccesso di 1/20 del gap attuale fino al
raggiungimento del limite. Per l’Italia cio’
significa un surplus di oltre il 3,5% all’anno per
20 anni.
Nel 2013 il FMI criticava la politica seguita dalla
Troika in Grecia ma confermava che da parte sua
l’avrebbe ripetuta nelle stesse condizioni.
C’e’ Il pericolo di che l’aumento del rapporto D/Y
dovuto a consolidamenti perversi conduca a un
un circolo vizioso di ulteriori consolidamenti.
32
Consolidamenti fiscali perversi sono uno dei
fattori responsabili per la divergenza fra i paesi
che fanno parte dell’Eurozona, sia nei tassi di
sviluppo sia nei rapporti D/Y e quindi
nell’andamento degli spreads - una pericolosa
forza centrifuga.
Infine, sappiamo che in una depressione
prolungata la capacita’ produttiva non solo
rimane inutilizzata ma in realta’ viene distrutta:
le imprese chiudono, i lavoratori in esubero si
disperdono, le loro qualifiche vanno perdute o
dimenticate o diventano obsolete.
33
Quando la produzione reale cade al di sotto
della produzione potenziale a un certo punto il
capitale obsoleto o in eccesso non viene
sostituito, gli investimenti lordi cadono sotto gli
ammortamenti e l’investimento netto diventa
negativo, facendo cadere il sentiero di sviluppo
della produzione sia reale che potenziale
(Vianello 2005).
Perche’ non esiste “un sentiero di sviluppo di
equilibrio di lungo periodo, ... determinato dallo
sviluppo della popolazione, l’accumulazione di
capitale e il tasso di progresso tecnico, tutti presi
esogeneamente ” (Kaldor 1983, nostro corsivo).
34
In conclusione, oggi, nel corso della maggiore
crisi mai avvenuta del capitalismo moderno,
poco mitigata da stabilizzatori automatici a causa
dello smantellamento del welfare state,
in paesi avanzati altamente indebitati e con
moltiplicatori fiscali di spesa molto piu’ elevati di
quanto prima non si ritenesse,
il consolidamento fiscale riduce l’indebitamento
assoluto al costo esiziale di un rallentamento
dello sviluppo e un aumento del rapporto D/Y –
rispetto a quelli che avrebbero prevalso altrimenti
– che lo rende piu’ costoso e meno sostenibile.
35
Cio’ vale anche se altrimenti il paese sta gia’
crescendo piu’ lentamente del tasso di interesse
sul suo debito, perche’ con un consolidamento
fiscale perverso il paese continuerebbe a fare
aumentare il proprio rapporto Debito
Pubblico/PIL ancora piu’ rapidamente che con
uno stimolo fiscale continuato.
In tali condizioni, nel mondo che conosciamo, il
consolidamento fiscale certamente puo’
danneggiare e spesso danneggia la crescita e lo
sviluppo economico, anche se non e’ coordinato
internazionalmente.
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Eppure per Blanchard-Leigh (2013) “I nostri
risultati ... non implicano che il consolidamento
fiscale sia indesiderabile.”
E Cottarelli-Jaramello (2012) osteggiano il
consolidamento solo se "improvviso, front-loaded
e internazionalmente coordinato".
Questi sono non sequitur. Schizofrenia? No, i
punti di vista dipendono da dove ci si trova:
"Where you stand depends on where you sit ".
Ma i loro risultati provano la necessita’ di uno
stimolo fiscale, anche se solo sotto forma della
proverbiale politica keynesiana di ingaggiare
lavoratori per scavare buche e poi riempirle.
37