LA RETE EURES IN ITALIA
MONITORAGGIO 2003
Massimiliano Bonanni e Roberto Landi
“Monografie sul Mercato del lavoro e le politiche per l’impiego”, n. 15/2004
ISFOL – RP(MDL)-15/04
Elaborazione grafica di ANNA NARDONE
a cura di
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Con le monografie sul Mercato del lavoro e le
politiche per l’impiego, vengono presentati e
divulgati in forma sintetica, i principali
risultati di studi realizzati dall’Area di ricerca
“Mercato del lavoro” dell’Isfol.
Direzione della collana: Diana Gilli
Isfol – Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori
Via G. B. Morgagni, 33 – 00161 Roma
Tel. 06/44.59.01 – Fax 06/44.59.06.85
Indirizzo Internet http://www.isfol.it
2
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
LA RETE EURES IN ITALIA
MONITORAGGIO 2003
EURES NETWORK IN ITALY
MONITORING REPORT 2003
SINTESI
ABSTRACT
Nel quadro degli obiettivi della nuova
Strategia europea per l’occupazione il tema della
mobilità rappresenta uno degli snodi cruciali
attorno ai quali si concentrano gli sforzi
comunitari di convergenza e integrazione delle
politiche nazionali per l’occupazione all’interno
di uno scenario di profondo cambiamento
economico e di ristrutturazione aziendale.
La più recente legislazione comunitaria
evidenzia come la realizzazione, da parte dei
governi nazionali, di politiche a sostegno della
mobilità geografica e professionale dei lavoratori rivesta un ruolo importante per la costruzione di un mercato del lavoro comunitario in
grado di affrontare, anticipandoli, i cambiamenti
che le trasformazioni in atto vanno producendo.
La gamma di interventi nei quali tali
politiche dovrebbero articolarsi è di vasto
respiro, in coerenza con l’approccio pluridimensionale al tema della mobilità offerto nel Piano
d’azione della Commissione sulle competenze e
sulla mobilità del 2002: si spazia, infatti, dalla
promozione delle condizioni legislative,
politiche e sociali che possano agevolare la
mobilità geografica e facilitare quella professionale, fino alla costruzione di un sistema di
informazione e consulenza capillare, permanente
e accessibile dai diversi target di utenza in grado
di sensibilizzare, informare e orientare i
lavoratori sui temi legati alla mobilità geografica
e professionale.
In quest’ultimo ambito si definisce il ruolo
dei Servizi pubblici per l’occupazione nelle
azioni di governo della mobilità geografica e
professionale dei lavoratori, ed in particolare si
declina la mission di Eures (la rete dei Servizi
per l’impiego dei paesi dello Spazio economico
europeo), servizio sviluppato in cooperazione
dalla Commissione europea e dagli Stati
membri.
A partire dagli inizi del 2003, il servizio
Eures è stato oggetto di una profonda revisione
Among the objectives of the new European
Employment Strategy, mobility represents one
of the crucial cores, where Commission has
concentrated any effort to converge and
integrate employment national policies relative
to a scenario characterised by deep economic
changes and enterprises restructuring.
The latest Community legislation points
out that realising policies, supporting
geographic and vocational
mobility of
workers, on account of national governments,
plays a quite relevant role in building up a
Community labour market, able to cope with
the changes, carried out by the current
developments. The range of initiatives,
resulting from these policies is wide,
coherently with the multidimensional approach
to mobility theme, presented in the Action Plan
on Competence and Mobility in 2002. It goes
from promoting legislative, political, social
conditions, able to make easier geographic and
vocational mobility, to making up a system of
information and consultancy, quite detailed,
permanent and accessible to different users
targets, to help workers to get aware, well
informed and to have a guide respect to the
themes connected to geographical and
vocational mobility as well.
In this context the Pes role is clearly
defined in any measure that governments can
carry out relative to geographical and
vocational mobility of workers and, in a
peculiar way, Eures mission too is defined - a
service developed in cooperation with the
European Commission and the member states.
Starting from the beginning of 2003, Eures
has been subject to a deep revision at
community level, resulting in a new legal basis
(Decision of the European Commission
2003/8/CEE). The adoption of a much more
flexible organisation model, the forecast of a
shared management on account of all the
3
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
network partners, together with a better
definition of the guidelines (committed to the
Commission) and the technical management
(committed to the member states), represent
only some elements out of the ones introduced
recently.
In Italy, this process has coincided with the
actual starting up of the decentralization of
Eures to Pes and, as a consequence, of its
reorganisation inside Pes framework. The
original configuration of Pes, in Italy - where
Regions are charged with any necessary
competence relative to active labour policies
and Pes activities, whereas Provinces are
committed with the role to carry out regional
guidelines - has made necessary the definition
of Eures local apparatuses, the activation of a
rich program to recruit and train Eures
personnel, on account of the Italian National
Coordinating Body, together with a
progressive and detailed dissemination of the
service by the Employment Centres.
This report presents a synthesis of the
findings of a complex survey carried out in
2003, aiming to analyse the double process of
decentralisation and reorganisation of Eures in
Italy from different points of view.
It has involved Eures advisors and the Line
Managers instituted, Pes Regional and
Provincial managers as well, together with all
the Cpis functioning at present in Italy. The
survey has pointed out a dynamic scenario,
where it’s possible to seize the elements to
structure the service at local level,
progressively, and an engaging and difficult
process to institutionalise managing groups
specifically devoted to Eures, inside Pes
network.
In December 2003, 60% of the Cpis about
activated Eures service, prevailingly aimed to
diffuse information and, in some cases, to
supply a first counselling service managed by
personnel trained just on purpose.
The analysis of this scenario, from an
institutional and organisational point of view,
has been matched by a quali-quantitative
survey, addressed to explore its functionality
al livello comunitario, conclusasi con l’adozione
di una nuova base legale del servizio (Decisione
della Commissione europea 2003/8/Cee).
L’adozione di un modello organizzativo più
flessibile che in passato, la previsione di una
gestione partecipata da parte di tutti i partner
della rete, con una più compiuta definizione dei
ruoli di indirizzo (appannaggio della Commissione) e tecnico – organizzativi (appannaggio
degli Stati membri), costituiscono solo alcuni
degli elementi recentemente introdotti.
Questo processo di revisione è coinciso in
Italia con l’avvio effettivo del decentramento
del servizio Eures nei Servizi pubblici per
l’impiego e, conseguentemente, della sua
riorganizzazione all’interno dei Spi. L’originale
assetto decentrato dei Spi italiani, che vede le
regioni titolari della competenza in materia di
politiche attive del lavoro e Servizi per
l’impiego e le province investite del ruolo di
attuazione degli indirizzi regionali in materia, ha
infatti reso necessaria la definizione degli
apparati Eures al livello locale, l’attivazione di
un cospicuo programma di selezione e
formazione del personale Eures (a cura del
Coordinamento Nazionale italiano) e, dunque, la
progressiva capillarizzazione del servizio nei
Centri per l’impiego.
Il presente rapporto sintetizza i risultati di
una complessa indagine svoltasi nel corso del
2003, e rivolta ad analizzare nei suoi diversi
aspetti il duplice processo di decentramento e
riorganizzazione del servizio Eures in Italia.
Questa indagine ha coinvolto i Consulenti
Eures e i Line Manager istituiti, oltre ai
responsabili regionali e provinciali dei Servizi
per l’impiego, nonché l’intero universo dei Cpi
attivi sul territorio italiano. Essa ha restituito
uno scenario movimentato nel quale è possibile
cogliere gli elementi di una progressiva
strutturazione del servizio al livello locale, al
netto di un più faticoso processo di istituzionalizzazione dei gruppi dirigenti specificamente
dedicati al servizio, nei Spi.
Al dicembre 2003 circa il 60% dei Centri per
l’impiego attivava il Servizio Eures, con una
modalità prevalentemente orientata alla diffusio-
4
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
relative to activities, users characteristics and
projects. Recording a prevailing users profile
and matching it to the developing trends of the
Italian Eures network has allowed to line out
scenarios, that allow us to perceive the
possibility of a further improvement of the
system, recently implemented, provided that
the integration process could overcome the
organisational segmentation in order to
achieve a total synergy with services and
labour market inserting paths already
functioning or being activated by Cpis.
ne di informazioni e, in un certo numero di casi,
all’erogazione di un servizio di primo orientamento presieduto da personale appositamente
formato.
All’analisi dello scenario istituzione e
organizzativo del servizio si è accompagnata
un’osservazione di natura quali – quantitativa
volta a esplorare la funzionalità dello stesso in
termini di volumi di attività, caratteristiche
dell’utenza intercettata e progetti attivati. La
ricostruzione di un profilo di utenza prevalente,
e la sua sovrapposizione con i trend di sviluppo
della rete Eures italiana, ha permesso di
tracciare scenari che lasciano intravedere i
margini di miglioramento ancora acquisibili dal
sistema recentemente implementato, a patto che
il processo di integrazione avviato superi la
segmentazione organizzativa che ancora lo
limita, per approdare ad una compiuta sinergia
con i servizi e i percorsi di inserimento
lavorativo attivati o in via di attivazione presso i
Cpi.
5
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
INDICE
Sintesi – Abstract
pag.
3
Premessa
“
9
Introduzione
“
17
1
“
“
“
“
“
“
27
“
“
52
56
“
“
“
“
“
“
61
Decentramento e questioni istituzionali
1.1
1.2
1.3
1.4
2
Andamenti recenti
La capillarizzazione del servizio Eures nei Centri per l’impiego
Decentramento istituzionale e regia nazionale
Eures e i partenariati transfrontalieri
1.4.1 La provincia di Imperia in Eurazur
1.4.2 La provincia autonoma di Bolzano in Transtirolia:
l’“alleanza per il lavoro”
1.4.3 Eures Transalp
Volumi di attività e utenza del servizio Eures
2.1 Premessa metodologica
2.2 Le tipologie di utenti
2.3 Le persone
2.3.1 I canali informativi
2.4 Le imprese
2.5 Ipotesi per una geografia ragionata del bacino di utenza
potenziale del servizio Eures in Italia
3
Risorse umane e ruoli organizzativi
3.1 Il personale coinvolto nella rete
3.2 Presenza di Assistenti e Referenti e grado d’implementazione
della rete Eures
3.3 Elementi chiave per una lettura della gestione del ruolo
3.4 La formazione del personale
3.5 Compiti e attività
3.5.1 La preselezione
3.6 Le dinamiche relazionali nella rete Eures
3.7 Ruoli organizzativi: miglioramenti auspicati
Riferimenti bibliografici
6
29
41
47
48
50
61
61
62
65
66
67
“
“
75
75
“
“
“
“
“
“
“
79
81
82
84
85
86
87
“
89
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
INDICE DELLE TABELLE
Tab. 1
Tab. 2
Tab. 3
Tab. 4
Tab. 5
Tab. 6
-
Tab. 6b
-
Tab. 7
-
Tab. 8
Tab. 9
-
Tab. 10
Tab. 11
-
Tab. 12
-
Tab. 13
-
Tab. 14
-
Tab. 15
-
Tab. 16
-
Uffici regionali: avvio del processo di decentramento e integrazione
del servizio Eures nei Spi
pag.
Uffici regionali: istituzione del Line Manager
“
Uffici regionali: istituzione di un’istanza di coordinamento regionale
del servizio Eures
“
Uffici provinciali: attivazione di un coordinamento con la regione
nella gestione del servizio Eures
“
Uffici provinciali: presenza di una rete di Referenti Eures
“
Centri per l’impiego per area geografica: attivazione del servizio
Eures
“
Centri per l’impiego per regione: stato di attivazione del servizio
Eures
“
Cpi per area geografica: attivazione del servizio Eures: grado di
copertura dell’utenza di età 15-64 anni
“
Centri per l’impiego per area geografica: presenza di Referenti Eures
“
Centri per l’impiego per area geografica, presenza di Referenti
Eures: grado di copertura dell’utenza di età 15-64 anni
“
Tipologia di utenza del servizio Eures - valori percentuali
“
Trend del numero dei contatti, candidature, proposte Eures - valori
assoluti
“
Bacini d’utenza dei Centri per l’impiego - quota di popolazione in
età compresa tra 19 e 35 anni sul totale della popolazione in età
attiva
“
Analisi sintetica della distribuzione della quota di utenza in età 1935 anni sul totale dell’utenza dei Centri per l’impiego: media,
varianza, percentili
“
Popolazione in età 20-34 anni per titolo di studio: laureati e
diplomati, valori percentuali
“
Centri per l’impiego con personale Eures: tasso di copertura del
bacino d’utenza in età compresa tra 19 e 35 anni, per area geografica
“
Servizi per l’impiego: sistemi regionali per classi di bacino d’utenza
in età 19-35 anni, percentuale media di copertura dei bacini d’utenza
della classe di età 19-35 anni
“
7
30
33
37
39
40
42
43
43
45
46
62
63
70
70
71
72
73
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
INDICE DELLE FIGURE
Fig.
Fig.
Fig.
Fig.
Fig.
1
2
3
4
5
-
Tipologia di utenza (persone)
Modalità di conoscenza del servizio Eures
Tipologia di utenza (imprese)
Presenza di Assistenti e Referenti Eures per ente di appartenenza
Livello di attivazione della rete provinciale Eures
8
pag.
“
“
“
“
64
66
67
80
81
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
PREMESSA
Il tema della mobilità geografica dei lavoratori ha assunto, nel corso degli ultimi anni,
una crescente posizione di centralità nell’analisi e nella elaborazione delle strategie mirate
all’occupazione ed alla coesione economica e sociale.
Il quadro di riferimento, all’interno del quale tale elaborazione ha avuto corso, ha
come sfondo gli obiettivi posti dal vertice europeo di Lisbona, il cui documento conclusivo ha sancito, quali priorità delle strategie politiche degli Stati membri, il miglioramento quantitativo e qualitativo del lavoro, il rafforzamento della coesione sociale e la
creazione di una economia della conoscenza dinamica. Conseguentemente, attraverso il
“Piano di azione della Commissione in materia di competenze e mobilità”, contenuto
nella Comunicazione della Commissione al Consiglio europeo Com (2002) 72, è stato
individuato nella necessità di una manodopera “qualificata e flessibile”, dunque
nell’accrescimento della mobilità sul mercato del lavoro, uno dei filoni di azione attorno
ai quali declinare le strategie di intervento del triennio successivo al vertice (2001-2003),
non disgiuntamente dalla previsione di azioni volte a promuovere tanto le competenze e
la formazione, quanto a rimuovere gli ostacoli alla mobilità professionale e geografica dei
lavoratori. Pertanto, alla tutela della libera circolazione dei lavoratori, si deve
accompagnare la previsione di misure di indirizzo, promozione e sostegno di essa da un
lato attraverso un legame sempre più stretto tra maggiore vicinanza dei sistemi educativi e
di formazione con il mondo dell’impresa, e dall’altro attraverso la spinta e la promozione
della mobilità professionale e geografica.
Se complessivamente si allarga lo spettro all’interno del quale il tema della mobilità
dei lavoratori è stato elaborato a partire dal Regolamento Cee n. 1612/68 del 15 ottobre
19681, altrettanto può dirsi per l’obiettivo della “compensazione di manodopera”, declinato in chiave di lettura più ampia nel momento in cui si osserva che “la stimolazione
della crescita dell’economia europea passa attraverso un migliore adeguamento tra i
fabbisogni di competenze nei settori e le regioni in crescita, e le competenze disponibili
tra la manodopera”2.
A tale proposito, appare evidente il richiamo implicito al ruolo dei partner coinvolti
nella realizzazione delle misure alla base di questa strategia, in particolare dei servizi
1
2
Relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità e alla diffusione di informazioni
relative alle offerte di lavoro “a vocazione comunitaria”.
Commissione delle Comunità europee, Piano dazione della Commissione in materia di competenze e di
mobilità, Com (2002) 72, p. 4.
9
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
pubblici di orientamento e consulenza sulle condizioni di vita e di lavoro all’estero, dalla
cui efficienza dipende la capacità di veicolare informazioni e di garantirne la fruibilità a
porzioni di utenza sempre più ampia.
Accanto alla predisposizione, da parte dei Servizi pubblici per l’impiego (Spi)
nazionali, di iniziative volte a rendere più accessibili e visibili le loro vacancies, sia
attraverso propri siti Internet e relativi servizi interattivi (con un crescente impiego dei
call-center services), sia ricorrendo ad agenzie esterne per il reclutamento di attività
all’estero, sia promovendo servizi di orientamento in accordo con il personale di altre
regioni straniere interessate 3 , l’attenzione della Commissione europea si è rivolta in
particolare alla rete Eures.
L’Unione europea è caratterizzata da livelli relativamente bassi di mobilità professionale, laddove, con questo termine, si intende il movimento dei lavoratori tra
occupazioni o settori, negli e tra gli Stati membri, e il ricambio della manodopera. Poiché
si tende sempre più verso un’economia europea imperniata sul settore dei servizi e basata
sulla conoscenza, la mobilità occupazionale diventa ancor più essenziale per adattarsi al
cambiamento strutturale e contribuire così a un migliore funzionamento dei mercati del
lavoro, incrementando la produttività, l’occupazione, la crescita e la competitività.
Anche la mobilità geografica nell’Unione europea è relativamente scarsa, soprattutto
tra gli Stati membri, ma anche all’interno degli Stati membri stessi. Ciò è in parte dovuto
all’esistenza di barriere legali e amministrative e, in parte, ad abitudini e vincoli
economici, sociali e culturali. I modelli di mobilità geografica del lavoro sono comunque
cambiati nel corso degli anni, ad esempio, le migrazioni temporanee, il pendolarismo di
lunga distanza e il pendolarismo transfrontaliero sono maggiormente diffusi. Tuttavia il
tasso complessivo della mobilità del lavoro resta piuttosto basso.
La mobilità professionale costituisce spesso una premessa della mobilità geografica.
La Commissione ha difeso con chiarezza questo tipo di approccio nel citato Piano
d’azione per le competenze e la mobilità (Com/2002/72) proponendo una serie di misure
per preparare la manodopera europea alle future esigenze del mercato del lavoro. Questo
documento è stato approvato dal Consiglio europeo di Barcellona nella primavera del
2002, che ha specificamente menzionato la necessità di ammodernare la rete Eures4 per
consentirgli di contribuire più efficacemente all’accresciuta mobilità dei lavoratori nello
Spazio economico europeo (See).
Il “Piano di azione della Commissione in materia di competenze e di mobilità” si
colloca all’interno di un processo di revisione ed ammodernamento della rete Eures (che
di fatto esso raccoglie e in un certo senso rilancia all’interno di una strategia più
strutturata e complessiva) iniziato alla fine del 1998 con il Protocollo di accordo tra i
Servizi pubblici per l’impiego dello Spazio economico europeo per l’integrazione del
3
4
European Commission – Employment and social affairs DG, The role of PES in facilitating mobility in
the European labour market, Brussels, 2002.
Commissione delle Comunità europee, cit., Com (2002) 72, raccomandazione 23.
10
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
servizio Eures all’interno delle strutture dei Servizi pubblici per l’impiego nazionali (Spi).
La rete Eures è stata istituita con la decisione della Commissione europea 93/569/Cee
del 22 ottobre 19935 in applicazione del già citato regolamento Cee n. 1612/68 del 15
ottobre 1968 relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità,
nonché alla diffusione delle informazioni riguardo le offerte di lavoro a “vocazione
comunitaria”. Con la decisione della Commissione europea 2003/8/CE, del 23 dicembre
2002 (pubblicata in Guce n. L 5 del 10 gennaio 2003), la base legale del servizio Eures è
stata oggetto di modifiche che portano a compimento un processo di revisione intrapreso
circa tre anni or sono: delle fasi salienti di tale processo (come ad esempio il
memorandum per l’integrazione del servizio Eures nei Spi, risalente al novembre 1998, la
progressiva introduzione dell’Itc nella prassi lavorativa dei soggetti impegnati sul
versante delle politiche del lavoro) e dei cambiamenti che si profilano all’orizzonte
comunitario (ad esempio con il prossimo allargamento), la nuova base giuridica
rappresenta un momento di sistematizzazione.
Con la nuova decisione – che abroga la precedente 93/569/Cee e si applica dal 1°
marzo 2003 – la rete Eures deve essere consolidata e rinforzata come strumento chiave
per monitorare la mobilità, per sostenere la libera circolazione dei lavoratori e
l’integrazione dei mercati del lavoro europei e per informare i cittadini sulla normativa
comunitaria pertinente.
La riforma prevede, tra l’altro, l’integrazione di Eures nei Servizi europei per
l’occupazione, e tale integrazione è sancita per la prima volta con decisione della
Commissione europea, e non più attraverso un memorandum d’intenti, come in
precedenza. Viene sancito, inoltre, l’obbligo di scambio e aggiornamento di informazioni
sui mercati del lavoro, con riferimento anche alle condizioni di vita e opportunità di
lavoro e qualificazione.
Infine, entro il 2005 è prevista una integrazione delle basi di dati sui posti di lavoro
vacanti mediante un sistema uniforme e modelli comuni che ne consentano una
distribuzione attraverso una tecnologia aggiornata.
I soggetti componenti la rete sono individuati in due categorie (articolo 3 della
decisione): a) i membri Eures, vale a dire i servizi specializzati designati dagli Stati
membri e la Commissione tramite l’Ufficio europeo di coordinamento; b) i partner Eures,
ovvero i servizi regionali dell’occupazione degli Stati membri, i servizi dell’occupazione
responsabili per le regioni limitrofe ed i servizi dell’occupazione specializzati.
La struttura della rete comprende, accanto all’Ufficio europeo di coordinamento che
rappresenta la struttura di riferimento della Direzione generale per l’occupazione e gli
affari sociali della Commissione, un Gruppo strategico ad alto livello, formato dai
5
Recentemente abrogata dalla decisione della Commissione europea 2003/8/Cee del 23 dicembre 2002
che, recependo i più recenti indirizzi della Commissione europea in materia di mobilità Com (2002) 72
def. del 13 febbraio 2002, citata nel paragrafo precedente, riforma dopo un lungo percorso avviato tra il
2000 ed il 2001 la base giuridica di Eures, alla luce dell’esperienza maturata dal 1993 e, soprattutto, alla
luce del prossimo allargamento dell’Unione europea.
11
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Dirigenti Generali dei Spi nazionali (avente un ruolo consultivo) ed un gruppo di lavoro,
composto dai vertici delle strutture nazionali Eures dei Paesi membri (i Managers Eures).
Ciascuno Stato membro infatti nomina un Capo Progetto (Managers Eures), cui
compete un ruolo di indirizzo, promozione e coordinamento della rete, ed è responsabile
nei confronti della Commissione delle attività svolte; questi esercita pertanto un ruolo di
organizzazione delle attività oltre che di coordinamento e collegamento con il personale
Eures e gli enti locali interessati dalle attività della rete e predispone, infine, in conformità
con le direttive ricevute dalla Commissione europea, il piano nazionale di attività,
curandone la procedura di trasmissione alla Commissione europea per ottenere i relativi
finanziamenti.
La cura della diffusione e della piena accessibilità a tutti i paesi membri delle
informazioni relative a posti vacanti e domande di lavoro pubblicate da membri e partner
Eures, così come la definizione delle attività svolte da questi ultimi, la definizione degli
obiettivi e degli standard di qualità del servizio, nonché le procedure per garantire
l’uniformità e l’interoperabilità per lo scambio di informazioni sono stabilite da uno
statuto, “la Carta Eures”, che è stata emanata dall’Ufficio di coordinamento Eures di
Bruxelles in data 4 aprile 2003 e pubblicata in Guce C 106 del 3 maggio 2003 (2003/C
106/03): quest’ultimo rappresenta, rispetto al precedente ordinamento del 1993, un
elemento di notevole significato, in quanto da un lato rimanda ad un atto di emanazione
successiva alla Decisione la definizione dei tratti salienti del servizio; dall’altro prospetta
nella sua elaborazione una procedura di carattere partecipato, essendo l’adozione dello
statuto stesso subordinata alla previa consultazione del Gruppo strategico, istanza che
riunisce i dirigenti generali dei Spi.
ELEMENTI CHIAVE DELLA DECISIONE
La distinzione tra gli attori di Eures è fatta in modo più chiaro. I Servizi pubblici per
l’impiego sono, insieme alla Commissione, i membri Eures. I Servizi regionali per
l’occupazione, i servizi responsabili per le regioni di confine e i Servizi per l’impiego
specializzati sono i partners Eures. In questa categoria rientrano anche le organizzazioni
sindacali e dei datori di lavoro, soggetti di particolare importanza per un coinvolgimento
dei disoccupati, lavoratori e datori di lavoro.
La Commissione europea stabilisce per un triennio le linee guida per le attività dopo la
consultazione del Gruppo strategico ad alto livello (composto dai responsabili nazionali
dei Servizi per l’occupazione dei paesi membri). Gli orientamenti includono le condizioni
per l’assistenza finanziaria dell’Unione europea.
Sulla base delle linee guida i membri Eures definiscono le azioni che intendono
intraprendere.
Relativamente alle partnership transfrontaliere sono previste alcune rilevanti novità: i
relativi piani di attività sono stati presentati dal 1° gennaio 2004 attraverso i membri
Eures nazionali mentre in precedenza questi documenti venivano presentati direttamente
12
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
alla Commissione europea dalle partnership medesime. Il Gruppo strategico ad alto
livello è composto dai direttori dei Servizi per l’occupazione dei membri Eures e assiste
la Commissione nella promozione e nella sorveglianza dello sviluppo di Eures. Il gruppo
di lavoro è composto invece dai Managers Eures, uno per ogni membro Eures, e assiste la
Commissione nello sviluppo, nell’esecuzione e nel monitoraggio delle attività di Eures.
I partner sociali sono coinvolti a vari livelli: i direttori delle organizzazioni delle parti
sociali europee sono invitati a partecipare alle riunioni del Gruppo strategico ad alto
livello, i rappresentanti delle parti sociali partecipano alle riunioni con gli Eures
Managers (Eures Working party).
L’importanza attribuita allo sviluppo del mercato del lavoro europeo e alla mobilità
dei lavoratori nell’Unione europea è apparsa con chiarezza sempre maggiore nel periodo
di riferimento, unitamente al ruolo centrale assegnato ai Servizi pubblici per l’impiego.
L’impegno degli Stati membri nel favorire l’integrazione dei servizi di Eures nelle
principali attività dei Spi, e nel promuovere la mobilità del lavoro europea come obiettivo
strategico, deve essere rivisto alla luce della recente riforma della base giuridica del
servizio.
Attualmente la rete Eures in Italia è oggetto di una nuova fase evolutiva, legata tanto
alla definizione della nuova base giuridica, quanto all’azione intrapresa dal Ministero del
lavoro (Coordinamento Nazionale Eures) finalizzata a implementare la nuova struttura
Eures integrata al livello regionale e provinciale nei Spi. Il coordinamento del servizio sul
territorio nazionale, è competenza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, che è
il membro Eures per l’Italia e interfaccia con la Commissione europea, fermo restando
l’autonomia regionale in materia di mercato del lavoro.
La costituenda riproduzione e contestuale riorganizzazione della rete europea in
ambito nazionale, in collaborazione con i Centri per l’impiego, persegue l’obiettivo
strategico di realizzare la diffusione capillare delle informazioni ed opportunità
concernenti il mercato europeo. Ciò in funzione sia del miglioramento del servizio di
mediazione ed incontro fra domanda ed offerta di lavoro, in termini di assistenza e
consulenza riguardo ai modi e i tempi di erogazione dei servizi per l’utenza previsti dalla
riforma anche su scala europea, sia della rimozione degli ostacoli alla mobilità
internazionale geografica e professionale, in termini di promozione dell’inserimento
lavorativo, con riferimento all’attività di consulenza e orientamento rispetto alla domanda
di competenze professionali, alle condizioni di vita e di lavoro negli altri sistemi
nazionali.
La struttura nazionale Eures è stata, a seguito della definizione della nuova base
giuridica, modificata rispetto alla previsione del 1993 e declinata all’interno del nuovo
scenario dei Servizi per l’impiego. La stessa Commissione europea nel 2003 ha
provveduto a ridefinire i ruoli, le competenze e le capacità professionali delle figure
operative del servizio: Eures Manager e Consulente Eures. Pertanto alla originaria
previsione di un Coordinamento Nazionale (attestato presso il Ministero del lavoro) al
quale si affiancava una rete di 35 Euroconsiglieri aventi funzione di consulenza,
13
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
informazione e collocamento sul mercato del lavoro europeo 6 , si è approdati ad una
articolazione su base regionale e provinciale che individua differenti ordini di figure
professionali, di coordinamento della rete al livello regionale, di supporto tecnico ai
consiglieri Eures nell’esercizio delle loro funzioni, nonché di animazione e promozione al
livello locale della rete.
Tale assetto giunge a completa definizione proprio all’inizio del 2003, con la nuova
decisione, in base alla quale la rete Eures deve essere consolidata e rinforzata come
strumento chiave per monitorare la mobilità, per sostenere la libera circolazione dei
lavoratori e l’integrazione dei mercati del lavoro europei e per informare i cittadini sulla
normativa comunitaria pertinente.
Ovviamente la norma comunitaria provvista di effetto diretto obbliga alla sua
applicazione tutti gli organi dell’amministrazione statale, da quelli centrali a quelli
periferici, quali la regione, la provincia o il comune, con la conseguenza che in difetto vi
sarà una violazione degli obblighi da parte delle amministrazioni le quali saranno
chiamate a rispondere ciascuno per le proprie responsabilità e competenze.
L’effetto diretto si risolve nella possibilità per il singolo di far valere direttamente
dinanzi al giudice nazionale la posizione giuridica soggettiva vantata in forza della norma
comunitaria.
È chiaro e incontestato che la norma comunitaria, provvista dell’effetto diretto, va
attuata dall’amministrazione che resta comunque vincolata all’applicazione della norma
comunitaria stessa. Pertanto, alla luce della nuova decisione della Commissione europea,
le amministrazioni regionali sono state invitate dal Coordinamento Nazionale a rivedere
l’attuale ripartizione delle responsabilità e le procedure decisionali, relativamente al
servizio Eures, la cui riorganizzazione è in corso.
Alla luce degli orientamenti per l’occupazione e alla decisione citata il servizio Eures
deve diventare un servizio tra gli altri offerti nei Servizi pubblici per l’impiego. Tale
obiettivo, considerata la situazione italiana che conta circa 536 Centri per l’impiego, si
può raggiungere investendo nelle risorse umane: in particolare nelle nuove figure degli
Assistenti e Referenti Eures, professionalità da formare, per garantire la capillarità del
servizio negli uffici periferici del lavoro.
Sono state emanate le linee guida italiane (nota n. 1608/Eures del 23 marzo 2004) per
riepilogare le funzioni che devono essere svolte ai vari livelli istituzionali alla luce della
riforma europea in materia.
In particolare quasi tutte le regioni, al dicembre 2004, hanno nominato il Line
Manager Eures. È tutt’ora in corso il processo di formazione dei Referenti e Assistenti
Eures nelle varie regioni. Il Coordinamento Nazionale ha organizzato e realizzata i corsi
per Assistenti e Referenti Eures rivolti al personale che opera negli uffici competenti e
segnalato da regioni e province; in particolare, nel periodo compreso tra il 2003 e 2004,
6
La figura dell’Euroconsigliere era definita all’interno della decisione della Commissione europea
93/569/Cee, par. 4.1 Allegato I, in attuazione dell’articolo 13 del Regolamento Cee 1612/68.
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
hanno avuto luogo attività formative nelle seguenti regioni: Liguria (Genova), Piemonte
(Torino), Lombardia (Ponte di Legno), Lazio (Roma), Campania (Napoli), EmiliaRomagna (Bologna), Toscana (Firenze), Umbria (Perugia), Calabria (Lamezia Terme),
Veneto (Venezia), Basilicata (Potenza), Sicilia (Palermo), Abruzzo (Pescara), Puglia
(Bari).
Rimangono ancora da coprire le regioni Friuli Venezia Giulia, provincia autonoma di
Trento, Valle d’Aosta, Marche, Molise, Sardegna (per la Valle d’Aosta e per la Sardegna
si è in attesa di recepimento dei decreti di delega delle funzioni di cui al Decreto 469/97).
L’esperienza vantata dall’attuale Coordinamento Nazionale permette di osservare
come per l’integrazione di Eures nei Spi e per il funzionamento del servizio Eures diventi
essenziale il coinvolgimento dei vertici delle amministrazioni.
I PARTENARIATI EURES TRANSFRONTALIERI
Eures svolge un ruolo particolarmente importante nelle regioni transfrontaliere, dove
collega diverse organizzazioni come i Servizi pubblici per l’impiego, le parti sociali e gli
organismi locali formando partenariati che possono fungere da piattaforma di
consultazione per sostenere attivamente mercati del lavoro regionali comuni e aperti. I
partenariati forniscono informazioni e hanno lo scopo di trovare soluzioni a problemi
pratici di mobilità.
Eures può e deve giocare un ruolo particolarmente efficace nelle regioni
transfrontaliere. Queste regioni sono dei bacini di occupazione che vedono importanti
flussi transfrontalieri di manodopera. Le persone che vivono in un paese e lavorano in un
altro si trovano a doversi confrontare con pratiche nazionali e sistemi giuridici diversi.
Ogni giorno, esse possono scontrarsi con degli ostacoli alla mobilità d’ordine amministrativo, giuridico o fiscale.
Questi partenariati mirano a rispondere al bisogno d’informazione e possono giocare il
ruolo di forum d’informazione sui mercati locali del lavoro.
Attualmente esistono 20 partenariati Eures transfrontalieri e la Commissione esplora
costantemente le possibilità di stabilire nuovi partenariati al fine di coinvolgere tutte le
regioni di confine interessate.
Con l’entrata in vigore dell’accordo bilaterale sulla libertà di circolazione tra l’Unione
europea e la Svizzera, anche quest’ultima può diventare membro della rete Eures e
potenzialmente adempiere alle condizioni richieste per far parte di un partenariato
transfrontaliero. Si valuta che circa la metà dei pendolari transfrontalieri dell’ Unione
europea lavori in Svizzera.
Sarà presa in considerazione la possibilità di iniziare ulteriori partenariati
transfrontalieri o di aprire ad altri partecipanti i partenariati esistenti lungo il confine
italo-svizzero e franco-svizzero.
In Italia attualmente vi sono quattro strutture Eures transfrontaliere (denominate anche
Eures – T):
15
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
EURALP
EURAZUR
TRANSALP
TRANSTIROLIA
Friuli Venezia Giulia/Carinzia
Liguria – Provence – Alpes – Cote d’Azur (Paca)
Piemonte – Valle d’Aosta – Rhone Alpes
Provincia autonoma di Bolzano – Tirolo – Svizzera.
È in corso una revisione del manuale dei transfrontalieri. Il sostegno alle attività
transfrontaliere continuerà e rimarrà lo stesso, anche se in periodo di difficile situazione
economica, e in questo contesto il problema sarà quella di fare un uso migliore dei fondi
disponibili per le attività transfrontaliere sia per i vecchi che per i nuovi Stati membri. La
riforma Eures ha rafforzato il ruolo dei Servizi pubblici per l’impiego nella gestione della
rete Eures –T.
Le strutture formalmente riconosciute dovranno confermare la loro “ragione d’essere”
dimostrando i loro contributi per un migliore funzionamento del mercato del lavoro
transfrontaliero. Ci sarà un regolare riesame delle collaborazioni transfrontaliere già
esistenti. Saranno individuati i requisiti per l’apertura di nuove collaborazioni
transfrontaliere.
In conclusione, si può affermare che il funzionamento del sistema Eures dal 2000 a
oggi è coinciso con un’attenzione notevolmente maggiore a livello comunitario e negli
Stati membri sul contributo che la mobilità professionale e geografica dovrebbe dare
nell’evitare le strozzature in materia di qualifiche e nel sostenere la Strategia europea per
l’occupazione. Le conclusioni dei Consigli europei svoltisi in primavera a Lisbona e a
Stoccolma (con un notevole rafforzamento a Barcellona nel 2002) hanno coerentemente
sottolineato il ruolo significativo della mobilità dell’occupazione nell’aprire i mercati del
lavoro europei.
L’obiettivo di una maggiore mobilità professionale e geografica rientra negli
orientamenti annuali per l’occupazione della Commissione e si riflette anche nei rispettivi
piani d’azione nazionali degli Stati membri. Tale obiettivo inoltre è connesso con
l’impegno della Commissione per la creazione di uno Spazio europeo della conoscenza e
di uno Spazio europeo della ricerca. In questo contesto, Eures continuerà a svolgere un
ruolo chiave come strumento per il sostegno della libera circolazione dei lavoratori e di
una maggiore integrazione dei mercati del lavoro europei.
Malgrado gli evidenti progressi che emergono, la Commissione e i partner della rete
Eures hanno ancora gravi problemi da risolvere. Occorre lavorare molto nel prossimo
periodo al fine di affrontare le sfide poste dal Piano d’azione della Commissione, dal
Consiglio europeo, dal Consiglio dei ministri e dal Parlamento europeo.
Claudia Trovato
Ministero del lavoro
Coordinamento Nazionale Eures - Responsabile risorse umane
16
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
INTRODUZIONE
L’esigenza di dedicare un filone indagine specificamente rivolto ai servizi dedicati alla
mobilità geografica dei lavoratori in Italia nasce e si fortifica nel corso degli ultimi anni
sull’onda della crescente centralità assunta da questa tematica.
Nel quadro degli obiettivi della nuova Seo, infatti, il tema della mobilità rappresenta
uno degli snodi cruciali attorno ai quali si concentrano gli sforzi comunitari di
convergenza e integrazione delle politiche nazionali per l’occupazione all’interno di uno
scenario di profondo cambiamento economico e di ristrutturazione aziendale7.
I più recenti documenti comunitari portano l’attenzione degli Stati membri sulla
“gestione positiva del cambiamento economico e sociale”, individuando nella costruzione
delle condizioni per una maggiore adattabilità dei lavoratori e delle imprese ai mercati del
lavoro uno degli orizzonti strategici di maggiore rilievo per i prossimi anni, se non la
chiave di lettura delle risposte politiche che i governi europei dovranno elaborare8.
La gamma delle “sfide” che questo scenario presenta è quanto mai articolata; essa,
infatti, spazia dalla riqualificazione e dall’aggiornamento continuo dei lavoratori, alla
realizzazione di condizioni di maggiore flessibilità dei mercati del lavoro (incidendo tanto
sulle forme contrattuali, quanto sui modelli di organizzazione aziendale) ad un
innalzamento del livello delle tutele per i lavoratori. In generale richiama ad uno sforzo
per migliorare la qualità del lavoro stesso.
In vista della promozione di “un mercato del lavoro adattabile”, un accento
particolare viene riservato al ruolo della mobilità geografica e professionale dei lavoratori
nonché, nel quadro di un consolidato approccio pluridimensionale9, alla promozione delle
condizioni legislative, politiche e sociali che ne possono agevolare la realizzazione10. In
7
8
9
10
Commissione delle Comunità europee, Il futuro della strategia europea per l’occupazione (Seo) Una
strategia per il pieno impiego e posti di lavoro migliori per tutti, Com (2003) 6 definitivo, Bruxelles,
14.1.2003, pp. 5 e s.; id., Progetto di relazione comune sull’occupazione 2003/2004, Com (2004) 24
definitivo, Bruxelles, 21.1.2004, pp. 23 e s.
Cfr. in tal senso: Commissione delle Comunità europee, Progetto di relazione comune sull’occupazione
2003/2004, Com (2004) 24, definitivo, cit., pp. 6 e s., dove il concetto di adattabilità è subordinato alla
suggestiva definizione di “capacità di anticipare, innescare e assorbire il cambiamento” da parte di Stati
membri, parti sociali, imprese e lavoratori.
Id., Quadro di valutazione dei progressi compiuti nell’attuazione dell’agenda per la politica sociale,
Com (2004) 137 definitivo, Bruxelles, 1.3.2004, p. 9 e s.
Id., Relazione sullo stato di attuazione del piano dazione della Commissione per le competenze e la
mobilità Com (2002) 72 definitivo, Com (2004) 66 definitivo, Bruxelles, 6.2.2004, in particolare alle pp.
3-4: dove si sottolinea come la propensione alla mobilità in Europa continui a rimanere su livelli
contenuti, in particolare in una fase di ristagno economico come quella vissuta tra il 2002 ed il 2003, e
17
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
questo senso, il tema della mobilità risulta declinato in una serie di azioni che richiamano,
a più livelli, l’intervento dei governi in una pluralità di ambiti tra loro combinati:
l’armonizzazione delle normative in materia di sicurezza sociale e dei regimi
previdenziali, il riconoscimento delle qualifiche, nonché la promozione di un sistema di
informazione e consulenza capillare, permanente e fruibile da diversi target di utenza, che
sia in grado di sensibilizzare, informare e orientare i lavoratori sui temi legati alla
mobilità geografica e professionale.
Con il progressivo ampliamento dello spettro all’interno del quale si declinano il tema
della mobilità e gli obiettivi ad esso collegati – già sancito dal Piano d’azione della
Commissione sulle competenze e sulla mobilità – nell’ultimo biennio si è, pertanto,
sancito l’abbandono della generica azione di “compensazione di manodopera
comunitaria” – come definita dal regolamento Cee 1612/68 del 15 ottobre 196811 – per
una più organica integrazione di questi temi all’interno degli obiettivi della Strategia
europea per l’occupazione e del Programma di istruzione e formazione 201012.
È stato altresì sollecitato un coinvolgimento più ampio e attivo dei governi degli Stati
membri nella promozione e nel sostegno alla mobilità potenziando, attraverso
l’integrazione del servizio Eures nei Spi, l’offerta di servizi di natura informativa,
consulenziale e di monitoraggio della mobilità.
Questo disegno, sotteso alla nuova base legale Eures e allo Statuto dell’Eures (nota), è
ulteriormente dettagliato dalle Guidelines Eures 2004-2007 definite dal Gruppo
Strategico ad alto livello Eures, nonché dalle Linee Guida italiane13 relative alla riforma
legale Eures, promosse proprio nel periodo in cui il presente lavoro è stato chiuso.
Il documento comunitario declina in 10 “priorità chiave” tre sostanziali ambiti sui
quali concentrare l’attività di Eures nei prossimo triennio: integrazione nei Spi nazionali,
valorizzazione e arricchimento del patrimonio informativo di cui la rete dispone nelle sue
banche dati e introduzione di meccanismi di monitoraggio e valutazione del servizio
Eures sulla base di standard di funzionamento comunitari14.
11
12
13
14
come la realizzazione delle misure legislative ed economiche di armonizzazione dei diversi regimi
normativi nelle materie attinenti il lavoro conosca andamenti differenziati e sovente contradditori: “…I
dati presentati (…) indicano chiaramente che i tassi di mobilità, sia professionale che geografica, restano
piuttosto bassi e che vanno raddoppiati gli sforzi affinché la mobilità del lavoro possa contribuire
efficacemente a migliorare in futuro il funzionamento dei mercati del lavoro europei”.
Relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità e alla diffusione di informazioni
relative alle offerte di lavoro “a vocazione comunitaria”.
Commissione delle Comunità europee, Relazione sullo stato di attuazione del piano d’azione della
Commissione per le competenze e la mobilità Com (2002) 72 definitivo, Com (2004) 66 definitivo,
Bruxelles, 6.2.2004, cit., p. 25.
Commissione delle Comunità europee – Direzione generale per l’occupazione e gli affari sociali –
Gruppo Strategico ad alto livello Eures, Orientamenti Eures per il 2004-2007. Sulla base del parere del
gruppo strategico ad alto livello del 13 giugno 2003, Bruxelles, luglio 2003; Ministero del lavoro e delle
politiche sociali – Direzione generale per l’impiego, l’orientamento e la formazione. Coordinamento
Nazionale Eures, Riforma legale Eures – Decisione CE 23/12/2002 – Linee guida italiane, 23 marzo
2004, Roma.
Commissione delle Comunità europee – Direzione generale per l’occupazione e gli affari sociali –
Gruppo Strategico ad alto livello Eures, Orientamenti Eures per il 2004-2007, cit., Bruxelles, luglio 2003,
18
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
In particolare, sul piano organizzativo, si sottolinea l’esigenza di “intensificare
l’integrazione dell’Eures nei Servizi pubblici di collocamento su tutto il territorio UESee” agendo sulla leva di un progressivo raccordo degli obiettivi e delle strutture del
servizio Eures con quelle dei Servizi per l’impiego: in primo luogo attraverso
l’inserimento di esso nella pianificazione, monitoraggio e valutazione delle politiche
relative ai Spi. In secondo luogo, potenziando la rete di risorse umane destinate al
servizio Eures attestato presso i Spi, tanto definendone ruoli e compiti, quanto curando
l’inserimento delle posizioni organizzative legate ad Eures all’interno di quelle degli
uffici territoriali al fine di “fare in modo che tutti i livelli gerarchici dei Spi conoscano e
riconoscano l’attribuzione di personale alle mansioni dell’Eures”15.
La valorizzazione del patrimonio informativo (banche dati sulle condizioni di vita e di
lavoro all’estero, informazioni sulla domanda e l’offerta di lavoro nell’UE-See)
costituisce l’asse portante della gran parte delle azioni prioritarie previste, nella
prospettiva di “contribuire allo sviluppo di mercati del lavoro europei aperti ed
accessibili a tutti, migliorare la qualità e la trasparenza delle informazioni
transnazionali, interregionali e transfrontaliere sul mercato del lavoro e di rafforzare la
cooperazione in materia”16. Nel riferimento alla trasparenza, all’accessibilità dei mercati
del lavoro da un lato, e al rafforzamento della cooperazione dall’altro è possibile
rinvenire una duplice chiave di lettura della valorizzazione delle informazioni disponibili
sulla mobilità. Una prima richiama, infatti, la consolidata funzione di supporto e di
facilitazione dell’utenza (lavoratori e disoccupati, nonché imprese). Questa dovrebbe
essere realizzata:
in primo luogo potenziando i canali di diffusione e di accesso alle informazioni
disponibili17 promovendo l’adozione di sistemi uniformi e modelli comuni che permettano una diffusione attraverso le moderne tecnologie, assicurandone un
aggiornamento tempestivo e attingendo da una pluralità di fonti che comprenda anche
quelle provenienti dalle parti sociali18.
in secondo luogo, migliorando la “fornitura d’informazione”, modulando l’offerta
informativa e di servizi sui differenti “gruppi target” di utenza “per quanto riguarda i
contenuti, la lingua e il supporto (documento cartaceo, on line, ecc.)”19 al fine di
garantire livelli di servizi analoghi anche verso gli utenti non ancora in condizione di
servirsi dei nuovi strumenti di informazione20.
15
16
17
18
19
20
pp. 3 e s.
Ibidem, p. 5.
Ibidem, p. 3.
Si tratta di informazioni relative alle condizioni di vita e di lavoro nei paesi UE-See, alle normative a
tutela della libera circolazione dei cittadini, oltre che alla domanda e offerta di lavoro al livello
comunitario.
Commissione delle Comunità europee – Direzione generale per l’occupazione e gli affari sociali –
Gruppo Strategico ad alto livello Eures, Orientamenti Eures per il 2004-2007, cit., Bruxelles, luglio 2003,
p. 6.
Ibidem, pp. 5-7.
Ibidem, si sottolinea a p. 6: “…Tutti i membri Eures presteranno un’attenzione particolare all’accesso ai
19
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Una seconda chiave di lettura dell’obiettivo di valorizzare il patrimonio informativo
Eures, delinea quello che potrebbe essere definito come il “valore aggiunto” della rete
Eures – integrata nei Servizi nazionali per l’occupazione – nel supporto alle strategie di
intervento locale e quale ulteriore potenziale strumento per l’implementazione delle
politiche occupazionali.
Uno dei risvolti dell’integrazione di Eures nei Spi – che in questo appare, ancor più,
condizione preliminare – consiste, infatti, nella possibilità di abbinare una regolare
raccolta di informazioni sugli andamenti del mercato del lavoro locale (che i Spi devono
assicurare 21 ), con quelle contenute nelle banche dati della domanda e dell’offerta di
lavoro dell’Eures. Una simile operazione permetterebbe di capitalizzare questi diversi
ordini di informazioni: da un lato individuando – ed eventualmente anticipando, una volta
che tali operazioni diventassero dei meccanismi di routine nell’ambito dei Spi – le
eccedenze o le scarsità di manodopera, le strozzature dei mercati del lavoro locali e
nazionali. Da un altro lato, indicando come la mobilità transnazionale della manodopera –
di cui Eures costituisce un osservatorio privilegiato – potrebbe contribuire a combattere
gli squilibri individuati.
Dalla lettura del documento comunitario, appare evidente lo sforzo di ricondurre il
funzionamento del servizio Eures negli Stati membri all’interno di standard omogenei in
ciascuno degli aspetti osservati.
Il richiamo alla valutazione dei risultati ottenuti dal servizio e al monitoraggio delle
attività da esso dispiegate risulta, pertanto, conseguente alla necessità di dotare ciascuno
Stato membro della base dati necessaria per osservare il grado di implementazione del
servizio, il maggiore o minor grado di consolidamento di regolarità di funzionamento
all’interno dei Spi, nonché la capacità del sistema Spi di offrire quelle condizioni
“ambientali” propedeutiche ad una piena integrazione dell’Eures all’interno delle sue
strutture (ad es. integrazione delle posizioni organizzative e riconoscimento dei ruoli
Eures, standardizzazione dei protocolli di comunicazione attraverso piattaforme
tecnologiche, ecc.). Altresì, esso richiama – seppure più in termini di auspicio che in
quelli di vera e propria prescrizione22 – l’esigenza di confrontabilità delle informazioni,
assicurata attraverso la predisposizione di una piattaforma di domande comuni a tutte le
valutazioni qualitative e quantitative che saranno organizzate.
Vale la pena osservare come, il presente lavoro aspiri a collocarsi proprio all’interno
di questo solco, potendo offrire, all’osservatore e agli attori istituzionali interessati, una
base dati articolata e complessa che permette di restituire un quadro annualmente
21
22
propri servizi da parte dei gruppi meno privilegiati della società, e pur continuando a sviluppare i servizi
tramite i nuovi strumenti d’informazione, garantiranno che i clienti attualmente non capaci di utilizzarli
ottengano lo stesso livello di servizio, o un’assistenza adeguata per accedervi tramite i nuovi strumenti”.
Ibidem, p. 7.
Dalla traduzione in italiano del testo delle Guidelines Eures 2004-2007, infatti, alla p. 8 si legge che “con
l’obiettivo di migliorare l’efficacia delle proprie azioni, tutti i membri Eures dovrebbero effettuare una
valutazione esterna indipendente dai risultati ottenuti da Eures nei loro rispettivi settori di responsabilità
almeno una volta per il periodo coperto dai presenti orientamenti”.
20
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
aggiornato del processo di integrazione di Eures nei Servizi pubblici per l’impiego
italiani.
Tale quadro permette di analizzare tanto la progressiva strutturazione della rete
italiana, quanto la esistenza, nelle strutture dei Spi, delle condizioni “ambientali”
propedeutiche all’integrazione del servizio stesso. Esso è, inoltre, corroborato da una
serie di capillari interviste di approfondimento che coinvolgono di anno in anno un
numero crescente di operatori Eures, volte ad esplorare aspetti organizzativi e funzionali
del servizio, con particolare attenzione alle tipologie di utenza, ai volumi di attività, ai
punti di forza e debolezza che l’offerta di servizi sulla mobilità europea incontra nel
nostro Paese.
Nella prima metà del 2004, le guidelines comunitarie sono state recepite dal Governo
italiano e declinate nella dimensione istituzionale ed organizzativa del servizio Eures del
nostro Paese. Pertanto, la recente produzione normativa italiana, in merito
all’organizzazione della rete Eures ricalca – in particolare sul versante dell’integrazione
del servizio nei Spi, ma in generale su tutti gli aspetti precedentemente osservati – la
struttura del documento comunitario.
Le Linee guida italiane, presentate alla fine di marzo 2004 dal Coordinamento
Nazionale Eures alle amministrazioni regionali e al personale Eures italiano23 presentano,
rispetto alla normativa nazionale fin qui prodotta, alcuni elementi di indubbio rilievo, che
ne richiedono una sia pur veloce osservazione in questa introduzione.
Esse infatti, oltre a ribadire gli obiettivi della riorganizzazione Eures il potenziamento
del ruolo consulenziale e informativo e di sottolinearne le potenziali ricadute sui servizi
Spi collegabili ad esso (orientamento, matching, inserimento lavorativo)24, recepiscono le
più recenti indicazioni elaborate al livello comunitario25 relative alle figure professionali
che operano in seno al servizio stesso e che, a partire dall’introduzione ai primi del 2003
della nuova base legale di Eures, sono state oggetto di una profonda revisione.
La definizione – e per quel che attiene alla figura del Consulente Eures la
tipologizzazione – dei profili professionali sui quali si articola l’organizzazione e la
gerarchia funzionale del servizio, costituisce il piatto forte del documento, frutto in parte
dell’elaborazione comunitaria (per quel che attiene le figure comuni a tutti gli Stati
membri, del Capo Progetto Eures e del Consulente Eures) ed in parte frutto
dell’elaborazione del Coordinamento Nazionale italiano, per quel che attiene a quelle
particolari figure dei Line Manager e degli Assistenti e Referenti. Queste ultime, infatti,
costituiscono il frutto della declinazione della gerarchia funzionale del servizio Eures
23
24
25
Ministero del lavoro e delle politiche sociali – Direzione generale per l’impiego, l’orientamento e la
formazione, Coordinamento Nazionale Eures – divisione I, Riforma legale Eures – Decisione
CE23/12/2002 – Linee guida italiane, Roma, 23 marzo 2004.
Ibidem, p. 5.
Cfr. European Commission – Employment and social affairs DG, Eures-WP/2003/9-en, Task of the
EURES managers, Brussels, 2003; European Commission – Employment and social affairs DG, EuresWP/2003/6-en final, Brussels, 2003.
21
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
sulla base dell’assetto decentrato dei Servizi per l’impiego italiani 26 , e della quale
un’ampia trattazione viene effettuata nel capitolo 1 e nel capitolo 3 del presente lavoro.
Lo sforzo nella direzione di una crescente standardizzazione dei profili professionali è,
in particolare, evidente nel caso del Consulente Eures: in luogo della generale indicazione
di funzioni e compiti ai quali le figure professionali elencate sono chiamate a rispondere,
e in funzione dei quali esse si caratterizzano all’interno delle gerarchie Spi, nel caso del
Consulente Eures si conosce un maggior livello di dettaglio operativo, funzionale e
organizzativo.
Si tenta una definizione del profilo di questa figura tanto rispetto alle tipologie di
Consulenti Eures (esperti di questioni di mobilità a livello nazionale, transfrontaliero, ad
es. Consulenti Eures delle organizzazioni di categoria e dei sindacati), quanto alla
posizione organizzativa che essi possono avere all’interno dell’organizzazione dei Spi
nella quale operano (ad es. supporto consulenziale a servizi come la promozione
all’inserimento lavorativo, alla mediazione e incontro domanda – offerta di lavoro, o
all’orientamento; ovvero fornitura di servizi direttamente all’utenza [front-desk])27.
Gli obiettivi che presiedono a tale processo sono due:
in primo luogo, infatti, lo sforzo definitorio si dovrebbe concretizzare nella
costituzione di una base descrittiva che agevoli tanto le procedure di individuazione e
reclutamento del personale Eures da parte dei Line Manager, quanto la definizione
dei fabbisogni di competenze e che orienti, di conseguenza, l’offerta formativa.
Un secondo obiettivo, invece, è riconducibile a quei processi che – nell’ambito della
psicologia del lavoro – definiscono la cosiddetta “istuzionalizzazione della cultura
organizzativa”28: si richiama, in questo caso, la necessità – particolarmente evidente
nel caso italiano29 – di far fuoriuscire dallo “spontaneismo organizzativo” la struttura
Eures, dotandola di una identità che non sia legata ad elementi “personalistici”, ma
sia riconducibile a valori, procedure, linguaggi e proprietà operative riconoscibili e
condivisi dagli appartenenti alla struttura stessa.
In sostanza, questa lettura del profilo del Consulente Eures si richiama alla più
generale esigenza di una identificazione e codifica delle basi identitarie (ruoli, strumenti,
obiettivi e compiti del servizio) della rete Eures, oltre a quello di produrre delle regolarità
26
27
28
29
Il documento del Coordinamento Nazionale, peraltro, dedica un’ampia sezione al contesto normativo
italiano, così come modificato dalla revisione del Titolo V della Costituzione della Repubblica,
all’interno del quale si declina la riorganizzazione della rete Eures sancita dalla nuova base legale Eures.
Cfr. in particolare: Ministero del lavoro e delle politiche sociali – Direzione generale per l’impiego,
l’orientamento e la formazione, Coordinamento Nazionale Eures – divisione I, Riforma legale Eures –
Decisione CE23/12/2002 – Linee guida italiane, Roma, 23 marzo 2004, p. 9.
Cfr. ad es. Quaglino G.P., Casagrande S., Castellano A., Gruppo di lavoro, lavoro di gruppo, R. Cortina
ed., Milano, 1992; Schein E., Lezioni di consulenza, R. Cortina ed., Milano, 1992; Hofstede G.,
Uncommon sense about organizations, Sage ed., Beverly Hills, 1994; Amovilli L., La dinamica di
gruppo: modelli formativi a confronto, in “Quaderni di psicologia del lavoro”, n. 3, Edizioni Psicologia,
Roma, 1994; Avallone F., Psicologia del lavoro, Nuova Italia Scientifica, Roma., 1994; Quaglino G.P.,
Psicodinamica della vita organizzativa, R. Cortina ed., Milano, 1996.
Cfr. Baronio G., Gilli D., Landi R., Servizi per l’impiego. Rapporto di monitoraggio 2002, in Isfol,
Strumenti e Ricerche, Franco Angeli, Milano 2003, pp. 291-296.
22
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
di funzionamento del servizio stesso alle quali ricondurre il comportamento, le
sollecitazioni e le domande provenienti dall’utenza.
Con il presente monitoraggio si intende dar conto dell’evoluzione del processo di
riorganizzazione del servizio Eures e della sua integrazione all’interno dei Servizi per
l’impiego italiani, utilizzando, a tal fine, due tipologie di chiavi di lettura. Una prima, si
richiama proprio a quegli elementi – tali che i ruoli, gli strumenti, i compiti e gli obiettivi
del servizio – la cui istituzionalizzazione costituisce una condizione necessaria, pur se
non sufficiente, alla implementazione di un servizio che abbia una sua autonomia e
regolarità di funzionamento all’interno delle organizzazioni nelle quali è stato decentrato.
L’identità, la regolarità e l’autonomia di funzionamento del servizio Eures si realizzano
all’interno di un rapporto dialettico con i diversi livelli organizzativi e le strutture
(nazionali, regionali, provinciali e territoriali) nei quali esso è declinato e integrato.
Se il riconoscimento e l’integrazione delle posizioni organizzative Eures all’interno di
quelle dei Spi, così come l’armonizzazione delle prassi operative – attraverso
l’informatizzazione delle procedure, la diffusione di codici di comunicazione
standardizzati e la realizzazione di un sistema informativo nazionale in grado di interagire
con gli omologhi europei – rappresentano alcuni degli snodi sui quali avviare e costruire
il citato rapporto dialettico, la presenza delle condizioni “ambientali” propedeutiche ad
una integrazione organizzativa e funzionale rappresenta la seconda tipologia di chiavi di
lettura utilizzate nel presente lavoro.
All’osservazione di queste grandezze si è provveduto ricorrendo ad una pluralità di
fonti. La ricostruzione del contesto istituzionale all’interno del quale muove il percorso di
riorganizzazione e integrazione di Eures nei Spi – e dunque della presenza di determinate
condizioni organizzative, poc’anzi definite propedeutiche all’implementazione del
servizio decentrato – è stata realizzata ricorrendo alla piattaforma di indagine del
monitoraggio censuario dei Servizi per l’impiego che l’Isfol realizza istituzionalmente
ogni anno30.
Come si potrà osservare nel capitolo 1, questa piattaforma, a partire dal 2003, è stata
appositamente implementata al fine di poter dar conto dell’avanzamento del percorso di
istituzionalizzazione del servizio Eures nei Spi, attingendo ad una vasta gamma di
informazioni reperite nel corso di interviste realizzate presso tutti gli uffici regionali e
provinciali italiani, nonché dal censimento organizzativo e funzionale della totalità dei
Centri per l’impiego attivi in Italia.
È stato, pertanto, possibile tracciare una prima geografia della rete Eures italiana, dalla
quale si evidenzia una laboriosa messa a regime delle istanze di coordinamento e
animazione delle attività ai livelli decentrati, ed un livello di attivazione del servizio
presso i Centri pari al 60,9% delle strutture attive. Circa 321 dei 536 Cpi censiti dall’Isfol
30
Per una esaustiva illustrazione si veda il recentissimo Gilli D. (a cura di), Verso il lavoro. Organizzazione
e funzionamento dei Servizi pubblici per cittadini e imprese nel mercato del lavoro. Monitoraggio 2003,
in Isfol, Temi e strumenti, 2, 2004, in particolare, nel tomo I alle pp. 11-26.
23
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
al dicembre 2003, infatti, hanno dichiarato di attivare il servizio Eures tanto nella forma
della mera disponibilità di materiale informativo, quanto attraverso la presenza di
personale appositamente formato per offrire un primo servizio info-orientativo nei
confronti dell’utenza interessata alla mobilità geografica. Tra questa, a detta degli addetti
ai lavori, la fascia più appetibile per l’Eures italiano è costituita dai giovani diplomati e
laureati compresi tra i 19 e i 35 anni: essi costituiscono, infatti, oltre l’80% della domanda
di servizi (si veda il capitolo 2), nonché un bacino complessivo pari al 38,7% della
popolazione attiva residente in Italia; ad un anno dall’avvio del decentramento, tale
bacino è servito con servizi di prima informazione al livello di Cpi per un 30%
dell’utenza.
Alla definizione degli elementi del network Eures, ed alle questioni relative a ruoli,
compiti, strumenti e prassi operative si è pervenuti effettuando una serie di interviste di
profondità ai Consulenti Eures e ai Line Manager istituiti al momento dell’indagine di
campo. La sovrapposizione dei profili professionali definiti nei documenti comunitari e
del Coordinamento Nazionale Eures italiano con quelli emergenti dall’analisi del
materiale documentale raccolto, restituisce una dimensione del passaggio da quello che in
altre occasioni è stato definito come “spontaneismo organizzativo” ad un’organizzazione
più strutturata e codificata.
La percezione “dall’interno” riportata dal personale intervistato, infatti, è stata
ricostruita valorizzandone gli elementi riconducibili alla dimensione organizzativa:
partendo dal vissuto professionale degli intervistati, sono state rinvenute delle regolarità,
delle procedure diffuse, delle modalità di organizzazione dei compiti e di percezione del
ruolo attraverso le quali è stato possibile ricostruire il loro profilo professionale.
Questa percezione, risultato della “pratica quotidiana” del servizio, è stata
successivamente osservata in controluce rispetto alle indicazioni contenute nella
normativa Eures promossa al livello comunitario e nazionale (cap. 3). Altresì, essa è stata
ponderata sulla base delle evidenze provenienti dal monitoraggio presso gli uffici
provinciali e regionali, nelle quali sono raccolte le testimonianze dei responsabili dei Spi
chiamati in prima persona a gestire il delicato processo di integrazione e armonizzazione
del servizio Eures nelle strutture per l’occupazione, nonché a cooperare con i Line
Manager e la dirigenza Eures nei processi di selezione del personale da formare e
destinare ai Centri per l’impiego.
L’impressione è nel complesso quella di cogliere uno scenario organizzativo ancora
caratterizzato da una certa fluidità: la relativamente recente definizione delle posizioni
organizzative Eures all’interno dei Spi – ad esempio con la istituzione del Line Manager,
con compiti di coordinamento dell’attività al livello regionale – ha imposto un
riposizionamento delle figure già esistenti dei Consulenti Eures, meno chiamati ad una
gestione diretta degli indirizzi e più sbilanciati sul versante dell’animazione della rete al
livello territoriale. Altresì, si riscontra una certa sovrapposizione nella definizione delle
funzioni di Assistenti e Referenti, ancora non supportata da una progettualità locale e
territoriale in grado di sollecitare un’adeguata esemplificazione operativa delle due figure.
24
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Tale aspetto, peraltro, è da ricondursi alla relativamente recente messa a regime del
processo di riorganizzazione e integrazione dell’Eures e, probabilmente, da uno suo
sbilanciamento ancora pronunciato sugli aspetti organizzativi, piuttosto che su quelli
progettuali.
In definitiva, la fotografia restituita dalla presente indagine descrive uno scenario
abbastanza dinamico, che lascia intravedere – se confrontato con il passato anche recente
che ha caratterizzato in senso passivo e meccanicistico 31 l’approccio dato alla allora
ricontestualizzazione di Eures nei nuovi Spi decentrati – ulteriori possibili margini di
miglioramento: a breve – medio termine nella definizione degli assetti organizzativi
all’interno dei Spi; e contestualmente, ma con un orizzonte più spostato in avanti, nella
acquisizione di regolarità di funzionamento che soltanto una prassi consolidata, e
supportata dalla chiarezza e condivisione degli obiettivi e della mission del servizio ai
vari livelli amministrativi coinvolti, può conferire.
31
Cfr. ad es., Gilli D. (a cura di), Monitoraggio Spi 2001. Analisi di profondità dei Centri per l’impiego:
per target, per funzioni e per strutture, in “Monografie sul Mercato del lavoro e le politiche per
l’impiego”, n. 1/2002, pp. 101-108.
25
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
AUTORI
Gli autori delle diverse parti del presente rapporto di monitoraggio, realizzato nel
quadro delle azioni di sistema per l’attuazione del Pon Obiettivo 3 e Obiettivo 1 promosse
dalla Direzione Generale Mercato del lavoro del Ministero del lavoro e delle politiche
sociali diretta dalla Dr.ssa Lea Battistoni, sono:
Massimiliano Bonanni
Matteo D’Emilione
Mafalda D’Onofrio
Roberto Landi
par. 3.3, 3.4, 3.5, 3.5.1, 3.6, 3.7 e cura del volume
par. 1.4, 1.4.1, 1.4.2, 1.4.3
par. 2.1, 2.2, 2.3, 2.3.1, 2.4, 3.1, 3.2
Introduzione, par. 1.1, 1.2, 1.3, 2.5 e cura del volume
Per la realizzazione delle indagini di campo hanno collaborato con l’Isfol Francesco
Galdi e Giuseppe Godino (Gemmark Srl di Perugia).
Si ringraziano per la collaborazione, indispensabile per la realizzazione del nostro
lavoro, i Line Manager e i Consulenti Eures che ci hanno concesso lunghe e laboriose
interviste e che ci hanno fornito, con grande disponibilità, dati e documentazione a più
riprese.
Fondamentale si è rivelato il rapporto di continuo scambio e aggiornamento con il
Coordinamento Nazionale Eures: si ringrazia il Capo Progetto Eures, il Dr. Luigi Ielo e,
per il prezioso contributo di idee e di stimoli lungo tutto il corso della presente indagine,
la Responsabile delle risorse umane, la Dr.ssa Claudia Trovato.
26
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
1. DECENTRAMENTO E QUESTIONI ISTITUZIONALI
Nell’ambito del processo di riorganizzazione della rete Eures che ha portato, al livello
comunitario, alla definizione di una nuova base legale32 sulla quale incardinare il funzionamento del servizio, il Coordinamento Nazionale italiano Eures 33 ha emanato, nel
febbraio 2003, un documento nel quale la fisionomia della rete Eures italiana è stata
compiutamente definita alla luce dell’assetto decentrato dei Servizi pubblici per
l’impiego. La nuova architettura delineata dal dispositivo ministeriale, infatti, articola il
servizio su base regionale nell’intento di realizzare in primo luogo una effettiva
integrazione di Eures nei Spi regionali34 ed in secondo luogo di operare nel senso di una
definizione delle responsabilità operative tra membri e partner Eures35, ovvero tra Coordinamento Nazionale – cui spetta l’azione di coordinamento e indirizzo della rete al livello
nazionale36 – e amministrazioni regionali37. Sostanzialmente, sul piano istituzionale essa
intende realizzare la “riproduzione e contestuale riorganizzazione della rete europea in
ambito nazionale, in collaborazione con i Centri per l’impiego38”, nella prospettiva di
perseguire “l’obiettivo strategico di realizzare la diffusione capillare delle informazioni
32
33
34
35
36
37
38
Cfr. Commissione delle Comunità europee, Decisione della Commissione del 23 dicembre 2002 che attua
il regolamento (Cee) n. 1612/68 del Consiglio per quanto riguarda l’intermediazione tra l’offerta e la
domanda di lavoro, (2003/8/CE), Bruxelles, pubblicata in Guce, L 5, del 10 gennaio 2003, pp. 16-19.
Ministero del lavoro e delle politiche sociali – Direzione generale per l’impiego, Coordinamento
Nazionale Eur.e.s. – divisione 1.
Cfr. Commissione delle Comunità europee, Decisione della Commissione del 23 dicembre 2002, cit.,
2003, punto (2): “Alla luce dell’esperienza acquisita dal 1993, prendendo in considerazione e
consolidando i recenti sviluppi dell’ambiente Eures, occorre adesso potenziare la rete e incorporarla
appieno nelle attività dei servizi dell’occupazione degli Stati membri”.
Ibidem: “È necessario rivedere l’attuale ripartizione delle responsabilità e le procedure decisionali”;
conseguentemente, in tal senso, cfr. Ministero del lavoro e delle politiche sociali – DG Impiego –
Coordinamento Nazionale Eures – Divisione I (in seguito Coordinamento Nazionale Eures), Riforma
legale giuridica di Eur.e.s., Roma, 18 febbraio 2003, p. 4: “Pertanto, alla luce della nuova decisione UE,
le amministrazioni regionali sono invitate a rivedere l’attuale ripartizione delle responsabilità e le
procedure decisionali, relativamente al servizio Eur.e.s.”.
Cfr. Ibidem, p. 6; cfr., inoltre, quanto sottolineato in Trovato C., La rete Eures. Una risposta alla mobilità
dei lavoratori, in “Spinn”, n. 1/2003, Roma, p. 63: “Ciascuno Stato membro infatti nomina un Capo
Progetto (manager Eures) cui compete un ruolo di indirizzo, promozione e coordinamento della rete,
responsabile nei confronti della Commissione delle attività svolte; esercita un ruolo di organizzazione
delle attività oltre che di coordinamento e collegamento con il personale Eures e gli enti locali interessati
dalle attività della rete”.
Queste ultime sono annoverate – assieme ai “servizi dell’occupazione responsabili per le regioni
limitrofe” e ai “servizi dell’occupazione specializzati” – tra i “partner” della rete Eures nella nuova base
legale; cfr. Commissione delle Comunità europee, Decisione della Commissione del 23 dicembre 2002,
cit., 2003 articolo 3, comma b).
Cfr. Coordinamento Nazionale Eures, Riforma legale e giuridica Eur.e.s., cit., p. 5, Roma, 2003.
27
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
ed opportunità concernenti il mercato europeo39”. Quest’ultimo aspetto, di fatto, richiama
la vocazione informativa e consulenziale del servizio Eures, la cui valorizzazione
costituisce uno degli indirizzi della Commissione europea all’interno dei più recenti
documenti in materia di mobilità geografica dei lavoratori40.
Alla definizione degli indirizzi di carattere generale ai quali informare l’intera azione
organizzativa, segue una veloce illustrazione delle “funzioni di massima” 41 che, ai
rispettivi livelli amministrativi, Coordinamento Nazionale e partner regionali e
provinciali della rete sono chiamati a svolgere: come è stato efficacemente osservato nel
corso delle interviste sulla base delle quali si sostanzia la presente indagine, il servizio
Eures rimane sostanzialmente fondato sulla persona, facendo perno per la sua
realizzazione, su figure professionali appositamente formate, in grado di esprimere un
mix di competenze di carattere consulenziale, linguistico e organizzativo, fuse a loro
volta con una buona disposizione alla relazione con il pubblico. Il nuovo assetto, tuttavia,
accanto alla previsione di una rete di Consiglieri Eures dislocata prevalentemente al
livello regionale (ed in taluni casi al livello provinciale), ha puntato in primo luogo
all’ampliamento degli organici Eures “verso il basso”, al livello provinciale ed in specie
nei Cpi, promovendo la formazione di Assistenti e Referenti Eures da incardinare presso
uffici provinciali e Centri per l’impiego con compiti di supporto tecnico e di animazione
territoriale della rete42. In secondo luogo, esso ha puntato a valorizzare il livello regionale
in quanto “raccordo istituzionale” tra l’amministrazione centrale ed il servizio decentrato,
prevedendo l’istituzione di una figura dirigenziale avente compiti di coordinamento del
servizio al livello regionale, denominata Line Manager43. Oltre a costituire “l’interfaccia
con il Coordinamento Nazionale Eures” questa figura dovrebbe assicurare, nelle
intenzioni del ministero, il coordinamento, l’indirizzo e la valutazione dell’attività del
personale Eures nel territorio regionale di propria competenza: se la sua previsione
all’interno dell’organigramma nazionale del servizio Eures rappresenta, senz’altro,
39
40
41
42
43
Ibidem.
Cfr. Commissione delle Comunità europee, Piano d’azione della Commissione in materia di competenze
e di mobilità, Com (2002) 72, p. 20, nonché, id., Relazione sullo stato di attuazione del piano dazione
della Commissione per competenze e la mobilità Com (2002) 72 definitivo, Com (2004) 66, pp. 24-25,
Bruxelles, 2004.
Cfr. Coordinamento Nazionale Eures, Riforma legale e giuridica Eur.e.s., cit., p. 4, Roma, 2003.
La funzione del Consigliere Eures è sancita nello Statuto dell’Eures – previsto ex art. 8 della Decisione
2003/8/CE relativa alla nuova base giuridica di Eures cfr., Commissione delle Comunità europee,
Decisione della Commissione del 23 dicembre 2002, cit., 2003, p. 18, – ora denominata Carta Eures e
pubblicata in Guce, C 106, del 3 maggio 2003; al punto 2.3.1; le indicazioni relative al profilo
professionale sono articolate nel citato documento del Ministero del lavoro, cfr. Coordinamento
Nazionale Eures, Riforma legale giuridica di Eur.e.s., 2003, pp. 8-9. Relativamente alle figure degli
Assistenti e Referenti, lo Statuto Eures ne fa una menzione generica in qualità di “altro personale (…)
suscettibile di essere coinvolto nella messa a disposizione dei servizi Eures”, in Carta Eures, cit., 2003, p.
7, mentre il documento nazionale risulta più generoso di informazioni, ancorché generico
nell’impostazione, avendone ritagliato il profilo sulla base tanto dell’assetto decentrato del sistema Spi
italiano, quanto delle esigenze di una maggiore copertura territoriale del servizio Eures; cfr.
Coordinamento Nazionale Eures, Riforma legale giuridica di Eur.e.s., 2003, pp. 11-12.
Cfr. Coordinamento Nazionale Eures, Riforma legale giuridica di Eur.e.s, 2003, p. 7.
28
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
l’elemento di maggiore originalità dell’assetto territoriale italiano rispetto alle indicazioni
contenute nella Carta Eures, essa riveste un ruolo non secondario nell’organizzazione di
un servizio declinato su diversi livelli amministrativi chiamati – seppure con intensità e
modalità diverse – a partecipare all’attuazione degli indirizzi comunitari e nazionali.
Come si avrà modo di vedere, infatti, all’epoca della nostra rilevazione di campo, una
certa attesa era rivolta da amministrazioni regionali e provinciali verso la ulteriore
definizione, da parte del Ministero del lavoro, del profilo e delle funzioni di questa
figura44.
1.1 Andamenti recenti
Sulla base delle indicazioni contenute nel documento del Coordinamento Nazionale
Eures è stato possibile individuare e scomporre le fasi salienti del processo di messa a
regime del nuovo assetto decentrato del servizio e, al contempo, effettuarne una
osservazione su base territoriale, utilizzando la piattaforma di indagine costituita dal
monitoraggio dei Servizi pubblici per l’impiego. Quest’ultimo prevede, infatti, una
capillare raccolta di informazioni presso tutti gli uffici regionali e provinciali, nonché la
compilazione di una scheda sintetica da parte di tutti i Cpi del territorio nazionale, relativa
all’avanzamento strutturale e funzionale al dicembre 200345.
I dati così raccolti offrono una dettagliata panoramica sullo stato di implementazione
della rete territoriale Eures ai diversi livelli amministrativi: da quello regionale, nel quale
si è osservata – oltre all’avvio del processo di integrazione di Eures – l’avvenuta o meno
istituzione del Line Manager; passando per quello degli uffici provinciali, nei quali è
stato possibile raccogliere elementi circa lo stato di implementazione di una rete
territoriale di Referenti e si è potuto osservare se ed in quale forma regioni e province
hanno ritenuto di implementare istanze di coordinamento territoriale. Infine, al livello di
Centri per l’impiego, è stato possibile raccogliere utili elementi sul grado di attivazione
del servizio, declinandone l’erogazione per differenti modalità.
44
45
Lo Statuto Eures, infatti, definisce fra i ranghi del personale Eures i Manager (i Capo Progetto nazionali)
e i Consiglieri; nell’accezione di “altro personale” sembrano essere ricomprese le figure professionali
degli Assistenti e Referenti in quanto messe a disposizione dei Consiglieri dai partner locali di Eures: non
altrettanto può dirsi dei Line Manager che, nella previsione del Ministero del lavoro, rivestono posizioni
organizzative “sovra-ordinate” a quelle dei Consiglieri; cfr. in tal senso Coordinamento Nazionale Eures,
Riforma legale giuridica di Eur.e.s., cit., 2003, p. 7: “Il Line Manager è un dirigente della regione
referente dei consiglieri Eures al quale compete anche il ruolo di interfaccia con il Coordinamento
Nazionale Eures. Promuove e assicura nel territorio regionale il funzionamento della rete Eur.e.s come
strumento congiunto dei Servizi pubblici per l’impiego. In particolare programma, coordina, indirizza e
valuta le attività e le iniziative del servizio Eur.e.s., in particolare del personale Eures operante sul
territorio (consiglieri Eures, Assistenti e Referenti Eures)”.
Per un più dettagliato riferimento alla metodologia di indagine si faccia riferimento alla nota
metodologica riportata in Baronio G., Gilli D., Landi R., Servizi per l’impiego. Rapporto di monitoraggio
2002, in “Isfol, Strumenti e ricerche, Franco Angeli, Milano, 2003, pp. 32-37.
29
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Come è possibile osservare nella tab. 1, a circa 10 mesi di distanza dalla
formalizzazione da parte del Coordinamento Nazionale Eures degli indirizzi relativi al
nuovo assetto decentrato del servizio e di un più organico coinvolgimento dei partner
nella gestione operativa della rete46 quattordici amministrazioni regionali su diciannove,
(cui vanno aggiunte le due province autonome di Trento e Bolzano) dichiarano di avere
avviato il processo di decentramento e integrazione del servizio Eures nelle strutture Spi.
Tab. 1 - Uffici regionali: avvio del processo di decentramento e integrazione del servizio Eures nei
Spi
Avvio del processo di decentramento e integrazione di Eures nei Spi regionali
Area geografica
Nord-Ovest
Nord-Est
Centro
Sud e Isole
Italia
No
Sì
Val. ass.
Val. %
Val. ass.
Val. %
1
1
3
5
25,0
33,3
0,0
37,5
26,3
3
2
4
5
14
75,0
66,7
100,0
62,5
73,7
Totale
Val. ass.
Val. %
4
3
4
8
19
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: Isfol, monitoraggio Spi 2003.
Vale la pena osservare come tre dei cinque casi di mancata implementazione di tale
processo, all’epoca della rilevazione, corrispondano a realtà interessate ancora da una
forte transizione istituzionale verso il decentramento (Sardegna e Valle D’Aosta 47 ),
ovvero di assestamento e definizione delle competenze all’interno dell’assetto decentrato
(Friuli Venezia Giulia48) dell’intero sistema Spi: se, in queste realtà, la funzionalità del
servizio risulta ancora affidata alle regolarità costituite dalla presenza di personale Eures
transitato dal Ministero del lavoro alle regioni49, ovvero dalla presenza di mercati del
46
47
48
49
Cfr. Coordinamento Nazionale Eures, Riforma legale giuridica di Eur.e.s., cit., 2003, pp. 3-4.
Dopo un lungo periodo di stallo, la regione Sardegna ha emanato le norme relative all’esercizio delle
competenze in materia di mercato del lavoro e Servizi per l’impiego attribuite con Decreto legislativo n.
180/2001; cfr. L.R. 14 luglio 2003, n. 9, Recepimento delle disposizioni contenute nel Decreto legislativo
10 aprile 2001, n. 180, in materia di lavoro e servizi all’impiego. Per ciò che attiene alla transizione
istituzionale nella regione politiche regionali del lavoro, di formazione professionale e di
riorganizzazione dei Servizi per l’impiego Valle d’Aosta si veda anche la L.R. 31 marzo 2003, n. 7
recante “Disposizioni in materia di’”.
Cfr. per gli anni 1996-1998, Varesi P.A. (a cura di), I Servizi per l’impiego. Un nuovo ruolo delle
strutture pubbliche nel mercato del lavoro, Milano, 1999, pp. 27-29. Per i successivi sviluppi si veda,
Baronio G., Gilli D., Landi R., Servizi per l’impiego. Rapporto di monitoraggio 2002, cit., pp. 39 e s., in
particolare p. 41, Milano, 2003.
Cfr. ad es. Gilli D., Perri G., Tantillo F., Servizi per l’impiego. Rapporto di monitoraggio 2000, in
“Monografie sul mercato del lavoro e le politiche per l’impiego”, n. 1/2001, p. 104; nonché quanto
osservato in Gilli D., Monitoraggio Spi 2001. Analisi di profondità dei Centri per l’impiego: per target,
per funzioni e per strutture”, relativamente all’andamento del processo di integrazione di Eures nei Spi:
“In particolare, una conferma del consolidarsi della rete viene da quelle regioni che presentano un
mercato del lavoro che meglio si attaglia alle caratteristiche di essa, essendo interessato da particolari
flussi frontalieri, come (…) Friuli Venezia Giulia, Valle d’Aosta e Trentino. In tali casi il servizio,
30
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
lavoro interessati da flussi di lavoratori frontalieri, la premessa per una implementazione
effettiva ed un allargamento della portata del servizio stesso appare legata al
completamento del percorso istituzionale, ancora in corso. In un altro caso, quello relativo
alla regione Abruzzo, l’intera procedura di implementazione del decentramento di Eures
ha subito, nel corso del 2002, una battuta d’arresto legata all’avvicendamento del
personale Eures all’epoca in carica con altro personale di nuova nomina 50 che ha
sostanzialmente “rallentato – come affermano gli intervistati – l’implementazione di una
efficiente rete Eures in Abruzzo”, la cui realizzazione è nei fatti soltanto allo stato iniziale
(individuazione dei Referenti provinciali e del Line Manager, firma della convenzione
con il Ministero del lavoro, ecc.).
Anche fra le realtà regionali che hanno dichiarato l’avvio del processo di integrazione
di Eures nei Spi è possibile osservare alcune differenze, la cui puntualizzazione consente
di conferire un maggiore spessore al dato di insieme. Fra di esse, infatti, è possibile
annoverare la presenza di regioni che già avevano intrapreso il processo di
capillarizzazione del servizio nell’ambito di un forte spontaneismo organizzativo51 che il
dispositivo ministeriale ha finalmente codificato all’interno di precise regolarità. Tale
avvio, realizzatosi in epoche antecedenti al 2002-2003 ha caratterizzato le realtà
frontaliere – come quella Bolzano, già segnalata come caso di eccellenza in diverse
occasioni 52 , o Ventimiglia (IM) – nonché, a titolo di esempio, quelle piemontesi e
lombarde, cui non vanno disgiunte i percorsi attivati in Toscana53 o nel Lazio54. Esso ha
risposto ad una pluralità di motivazioni, in parte legate al contesto geografico ed
economico di riferimento, in parte legate all’obiettivo di potenziare i servizi consulenziali
a favore di un’utenza giovane e qualificata: tali motivazioni, peraltro, – negli anni
immediatamente successivi al trasferimento delle competenze ministeriali alle regioni e,
quindi, alle province – hanno consentito al servizio di mantenere una propria regolarità di
funzionamento e, conseguentemente, di conservare, pur diluita all’interno delle
dinamiche alle volte macchinose che hanno presieduto il decentramento, un proprio
50
51
52
53
54
trovando un contesto geografico indubbiamente rispondente alla sua natura, ha risentito dell’effetto di
quella che abbiamo definito ricontestualizzazione ambientale in misura differente che in altre regioni”.
A quanto attestato dal responsabile regionale dei Spi intervistato nel dicembre 2003, “è recente la nomina
del consigliere Eures a livello regionale che attualmente ha iniziato un pre-corso di formazione che
completerà a Bruxelles nel mese di marzo 2004”.
Cfr. Bonanni M., Landi R., La rete Eures. Analisi del quadro normativo-istituzionale, valutazione degli
aspetti organizzativi, in “Monografie sul mercato del lavoro e le politiche per l’impiego”, n. 5/2003 pp.
12-13.
Cfr. Gilli D., Perri G., Tantillo F., Servizi per limpiego. Rapporto di monitoraggio 2000, cit., pp. 104 e s.;
nonché Baronio G., Gilli D., Landi R., Servizi per l’impiego. Rapporto di monitoraggio 2002, cit., pp.
309-311. Cfr. altresì. Landi R., Buoni esempi di organizzazione Eures. La rete Eures in Italia:
riorganizzazione e decentramento, in “Spinn”, n. 1/2003, p. 70, Roma.
Cfr. a tal proposito Petroni U., L’attività della rete Eures in Toscana. Rapporto anno 2000, maggio 2001.
Circa l’originale percorso seguito a partire dal 2001 dalla regione Lazio, cfr. Ricci L., Eures, avviato il
decentramento. Dalla regione passa alle strutture dei Cilo e dei Centri per l’impiego. Il ruolo
dell’Agenzia Lazio Lavoro, in “Rete infol@voro” dicembre 2001, p. 8. sul legame tra tale percorso e
l’assetto istituzionale regionale cfr. Tarantino A., Crisà A., L’orientamento nel Lazio, in “Rete
infol@voro” n. 7/8, luglio 2002, p. 10.
31
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
profilo relativamente visibile e una propria mission. Accanto a queste esperienze – che
rispondevano ad un generico indirizzo della Commissione europea verso l’integrazione
nei Spi55 ed hanno, pertanto, trovato posto all’interno di un disegno più omogeneo al
livello nazionale – si sono andate aggiungendo quelle realtà regionali che, a cavallo tra la
fine del 2002 e la prima metà del 2003, sulla spinta di un rinnovato dialogo tra
amministrazione centrale e regioni hanno implementato il percorso di capillarizzazione di
un servizio per molto tempo osservato con diffidenza 56 , in quanto non supportato da
precise indicazioni di carattere organizzativo e da elementi di indirizzo condivisi tra Stato
e Regioni57.
Il dato relativo al numero di amministrazioni regionali che hanno avviato il processo
di decentramento permette di tracciare i primi approssimativi contorni del quadro
all’interno del quale si declinerà la presente osservazione. Un quadro che, a ben vedere,
necessita di ulteriori precisazioni, onde evitare che un simile e articolato processo di
organizzazione possa essere ridotto a pochi schematismi o, peggio, all’osservazione di
alcuni automatismi, incapaci di dare ragione di un percorso che, da una parte, si è
costantemente sovrapposto ed intrecciato con la messa a regime e la definizione dei
singoli sistemi regionali dei Spi, come osservato negli anni passati quando si è parlato di
“ricontestualizzazione”58; e da un’altra parte risulta condizionato dalle complesse dinamiche che sottendono al suo indirizzo, trattandosi della messa a regime di un servizio
gestito in forma partecipata a differenti livelli amministrativi 59 : comunitario (Gruppo
strategico ad alto livello), nazionale (Coordinamento Nazionale) e regionale. In tal senso,
l’implementazione, l’ufficializzazione dei passaggi amministrativi previsti, la nomina e la
formazione del personale, la progettazione, pianificazione e attuazione degli indirizzi
relativi al servizio Eures risentono, nella loro attuazione, dei passaggi fra i diversi livelli
citati. L’armonizzazione di un simile processo decisionale con quelli faticosamente
consolidati al livello di regioni e province 60 (peraltro non senza disparità territoriali)
costituisce una delle sfide alle quali la progressiva messa a regime del nuovo assetto di
Eures in Italia dovrà rapportarsi.
Alla luce di queste considerazioni appare necessario corroborare il dato relativo
all’avvio del decentramento di Eures nei Spi con l’osservazione di quei passaggi che
55
56
57
58
59
60
Cfr. Protocole d’accord entre les Services Publiques de l’Emploi de l’EEE en vue du développement du
réseau Eures, 16.11.1998., p. 33 e s.
Cfr. a tal proposito quanto osservato in Bonanni M., Landi R., La rete Eures. Analisi del quadro
normativo-istituzionale, valutazione degli aspetti organizzativi, cit., pp. 25 e s.
Ibidem, p. 32 e s.
Cfr. Gilli D., Perri G., Tantillo F., Servizi per l’impiego. Rapporto di monitoraggio 2000, cit., p. 101.
Cfr., Commissione delle Comunità europee, Decisione della Commissione del 23 dicembre 2002, cit.,
2003, nonché Baronio G, Gilli D., Landi R., Servizi per l’impiego. Rapporto di monitoraggio 2002, cit.,
pp. 286-291: “…quest’ultima costituisce un servizio sviluppato in cooperazione tra Commissione e Stati
membri, del quale è in corso un processo di integrazione all’interno dei Servizi all’impiego nazionali”;
Trovato C., La rete Eur.e.s. Una risposta alla mobilità dei lavoratori, in “Spinn”, n. 1/2003, p. 62.
Cfr. Gilli D. (a cura di), Monitoraggio Spi 2002. Analisi di profondità dei Centri per l’impiego: per
target, per funzioni e per strutture, in “Monografie sul Mercato del lavoro e le politiche per l’impiego” n.
6/2002, p. 13.
32
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
richiamano la laboriosa attuazione degli indirizzi che ad esso sottendono.
Il nuovo assetto decentrato del servizio Eures conserva una caratteristica che ne ha
costituito il tratto distintivo e innovativo lungo tutto l’ultimo decennio: il forte
collegamento della funzione alla persona, realizzato grazie alla presenza di personale
qualificato e continuamente aggiornato, dotato di strumenti della moderna Ict, necessari
per la creazione di una vera e propria rete consulenziale transnazionale. Con il
decentramento e l’apertura ai partner regionali, tale assetto si è arricchito con la
previsione di nuove figure, dal profilo meno marcato sul versante consulenziale e più
ritagliato su quello istituzionale, denominate Line Manager, necessarie a sancire il ruolo
delle amministrazioni locali e, al contempo, a garantire il necessario raccordo
istituzionale al livello regionale e provinciale.
Come è possibile osservare dalla tab. 2 al dicembre del 2003 undici amministrazioni
regionali hanno formalizzato la nomina di un Line Manager Eures, incardinandolo – in
linea con le indicazioni contenute nel dispositivo ministeriale – nella dirigenza regionale,
non di rado corrispondente al responsabile del Servizio lavoro o, nel caso di talune
regioni nelle quali si va affermando un impostazione “agenziale”61 di Eures, al direttore
dell’Agenzia regionale (ad es. Lombardia, Molise).
Tab. 2 - Uffici regionali: istituzione del Line Manager
Area geografica
No
Val. ass.
Nord-Ovest
Nord-Est
Centro
Sud e Isole
Italia
2
1
5
8
Istituzione del Line Manager
Sì
Val. %
Val. ass.
Val. %
50,0
33,3
0,0
71,4
44,4
2
2
4
2
11
50,0
66,7
100,0
28,6
55,6
Totale
Val. ass.
Val. %
4
3
4
8
18
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: Isfol, monitoraggio Spi 2003.
In particolare il quadro nazionale presenta un panorama abbastanza diversificato: se il
55,6% delle amministrazioni ha risposto di aver proceduto alla individuazione del Line
Manager e di aver ottenuto la formalizzazione dal Coordinamento Nazionale, è
sufficiente scomporre questo dato nelle quattro aree geografiche di riferimento per
osservarne l’oscillazione tra situazioni connotate da un’accentuata regolarità –
rappresentate dalle regioni centrali – e situazioni caratterizzate da una crescente
disomogeneità. È il caso delle regioni meridionali, nelle quali l’assetto istituzionale
osservato secondo questa chiave di lettura appare ancora fortemente interlocutorio, dal
61
Cfr. sul modello “agenziale” quanto osservato a proposito della regione Lombardia in Baronio G., Gilli
D., Landi R., Servizi per l’impiego. Monitoraggio 2002, cit., pp. 302-304.
33
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
momento che appena 3 amministrazioni su 9 hanno provveduto alla nomina del Line
Manager; viceversa, a tinte più sfumate si presenta lo scenario istituzionale delle regioni
settentrionali, nelle quali ancora si alternano situazioni strutturate (in più della metà delle
realtà osservate) a situazioni ancora non definite.
Fra le cause della mancata istituzione, al netto del mancato avvio del processo di
decentramento (di cui alla precedente tab. 1), si rinvengono problematiche legate alla
difficoltà di reperire figure professionali corrispondenti al profilo pur generico indicato
nel dispositivo ministeriale del febbraio 2003: questo ordine di criticità si rinviene con
maggiore frequenza presso le amministrazioni regionali del Mezzogiorno62, nelle quali il
sottodimensionamento degli organici anche fra i dirigenti costituisce un forte e sentito
ostacolo alla definizione della situazione organizzativa Eures e, laddove la capillarizzazione risulta già avviata, costituisce un ostacolo alla continuità dell’erogazione del
servizio, specie – come si potrà osservare – al livello più decentrato.
Valga, in tal senso, quanto ci hanno fatto osservare i funzionari della regione Puglia
intervistati alla fine dello scorso anno: “…Non c’è un Line Manager perché non
disponiamo di sufficienti risorse umane. Il Line Manager deve necessariamente essere un
dirigente, ma in capo ad ogni dirigente ci sono già troppe competenze…”.
Fra le altre motivazioni del mancato avvio della procedura di formalizzazione del Line
Manager, in un paio di casi, si è sottolineata l’attesa, da parte delle amministrazioni
regionali, di “…una circolare del Ministero del lavoro che definisca formalmente il ruolo
del Line Manager”; al di là del mero collegamento tra l’emanazione del documento
ministeriale e la formalizzazione del ruolo di questa nuova figura professionale, nel corso
dei colloqui con gli addetti ai lavori è emersa con una certa frequenza la necessità di una
più compiuta definizione dei margini di azione e di intervento del Line Manager
nell’ambito della partecipazione delle regioni – in qualità di partner del Coordinamento
Nazionale e della Commissione – nella elaborazione e nell’attuazione degli indirizzi
relativi alla messa a regime della rete Eures a livello locale. Questo passaggio, a detta
degli intervistati, permetterebbe in primo luogo di uscire dall’ambiguità che avvolge il
rapporto tra Line Manager, Consigliere Eures e Assistenti/Referenti Eures, chiamati,
all’interno del nuovo assetto decentrato, a dividere le diverse funzioni che in passato
facevano capo al solo Euroconsigliere. In secondo luogo, esso permetterebbe di gettare
una maggiore luce sul rapporto regione – provincia nella gestione del servizio.
Il raggiungimento di un assetto istituzionale definito, nei sistemi locali dei Spi, ha
portato ad una faticosa, laboriosa, ma alfine collaudata e sedimentata definizione dei ruoli
effettivi dei due livelli amministrativi nella progettazione, elaborazione e attuazione degli
interventi di politica attiva del lavoro. Alla luce della situazione attuale del servizio Eures,
invero poco definita nei contorni operativi e negli indirizzi relativi alla sua gestione, si
ravvisa un certo disagio nelle amministrazioni beneficiarie: queste, infatti, mettono in
evidenza come nei mesi successivi al febbraio 2003 vi sia stato uno sforzo molto
62
Cfr. Baronio G., Gilli D., Landi R., Servizi per l’impiego. Rapporto di monitoraggio 2002, cit., pp. 18-23.
34
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
sbilanciato sul versante organizzativo della rete, e poco incisivo sul piano dei contenuti,
sostanziatosi nella richiesta di codificare all’interno dei propri organigrammi locali un
apparato Eures, indubbiamente più articolato e integrato nelle strutture periferiche di
quanto non lo fosse alla fine del 2002, il cui funzionamento, tuttavia, è rimasto affidato
alle regolarità che ne scandivano l’operatività in epoche antecedenti al 2002-2003, ovvero
alla previsione da parte delle amministrazioni regionali – all’interno dei propri documenti
di indirizzo e programmazione – di implementare servizi e strategie in grado di fornire
risposte ai cogenti quesiti posti dall’internazionalizzazione dei mercati del lavoro. Passi in
tal senso sono stati mossi dalla regione Toscana 63 (…“con alcune province stiamo
affrontando il tema dell’internazionalizzazione, cioè dei rapporti su settori specifici con
altri paesi dell’Europa; è in corso ormai da un anno un accordo con la Corsica ed ora ne
abbiamo fatto uno con l’Inghilterra su Londra ed Edimburgo. Stiamo cercando di dare
vitalità a questo ragionamento della mobilità in una dimensione un po’ più ampia”), e
dalla regione Veneto i cui funzionari hanno sottolineato come “…fra gli obiettivi di
programmazione della regione Veneto vi è un’apertura nei confronti delle regioni
limitrofe e quindi Eures si iscrive a pieno titolo fra questi obiettivi di allargamento con i
paesi confinanti. Nel Masterplan regionale sui Spi verranno inserite delle schede
particolari riguardanti proprio Eures”.
Nel complesso, questa situazione ancora transitoria sul piano operativo necessita, da
un lato di una definizione più incisiva degli indirizzi nazionali e locali di un servizio –
quale quello offerto attraverso Eures – finalizzato ad allargare allo scenario comunitario il
ventaglio delle offerte dei Spi, non soltanto in termini di matching tra domanda e offerta
di lavoro a “vocazione comunitaria”, ma anche in termini informazione, orientamento e
accompagnamento al lavoro64: in tal senso da parte dei funzionari regionali e provinciali
63
64
Cfr. in tal senso, Regione Toscana, Il mercato del lavoro. Rapporto 2002, Firenze, 2003.
Nel corso dell’ultimo decennio si è assistito, infatti, ad un progressivo allargamento dell’orizzonte
all’interno del quale è stata declinata la funzione e le potenzialità del servizio Eures. Se con il
Regolamento (Cee) n. 2434/92 del 27 luglio 1992, si incentivavano i servizi pubblici di collocamento a
diffondere le offerte e le domande di lavoro a vocazione comunitaria, già nella successiva Decisione della
Commissione europea 569/93/Cee del 22 ottobre 1993, relativa all’istituzione della rete Eur.e.s. la
previsione di funzionamento di questo servizio “compensatorio” della manodopera richiama la necessità
di una forte e qualificata presenza consulenziale, quella degli Consiglieri Eures: “Le decisioni da adottare
per quanto attiene allo spostamento di domicilio da un paese all’altro, la comparazione con nuove
condizioni di vita e di lavoro, nonché tutte le questioni che si riferiscono alle modalità di esercizio di un
nuovo lavoro in un altro paese, rendono necessaria un’informazione idonea, consulenze e assistenza
specifica di coloro i quali sono candidati alla mobilità. L’intenzione di un’impresa di assumere a livello
europeo o di estendere le proprie attività di produzione o di servizio in altri paesi della Comunità può
giustificare del pari l’intervento di uno specialista” (p. 7, punto 4.1.1). In questa chiave di lettura può
essere letto il Memorandum sull’integrazione del servizio Eures nei Pes dello Spazio economico europeo,
siglato nel novembre 1998, nel quale si propugna in rafforzamento del ruolo della rete consulenziale
Eures all’interno dei Servizi per l’impiego nazionali a sostegno della libera circolazione dei lavoratori e
“dell’obiettivo di realizzare il mercato del lavoro europeo”. Infine, il Piano di azione della commissione
in materia di competenze e mobilità inquadra la funzione informativa e consulenziale della rete Eures
all’interno delle più complessive strategie triennali di promozione della mobilità geografica, da realizzarsi
“attraverso un legame sempre più stretto tra maggiore vicinanza dei sistemi educativi e di formazione
con il mondo dell’impresa e (…) attraverso la spinta e la promozione della mobilità professionale e
geografica”.
35
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
intervistati si è manifestata l’esigenza di un’azione di promozione del servizio più
accentuata al livello nazionale, parallelamente sostenuta da un’azione più diretta verso le
organizzazioni datoriali, verso le università e le scuole, nella quale le amministrazioni
regionali e provinciali potrebbero trovare un ruolo propositivo in grado di valorizzare i
sistemi di reti locali faticosamente avviati negli anni passati.
Da un altro lato, e sulla scia di una progettualità più definita e costante, – e non solo
affidata al ruolo dei Consiglieri Eures nel veicolare i progetti comunitari, ma più aperta
anche agli stimoli provenienti dalla programmazione locale – promuovere una messa a
regime delle istanze di raccordo e di funzionamento del servizio Eures, favorendo in
primo luogo il conseguimento di regolarità funzionali in grado di consolidarne il ruolo
all’interno dell’organizzazione regionale; ed in secondo luogo promovendo la definizione
e il perseguimento di standard di erogazione dei servizi omogenei in tutto il territorio
nazionale65.
Ampi margini di miglioramento possono essere conseguiti su tale versante, nel quale
gli elementi raccolti nel corso delle interviste confermano, al momento, una prevalente
attenzione all’aspetto organizzativo, ed una episodica rilevanza degli aspetti strategici e di
contenuto, confinata – come del resto già osservato – alla capacità programmatoria
regionale. In particolare, in merito all’aspetto meramente organizzativo, i dati riportati
nella tab. 3 attestano come, a dieci mesi dalla formalizzazione del nuovo assetto Eures e
dalla sua presentazione alle amministrazioni regionali, circa la metà delle regioni italiane
abbia avviato la costituzione di una istanza di coordinamento tra regioni e province per la
gestione locale del servizio. Ad un primo sguardo complessivo l’andamento dei valori
appare abbastanza sovrapponibile con quello relativo alla nomina regionale di un Line
Manager, con le regioni Centro settentrionali in grado di capitalizzare le regolarità
organizzative dei sistemi Spi consolidate nel tempo e dunque di esprimere, in questa
prima fase di implementazione dell’apparato Eures, una situazione più definita di quanto
non sia possibile osservare nelle realtà meridionali. Del resto, i dati ora riportati non
costituiscono che una “istantanea” al dicembre 2003 di una realtà in pieno movimento, la
quale – anche alla luce delle precedenti osservazioni circa i tratti spontaneistici che hanno
caratterizzato il pregresso dell’organizzazione del servizio Eures in Italia – spesso
presenta confini più labili di quelli restituiti nella tab. 3, oscillando tra situazioni con un
forte grado di definizione e situazioni meno codificate o, addirittura, non formalizzate.
Tra le prime è possibile annoverare l’esempio della regione Veneto, nella quale si è
realizzata una piena integrazione delle istanze Eures all’interno degli organismi
interistituzionali già attivi nell’ambito del sistema regionale Spi. Sottolineano, infatti, i
funzionari regionali intervistati che per il coordinamento tra regioni e province “…viene
65
Sullo stretto legame tra decentramento del servizio Eures all’interno dei Spi – con il conseguente aumento
degli attori coinvolti – e la cogente necessità di definire standard minimi di funzionamento attorno ai
quali costruire un servizio dal profilo unitario e omogeneo si veda quanto riportato nel citato
Memorandum sull’integrazione del servizio Eures nei Pes dello Spazio economico europeo siglato il 16
novembre 1998 dai Responsabili nazionale dei Spi, pp. 33-35.
36
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
utilizzato a tal fine il Comitato di coordinamento istituzionale che presiede alla
attuazione sul territorio delle politiche attive del lavoro”, organo coinvolto – assieme alla
Commissione tripartita per la concertazione – direttamente nella gestione delle attività
della rete e coordinato dal Consigliere Eures regionale, che divide il proprio incarico
Eures con quello di Responsabile della segreteria degli organi collegiali. Non dissimile
appare la soluzione adottata dalla regione Lombardia, dove – nel quadro di
un’organizzazione “agenziale” della filiera Eures – il raccordo interistituzionale per la
messa a regime del servizio al livello locale si realizza all’interno di un Tavolo tecnico
dedicato alla realizzazione di un modello per la gestione della mobilità geografica dei
lavoratori in particolare extracomunitari – avente lo scopo di definire il governo dei flussi
e servizio Eures – che vede la partecipazione anche dei dirigenti dei settori lavoro delle
province.
Tab. 3 - Uffici regionali: istituzione di un’istanza di coordinamento regionale del servizio Eures
Area geografica
Istituzione di un'istanza di coordinamento provinciale
No
Sì
Totale
Val. ass.
Val. %
Val. ass.
Val. %
Val. ass.
Val. %
Nord-Ovest
Nord-Est
Centro
Sud e Isole
Italia
2
1
1
6
10
50,0
33,3
25,0
75,0
52,6
2
2
3
2
9
50,0
66,7
75,0
25,0
47,4
4
3
4
9
19
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: Isfol, monitoraggio Spi 2003.
La prassi della convocazione di riunioni periodiche tra il personale Eures regionale e
provinciale caratterizza – pur con un grado di formalizzazione e di organicità diverso da
quello ora osservato – le altre realtà regionali che hanno dichiarato l’implementazione di
un raccordo tra i diversi livelli territoriali. La costruzione di regolarità di funzionamento,
il consolidamento delle pratiche organizzative ai vari livelli possono al momento
considerarsi gli elementi attorno ai quali si concentra l’attività effettuata, confermando
l’impressione di un approccio sostanzialmente sbilanciato sul versante procedurale,
piuttosto che su quello degli indirizzi e delle politiche. Un esempio in tal senso è
rappresentato dalla regione Emilia Romagna, nella quale l’istanza di coordinamento con
le province è composta da almeno un rappresentante per ogni amministrazione
provinciale (coincidente con l’Assistente o con l’Euroconsigliere); oltre a consolidare le
prassi di un lavoro di rete ai diversi livelli amministrativi (circolazione e diffusione
omogenea delle informazioni presso le strutture nelle quali il servizio è attivato), il
coordinamento persegue tra i propri obiettivi quello di garantire uniformità al servizio
erogato, in linea con gli indirizzi più generali seguiti dalla politica regionale e provinciale
37
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
emiliano romagnola in materia di Servizi per l’impiego 66 . Se uno schema operativo
sostanzialmente analogo risulta implementato in Toscana, in Liguria, in Puglia e in
Umbria, va altresì osservato come abbandonando la chiave di osservazione regionale per
abbracciare quella provinciale, la situazione descritta appaia ulteriormente movimentata
dai differenti livelli di costruzione locale della rete Eures: individuazione del personale
dei Centri per l’impiego o degli uffici provinciali in grado di esprimere un profilo idoneo
alle esigenze del servizio, compatibilmente con le disponibilità e le esigenze delle
strutture locali, ratifica e ufficializzazione da parte del Coordinamento Nazionale, prima
formazione, erogata in affiancamento o attraverso seminari informativi dai Consiglieri
Eures regionali, rappresentano le tappe di un processo che, con velocità differenti da
provincia a provincia, interessa tutto il territorio nazionale, restituendo ad
un’osservazione istantanea – come quella riportata nella seguente tab. 4 – l’immagine di
un “cantiere aperto”.
Tale immagine appare profondamente differente, sul piano formale e organizzativo da
quella osservata negli anni passati, quando i “rapporti”67 con la rete erano circoscritti al
generico invio, da parte dei Consiglieri Eures alle strutture decentrate, di materiale
informativo sulle opportunità di lavoro all’estero, o alla presenza di un numero
relativamente contenuto 68 di addetti Eures transitati dal Ministero del lavoro alle
province. Sebbene caratterizzata da valori abbastanza differenziati, dai quali vengono
premiate le aree che presentano province impegnate in progetti frontalieri (come la
Liguria o il Piemonte), o nelle quali il servizio Eures ha beneficiato di un contesto
istituzionale che ha più rapidamente che altrove consolidato le proprie regolarità di
funzionamento (ad esempio Veneto, Lombardia, Umbria), va sottolineato come i dati
riportati nella tab. 4 abbandonino l’approccio generico del “contatto” tra Servizi per
l’impiego locali e rete Eures per abbracciarne uno di gran lunga più impegnativo e
complesso a tutti i livelli amministrativi coinvolti: il riferimento ad un coordinamento con
la regione, infatti, esplora uno degli aspetti più visibili, in termini organizzativi, del
processo di integrazione del servizio nei Spi, ma anche più futuribili, in una fase come
quella presente, nella quale l’assetto decentrato del servizio è stato codificato in epoca
relativamente recente.
In tal senso può essere pertanto letta l’evidente disparità di implementazione restituita
dai numeri riportati, dai quali emergono almeno tre profili marcati: un primo accomuna le
amministrazioni che hanno beneficiato di un contesto istituzionale, ovvero geografico ed
economico, più favorevole ad una rapida messa a regime dell’organizzazione decentrata
Eures tali che Piemonte, Lombardia, Liguria, Veneto, Umbria Toscana e Puglia, nelle
66
67
68
Cfr. Agenzia Emilia Romagna Lavoro, Monitoraggio dei Centri per l’impiego nella regione Emilia
Romagna. Anno 2003, Bologna-Modena, 2003, pp. 12-23, nonché 127-133.
Cfr. Gilli D., Landi R., Perri G., Servizi per l’impiego. Rapporto di monitoraggio 2001, cit., p. 185.
Cfr. I tentativi di enucleare in via del tutto sperimentale una prima rete locale di personale Eures (cd.
persone relais), descritti in Gilli D., Landi R., Perri G., Servizi per l’impiego. Rapporto di monitoraggio
2001, cit., pp. 186-192.
38
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
quali le strutture di raccordo tra livello provinciale e regionale appaiono ben strutturate,
comprendendo la quasi totalità delle amministrazioni locali: si va infatti dal 66,7% di
province della Lombardia, fino al 100% realizzato dall’Umbria – della quale, tuttavia,
non si può trascurare lo stato di regione di “piccole dimensioni” con appena due province
– e della Liguria.
Tab. 4 - Uffici provinciali: attivazione di un coordinamento con la regione nella gestione del
servizio Eures
Istituzione di istanza di coordinamento con la regione per Eures
No
Sì
Totale
Val. ass.
Val. %
Val. ass.
Val. %
Val. ass.
Val. %
Piemonte
Lombardia
Liguria
Nord-Ovest
2
3
5
25,0
33,3
0,0
23,8
6
6
4
16
75,0
66,7
100,0
76,2
8
9
4
21
100,0
100,0
100,0
100,0
Veneto
Friuli V.G.
Emilia Romagna
Nord-Est
3
4
7
0,0
75,0
57,1
43,8
5
1
3
9
100,0
25,0
42,9
56,3
5
4
7
16
100,0
100,0
100,0
100,0
Toscana
Umbria
Marche
Lazio
Centro
2
4
5
11
20,0
0,0
100,0
100,0
52,4
8
2
10
80,0
100,0
0,0
0,0
47,6
10
2
4
5
21
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
Sud e Isole
4
2
5
1
2
4
8
4
30
100,0
100,0
100,0
20,0
100,0
100,0
100,0
100,0
88,2
4
4
0,0
0,0
0,0
80,0
0,0
0,0
0,0
0,0
11,8
4
2
5
5
2
4
8
4
34
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Italia
53
57,6
39
42,4
92
100,0
Fonte: Isfol, monitoraggio Spi 2003.
Un secondo profilo caratterizza, invece, le situazioni di Friuli Venezia Giulia e Emilia
Romagna, nelle quali la costruzione di istanze di raccordo interistituzionale è iniziato ed
interessa ancora una porzione minoritaria delle amministrazioni provinciali, sebbene al
netto di contesti estremamente differenti sul piano della costruzione dei sistemi locali di
Servizi per l’impiego: nel caso del Friuli, infatti, il recente passaggio delle competenze in
materia di politiche del lavoro e collocamento dall’Agenzia regionale (poi abolita) alle
province ha avviato una profonda fase di riassetto istituzionale che ha interessato l’intero
39
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
sistema Spi, con evidenti risvolti (nel senso di una diluizione dei processi di messa a
regime) anche su un servizio “di nicchia” quale Eures. Nel caso dell’Emilia Romagna la
costruzione della rete Eures al livello provinciale deve necessariamente raccordarsi con le
priorità di ulteriore consolidamento e omogeneizzazione degli standard di servizio erogati
dai Cpi, individuate dalle amministrazioni regionale e provinciali, come attestato dai
funzionari regionali intervistati: “…c’è da dire a tale proposito che, seppur l’iniziativa
Eures è comunque ritenuta importante e che si è iniziata a costruire – d’accordo con le
province – la rete di Referenti sul Territorio, il problema di Eures non può essere
affrontato disgiuntamente da quello dei servizi per il lavoro nel senso che attualmente le
priorità del sistema dei Spi sono altre (ad esempio ridurre il gap tra richiesta di lavoro e
capacità di offerta)”.
Infine, un terzo profilo accomuna ancora 9 regioni su 18 osservate sotto questa chiave
di lettura, e rileva come la costruzione della rete decentrata Eures risulti codificata
esclusivamente al livello regionale, mentre al livello provinciale l’organizzazione è
circoscritta – come sarà possibile osservare in seguito – alla presenza di un limitato
numero di Referenti della rete attestati presso i Centri per l’impiego dei quali, peraltro,
solo tre province hanno offerto una visione in chiave sistematica, di “rete”, come attestato
dalla sottostante tab. 5.
Tab. 5 - Uffici provinciali: presenza di una rete di Referenti Eures
Rete provinciale di referenti Eures
No
Val. ass.
Val. %
Nord-Ovest
Nord-Est
Centro
Sud e Isole
Italia
5
6
10
31
52
21,7
28,6
47,6
91,2
52,5
Sì
Val. ass.
Val. %
18
15
11
3
47
78,3
71,4
52,4
8,8
47,5
Totale
Val. ass.
Val. %
23
21
21
34
99
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: Isfol, monitoraggio Spi 2003.
Infine, vale la pena evidenziare come, dall’analisi dei dati riportati nella precedente
tab. 4, tra le nove regioni che hanno dichiarato di aver attivato un’istanza di
coordinamento regionale del servizio Eures (cfr. ante tab. 1), tre di esse coinvolgano la
totalità delle amministrazioni provinciali corrispondenti, mentre, per altre quattro, si
realizza una copertura provinciale compresa tra il 66,7% e l’80%; le rimanenti due
regioni, viceversa, esprimono situazioni meno strutturate nelle quali incidono fattori
legati alla transizione istituzionale in atto, o legati alla ripartizione amministrativa delle
competenze sui servizi.
40
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
1.2 La capillarizzazione del servizio Eures nei Centri per l’impiego
Nella realizzazione degli obiettivi di “diffusione capillare delle informazioni ed
opportunità concernenti il mercato europeo”, indicati nel dispositivo ministeriale del
2003 sul decentramento di Eures 69 , si evidenzia la centralità del ruolo dei Centri per
l’impiego, richiamando la necessità di una “collaborazione” con le strutture decentrate al
fine di potenziare, sul versante consulenziale, il servizio di incontro domanda – offerta di
lavoro, nonché quelli di orientamento e accompagnamento al lavoro.
A rendere organica la mission della rete Eures all’attività e all’organizzazione dei
Centri per l’impiego dovrebbe concorrere l’implementazione di una rete di Referenti
Eures cioè di personale dei Cpi appositamente preparato alla gestione dei flussi di
informazioni relative alle condizioni di vita e di lavoro, nonché alla domanda di
competenze professionali negli altri sistemi nazionali. Il ruolo del servizio di
informazione, del resto, non si configura nei termini della mera visibilità territoriale della
rete Eures nei confronti dell’utenza dei Spi, ma si declina come risultato della capacità –
da parte del personale formato – di saper orientare la domanda proveniente dall’utenza
attraverso una pluralità di fonti informative di carattere internazionale e introdurre
l’utenza potenziale interessata all’interno dei percorsi di inserimento lavorativo proposti
dalla rete.
Le strategie regionali rivolte all’implementazione del servizio al livello di Cpi hanno,
inevitabilmente, risentito del combinarsi dei numerosi fattori precedentemente illustrati
nel corso dell’osservazione degli aspetti salienti del decentramento: differenti livelli di
partenza, differenti contesti istituzionali nei quali il decentramento si va svolgendo,
ricerca di personale dei Spi in grado di esprimere profili idonei a quelli richiesti per la
gestione del servizio, raccordo con le esigenze legate alla quotidiana attività dei Centri
per l’impiego, oltre alla complessa procedura di gestione della rete, costituiscono un filtro
attraverso il quale osservare le scelte poste in atto dalle differenti amministrazioni.
Pertanto, l’obiettivo di attivare un Referente per ogni Centro per l’impiego risulta
realizzato soltanto in un numero limitato di province, tra le quali quelle di Torino e di
Bolzano, quelle umbre di Terni e Perugia, nonché quelli liguri di La Spezia, Genova,
Imperia e Savona, mentre nella gran parte delle regioni l’obiettivo perseguito in questa
fase dell’implementazione è quello di dislocare almeno un Referente per provincia,
concentrando un numero maggiore di risorse nelle province capoluogo di regione, ed
affidando la presenza di Eures nei Cpi non dotati di personale ad hoc alla presenza di
materiale informativo e alla possibilità di accesso alle banche dati Eures visibili in
internet attraverso le postazioni informatiche di autoconsultazione a disposizione
dell’utenza.
La tab. 6 offre una prima panoramica completa dell’attivazione di Eures nei Cpi,
69
Cfr. Coordinamento Nazionale Eures, Riforma legale giuridica di Eur.e.s., cit., 2003, p. 5.
41
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
secondo modalità che vanno dalla presenza di materiale informativo fino alla presenza di
personale ad hoc.
Il quadro osservato presenta situazioni abbastanza sovrapponibili nelle aree Centro
settentrionali, nelle quali gli utenti dei Centri interessati ad esperienze lavorative
all’estero possono beneficiare di un primo contatto con la rete Eures in più dei due terzi
delle strutture decentrate: in particolare nel 66,4% al Nord-Ovest, in circa il 76% di esse
nelle regioni centrali ed addirittura in più di 8 su 10 nelle regioni Nord orientali.
Situazione a “polarità invertita” nelle aree meridionali, dove i Cpi che hanno attivato il
servizio Eures sono di poco superiori al 41%. Un’ulteriore evidenza di quanto si viene
analizzando è fornita dalla tab. 6b, nella quale il fuoco dell’osservazione si restringe al
livello di singole regioni.
Tab. 6 - Centri per l’impiego per area geografica: attivazione del servizio Eures
Area geografica
Nord-Ovest
Nord-Est
Centro
Sud e Isole
Italia
Non attivati
Val. ass.
Val. %
36
20
21
129
206
33,6
17,7
24,1
58,6
39,1
Stato servizio Eures
Attivati
Val. ass.
Val. %
71
93
66
91
321
66,4
82,3
75,9
41,4
60,9
Totale
Val. ass.
Val. %
107
113
87
220
527
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: Isfol, monitoraggio Spi 2003.
I dati offerti dalla osservazione al livello di singole regioni confermano la sostanziale
omogeneità dei livelli di attivazione offerti dalle strutture di gran parte delle regioni
Centro settentrionali, pur evidenziando la presenza di realtà ancora in relativo ritardo, a
fronte di valori notevolmente più contenuti nel resto del paese.
In altri termini, circa una percentuale pari al 60,4% della popolazione italiana in età
attiva (compresa cioè tra 15 e 64 anni) potrebbe usufruire di questa tipologia di servizi:
come attestato dalla successiva tab. 7 le maggiori potenzialità per l’utenza si riscontrano
evidentemente nel quadrante Centro settentrionale in aree geograficamente interessate da
flussi frontalieri di manodopera, come ad esempio in Piemonte, in Liguria o nella
provincia autonoma di Bolzano, realtà nelle quali il tasso di copertura oscilla tra il 70,8 ed
il 100% della popolazione attiva; diversamente, invece, nel Mezzogiorno, dove peraltro si
concentrano Cpi con elevati bacini d’utenza70 non ancora serviti in modo capillare dalla
rete.
70
Cfr. Gilli D. (a cura di), Monitoraggio Spi 2002. Analisi di profondità dei Centri per l’impiego: per
target, per funzioni e per strutture, cit., pp. 133-134, 2002.
42
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Tab. 6b - Centri per l’impiego per regione: stato di attivazione del servizio Eures
Non attivato
Val. ass.
Val. %
Stato servizio Eures
Attivato
Val. ass.
Val. %
Totale
Val. ass.
Val. %
Piemonte
Valle D'Aosta
Lombardia
Liguria
Nord-Ovest
35
1
36
0,0
0,0
55,6
8,3
33,6
29
3
28
11
71
100,0
100,0
44,4
91,7
66,4
29
3
63
12
107
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Bolzano
Trento
Veneto
Friuli V.G.
Emilia Romagna
Nord-Est
1
11
4
4
20
14,3
0,0
26,8
22,2
11,1
17,7
6
11
30
14
32
93
85,7
100,0
73,2
77,8
88,9
82,3
7
11
41
18
36
113
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Toscana
Umbria
Marche
Lazio
Centro
4
1
16
21
9,8
0,0
7,7
57,1
24,1
37
5
12
12
66
90,2
100,0
92,3
42,9
75,9
41
5
13
28
87
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
Sud e Isole
6
31
10
5
12
53
12
129
40,0
0,0
67,4
24,4
62,5
85,7
81,5
42,9
58,6
9
3
15
31
3
2
12
16
91
60,0
100,0
32,6
75,6
37,5
14,3
18,5
57,1
41,4
15
3
46
41
8
14
65
28
220
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Italia
206
39,1
321
60,9
527
100,0
Fonte: Isfol, monitoraggio Spi 2003.
Tab. 7 - Cpi per area geografica: attivazione del servizio Eures: grado di copertura dell’utenza di
età 15-64 anni
Area geografica
Utenza 15-64 anni servita
Val. ass.
Grado di copertura
Val. %
6.889.088
5.855.142
5.088.700
5.333.106
23.166.036
67,3
82,0
69,9
38,9
60,4
Nord-Ovest
Nord-Est
Centro
Sud
Italia
Fonte: Isfol, monitoraggio Spi 2003.
Se l’obiettivo della riorganizzazione del servizio e della riproduzione della rete
43
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
europea al livello regionale71 si sostanzia nella implementazione di una rete di Referenti
locali, ovvero di sportelli Eures in tutti i Cpi, presidiati da personale ad hoc, sarà
opportuno restringere ulteriormente il campo dell’osservazione a quelle realtà locali nelle
quali opera personale specializzato, appositamente formato. Anche in questo caso, risulta
valida la considerazione effettuata nell’osservazione del raccordo tra singole province e
regioni: i dati riportati prendono in considerazione scenari indubbiamente futuribili, ai
quali i vari livelli amministrativi coinvolti nella gestione della rete Eures decentrata
hanno iniziato a lavorare in epoche recenti e rispetto ai quali quella presentata in queste
pagine vuole essere soltanto un’esplorazione iniziale suscettibile di aggiornamenti nel
corso delle prossime indagini.
La tab. 8 riporta, rispetto all’universo dei 536 Cpi censiti nel dicembre 2003, il
numero di essi presso i quali è possibile usufruire di un servizio informativo Eures ad un
livello personalizzato: gli utenti interessati, infatti, possono sostenere un colloquio
informativo con i Referenti, nel quale ad esempio avere una panoramica delle competenze
minime indispensabili per intraprendere in percorso professionale di questo tipo, ovvero
essere accompagnati nella consultazione delle offerte attraverso internet.
Poco meno di un quarto delle strutture osservate (127 su 536, pari al 23,7%) è in grado
di offrire un servizio di prima informazione personalizzata: di queste, come è osservabile
nella terza colonna della tabella, la stragrande maggioranza (l’84%) è dislocata in quote
sostanzialmente simili nelle due aree occidentali ed in quella meridionale, mentre più
distanziata appare l’area del Centro, che sconta la non ancora avviata capillarizzazione
della rete nelle Marche, e l’originale assetto organizzativo della regione Lazio72, nella
quale la rete locale Eures – implementata a partire dal 200173 – è stata attivata presso le
strutture comunali preposte all’erogazione dei servizi di orientamento al lavoro,
denominate Col74.
L’allargamento della rete ai Cpi è stato realizzato, per ora, nella sola provincia di
Frosinone, con un Referente per Centro e nel Cpi di Rieti, nel quale è attestato un
Consigliere Eures.
71
72
73
74
Come osservato in Coordinamento Nazionale Eures, Riforma legale giuridica di Eur.e.s., cit., 2003, p. 5.
In base alla Legge regionale n. 38 del 1998, di recepimento del D.lgs. 469/97, la regione Lazio ha sancito
una ripartizione delle competenze amministrative che vede attribuita ai Comuni l’orientamento al lavoro,
ed all’amministrazione regionale e alle province quelle relative ai Servizi per l’impiego. Si veda in
proposito quanto riportato in Tarantino A., Crisà A., L’orientamento nel Lazio, in Rete Infol@voro, n.
7/8, luglio 2002, p. 10. Cfr. altresì, Regione Lazio, nota del Dipartimento affari strategici istituzionali e
della presidenza, 2 agosto 2001, n. 53401 relativa all’articolo 30 della citata legge regionale riguardante i
Centri di Orientamento al Lavoro.
Cfr. Baronio G., Gilli D., Landi R., Servizi per l’impiego. Rapporto di monitoraggio 2002, cit., pp. 308309.
Considerando anche le postazioni Eures all’interno dei Col, è possibile stimare, per il Lazio, un totale di
17 strutture locali Eures dotate di personale formato portando di fatto a 32 il risultato totale dell’area
Centro. In questo modo la situazione della distribuzione delle sedi con personale Eures apparirebbe più
omogenea: ciascuna area ne conterebbe un numero variabile tra 32 (Centro) e 37 (Sud), su un totale di
139.
44
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Tab. 8 - Centri per l’impiego per area geografica: presenza di Referenti Eures
Area geografica
Nord-Ovest
Nord-Est
Centro
Sud
Italia
Cpi con personale Eures
Val. ass.
Val. % % colonna
35
35
20
37
127
31,3
30,4
23,0
16,7
23,7
27,6
27,6
15,7
29,1
100,0
N. Cpi totale
Val. ass.
Val. %
112
115
87
222
536
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: Isfol, monitoraggio Spi 2003.
Com’è stato illustrato dal personale della regione e dell’ente strumentale del Lazio
intervistato, tale situazione si può spiegare avendo presenti alcuni elementi. Intanto nella
regione Lazio si è prodotta e mantenuta una differenziazione funzionale tra i soggetti
titolari all’erogazione dei servizi di orientamento (i comuni, con i Col) e quelli titolati ad
esercitare le competenze in materia di lavoro (i Spi, quindi le province). In secondo luogo
bisogna tener presente che – secondo quanto affermato dalla Consigliere Eures della
regione Lazio – “Eures è un servizio che si realizza soprattutto in termini di orientamento
al lavoro, non solo in quelli di incontro della domanda e dell’offerta”.
Questo sbilanciamento dell’impostazione del servizio Eures sul versante
dell’orientamento ha indubbiamente favorito – in un contesto molto fluido e poco
normato per la rete Eures, quale quello degli anni a cavallo del 2000, con la riforma
appena avviata – il rapporto con le strutture già operative sul territorio nell’erogazione di
servizi di questo tipo, peraltro in un quadro di ancora preliminare implementazione
funzionale e strutturale dei Centri per l’impiego. Quest’ultimo aspetto non va
sottovalutato. Il ruolo della messa a regime – in un quadro condiviso da regione, agenzia
regionale e province – del sistema Spi, ha indubbiamente inciso sull’aspetto assunto dalla
rete decentrata Eures nel Lazio, nel senso che solo ora, dopo la predisposizione di un
programma di decentramento codificato dal Ministero del lavoro, la capillarizzazione
della rete Eures nei Cpi sta conoscendo un suo sviluppo.
Se si tiene conto del fatto che l’attività formativa a favore dei candidati Referenti
Eures individuati dalle regioni e dalle province ha avuto luogo negli ultimi mesi del
2002 75 , a parte alcune eccezioni 76 , si può considerare che nel volgere di un anno la
ramificazione provinciale della rete ha senz’altro posto le basi sulle quali poggiare per un
successivo consolidamento, fortemente auspicato dalle amministrazioni regionali e
75
76
Cfr. Baronio G., Gilli D., Landi R., Servizi per l’impiego. Rapporto di monitoraggio 2002, cit., pp. 300301; già a pochi mesi di distanza dalla realizzazione degli interventi coordinati dal Ministero del lavoro si
osservava “una crescita della ramificazione provinciale del servizio con l’apertura di sportelli dedicati e
gestiti da Referenti Eures”.
In Umbria, Veneto e Lazio i cicli formativi del personale Eures sono stati realizzati nei mesi di ottobre e
novembre 2001: cfr. Coordinamento Nazionale Eures, Riforma legale giuridica di Eur.e.s., cit., 2003, pp.
22-23, nonché 42-46.
45
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
provinciali. Una prima generale idea relativa alla ricaduta potenziale dei servizi Eures
personalizzati, erogati nelle strutture dotate di Referenti appositamente formati, è fornita
dalla sottostante tab. 9, nella quale sono riportati i dati relativi al grado di copertura da
essi ottenuto.
Tab. 9 - Centri per l’impiego per area geografica, presenza di Referenti Eures: grado di copertura
dell’utenza di età 15-64 anni
Area geografica
Utenza 15-64 anni servita
Val. ass.
Grado di copertura
Val. %
3.358.566
2.885.814
1.723.792
2.709.533
8.953.913
32,8
40,4
23,7
19,7
23,3
Nord-Ovest
Nord-Est
Centro
Sud
Italia
Fonte: Isfol, monitoraggio Spi 2003.
Com’è possibile osservare – a fronte di un 23,3% di copertura su scala nazionale –
l’utenza residente nei due compartimenti in cui è diviso il Nord Italia, potrebbe, più di
quella delle altre aree, usufruire delle possibilità offerte dalla capillarizzazione del
servizio Eures, variando da tre a quattro su dieci il numero di essi che risulta servito, a
fronte di rapporti più circoscritti nelle restanti aree del paese77. Ad ulteriore conferma di
quanto fin qui osservato attraverso differenti chiavi di lettura, in un quadro di estrema
variabilità dei dati a seconda delle singole regioni, le realtà nelle quali si realizza una più
omogenea copertura dell’utenza sono quelle frontaliere: se questo risulta prevedibile per
ciò che attiene il Piemonte, la Liguria o la Valle d’Aosta, o la provincia autonoma di
Bolzano, ed in parte due province friulane, nelle quali sono da lungo tempo attive
strutture transfrontaliere dell’Eures, e nelle quali si osservano percentuali oscillanti tra il
67,9 ed il 100%, vale la pena evidenziare come anche altre regioni non coinvolte queste
iniziative, ma interessate da dinamiche simili, si rinvenga una propensione
all’investimento verso la risorsa Eures per allargare ulteriormente il ventaglio delle
risposte da offrire alle sollecitazioni provenienti dal territorio: è il caso della regione
Veneto, che in due anni78 ha implementato una rete capillare di Referenti – distribuiti sul
47,2% delle strutture – in grado di coprire il 68% dell’utenza potenziale.
Nel complesso quest’ultimo livello di osservazione ha permesso di tracciare in via
77
78
Inoltre, stimando, in prima approssimazione, un bacino d’utenza per ciascuna struttura pari alla
popolazione residente nel comune di riferimento, ovvero – nel solo caso di Roma – della popolazione
residente nei municipi di riferimento dei Col, è possibile ipotizzare un grado di copertura pari al 35,2%
della popolazione attiva e del 35,1% della popolazione totale. Questi valori avvicinerebbero quelli
dell’area Centro a quelli espressi dalle due aree geografiche settentrionali, con un 39,6% di copertura (sia
della popolazione attiva che della popolazione totale).
In Veneto la formazione del personale Eures è iniziata alla fine del 2001.
46
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
esplorativa il profilo assunto dalla rete locale Eures a meno di un anno dalla sanzione del
nuovo assetto decentrato. A distanza di dodici mesi dall’ultima rilevazione quella
tendenza verso una ramificazione provinciale del servizio, allora riscontrata 79 , risulta
indubbiamente accentuata e corroborata da un impegno profuso ai diversi livelli
amministrativi. Tale impegno, pur con andamenti ed esiti differenziati, ha permesso di
ridisegnare la geografia del servizio al livello di Centri per l’impiego aumentandone
considerevolmente l’offerta a carattere più qualificato, cioè supportata dalla presenza di
personale ad hoc, sebbene rimanga ancora prevalente l’offerta di un servizio di
informazioni basata sulla presenza di materiale cartaceo, ovvero sull’autoconsultazione.
1.3 Decentramento istituzionale e regia nazionale
L’osservazione proposta ha consentito di tracciare un primo profilo dell’avanzamento
del processo di capillarizzazione della rete Eures e della sua integrazione all’interno dei
Spi. A circa un anno dall’avvio di questo processo si è riscontrato un buon grado di
avanzamento nella definizione dell’assetto istituzionale decentrato e soprattutto un
pronunciato rafforzamento della presenza del servizio al livello provinciale: sia attraverso
la generica presenza di materiale informativo all’interno dei Centri per l’impiego, sia
attraverso la presenza di personale appositamente formato. In tempi relativamente brevi,
infatti, lo sforzo promosso dal Coordinamento Nazionale Eures, dalle regioni e dalle
province ha modificato la geografia del servizio Eures, di fatto superando lo stallo
organizzativo che negli anni tra il 2000 ed la prima metà del 2002 aveva caratterizzato il
profilo della rete italiana. Ampi margini di miglioramento sono pertanto ravvisabili nella
direzione del consolidamento delle realtà già avviate e del decollo di quelle che ancora
accusano un certo ritardo nell’implementazione della rete locale, ponendo all’ordine del
giorno dei mesi futuri, la questione della definizione e del raggiungimento di standard
minimi di erogazione del servizio, omogenei in tutto il territorio nazionale. Quest’ordine
di considerazioni richiama altri aspetti ad esso connessi: in primo luogo quello della più
incisiva definizione degli indirizzi e delle istanze di coordinamento ai differenti livelli
organizzativi, attraverso una più coerente definizione del ruolo e delle funzioni operative
del Line Manager in raccordo con la struttura nazionale Eures da un lato e con le
amministrazioni locali dall’altro. L’importanza di questo passaggio è evidente soprattutto
in termini di efficacia che essa potrebbe conferire all’azione della rete Eures al livello
territoriale: la traduzione degli indirizzi comunitari e nazionali all’interno di quelli
regionali appare, infatti, come una delle potenzialità ancora da esprimere nella direzione
di una effettiva integrazione del servizio Eures nei Spi.
Queste riflessioni introducono ad un secondo aspetto da evidenziare: l’avvio del
79
Cfr. Baronio G., Gilli D., Landi R., Servizi per l’impiego. Rapporto di monitoraggio 2002, cit., pp. 294295, Milano, 2003.
47
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
decentramento Eures ha moltiplicato il numero di soggetti chiamati ad implementarne la
funzionalità, ciascuno curandone il rafforzamento e la coerenza del servizio ai livelli più
decentrati. Quest’assetto richiama l’esigenza di una regia nazionale ancora più incisiva,
nella definizione di regolarità di funzionamento (standard minimi), nell’individuazione
delle priorità progettuali, nella definizione degli indirizzi tenendo conto delle istanze
progettuali provenienti dai partner della rete.
Accanto al consolidamento dell’apparato organizzativo, corroborato dalla citata regia
nazionale, appare evidente come un ulteriore sforzo sia auspicabile sul versante del
raccordo fra i diversi livelli amministrativi: gli snodi decisionali, tali che il Line Manager
e il coordinamento regione/province appaiono nella gran parte delle realtà osservate
ancora allo stato embrionale ed il loro rafforzamento potrebbe senz’altro giovare al
funzionamento complessivo della rete, permettendole di capitalizzare il contributo di un
organico rafforzato e di un assetto più coerente con l’organizzazione dei Spi e più vicino
al territorio.
1.4 Eures e i partenariati transfrontalieri
I partenariati transfrontalieri, intesi come una delle modalità di attuazione della rete
Eures, rappresentano uno degli aspetti che maggiormente caratterizza la rete europea per
la mobilità dei lavoratori. Ciò avviene per almeno due ordini di motivi: in primo luogo,
tali partenariati, all’interno dei rispettivi “Comitati direttivi”, coinvolgono un numero
spesso cospicuo di soggetti appartenenti sia al livello istituzionale (Servizi pubblici per
l’impiego, regioni, enti locali) sia al livello delle rappresentanze sociali (sindacati dei
lavoratori, associazioni datoriali e di categoria); in secondo luogo, da un punto di vista
più operativo, i progetti elaborati in tali ambiti prestano particolare attenzione nei
confronti del fenomeno del cd. pendolarismo transfrontaliero.
Gli elementi di contesto relativi al tema dei partenariati, nell’ambito della rete Eures,
si ricavano da una serie di indicazioni contenute all’interno di alcuni documenti di
indirizzo della Commissione europea. Nel dettaglio, ciò che emerge in maniera chiara è
l’attenzione sempre maggiore che la stessa Commissione ha dedicato a questa forma di
collaborazione tra Stati Membri, indicando “lo scambio (…) transfrontaliero delle offerte
e delle domande di lavoro” 80 come uno degli obiettivi prioritari tra quelli previsti
nell’implementazione della rete europea.
Ma è anche all’interno della Comunicazione dal titolo Verso un mercato del lavoro
europeo integrato: il contributo di Eures81 che ampio spazio viene dedicato al tema della
mobilità transfrontaliera e al consolidamento dei partenariati intesi, rispettivamente, come
80
81
Decisione della Commissione, 2003/8/CE in attuazione del regolamento (Cee) n. 1612/68 del Consiglio
per quanto riguarda l’intermediazione tra l’offerta e la domanda di lavoro.
Com (2002) 533 def.
48
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
fenomeno in evoluzione a livello europeo e occasione di sviluppo/rafforzamento della
rete. In relazione al primo aspetto, gli elementi di interesse riportati nel documento
evidenziano una quota crescente dei “pendolari transfrontalieri” sul totale dei lavoratori
dello Spazio economico europeo (See) e una distribuzione geografica “scarsamente
uniforme” dei flussi di pendolarismo e, di riflesso, della concentrazione di partenariati in
alcune aree di confine82 . Come già sottolineato nel 2001, all’interno del Final Report
dell’“High Level Task Force on skills and mobility”: “Commuting …continues to grow.
In fact commuting is the most frequent form of geographic mobility practiced by EU
citizens; within the Eures system, cross-border vacancies for commuters account for
around 90% of the vacancies exchanged internationally”83. La diminuzione dei costi di
trasporto, i processi di integrazione economica e lo sviluppo delle aree di confine sono tra
i fattori che possono aver determinato un aumento del fenomeno in questione, supportati
dalle motivazioni soggettive dei singoli tra cui: i differenziali salariali tra regioni
confinanti, la comunanza/vicinanza culturale e linguistica, la convenienza fiscale e, in
alcuni casi, il minor costo della vita dello stato di occupazione84.
Riguardo allo sviluppo delle esperienze partenariali, queste si configurano quali
momenti di incontro per la risoluzione di problemi pratici di mobilità dei lavoratori, alla
stregua di “forum di analisi”, e quali/come occasioni di elaborazione di sinergie con altri
programmi come Interreg e Leonardo. Ad oggi sono 21 i partenariati esistenti, quattro dei
quali riguardanti regioni di confine italiane.
Il riferimento agli ostacoli alla mobilità dei lavoratori, e in particolare di quelli
frontalieri, viene ripreso in maniera sistematica all’interno della comunicazione Libera
circolazione dei lavoratori – realizzarne pienamente i vantaggi e le potenzialità85 in cui,
in relazione a quanto stabilito dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia delle
Comunità europee e in base ai “reclami presentati dai cittadini”, la Commissione fornisce
informazioni (e indicazioni) importanti.
In primo luogo detta una definizione semplice e chiara di lavoratore frontaliero,
individuandolo in colui che vive in uno Stato membro e lavora in un altro e che, in
conseguenza di questa sua posizione intermedia, si confronta con “problemi specifici”86.
Il pendolare transfrontaliero si trova ad affrontare problemi legati in particolare alle
cure sanitarie, alla sicurezza sociale e alla “fiscalità”87. Come ben messo in evidenza nel
documento preso in esame, questa particolare categoria di “lavoratori migranti” ha
82
83
84
85
86
87
È il caso, ad esempio, dell’area Benelux, Valle del Reno e Svizzera.
“Il pendolarismo continua a crescere. Infatti, il pendolarismo è la più frequente forma di mobilità
geografica praticata dai cittadini europei; nel sistema Eures, i pendolari costituiscono circa il 90%
dell’offerta di lavoro disponibile scambiata a livello internazionale”.
Chies L., Lavoro frontaliero e migrazioni internazionali, quale legame? Un’applicazione al caso italiano,
in www.dise.unisa.it/AIEL/Messina/chies.pdf
Commissione delle Comunità europee, Comunicazione della Commissione – Libera circolazione dei
lavoratori – realizzarne pienamente i vantaggi e le potenzialità Com (2002) 694 definitivo, 11/12/2002,
Bruxelles.
Ibidem, cit. p. 18-27.
Ibidem, cit. p. 4.
49
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
accesso all’indennità di disoccupazione dello Stato di residenza (e non dello Stato di
“occupazione”), i propri familiari sono assicurati per la malattia solo dal regime dello
Stato di residenza, la pensione viene/verrà erogata dallo Stato di residenza. Tuttavia, per
quanto riguarda il delicato argomento dei cd. “vantaggi sociali”88 è previsto il divieto di
imposizione della condizione di residenza da parte di uno Stato membro per l’ottenimento
degli stessi da parte del lavoratore migrante (frontaliero). Riguardo al tema della fiscalità,
infine, la comunicazione precisa che “un lavoratore frontaliero che lavora in uno Stato
Membro ma che vive con la sua famiglia in un altro Stato non può essere costretto a
dover pagare più imposte di una persona che vive e lavora nella Stato di occupazione
quando il principale reddito di questo lavoratore proviene dallo Stato di occupazione”.
Le indicazioni fin qui riportate in maniera sintetica permettono tuttavia di illustrare la
varietà dei temi connessi ai partenariati transfrontalieri e ad una delle categorie specifiche
di soggetti su cui impatta (o può impattare) l’azione di tali forme di “collaborazione di
confine”.
Date le informazioni di contesto, il presente capitolo svilupperà una parte dedicata alle
esperienze italiane legate alla costituzione di partenariati e a come esse si stiano
organizzando. Nel dettaglio, verranno presi in considerazione l’esperienza della Liguria
(Eurazur), del Piemonte (Eures Transalp) e della provincia autonoma di Bolzano (Eures
Transtirolia)89.
1.4.1
La provincia di Imperia in Eurazur
Il partenariato transfrontaliero Eurazur comprende al suo interno le due regioni
confinanti della Liguria e della Provenza/Alpi-Costa Azzurra ed è strutturato nella
maniera seguente: un Comitato direttivo, un coordinatore (nominato dallo stesso
Comitato) e 10 Consiglieri Eures. Riguardo al Comitato direttivo, organo responsabile
della definizione delle linee strategiche dell’azione del partenariato, esso è composto da
una serie di partners raggruppabili sotto quattro categorie principali:
Servizi pubblici per l’impiego;
organizzazioni sindacali;
associazioni datoriali;
municipalità.
Alla prima categoria appartengono sia i Servizi per l’impiego facenti capo alla
provincia di Imperia sia l’Agence National pour l’Emploi (Anpe) francese. Quest’ultima
si configura quale soggetto deputato alla gestione e all’organizzazione dei Spi francesi90
88
89
90
Degli esempi di “vantaggi sociali” indicati in alcune sentenze della Corte di Giustizia delle Comunità
europee sono le misure per la riabilitazione dei portatori di handicap, particolari tutele contro il
licenziamento, i sussidi di educazione ecc.
Si è ritenuto opportuno non dedicare un approfondimento specifico al partenariato transfrontaliero di
Eures Euralp per un volume di informazioni raccolte non sufficiente, soprattutto relativamente ai progetti
attuati e in attesa che il nuovo sito sia reso disponibile.
L’Anpe è un istituto pubblico dotato di personalità civile e autonomia finanziaria e operante sotto
50
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
(funzione di coordinamento) e in quanto tale partecipa, sempre in qualità di partner, ad
altri progetti di collaborazione transfrontaliera in ambito Eures.
Alla seconda categoria appartiene il Comité Syndical Interfrontalier Provence – AlpeCôte d’Azur/Liguria (comitato transfrontaliero dei sindacati).
Alla terza categoria appartengono numerose associazioni, ben otto, che vanno
dall’Union pour les Entreprises (Upe) all’Associazione artigiani della provincia di
Imperia.
All’interno della quarta e ultima categoria, troviamo rappresentati in particolare i
singoli comuni (città) direttamente coinvolti dai flussi di utenza transfrontaliera.
Come ben sottolineato in sede di intervista da uno degli Consiglieri Eures che operano
nell’area di riferimento, il confronto con flussi frontalieri di una certa consistenza ha
radici lontane nel tempo, anche a prescindere dall’esistenza di esperienze organizzate
come nel caso di Eures: “Noi sulla frontiera di Ventimiglia…siamo sempre stati uno dei
poli transfrontalieri più vivaci, perché non avendo Alpi o fiumi o confini fisici effettivi,
abbiamo sempre avuto questo fenomeno…i frontalieri tra gli anni 70 e 80 erano arrivati
ad essere la prima industria della nostra circoscrizione”.
L’aspetto interessante che emerge da quanto dichiarato e dall’analisi della
composizione del partenariato è rappresentato dall’importanza del lavoratore inteso come
risorsa di un territorio ampio e diversificato, alla ricerca del giusto grado di integrazione
del mercato del lavoro locale-transfrontaliero che assecondi e supporti una dinamica
legata alla mobilità geografica del lavoro già in atto da tempo.
Relativamente al tema dei progetti che coinvolgono l’area transfrontaliera sia perché
direttamente promossi dal partenariato sia perché rientranti in azioni/programmi
indirettamente collegabili a Eures, la situazione dell’area di confine in esame sembra
essere piuttosto dinamica. In linea generale, ciò che sembra avvenire è la continua
interazione/incrocio tra la rete Eures ed altri programmi che attivano progetti a favore
della mobilità dei lavoratori. Ecco allora che accanto all’attività nel settore della
formazione professionale promossa dall’Upe (partner di Eurazur) troviamo il progetto
Stella che fa capo all’iniziativa comunitaria Interreg III A e la cui finalità principale è la
promozione della mobilità professionale dei giovani tra la Francia e l’Italia 91 . Questo
progetto di cooperazione transfrontaliera (il cui acronimo significa Stage Professionali in
Impresa e Certificazione Linguistica) le province Cuneo, Imperia, il Département des
Alpes Maritimes ed è stato approvato il 13 marzo 2003 dalla Commissione europea. I
partner coinvolti sono il portatore del progetto il Crdp di Nizza (Francia) e 9 istituti
scolastici: 4 francesi e 5 italiani che invieranno 15 studenti a seguire uno stage
professionale in imprese situate nelle province sopra menzionate92.
91
92
l’autorità del Ministero degli affari sociali francese.
www.eussor.org/stella
15 studenti di ogni istituto, frequentanti il quarto-quinto anno delle scuole italiane e neodiplomati francesi
a livello Bts, parteciperanno, nell’arco di due anni (2003/2004), allo stage aziendale. Questi studenti
dovranno conseguire alla fine della formazione una certificazione linguistica, il Certificato di lingua
51
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Gli obiettivi specifici che il progetto persegue sono i seguenti:
formare i giovani alla logica della mobilità;
facilitare gli scambi di competenze e far comprendere il funzionamento delle imprese
francesi e italiane;
aumentare la possibilità di occupazione giovanile;
imparare ed approfondire la lingua del paese confinante, in modo più specifico la
lingua relativa al settore scelto, e conseguire una certificazione linguistica.
La modalità attuativa principale del progetto è quella dello stage che si svolgerà tra
giugno e luglio per gli studenti italiani e tra settembre e ottobre per quelli francesi e
l’anno prossimo nello stesso periodo. Gli studenti saranno alloggiati nei pressi delle
aziende in cui svolgeranno lo stage, in strutture alberghiere o presso le scuole ospitanti se
dotate di apposite strutture. Gli studenti sono accolti e seguiti per tutto il periodo, sia per
lo stage che per eventuali problemi di soggiorno, da tutors italiani e francesi, sia per
quanto concerne gli istituti scolastici che le imprese (per gli studenti italiani è prevista
una borsa di studio pari a 680 Euro).
Riguardo ad iniziative specifiche che fanno capo direttamente a partner della rete
tranfrontaliera Eurazur meritano attenzione l’attività condotta dall’Anpe attraverso
l’azione dell’Espace Emploi International, definita quale “antenna transfrontaliera”
attivata nei pressi del porto di Nizza, spazio all’interno del quale il Consulente Eures di
riferimento fornisce informazioni sul funzionamento del mercato del lavoro francese a
lavoratori ed imprenditori italiani.
1.4.2
La provincia autonoma di Bolzano in Transtirolia: l’“alleanza per il lavoro”
L’esperienza del partenariato transfrontaliero di cui è partner la provincia di Bolzano
si presenta quale esempio di grande dinamismo inteso come continua sperimentazione
progettuale per l’evoluzione dell’area di confine. Inoltre, è molto forte/alto il livello di
integrazione tra le attività e i servizi offerti dal sistema dei Servizi per l’impiego della
provincia di Bolzano e il “sistema Eures”.
Nel dettaglio, l’area in questione comprende oltre alla provincia italiana altre due
regioni appartenenti a due diversi stati: il Land Tirolo (Austria) e il Cantone dei Grigioni
(Svizzera).
In linea generale, se le tre regioni considerate si presentano quali aree omogenee dal
punto di vista geografico e culturale, non accade altrettanto se si concentra l’attenzione
sulla struttura dei rispettivi mercati del lavoro locali93. Dal primo punto di vista, si tratta
essenzialmente di regioni di alta montagna caratterizzate da una scarsa densità
demografica e nelle quali il tedesco riveste il ruolo di lingua ufficiale. La componente
93
Italiana – Celi dell’Università di Perugia per gli studenti francesi e il Diplôme d’Etude en Langue
Française – Delf o il Diplôme Approfondi de Langue Française – Dalf per gli studenti italiani.
Report di ricerca in www.transtirolia.org
52
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
linguistica dunque si configura quale elemento forte di vicinanza culturale e rappresenta
un fattore di vantaggio nell’ambito della mobilità dei lavoratori. Riguardo i mercati del
lavoro delle tre regioni, questi sono accomunati da una bassa disponibilità di personale
specializzato, presentando tuttavia differenze sensibili rispetto a tre elementi: il tasso di
occupazione (compreso tra valori del 70 e l’80%), la struttura occupazionale94 (con una
tendenza costante all’aumento della percentuale di lavoro atipico, soprattutto part-time) e
la disoccupazione95 che in alcune zone riguarda essenzialmente la componente femminile
e che è di tipo prevalentemente stagionale in altre.
Il progetto Eures Transtirolia, collocandosi dunque in una realtà di confine che
complessivamente non presenta punti di caduta significativi, punta in maniera decisa
verso la massima integrazione possibile tra i diversi mercati del lavoro regionali,
indirizzando la propria azione soprattutto verso l’abbattimento degli ostacoli alla mobilità
di lavoratori. La logica alla base del progetto è stata ben messa in evidenza in sede di
intervista facendo riferimento all’“effetto moltiplicatore del progetto transfrontaliero”:
“L’iniziativa in una regione ha (o può avere) delle ricadute sulle altre regioni del
partenariato”.
Nel caso di specie, i principali ostacoli messi in evidenza fanno capo a quelli già
trattati nella parte introduttiva del capitolo e cioè: la mancanza di informazione e di
trasparenza sul mercato del lavoro, la diversità dei sistemi fiscali e di assicurazione
sociale e, infine, il problema del riconoscimento delle qualifiche. Nel caso in esame
tuttavia, l’entrata nel 2002 della regione svizzera dei Grigioni all’interno del progetto ha
creato una situazione peculiare nell’ambito dei progetti Eures transfrontalieri: l’ingresso
di un partner “non comunitario” all’interno di un partenariato Eures. Tale ingresso è reso
più semplice dall’accordo sulla libera circolazione delle persone tra Svizzera ed Unione
europea, entrato in vigore a partire dal 1 giugno 2002. Nell’ambito di tale accordo sono
garantiti, con periodi di transizione diversi, alcuni importanti diritti a tutela del lavoratore,
tra gli altri: il diritto alle stesse condizioni di lavoro, il diritto ad una tutela coordinata
dell’assicurazione sociale, il diritto alle stesse prestazioni sociali e il diritto al reciproco
riconoscimento dei diplomi. Con specifico riguardo alla mobilità dei lavoratori frontalieri,
l’accordo in questione prevede, ad esempio, che non vi sia più un obbligo di rientro
giornaliero alla propri residenza principale, bensì un obbligo di rientro settimanale
(almeno una volta alla settimana).Inoltre, le zone frontaliere verranno abolite 5 anni dopo
l’entrata in vigore dell’accordo, raggiungendo in questo modo la “mobilità geografica
completa”.
È proprio a proposito dei lavoratori frontalieri che Eures Transtirolia individua un
“potenziale di mobilità non sfruttato”96 su cui è possibile intervenire e rispetto al quale il
94
95
96
I settori del turismo e dell’edilizia coinvolgono quote importanti della popolazione attiva in tutte e tre le
realtà.
I valori dei differenti tassi di disoccupazione, paragonati alla media europea, sono comunque positivi. Si
passa da situazioni di piena occupazione a valori non superiori al 6%.
Il flusso giornaliero di lavoratori frontalieri è stimato in 1500 unità circa che utilizzano “cinque corridoi
53
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
partenariato transfrontaliero ha messo in atto una serie di iniziative su più livelli.
Venendo ora alle specifiche modalità operative del progetto, queste possono essere
lette su tre livelli principali tra loro connessi: le modalità di funzionamento legate al
progetto sulla rimozione degli ostacoli alla mobilità, i progetti specifici attivati e il
sistema di monitoraggio delle attività (analisi del livello di attivazione dei servizi).
Il primo livello operativo si sviluppa nella maniera seguente: se un Consigliere Eures
viene a conoscenza di particolari problematiche (trattamento pensionistico e fiscale,
riconoscimento dei titoli ecc) che ostacolino la mobilità dei lavoratori tra le diverse realtà
coinvolte nel partenariato transfrontaliero, allora il gruppo di lavoro interregionale 97 ,
formato da tre avvocati appartenenti alle tre regioni transfrontaliere, prende una posizione
in merito al problema rilevato,facendo direttamente una proposta per la risoluzione del
problema al Consigliere Eures o portando il caso alla Corte di giustizia o alla
Commissione (richiesta di pareri).
La nozione di mobilità comprende in questo caso non solo il singolo lavoratore ma
anche la singola impresa. Come rilevato in sede di intervista “se un’impresa va a svolgere
un lavoro in un’altra regione deve poterlo fare alla pari”. Si cerca dunque di intervenire
anche a livello di autorità locali quali, ad esempio, la guardia di finanza. La lingua di
lavoro è il tedesco e lo stesso ufficio di coordinamento si trova a Monaco. In sintesi, lo
schema d’azione si sviluppa in tre differenti fasi che sono:
screening sulla situazione e sugli eventuali ostacoli alla mobilità di lavoratori e
imprese (creazione di opuscoli info con le regole da rispettare nei tre paesi in forma
bilingue) da parte della rete di Consiglieri Eures (5);
creazione di un gruppo ad hoc (consulenza giuridica) per la ricerca della risoluzione
dei problemi;
attivazione di linee progettuali specifiche con il supporto del partenariato.
Il secondo livello di osservazione riguarda i progetti e i servizi fin’ora attivati grazie
all’azione di Eures Transtirolia e le relative problematiche di messa a regime del singolo
servizio/progetto. Nel dettaglio, possono essere menzionati:
Borsa lavoro Eures Transtirolia. Nata in collaborazione con le amministrazioni del
lavoro degli altri paesi la Borsa lavoro rappresenta un esperimento compiuto (e
riuscito) di intermediazione on line integrato. Il progetto garantisce un sistema di
comunicazione tra banche dati appartenenti a soggetti diversi e che si sviluppa su
livelli diversi. Per semplificare un meccanismo complesso di gestione della domanda
e dell’offerta di lavoro, questo riguarda un livello comunitario (la banca dati Eures di
Bruxelles 98 ), un livello interregionale (Ufficio provinciale del lavoro di Bolzano,
Agenzia Austriaca per il lavoro, Ams, Ufficio regionale di collocamento della
97
98
di mobilità” principali (vedi report).
Tale gruppo di lavoro è diverso dal Comitato di pilotaggio che invece rappresenta l’organo decisionale
del partenariato e che di quest’ultimo raccoglie le istanze.
Attraverso un accordo specifico tra provincia di Bolzano e Ufficio europeo di Eures, i dati contenuti nella
BD europea vengono trasmessi in automatico giornalmente alla BD provinciale.
54
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Svizzera), un livello locale (uffici del lavoro locali e postazioni self-service99). I tre
livelli comunicano in maniera simultanea, permettendo dunque un accesso multiplo a
più banche dati. È importante poi sottolineare quanto specificato in sede di intervista
da uno dei Consiglieri Eures che afferma come: “I datori di lavoro, caso unico in
Italia, hanno la possibilità di inserire le loro offerte, senza la mediazione del
Consigliere Eures, tramite Internet, nella banca dati europea”. Tale unicità/elemento
distintivo del sistema comporta che “le richieste delle imprese, che inseriscono la
loro offerta nella banca dati europea, vengono normalmente soddisfatte dalla
Consigliera di Bolzano per quanto riguarda possibili utenti non solo italiani ma
anche austriaci e tedeschi. Il matching è automatico”.
Lo scambio di apprendisti nell’ambito del partenariato transfrontaliero100. Il progetto
consiste nel far svolgere l’apprendistato ad un giovane del Tirolo del Nord (regione in
cui è più bassa la ricerca di tale figura) in provincia di Bolzano dove invece la
mancanza di disoccupazione rende problematico per le imprese lo stesso reperimento
di giovani da inserire con contratto di apprendistato. Riguardo al riconoscimento della
qualifica professionale a fine apprendistato, il Parlamento austriaco ha stabilito che il
titolo conseguito in provincia di Bolzano fosse riconosciuto in territorio austriaco e
viceversa. Il problema in questo caso è stato di competenze specifiche delle singole
regioni coinvolte nel partenariato, poiché Bolzano ha competenza esclusiva in
materia di lavoro ed è la Giunta provinciale che decide in merito al mutuo
riconoscimento dei titoli; nel caso del Tirolo ciò non avviene. Tra le difficoltà
segnalate emerge quella legata al distacco familiare trattandosi di giovani di età
compresa tra i 15 e i 17 anni.
L’insegnamento dell’italiano nelle scuole professionali nel Tirolo del Nord. Il
progetto mira ad ampliare le possibilità di inserimento lavorativo degli studenti
austriaci nelle regioni in cui si parla la lingua italiana (provincia di Bolzano).
Job Club: progetto attivato nella provincia di Linz (caratterizzata da alti tassi di
disoccupazione) che prevede un incontro tra lavoratori austriaci in provincia di
Bolzano e disoccupati austriaci. È un servizio informativo svolto all’interno
dell’ufficio del lavoro di Linz da persone che già lavorano e, per certi versi, si
configura come una forma di mediazione culturale offerta da chi è già occupato.
Visite guidate alle imprese della provincia di Bolzano per le scuole austriache.
Borsa lavoro dell’Adria (Lignano sabbie d’oro): scambio di lavoratori stagionali
(stagione invernale).
Il terzo e ultimo livello di osservazione relativo alle modalità operative di sviluppo di
Eures Transtirolia, è quello connesso al sistema di monitoraggio che si sviluppa su due
99
100
I cd. “info point”, circa 30 diffusi sul territorio della provincia di Bolzano, permettono un accesso
autonomo a tutti i servizi della Ripartizione lavoro, compresi quelli connessi a Eures.
Nell’ambito del Sistema informativo lavoro provinciale (Silp) è presente anche un “servizio apprendisti”
che si sviluppa attraverso la creazione di una borsa apprendistato sul web da cui è possibile accedere ai
servizi Eures.
55
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
livelli: il monitoraggio dei volumi di attività e il monitoraggio della qualità dei servizi
offerti.
Alla prima categoria appartiene essenzialmente la rilevazione che avviene attraverso la
redazione di overview mensili, all’interno dei quali sono presenti dati distinti nelle
seguenti tipologie di soggetti:
lavoratori in cerca di occupazione;
datori di lavoro;
studenti;
giovani/apprendistato;
pendolari;
percentuale attività transfrontaliero;
n. richieste elaborate;
n. collocamenti all’estero;
n. collocati cittadini comunitari in provincia;
n. posti vacanti comunicati a Bruxelles.
Per quanto riguarda il livello qualitativo del monitoraggio, questo si può ritrovare sia
nell’elaborazione di report di analisi, sia nell’utilizzo di strumenti di rilevazione della
soddisfazione dell’utenza. In quest’ultimo caso, agli utenti delle pagine del sito web di
Eures Transtirolia viene chiesto di compilare un breve questionario sul gradimento del
servizio “borsa lavoro” in cui si raccolgono informazioni in forma anonima relative, tra
l’altro, all’età della persona, al sesso, al tipo di formazione scolastica ricevuta,
all’interesse o meno a svolgere un lavoro in un altro paese europeo, allo status
occupazionale del soggetto, nonché al giudizio sulla qualità/utilità delle informazioni
ricevute. Infine, attraverso la domanda “Fino a che punto utilizza le informazioni
ricevute?” si cerca di cogliere il “livello di profondità” dell’azione del servizio,
stabilendo, ad esempio, se l’utente si fermi al primo contatto con l’ufficio di
collocamento o decida di andare oltre.
1.4.3
Eures Transalp
Il partenariato transfrontaliero Eures Transalp interessa un’area di confine di
dimensioni importanti sia dal punto di vista geografico (coinvolge tre regioni: Piemonte,
Valle d’Aosta e Rhône-Alpes) sia dal punto di vista della popolazione residente (circa 10
milioni di persone).
Al pari delle altre esperienze esaminate, il territorio sconta problemi di integrazione
del mercato del lavoro “di frontiera” (legati alla formazione o al sistema dei trasporti) cui
le diverse amministrazioni regionali hanno cercato di trovare una soluzione sin dai primi
anni 80, attraverso, ad esempio, lo dallo scambio di giovani stagiaires. Ma è con la firma
dell’accordo quadro del 1994, atto che decreta ufficialmente l’attivazione del dispositivo
Eures, che il territorio, inteso in senso lato, inizia a ragionare in termini di migliore
56
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
gestione del mercato del lavoro sotto più punti di vista, concentrando l’attenzione non
solo sulla mobilità quotidiana dei lavoratori dipendenti (la cui significatività dal punto di
vista numerico non è consistente) ma anche, e soprattutto, sulle opportunità di sviluppo
economico e occupazionale dell’intera zona transfrontaliera.
Le parti interessate dall’accordo, tuttora in vigore, sono le seguenti: Servizi pubblici
per l’impiego della regione Piemonte e della Valle d’Aosta, l’Agence Nazionale Pour
l’Emploi (Anpe), le Regioni Piemonte e Valle d’Aosta, la Prefettura della regione RhôneAlpes, il Consiglio regionale della medesima regione, il Consiglio Sindacale
Interregionale (Csi), l’Unione industriali di Torino e l’Unione padronale Rhône-Alpes
(Upra).
Come meglio specificato in sede di intervista da una delle Consigliere Eures della rete
transalpina, Eures Transalp definisce l’attività transfrontaliera di scambi lavorativi con la
Francia in termini di gestione di flussi, riduzione degli ostacoli alla mobilità e definizione
delle sinergie tra i diversi Spi. Inoltre, prevede al suo interno una serie di attività ciascuna
delle quali si configura come un progetto “in sé”. Infine, la presidenza della rete è in capo
ad un presidente italiano, il coordinamento della struttura è invece affidato ad un
coordinatore francese. Tra le attività progettuali che riteniamo opportuno mettere in
evidenza rientrano sia quelle collegate al Pic Interreg III sia quelle connesse
all’organizzazione del “Salon de l’emploi Hôtelier”.
Il primo caso rappresenta un esperimento di integrazione tra due differenti programmi
comunitari, Eures e Interreg, entrambi miranti allo sviluppo della cooperazione tra regioni
frontaliere101. Nel dettaglio, la Direzione regionale formazione professionale-lavoro della
regione Piemonte e la Direzione regionale Anpe Rhône-Alpes hanno presentato una
proposta progettuale denominata “Transalp lavoro senza frontiere” 102 da inserire
nell’ambito della misura 2.5 del Pic Interreg III A “Alcotra”103. La proposta si inserisce in
un contesto di iniziative di ampio respiro che riguarderanno nei prossimi anni il mercato
occupazionale piemontese, in particolare: i giochi olimpici invernali del 2006, la
costruzione della linea ferroviaria ad alta velocità Lione-Torino (Tav) e le Universiadi del
2007. In prospettiva di un considerevole aumento della domanda di lavoro da parte delle
imprese e delle istituzioni coinvolte, la rete dei Servizi per l’impiego italiani (ma anche
francesi) deve caratterizzarsi per un’accentuata “transnazionalità” di modo da garantire il
necessario supporto ad eventi di sicuro e forte impatto sull’area di confine (e non solo).
La seconda idea progettuale nata in seno a Transalp è avvenuta, come anticipato,
101
102
103
In realtà, una precedente forma di integrazione, meno formalizzata, tra i due programmi si era sviluppata
nell’ambito del progetto Info TransAlp (Interreg II), la cui finalità principale è stata quella di collegare in
rete i servizi informagiovani italiani e francesi. Pur non insistendo esattamente sulle stesse aree del
partenariato Transalp, il progetto rappresenta sicuramente un esempio da tenere in considerazione.
Dgr n. 48 del 6 ottobre 2003, “Pic Interreg III A 2000-2006 – Programma Alcotra. Presentazione proposta
progettuale a titolarità regionale Transalp. Lavoro Senza Frontiere”, in Bur Piemonte n. 44 del
30/10/2003.
Si propone una breve scheda sul programma Alcotra alla fine del capitolo. Per maggiori informazioni si
consiglia in ogni modo di consultare il sito della regione Valle d’Aosta, http://www.regione.vda.it/
internaz/politica/interreg3/France/interreg3af_I.pdf
57
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
nell’ambito del “Salon de l’emploi Hôtelier” di Aix les Bains (giunto alla sua ottava
edizione e svoltosi nel mese di ottobre 2003), attraverso una video conferenza, presso la
sala delle conferenze dalla Camera di Commercio di Asti. Numerosi sono gli spunti
interessanti dell’evento, “raccontati” in maniera molto puntuale nella relazione redatta dal
Servizio Eures del Cpi di Asti104.
L’incontro virtuale ha permesso il contatto diretto tra datori di lavoro francesi, del
settore della ristorazione, in cerca di personale qualificato e aspiranti candidati italiani.
Oltre all’originale modalità di gestione dell’incontro stesso, gli aspetti di maggiore
interesse possono essere così riassunti: in primo luogo, nella fase di pubblicizzazione
dell’iniziativa è stato utilizzato, tra gli altri, l’avviso tramite Sms per gli utenti registrati
presso il Cpi di Asti; in secondo luogo, a monte dell’incontro mediatico, si è verificato il
livello di conoscenza dei potenziali partecipanti; ancora, è stata prestata molta attenzione
alle modalità di conduzione della videoconferenza prevedendo la presenza di due
“moderatori”, uno presso la località francese e uno presso la sala convegni di Asti; infine,
l’evento ha messo in evidenza una buona partecipazione sia da parte degli utenti
direttamente interessati (12) sia da parte di altri attori locali (ad esempio, centri di
formazione) e di stampa e televisione.
“ALCOTRA” (ALPI LATINE – COOPERAZIONE TRANSFRONTALIERA)105
Programma di cooperazione transfrontaliera lungo il confine
continentale tra Italia e Francia
L’obiettivo centrale è quello di far emergere, all’interno di una “cittadinanza
europea” in via di costruzione e delle rispettive appartenenze nazionali, una
specifica identità dei territori frontalieri, fondata non soltanto su ragioni geopolitiche e storico-culturali, ma anche su condivise vocazioni di carattere
economico e sociale. Per quanto riguarda le procedure, il programma
prevede una netta accentuazione – nel rispetto delle specificità degli
ordinamenti nazionali e regionali – del carattere tranfrontaliero e congiunto
dei dispositivi in materia di organizzazione dei flussi finanziari, gestione del
programma, presentazione delle richieste di finanziamento (capofila unico
responsabile dell’operazione su entrambi i versanti della frontiera; progetti a
bando di gara; “progetti strutturanti” a regia pubblica), istruttoria e
approvazione dei progetti.
TERRITORI INTERESSATI
Il programma copre l’intera frontiera alpina tra i due Paesi. In particolare,
104
105
La relazione è disponibile on line sul sito della provincia di Asti: www.provincia.asti.it
La scheda è stata tratta e in parte rielaborata dal sito della regione Valle d’Aosta. Come evidente dalla
descrizione dei territori interessati dal programma (in neretto quelli rientranti in Transalp), Alcotra
dovrebbe/potrebbe avere degli effetti significativi anche nei confronti del partenariato transfrontaliero
Eurazur.
58
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
sono coinvolte tre regioni italiane (Valle d’Aosta, Piemonte, Liguria) e due
regioni francesi (Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d’Azur). Le zone
interessate sono: regione autonoma Valle d’Aosta, province di Torino e di
Cuneo (regione Piemonte), provincia di Imperia (regione Liguria),
Dipartimenti della Savoie e dell’Haute-Savoie (regione Rhône-Alpes),
Dipartimenti delle Hautes-Alpes, delle Alpes-de-Haute-Provence e delle
Alpes-Maritimes (regione Provence-Alpes-Côte d’Azur).
CONTENUTI SPECIFICI
La strategia della proposta di programma formulata alla Commissione
europea è espressa attraverso quattro Assi/Obiettivi prioritari: il territorio,
l’identità, la competitività, l’assistenza tecnica.
L’ASSE 1
Gestire in comune gli spazi frontalieri in una prospettiva di sviluppo
sostenibile
Comprende due misure: 1) Territori, aree protette e Risorse naturali; 2)
Rischi naturali e protezione civile.
L’ASSE 2
Rafforzare l’identità transfrontaliera nel quadro della cittadinanza europea
Comprende cinque misure: 1) Mobilità e sistema dei trasporti,; 2) Accesso
alla società dell’informazione; 3) Cultura; 4) Sanità e servizi sociali;
Politiche per i giovani: istruzione e lavoro.
L’ASSE 3
Promuovere la competitività delle aree di frontiera
Comprende tre misure: 1) Economie rurali; 2) Piccole e medie imprese e
imprese artigiane; 3) Sistemi turistici.
L’ASSE 4
Accompagnare lo sviluppo di un’autentica cooperazione tra
aree e soggetti della frontiera
Riguarda, in particolare, animazione nei confronti dei potenziali beneficiari,
informazione, pubblicità e promozione del programma, attività di sorveglianza e valutazione e di funzionamento delle strutture di cooperazione.
DOTAZIONE FINANZIARIA
Per gli anni 2000-2006 l’investimento complessivo stimato ammonta a 157,5
milioni di euro, pari a 305 miliardi di lire, a carico del Fondo europeo di
sviluppo regionale (Fesr) e delle amministrazioni pubbliche nazionali per
59
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
una quota del 40% e dei beneficiari delle operazioni per il restante 20%. Per
progetti che riguardino il territorio valdostano, il Programma mette a
disposizione circa 27,7 milioni di euro, di cui 22,2 a carico dell’UE, dello
Stato e della regione autonoma Valle d’Aosta.
A conclusione di questo breve excursus sui partenariati transfrontalieri, in particolari
quelli italiani, le considerazioni generali che possono essere proposte fanno riferimento
sia agli aspetti comuni ai diversi partenariati sia alle possibilità di sviluppo contenute
negli stessi programmi analizzati.
Nel primo caso, appare evidente come le esperienze italiane, sviluppandosi tutte lungo
l’arco alpino, si confrontino spesso con problematiche affini legate all’ambiente montano
quali la difficoltà nei trasporti o la scarsa densità della popolazione (e quindi alla difficile
reperibilità di risorse umane). Tuttavia, la barriera naturale rappresentata dalle Alpi nella
maggioranza dei casi costituisce anche un’importante opportunità di sviluppo per il
mercato del lavoro locale, soprattutto nel settore turistico.
Riguardo alle possibilità di sviluppo, e quindi alla sostenibilità stessa delle iniziative
progettuali transfrontaliere, è di fondamentale importanza la ricerca di una continua
integrazione con iniziative/programmi affini (come nel caso di Interreg) che stimolino i
partenariati dal punto di vista creativo e li supportino dal punto di vista finanziario,
generando un effetto moltiplicatore da parte delle diverse politiche di sviluppo del
territorio.
60
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
2. VOLUMI DI ATTIVITÀ E UTENZA DEL SERVIZIO EURES
2.1 Premessa metodologica
I dati qui presentati fanno riferimento ai volumi di attività forniti dai Consiglieri Eures
intervistati106. La caratteristica “locale” di questo tipo di dato non consente di comparare
le diverse realtà provinciali o regionali: i contesti in cui operano i singoli Consiglieri
Eures sono diversi in relazione alla propensione della popolazione alla mobilità, alle
caratteristiche tessuto imprenditoriale locale e alla differente capillarizzazione del
servizio Eures nel territorio.
I risultati dell’indagine, quindi, saranno illustrati al fine di tracciare un profilo
indicativo del rapporto tra il servizio Eures e l’utenza sia relativa alla domanda che
all’offerta di lavoro.
2.2 Le tipologie di utenti
Il servizio Eures è stato concepito “nel senso di servizio diretto al cittadino, sia per chi
cerca lavoro sia per il datore di lavoro”107. La platea dell’utenza, quindi, prevede sia la
componente dell’offerta di lavoro, che quella della domanda: la tab. 10 illustra la
composizione percentuale delle due tipologie, distinguendo i singoli casi osservati.
I dati confermano una tendenza già rilevata nel monitoraggio Eures 2002: la platea di
utenti cui il servizio si rivolge è prevalentemente composta da persone in cerca di
occupazione (in media il 92% dell’utenza), mentre rimane bassa la percentuale di imprese
che si rivolge al servizio Eures per reperire forza lavoro, nonostante si siano intensificati i
contatti108 con la sfera datoriale (il 90% dei Consiglieri Eures contattati dichiara di avere
rapporti con imprese).
106
107
108
I dati relativi ai volumi di attività sono stati forniti dal 76% degli intervistati.
Commissione delle Comunità europee (2000) “Relazione di attività Eures 1998-1999 – Verso un mercato
europeo del lavoro: il contributo di Eures”. Com (2000) 607.
La domanda 5.2 del questionario somministrato ai Consiglieri Eures chiedeva se il servizio ha rapporti
con le imprese, slegando questo dato dalla rilevazione dei volumi di attività, che vede le imprese come
utenti.
61
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Tab. 10 - Tipologia di utenza del servizio Eures - valori percentuali
Persone
Firenze
Perugia
Sassari
Palermo
Bologna
Gorizia
Udine
Mestre
Torino
Genova
Ventimiglia
Imperia
Milano
Lecco
Reggio Calabria
Salerno
Napoli
Campobasso
Taranto
Bari
Percentuale media
98,6
97,8
89,5
nd
97,9
nd
99,1
81,4
89,6
nd
88,7
81,2
93,2
90,9
97,4
nd
82,4
93,0
100,0
98,9
92,0
Enti/Imprese
1,4
2,2
10,5
nd
2,1
nd
0,9
18,6
10,4
nd
11,3
18,8
3,8
9,1
2,6
nd
17,6
7,0
0,0
1,1
8,0
Fonte: Isfol, monitoraggio rete Eures 2003.
2.3 Le persone
I dati relativi ai volumi di attività, cioè al numero di contatti “di approfondimento”109
da parte degli utenti che i Consiglieri Eures ricevono, di candidature che vengono
inoltrate alle imprese e di offerte di lavoro che vengono proposte (il dato è denominato,
per l’appunto, proposte), mostrano come, negli ultimi 2 anni, il servizio Eures sia
mediamente cresciuto e abbia sollevato maggiore interesse (tab. 11).
Il numero dei contatti è aumentato dell’8% dal 2000 al 2002; lo stesso andamento
positivo è stato seguito anche dalle proposte (+23%), segno non solo di un maggiore
interesse da parte dell’utenza, ma di una crescente capacità del servizio di soddisfarla,
nonostante un leggero calo delle candidature (-1,1%).
Questa tendenza in aumento può trovare spiegazione nell’attivazione di una maggiore
promozione del servizio e una maggiore sinergia con i Servizi per l’impiego. Ma è
109
Ministero del lavoro e delle politiche sociali – DG Impiego – Coordinamento Nazionale Eur.e.s. (2002),
“EURopean Employment Services – Manuale operativo” definisce “contatto di curiosità” quel tipo di
contatto volto a soddisfare le richieste di prime informazioni da parte di utenti che non conoscono il
servizio, solitamente delegato ai Referenti Eures presenti presso i Cpi, distinguendolo dal “contatto di
approfondimento”, successivo al primo e curato dal Consigliere Eures, che consente di mettere a
disposizione dell’utente una gamma di informazioni sulla domanda di lavoro proveniente dallo Spazio
economico europeo.
62
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
sensibilmente legata anche all’attivazione di alcuni progetti di “grande selezione”110 in
cui alcune grandi aziende utilizzano il servizio Eures per effettuare sessioni di
reclutamento: la principale, senza dubbio la più strettamente legata al servizio Eures, è la
selezione Eurodisney, che ogni anno, prevede due sessioni (una per il Centro-Nord, l’altra
per il Sud Italia) per la selezione di personale per la ristorazione, l’accoglienza, la vendita
e l’intrattenimento. A questa si sono aggiunte collaborazioni con la compagnia aerea
RyanAir per la selezione di assistenti di volo, con la società americana Hertz per il
reclutamento di diverse figure professionali, e con la compagnia alberghiera Sol Melià
per operatori e animatori turistici da inserire nelle proprie strutture. Il ruolo di Eures, in
questi casi, supera il normale servizio di orientamento e diventa centrale in tutto il
processo di selezione, dalla “sponsorizzazione” dell’opportunità lavorativa, alla
convocazione dei candidati e alla preselezione.
Tab. 11 - Trend del numero dei contatti, candidature, proposte Eures - valori assoluti
Contatti
Candidature
Proposte
2000
2002
Variazione
Variazione %
36.813
9.614
4.684
39.726
9.508
5.771
2.913
-106
1.087
7,9
-1,1
23,2
Fonte: Isfol, monitoraggio rete Eures 2003.
I dati sull’utenza del servizio Eures permettono un’ulteriore analisi per meglio
definirne le caratteristiche: è stato, infatti, chiesto ai Consiglieri Eures di stimare la
tipologia di utenti che maggiormente si rivolge al servizio, non essendo possibile
analizzare questo dato in modo statistico111.
Le informazioni ricavate dalle interviste agli esperti permettono di delineare un profilo
dell’utente-tipo cui il servizio Eures è orientato: si tratta di utenza giovane, che raramente
supera i 35 anni, a conferma di un quadro già emerso nella precedente rilevazione;
secondo le stime, infatti, l’83% delle persone che si rivolgono al servizio ha un’età
compresa tra i 18 e i 35 anni, in cui la porzione maggiore è composta dalla coorte 26-35
anni (il 45% secondo le stime), seguita dagli “under 25” (38%), mentre gli utenti più
adulti non superano il 17%.
Come illustra la fig. 1, la richiesta di informazioni sulle opportunità di lavoro
all’estero proviene da disoccupati (il 54%), solitamente già utenti dei Servizi per
110
111
Definizione di Poselli M., responsabile dei rapporti internazionali Coordinamento Nazionale Eures, in
Vergano C. (2004) “Voglia d’Europa” – dossier notizie: http://lavoro.repubblica.it/lavoro/ index. jsp?s
=notizie&idContent=711256
I dati socio-anagrafici degli utenti che si rivolgono al servizio Eures vengono normalmente raccolti in una
scheda autocompilata, ma questi dati non vengo riassunti o elaborati statisticamente. I commenti qui
riportati, quindi, fanno espressamente riferimento a stime prodotte dagli intervistati sulla base della loro
esperienza professionale.
63
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
l’impiego, per i quali “Eures rappresenta una sorta di ultima frontiera da esplorare”, un
ulteriore canale di ricerca di lavoro ma anche da studenti universitari (22%), non ancora
laureati, che si rivolgono ad Eures per esperienze temporanee di lavoro all’estero oppure
per ottenere informazioni sulle possibilità di “sistemazione o in generale sul paese di
destinazione della loro esperienza Erasmus112”, (come emerge dalla testimonianza del
Consigliere Eures di Imperia), così come gli studenti non universitari (il 10% dell’utenza
segnalata), che solitamente intendono associare il momento lavorativo all’apprendimento
linguistico o alla vacanza.
Fig. 1 - Tipologia di utenza (persone)
Occupati
11,4% Studenti univerLavoratori in mOccupati
Lavoratori
Non
occupati in
Studenti
mobilità/cassa
17606
3264
7167
1131
3739
integrazione
3,4%
Studenti
universitari
21,8%
Non occupati
53,5%
Studenti
9,9%
Fonte: Isfol, monitoraggio rete Eures 2003.
Il servizio Eures è generalmente tarato su questa tipologia di utenza, anche se è
diffusa, tra i Consiglieri Eures, la necessità di chiarire all’utenza le finalità del servizio,
rispetto ad aspettative errate; come emerge dalla testimonianza della Consigliere Eures di
Ventimiglia: “Molti utenti non hanno un’intenzione così chiara di andare a lavorare in
un altro paese: il nostro primo ruolo è di far capire che la banca dati Eures non è la
panacea di tutti i mali, cioè non è che chi non trova lavoro in Italia è più facile che lo
trovi in Europa, semmai è il contrario: chi vuole fare quest’esperienza deve
necessariamente possedere determinate caratteristiche, di cui la conoscenza della lingua
è sicuramente una”.
È interessante notare, comunque, la presenza di una quota di utenza occupata (11%),
probabilmente interessata ad acquisire informazioni su opportunità di sviluppo di carriera
112
Il Progetto Erasmus (European Action Scheme for the Mobility of University Students), nell’ambito del
Programma Socrates, è un progetto dalla Commissione europea, destinato allo sviluppo della
cooperazione transnazionale, per sostenere l’istruzione superiore e promuovere la mobilità e lo scambio
degli studenti fra i Paesi membri della Comunità ed altri Stati convenzionati.
64
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
all’estero, oppure, come rilevato dall’esperienza di alcuni Consiglieri Eures (Perugia,
Lecco) si rivolge al servizio in particolari situazioni di “ricongiungimento familiare”, in
cui la necessità di lavorare in un altro paese europeo è dovuta al trasferimento del/della
partner113.
2.3.1
I canali informativi
Le “strategie promozionali” adottate dal servizio Eures utilizzano tutti i canali a
disposizione, principalmente i mass media e la partecipazione ad eventi, che, secondo il
parere di quasi tutti i Consiglieri Eures intervistati, “garantiscono una buona visibilità”,
ma vengono molto utilizzati anche i manifesti (dall’80% dei casi indagati). Le modalità di
promozione delle attività attraverso siti web o la rete territoriale dei Cpi sembrano essere
utilizzate in misura minore ma crescente (il 68% dei Consiglieri Eures promuove le
attività attraverso internet, e il 77% tramite i Cpi) ma ciò è solitamente subordinato al
livello di strutturazione e formalizzazione delle attività del servizio Eures all’interno della
programmazione provinciale o regionale, o all’integrazione con il sistema Spi.
L’utilizzo di canali promozionali “tradizionali”, tuttavia, sembrerebbe finalizzato ad
una attività di tipo “divulgativo”, teso a far conoscere e generare interesse sul servizio e le
sue caratteristiche, mentre il crescente ricorso a modalità “innovative” risponderebbe alla
necessità di sensibilizzare ed aggiornare il pubblico realmente interessato alla mobilità
europea, fornendo informazioni concrete, quasi ad anticipare l’aspetto consulenziale del
servizio stesso.
La risposta a questo tipo di “richiamo” è emersa analizzando le modalità di
conoscenza del servizio Eures da parte dell’utenza (fig. 2) stimata dai Consiglieri Eures,
secondo la loro percezione. Dalle interviste emerge che gli utenti finali Eures hanno
conosciuto questo servizio principalmente tramite i Centri per l’impiego o il
“passaparola”, che rimane uno dei “canali promozionali” di maggior efficacia per i
Servizi per l’impiego, ma aumenta, rispetto al 2002 il ricorso alla rete internet, attraverso
il sito comunitario 114 o le pagine web dei siti provinciali dedicate al lavoro (20%
dell’utenza ha utilizzato questo canale, a fronte del 15% nel 2002).
Sembrerebbe, quindi, che la maggiore promozione del servizio si ottenga con modalità
che implicano un certo “attivismo” da parte dell’utente, o in ogni caso un primo contatto
con i servizi informativi delle strutture Spi (erogati dai Referenti Eures): questo
probabilmente deriva dalla “selettività” del servizio stesso, rivolto ad un target
particolare, in possesso di determinati requisiti e competenze (prima tra le quali la
113
114
Il ruolo di Eures in materia di “ricongiungimenti familiari” nello Spazio economico europeo emerge
chiaramente anche dalla Risoluzione del Parlamento europeo sulla relazione della Commissione al
Consiglio e al Parlamento europeo relativa all’applicazione delle direttive in materia di diritto di
soggiorno e ai provvedimenti speciali in tema di circolazione e residenza dei cittadini dell’Unione
giustificati per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica (Com –1999-127, Com –
1999-372 – C5-0177/1999, C5-0178/1999 – 1999/2157-Cos).
http://europa.eu.int/eures/home
65
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
conoscenza linguistica) oltre ad una reale motivazione alla realizzazione di una
esperienza lavorativa all’estero e disponibilità ad un cambiamento delle condizioni di vita
e lavoro.
Fig. 2 - Modalità di conoscenza del servizio Eures
Internet
Sito eures locale
Manifesti
Brochures
Passaparola
Eventi
20,0%
Mass media
Cpi
Passaparola
Sportelli non Spi
Sportelli non
Spi
5,0%
20,0
0,0Internet
5,0 20,0%
5,0
10,0
15,0
20,0
20,0
5,0
Cpi
20,0%
Manifesti
5,0%
Brochures
5,0%
Eventi
10,0%
Mass media
15,0%
Fonte: Isfol, monitoraggio rete Eures 2003.
2.4 Le imprese
Come già accennato a commento della tab. 10, la componente datoriale che si rivolge
al servizio Eures per reperire personale è pari all’8%: si tratta principalmente di imprese
(il 57% di questo sottogruppo), ma è elevata anche la quota di istituti universitari (il 33%)
giustificata dal coinvolgimento del servizio Eures in alcune iniziative comunitarie nel
campo della formazione (Leonardo, Socrates ed Erasmus), fig. 3.
Focalizzando l’attenzione sulla tipologia che maggiormente fa ricorso al servizio
Eures, le imprese, appunto, si può notare che i volumi di attività sono tendenzialmente
aumentati nel 2002, sia per numero di contatti (+9%) che di candidature (+13%) e
proposte (+19%). Le differenziazioni territoriali non seguono, in questo caso, la stessa
omogeneità riscontrata nei volumi di attività relativi alle persone: in questo caso, infatti, è
il servizio Eures del Nord ad interagire maggiormente con le aziende (l’86% dei contatti,
nel 2002, avviene in quest’area), probabilmente per la forte connotazione turistica e
stagionale di queste aree, seguite a distanza da quelle del Sud (10%), mentre sono scarsi i
contatti tra il servizio Eures e le aziende del Centro e delle Isole (3% in totale). Tuttavia,
questo andamento ricalca le tendenze dei rapporti tra sfera datoriale e Spi, imputabile non
solo all’azione dei servizi, ma anche ai diversi dinamismi dei mercati del lavoro locali o
ai canali solitamente utilizzati dalle imprese, che raramente, in queste aree, prevedono il
66
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
ricorso ai Servizi per l’impiego115: in questi casi Eures viene “accorpato ed integrato” al
sistema Spi, mutuandone gli aspetti negativi; come emerge anche dalle osservazioni di
alcuni Consiglieri Eures del Sud, infatti “ci sono grosse resistenze alla mobilità e anche
le imprese, pur di fronte ad oggettivi vantaggi derivanti dall’utilizzo di professionalità
provenienti da altre nazioni, non dimostrano reale interesse e volontà ad accedere a
queste opportunità. Oltre ad attività promozionali, tipo stand alle fiere o alle
informazioni fornite attraverso i Centri per l’impiego, è difficile avere un rapporto
continuativo con le realtà imprenditoriali del territorio. Quindi, più che operativi, i
problemi sono di natura culturale, (Salerno), e ancora “il motivo più rilevante è dato dal
fatto che le imprese locali cercano lavoratori con professionalità specifica che risultano,
quindi, assai poco a vocazione comunitaria” (Taranto).
Fig. 3 - Tipologia di utenza (imprese)
Istituti univeAziende
Cciaa
Associazioni di Altro
1834
3110
84
5,3%
categoria
3,3%
Associazioni Altro
183
293
Istituti
universitari
33,3%
Cciaa
1,5%
Aziende
56,5%
Fonte: Isfol, monitoraggio rete Eures 2003.
2.5 Ipotesi per una geografia ragionata del bacino di utenza
potenziale del servizio Eures in Italia
In uno studio Eures realizzato nel corso del 2001 sulla mobilità transnazionale nello
Spazio economico europeo, si è potuto osservare come nel periodo 1995-1999 la quota di
pendolari transfrontalieri sia cresciuta mediamente del 29%, arrivando a comprendere
circa l’1,4% della forza lavoro, pari a circa 497 mila unità su 34 milioni. Tra i paesi
osservati, l’Italia, assieme a Francia, Belgio e Germania, è uno di quelli che registra flussi
considerevoli di pendolari transfrontalieri, soprattutto in uscita verso l’area compresa tra
115
Baronio G., Gilli D., Landi R. (2003), Servizi per l’impiego – Rapporto di monitoraggio 2002, Franco
Angeli, Milano.
67
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
gli stati del Benelux, della Valle del Reno (Germania e Francia) e la Svizzera, che assorbe
circa l’85% di tutti i pendolari dello See. Complessivamente, al livello europeo la
mobilità transnazionale ha conosciuto negli ultimi anni un notevole incremento per il
combinarsi di fattori attinenti alle scelte industriali (delocalizzazione verso aree
periferiche con regioni che presentano bassi costi), allo spostamento della manodopera
altamente specializzata verso i nuovi centri d’eccellenza nei vari settori, all’incidenza di
nuovi e più veloci mezzi di trasporto; complessivamente si affermano nuovi modelli di
migrazione temporanea che rendono più tenue, rispetto al passato, il confine tra
migrazione e pendolarismo, e più forte la pressione sociale sulle strutture del
collocamento pubblico in termini di domanda di servizi a supporto ed accompagnamento
della mobilità al livello transnazionale.
Una tendenza non dissimile negli effetti sulle strutture dei Spi, si registra anche in
Italia, come testimoniato dalla tab. 11 riportata nel par. 2.3, che riassume i dati relativi al
numero di contatti, di candidature e di proposte effettive di impiego in uno dei paesi
membri Eures, nei 20 studi di caso osservati. Non diversamente da quanto osservato nel
precedente monitoraggio116, il volume complessivo delle attività Eures conosce un apprezzabile aumento, frutto in parte di una più marcata propensione alla mobilità
transnazionale generalmente osservata, ed in parte di una maggiore visibilità e presenza
territoriale complessiva, acquisita gradualmente negli anni successivi al decentramento
istituzionale e rafforzatasi nel corso degli ultimi 12 mesi. Una quota rilevante delle
attività si registra soprattutto nelle regioni maggiormente interessate da flussi di lavoro
straniero in uscita, ma anche in entrata (basti pensare ad esempio al settore turistico
alberghiero, all’agricoltura, ecc.), ed in particolare da quelle impegnate nei partenariati
frontalieri, come Piemonte, Valle D’Aosta, Liguria. Nel suo complesso, dunque, il
servizio Eures sembra interessato da tendenze di crescita dei volumi di attività rispetto
alle quali il rafforzamento del versante organizzativo e una più razionale organizzazione
territoriale sembrano al momento costituire importanti premesse per una possibile
implementazione.
In queste pagine si propone un’osservazione “ragionata” dei bacini d’utenza del
servizio Eures decentrato nei Spi, che tiene conto delle osservazioni complessivamente
emerse dall’analisi dell’utenza del servizio e della relativa tipizzazione dei profili di
quest’ultima e ne relaziona gli esiti con quelli risultanti dall’osservazione dei livelli di
implementazione dei sistemi regionali Eures all’interno delle strutture Spi.
Se l’obiettivo del processo di capillarizzazione e decentramento del servizio Eures
all’interno dei Spi è quello di accrescerne le possibilità di accesso e diffusione presso
l’utenza interessata – e di valorizzare in tal modo il ruolo che la veicolazione di
116
Cfr. Bonanni M., Landi R., La rete Eures in Italia. Analisi del quadro normativo-istituzionale,
valutazione degli aspetti organizzativi, in “Monografie sul Mercato del lavoro e le politiche per l’impiego
n. 5/2003, in particolare pp. 53-54, dove si attesta un sensibile aumento dei contatti e delle candidature da
parte di utenti verso proposte di lavoro in altri paesi dello Spazio economico europeo veicolate attraverso
i canali Eures.
68
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
informazioni realizzata a livello capillare può avere nella prospettiva di una maggiore
trasparenza del mercato del lavoro comunitario – l’ipotesi di circoscrivere con
un’approssimazione crescente le aree di possibile espansione del servizio, implementando
la capacità delle strutture centrali e decentrate (Cpi) di intercettare ulteriori porzioni di
utenza rispetto a quelle attualmente intercettate, può restituire una chiave di lettura
interessante della geografia del sistema pubblico decentrato per l’impiego nel quale Eures
è incardinato.
Come è stato possibile osservare nel paragrafo relativo all’utenza, l’apporto dei
Consiglieri Eures intervistati, oltre alla messa a disposizione di dati relativi ai volumi di
attività, è stato determinante ai fini della definizione dei profili di utenza maggiormente
interessati alle possibilità offerte da un servizio come Eures. Mediamente l’utenza Eures è
composta da giovani in età compresa tra 19 e 25 anni (si tratta di un 38%), diplomati che
nel corso della propria carriera universitaria desiderano arricchire il proprio curriculum
professionale con un’esperienza di lavoro all’estero, o giovani avviati in attività legate a
settori come il turismo, la ristorazione o il catering, ovvero l’animazione. Un altro 45% è
composto di giovani in età più matura, 26-35 anni, sovente laureati (molto elevata è, del
resto, la richiesta di giovani con lauree altamente specialistiche, ad esempio nel settore
informatico o in quello ingegneristico), mentre la quota di utenza per fasce di età
successive tende man mano a rarefarsi.
Sulla base di queste prime indicazioni è dunque possibile individuare un bacino
“potenziale” – o comunque “più appetibile” vista la tipologia di offerta di lavoro veicolata
dalla rete Eures – di utenza del servizio decentrato nei Servizi per l’impiego in quella
quota di popolazione in età compresa tra i 19 ed i 35 anni afferente ai bacini
amministrativi dei Cpi attivi sul territorio nazionale.
Si tratta, come attestato dalla tab. 12, di una quota pari al 38,7% della popolazione
attiva residente in Italia, con percentuali leggermente difformi nei singoli quadranti
geografici nei quali si articola l’osservazione: se nel Nord-Est, infatti, la quota di utenza
attualmente ipotizzabile come più appetibile dal servizio Eures risulta circoscritta a un
terzo della popolazione attiva (33,8%), su valori prossimi a quelli nazionali si attesta
l’altro quadrante settentrionale (37,2%), mentre le aree del Centro-Sud restituiscono
quote superiori al 40%. Interessante è anche il dato della distribuzione longitudinale della
popolazione in età “19-35 anni”, con una notevole concentrazione nelle aree meridionali
(37,5%): più che doppia rispetto al Nord-Est (16,5%), e pari rispettivamente a 1,79 volte
quella del Centro Italia (20,9%) e a 1,5 volte quella del Nord-Ovest (25%). Un veloce
affondo al livello regionale permetterebbe di osservare come nella gran parte delle regioni
e delle province autonome italiane (17 in tutto), a questa porzione di bacino di utenza
afferisca tra il 32 e il 37% della popolazione attiva: soltanto in quattro realtà la
consistenza risulta molto più elevata arrivando a superare il 50% del totale (Liguria,
56,7% e Lazio 51,4%) o avvicinandovisi (Campania, 49,7% e Calabria 42,4%). Nella tab.
13 gli andamenti della distribuzione dei valori per singola regione è riportata in forma
sintetica: a conferma del gran numero di regioni che si attesta su valori compresi in un
69
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
breve intervallo, si possono peraltro osservare i valori espressi dai primi tre quartili della
distribuzione (ai quali corrisponde il 75% dei casi), di fatto compresi fra gli estremi citati
poc’anzi (32 e 37%), mentre l’ultimo quarto della distribuzione fa segnare gli intervalli
più ampi, corrispondenti ai valori espressi da Lazio, Liguria, Campania e Calabria.
Tab. 12 - Bacini d’utenza dei Centri per l’impiego - quota di popolazione in età compresa tra 19 e
35 anni sul totale della popolazione in età attiva
Quota utenza in età 19-35 anni su totale utenza in età attiva
Nord-Ovest
Nord-Est
Centro
Sud e Isole
Italia
Età 19-35
Val. ass.
Età 15-64
Val. ass.
3.645.273
2.412.420
3.055.621
5.472.998
14.586.312
9.787.822
7.128.300
7.285.118
13.460.106
37.661.346
Quota 19-35 su popolazione attiva
Val. %
% Col.
37,2
33,8
41,9
40,7
38,7
25,0
16,5
20,9
37,5
100,0
Fonte: Isfol, monitoraggio Spi 2003.
Tab. 13 - Analisi sintetica della distribuzione della quota di utenza in età 19-35 anni sul totale
dell’utenza dei Centri per l’impiego: media, varianza, percentili
Quota percentuale di utenza in età 19-35 anni su totale utenza in età attiva
Media
Varianza
Minimo
Quartile 25
Mediana
Quartile 75
Massimo
37,60
45,3
32,39
33,66
35,46
36,42
56,71
Fonte: Isfol, monitoraggio Spi 2003.
Il possesso di alcuni skills di base, come la conoscenza e la pratica di almeno una
lingua straniera, di un titolo di studio di livello medio, meglio se elevato – come la laurea
– rappresenta, secondo i Consiglieri Eures intervistati, il primo vero filtro nella effettiva
selezione delle candidature di persone interessate ad una esperienza di vita e di lavoro
all’estero: secondo quanto riportato dalla tab. 14, nella fascia di età compresa tra 20 e 34
anni, circa otto persone su dieci posseggono un titolo di studio di laurea o laurea breve,
con un andamento decrescente man mano che si abbandonano i quadranti del Nord
(9,2%) e del Centro (8,4%) e ci si sposta verso il Sud, dove il dato si mantiene al disotto
della percentuale nazionale (6,2 contro 7,9%). Di una certa consistenza appare anche il
bacino dei diplomati che, rispetto alla richiesta di servizi Eures stimata dagli addetti ai
lavori, appare tra i più appetibili in termini di ulteriore espansione del servizio: gli
“studenti universitari”, dunque diplomati non ancora laureati, assorbono il 22% della
domanda Eures, mentre gli “studenti” genericamente intesi, costituiscono un altro 10%.
70
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Tab. 14 - Popolazione in età 20-34 anni per titolo di studio: laureati e diplomati, valori
percentuali
Nord
Centro
Sud
Italia
% laureati 20-34
% diplomati 20-34
9,2
8,4
6,2
7,9
46,2
53,5
48,4
48,4
Fonte: Istat, elaborazione su RTFL, ottobre 2003.
Individuato il bacino di utenza potenziale o maggiormente “appetibile” in prospettiva
di una implementazione del servizio Eures, appare interessante stimarne il tasso di
copertura offerto dalla rete decentrata Eures allo stato attuale della sua messa a regime.
Trattandosi di un servizio che aspira alla creazione di percorsi altamente personalizzati di
inserimento lavorativo in un contesto sociale e culturale differente rispetto a quello di
origine dell’utenza, si è ritenuto opportuno considerare, ai fini della presente
osservazione, quelle strutture territoriali (Cpi) presso le quali opera personale Eures, cioè
operatori dei Servizi pubblici per l’impiego che hanno ricevuto una formazione adeguata
a fronteggiare una richiesta tanto particolare.
Come mostrato dalla tab. 15, attualmente, i 127 Centri per l’impiego italiani presso i
quali è attestato del personale Eures servono un’utenza di età compresa tra i 19 ed i 35
anni pari al 29,4% del totale, cioè poco meno di 4,3 milioni di persone, con andamenti
sensibilmente differenti a seconda dell’area geografica osservata. In particolare, i
quadranti settentrionali realizzano tassi di copertura superiori ad un terzo dell’utenza (fra
il 36 e il 41%) grazie non soltanto agli elevati valori conosciuti nelle realtà di piccole
dimensioni (come Valle D’Aosta o provincia autonoma di Bolzano, con valori tra il 92,3
e il 100%), ma soprattutto in virtù della presenza di realtà di dimensioni medio-grandi in
grado di realizzare valori di un certo rilievo, quali il Veneto, con il 49,2% dell’utenza 1935 anni coperta dal personale Eures presso i Cpi, oppure al Piemonte con il 70,5% e la
Liguria che, con la sua rete di 12 Referenti attestati nei Centri regionali riesce a servire
un’utenza di quel tipo pari al 97,2%.
Valori sostanzialmente analoghi tra loro – con un leggero “vantaggio” per il quadrante
meridionale – si riscontrano nel Centro-Sud, dove poco più di un utente potenziale su
cinque può usufruire di un servizio di primo orientamento sul servizio Eures presso i Cpi.
Tali valori sono il risultato della presenza, intanto, alcune situazioni regionali nelle quali
la rete decentrata Eures appare ancora ad uno stato embrionale e di conseguenza i tassi di
copertura espressi non appaiono rilevanti; vale la pena sottolineare come tra queste realtà
si possano contare regioni di grandi dimensioni, come il Lazio (6,5% di copertura) e la
Sicilia (con valori ancor più contenuti). In secondo luogo, i valori osservati sono il
risultato di un’attivazione del servizio presso realtà di dimensioni assai variabili ma con
tassi di copertura che, escluso il caso dell’Umbria (100%) difficilmente superano il 40%
71
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
dell’utenza in età 19-35 anni servita: tra quelle di dimensioni piccole o medio piccole, si
annovera l’Umbria, l’Abruzzo (31,6%) e la Basilicata (18,4%); tra quelle di dimensioni
maggiori si possono citare la Puglia e la Campania, con percentuali attorno al 40%.
Tab. 15 - Centri per l’impiego con personale Eures: tasso di copertura del bacino d’utenza in età
compresa tra 19 e 35 anni, per area geografica
Area geografica
Nord-Ovest
Nord-Est
Centro
Sud e Isole
Italia
Cpi con personale Eures
Val. ass.
Val. %
35
35
20
37
127
31,3
30,4
23,0
16,7
23,7
Bacino d’utenza classe 19-35 anni
Val. ass.
Copertura %
1.339.155
988.314
670.107
1.291.407
4.288.983
36,7
41,0
21,9
23,6
29,4
Fonte: Isfol, monitoraggio Spi 2003.
Vale la pena, inoltre, notare come, in ciascuna area geografica, la percentuale di
utenza in età 19-35 anni servita risulti maggiore della percentuale di Cpi che dispongono
di personale Eures: questo dato sembra attestare che in fase di prima implementazione117
siano state privilegiate le strutture deputate a servire bacini d’utenza di dimensioni più
grandi, tali che i Cpi capoluogo di provincia, o le strutture attestate nelle province
capoluogo di regione – ovvero dove risultava già attestato il personale Eures transitato dal
Ministero del lavoro presso le strutture decentrate118 –, per poi procedere all’estensione ed
al consolidamento della rete presso le altre strutture dislocate in posizione più periferica.
Con l’eccezione di talune realtà dalle dimensioni più piccole (ad esempio l’Umbria) o di
quelle frontaliere (Liguria, Valle d’Aosta), talvolta impegnate in sperimentazioni di
assetti decentrati ante litteram (Piemonte119), tale profilo sembra accompagnare complessivamente il percorso di messa a regime della rete decentrata Eures nelle regioni italiane
osservate, con esiti alquanto differenziati, nei quali i fattori ora menzionati (posizione
geografica, precedenti istituzionali, velocità di attuazione degli indirizzi relativi
all’assetto del sistema, ecc.) si mescolano con quelli relativi alle dimensioni, conferendo
alla geografia complessiva del sistema Eures ed alle potenzialità espresse un andamento
articolato.
La tab. 16 ha cercato di rendere tale profilo prendendo in considerazione i sistemi
regionali ripartiti in classi di numerosità dei bacini d’utenza “appetibile” per il servizio
117
118
119
All’epoca della presente rilevazione il processo di capillarizzazione era iniziato da poco meno di un anno.
Cfr. a tal proposito Gilli D., Landi R., Perri G., Servizi per l’impiego. Monitoraggio 2001, in “Monografie
sul Mercato del lavoro e le politiche per l’impiego” n. 3/2002, nonché, Bonanni M., Landi R., La rete
Eures in Italia. Analisi del quadro normativo-istituzionale, valutazione degli aspetti organizzativi, in
“Monografie sul Mercato del lavoro e le politiche per l’impiego”, n. 5/2003.
Cfr. Baronio G., Gilli D., Landi R., Servizi per l’impiego. Rapporto di monitoraggio 2002, Franco Angeli,
Milano, pp. 304-306.
72
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Eures, ed evidenziando la presenza di realtà frontaliere.
Tab. 16 - Servizi per l’impiego: sistemi regionali per classi di bacino d’utenza in età 19-35 anni,
percentuale media di copertura dei bacini d’utenza della classe di età 19-35 anni
Classi di bacino d'utenza in età 19-35 anni
N. regioni
Fino a 143.144
Da 143.145 a 321.485
Da 321.486 a 763.597
Da 763.598 a 1.061.632
Oltre 1.061.633
5
4
4
4
4
N. regioni
frontaliere
2
1
1
1
0
% media di copertura
bacini in età 19-35
42,1
38,3
36,5
48,5
13,2
Fonte: Isfol, monitoraggio Spi 2003.
Come osservato precedentemente si può notare una certa disposizione alla messa a
regime di reti regionali di personale Eures nella gran parte delle realtà osservate, con
picchi nella classe “fino a 143.144”, comprendente le realtà più piccole e strutturate
(come Valle d’Aosta, Bolzano e Umbria) ed il quella “da 763.598 a 1.061.632” che
comprende oltre a realtà transfrontaliere di consolidata tradizione (Piemonte), anche
realtà regionali nelle quali Eures ha conosciuto una recente ma veloce attivazione su scala
territoriale (Emilia Romagna, Veneto e Puglia). In maggiori difficoltà appaiono, invece,
le regioni di grandi dimensioni (“oltre 1.061.633” residenti in età compresa tra 19 e 35
anni), nelle quali i valori di copertura dell’utenza appaiono molto contenuti, ad eccezioni
di quelli espressi dalla regione Campania, nella quale i 15 Cpi che dispongono di
personale Eures sui 41 attivi sul territorio, garantiscono una copertura del 40%
dell’utenza potenziale.
L’ipotesi ora caldeggiata di tratteggiare una geografia ragionata dell’utenza Eures
pone senz’altro l’osservatore di fronte ad uno scenario futuribile soprattutto se si tiene
conto dello stato ancora di prima implementazione della rete decentrata del servizio
Eures, le cui ulteriori linee di sviluppo dovrebbero procedere in almeno due direzioni:
quella del completamento delle reti regionali decentrate Eures sul piano della
dotazione di risorse umane appositamente formate, facendo si che ogni Cpi possa
disporre di un Referente della rete Eures in grado di effettuare attività di
informazione e di primo orientamento all’altezza del servizio;
quella dell’instaurazione e del consolidamento di prassi di funzionamento della rete
in termini di progettazione ed accompagnamento degli indirizzi nazionali al livello
decentrato. In questo senso, peraltro, si apre un ulteriore scenario, anch’esso
futuribile allo stato attuale, legato al rapporto tra Coordinamento Nazionale e regioni:
un primo significativo passo verso un rapporto codificato tra l’uno e le altre è stato
fatto all’epoca della presentazione della nuova base legale Eures (inizio 2003) e del
nuovo assetto decentrato della rete; in prospettiva futura gli ulteriori passi legati non
73
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
soltanto agli assetti amministrativi di Eures, ma anche alle attività di animazione e di
realizzazione dei progetti di mobilità transnazionale, che rappresenteranno le
occasioni attorno alle quali si potrà snodare ed eventualmente perfezionare il rapporto
tra amministrazione centrale e regioni.
Allo stato attuale, del resto, poco meno di un terzo di quella che può essere
considerata come la fascia di utenza più appetibile al servizio – secondo le indicazioni
avute dagli addetti ai lavori – risulta servita da personale attestato al livello di Centri per
l’impiego: si tratta, a nostro avviso, di un punto di partenza che, ove corroborato da uno
sforzo congiunto tra amministrazioni regionali e provinciali da un lato e Coordinamento
Nazionale dall’altro, potrebbe essere una premessa ad una ulteriore espansione del
servizio. Come ha dimostrato l’analisi dei bacini di utenza in età 19-35 anni, infatti,
ulteriori spazi di miglioramento e di implementazione del servizio esistono, e la direzione
intrapresa con il nuovo assetto istituzionale Eures – ancorché complesso come tutti i
processi che coinvolgono diversi livelli amministrativi in uno sforzo di concertazione –
appare promettente almeno sul piano della presenza di personale ad hoc.
74
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
3. RISORSE UMANE E RUOLI ORGANIZZATIVI
3.1 Il personale coinvolto nella rete
La decisione della Commissione delle Comunità europee 120 , recepita dalla Carta
Eures, ha fornito indicazioni per ridisegnare l’organigramma del servizio. In Italia, il
personale che presiede la gestione dei servizi Eures, a prescindere dalle differenze che le
varie regioni italiane presentano tra loro per presenza, composizione e numerosità delle
figure coinvolte, è rappresentato dal Line Manager, i Consiglieri Eures121, dagli Assistenti, più un numero più o meno variabile di Referenti che, attraverso il processo di
capillarizzazione, hanno cominciato ad occuparsi del servizio nei Cpi del territorio.
Il nuovo assetto organizzativo della rete Eures, ha istituito la figura del Line Manager,
ruolo dirigenziale che presiede gerarchicamente e formalmente la rete Eures regionale,
con funzioni di coordinamento dell’attività regionale e provinciale della rete stessa e
d’interfaccia tra Consiglieri Eures e il Coordinamento Nazionale, modificando in parte
l’organizzazione regionale nei termini di una maggior strutturazione e definizione,
caratterizzandola in maniera originale rispetto agli altri paesi aderenti alla rete Eures.
I compiti specificati per tale ruolo, così come emergono dal Manuale Operativo
Eures 122 comprendono il coordinamento, l’indirizzo e la valutazione delle attività e
iniziative del servizio nel territorio regionale, come strumento integrato e congiunto dei
Servizi pubblici per l’impiego.
Nei casi indagati, la nomina del Line Manager è stata formalizzata in epoca
relativamente recente, seguendo criteri d’individuazione che hanno privilegiato
l’esperienza pregressa nel campo dei servizi a sostegno delle politiche attive per il lavoro.
In linea con la riforma del sistema dei Servizi per l’impiego, che mira ad ottenere una
gestione ed erogazione del servizio Eures “vicino all’utenza” interessata ad un’esperienza
120
121
122
Commissione delle Comunità europee, Decisione della Commissione del 23 dicembre 2002 – ora
denominata Carta Eures e pubblicata in Guce, C 106, del 3 maggio 2003.
La dicitura “Consigliere Eures” è a volte sostituita da “Consulente Eures” nella normativa comunitaria o
da “Euroconsigliere” nella documentazione italiana. Per uniformità di linguaggio si tenderà ad utilizzare,
in questa sede, il primo termine.
Ministero del lavoro e delle politiche sociali – DG Impiego – Coordinamento Nazionale Eures, op.cit.
2002.
75
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
lavorativa o formativa in un altro paese europeo123, è stato formalizzato l’inserimento
dell’Assistente Eures e del Referente Eures
Sostanzialmente, il ruolo dell’Assistente è definito di “supporto all’attività del
Consigliere Eures nell’esercizio delle sue funzioni”, con una valenza fortemente
operativa, quasi come un alter ego del Consigliere Eures. Al Referente è assegnato un
ruolo d’animazione della rete Eures all’interno del mercato del lavoro locale, e sono
specificati una serie differenziata di compiti e competenze per ogni singola attività del
servizio.
Gli Assistenti e i Referenti, dunque, giocano un ruolo chiave in tutte le attività previste
dal servizio (promozione, accoglienza, informazione, orientamento e incontro
domanda/offerta). Tuttavia, dalle indicazioni ricavabili dal dispositivo del Coordinamento
Nazionale Eures 124 e dal citato “Manuale Operativo” del 2002 non viene rilevata una
chiara distinzione delle competenze relative all’una o all’altra figura professionale; le
funzioni loro attribuite, indistintamente, sono indicate come:
accoglienza degli utenti (lavoratori o imprese) ed erogazione di una prima
informazione (definita anche contatto di curiosità125);
cura del collegamento alle Banche Dati Eures per le offerte di lavoro e le condizioni
di vita e lavoro all’estero, del loro aggiornamento in relazione al mercato del lavoro
locale e della raccolta del materiale normativo e informativo comunitario, riguardante
le tematiche Eures, favorendo un servizio strutturato d’informazione ed
autoinformazione;
presa in carico dei bisogni del lavoratore e delle aziende, raccogliendo i curricula,
conducendo colloqui e interviste nei confronti dei candidati interessati alla mobilità,
curandone la presentazione al servizio estero competente e favorendo il matching;
cura dei contatti con i Servizi per l’impiego territoriali e con i soggetti operanti nel
mercato del lavoro locale, al fine di diffondere la conoscenza dei servizi e delle
opportunità fornite dalla rete Eures.
Analizzando in dettaglio le competenze e le conoscenze richieste a queste figure, così
come indicate dal manuale operativo del Coordinamento Nazionale126, emerge la necessità di avere risorse umane con buone capacità relazionali, comunicative e, naturalmente,
linguistiche, organizzative, d’ascolto e d’analisi; che conoscano l’organizzazione del
servizio, la realtà socioeconomica del territorio, i servizi offerti da altri enti presenti sul
territorio, e che garantiscano un buon livello d’integrazione con il sistema dei Servizi per
l’impiego e un orientamento al servizio e alla qualità.
123
124
125
126
Ministero del lavoro e delle politiche sociali – DG Impiego – Coordinamento Nazionale Eur.e.s. (2002),
“EURopean Employment Services - Manuale operativo”.
Ministero del Lavoro e delle politiche sociali – DG Impiego – Coordinamento Nazionale Eur.e.s. (2003),
“Riforma legale giuridica di Eur.e.s.” 18 febbraio 2003.
Ministero del Lavoro e delle politiche sociali – DG Impiego – Coordinamento Nazionale Eur.e.s. (2002),
“EURopean Employment Services - Manuale operativo”.
Ministero del Lavoro e delle politiche sociali – DG Impiego – Coordinamento Nazionale Eur.e.s. (2003),
“Riforma legale giuridica di Eur.e.s.” 18 febbraio 2003.
76
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Nel tentativo di tracciare il profilo delle diverse figure professionali Eures realmente
operanti, si è ritenuto necessario superare le linee guida del documento nazionale,
sintetizzando gli elementi di ruolo riconosciuti necessari dagli operatori stessi127, individuando le caratteristiche del sapere, del saper fare e del saper essere, vale a dire delle
conoscenze teoriche e del quadro di riferimento in cui inserire il proprio operare (sapere),
delle abilità pratiche acquisite in formazione o nell’esercizio della professione (saper
fare) e delle capacità potenziali personali, proprie dell’operatore, degli atteggiamenti utili
nella relazione con l’utente (saper essere)128.
Nello specifico, per quanto concerne il Consigliere Eures, le conoscenze teoriche
ritenute, dagli intervistati, fondamentali sono principalmente conoscenze normative,
linguistiche per poter efficacemente interagire con utenti, imprese e partners europei e
una buona conoscenza del mercato del lavoro a “vocazione comunitaria” nel proprio
contesto locale.
Sul versante del saper fare, oltre le basilari competenze linguistiche, è considerato
importante saper leggere e interpretare i continui mutamenti del mercato, gestire e
favorire l’incontro della domanda e offerta di lavoro, saper utilizzare la strumentazione
informatica; possedere capacità di orientamento non solo lavorativo, ma anche di natura
sociale, fiscale, legale e sanitaria a chi fa richiesta di questo tipo d’informazioni,
promuovere e realizzare progetti con altri partners nazionali e/o europei (enti, parti sociali
ecc), saper gestire i contatti per la promozione del servizio nelle imprese e con la rete
territoriale dei Spi per la promozione di attività politiche/istituzionali.
Riguardo agli atteggiamenti del saper essere è indispensabile mostrare una certa
flessibilità rispetto alle richieste che arrivano dall’esterno, possedere capacità di ascolto
attivo e interpretazione dei bisogni per supportare la risoluzione di problemi con l’utenza,
avere una sostanziale autonomia operativa, sempre nel rispetto delle direttive che arrivano
“dall’alto”, avere capacità manageriali e di leadership per poter bene coordinare il gruppo
di lavoro.
La figura dell’Assistente è stata caratterizzata da conoscenze di tipo linguistico,
normativo e amministrativo, ma anche una corretta visione del mercato del lavoro a
“vocazione comunitaria” nel proprio contesto locale.
Nella sfera del saper fare sono state individuate capacità di raccolta e aggiornamento
delle leggi e del data-base informatico contenente le domande e offerte di lavoro a
vocazione comunitaria, di gestione dei contatti con le imprese e del front-desk nella
consulenza orientativa; mentre per quanto riguarda gli atteggiamenti sociali (saper
essere) più importanti, è stato dato risalto al possesso di una buona capacità di ascolto,
alla corretta gestione di un servizio all’utenza, alla flessibilità e alla forte motivazione e
interesse al servizio stesso, e una buona capacità di lettura, interpretazione e intervento
127
128
Le indicazioni emerse provengono dalle risposte fornite, dai Consiglieri Eures intervistati, alle domande
7.2 e 7.3 dell’intervista; la ricostruzione di profili professionali qui riportata rappresenta una sintesi delle
diverse proposte, finalizzata a far emergere alcune “regolarità” ed elementi comunemente condivisi.
Danon M., Counselling, 1999, Red edizioni.
77
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
nei confronti dei bisogni dell’utente. Per concludere, gli elementi chiave individuati per la
figura del Referente attengono principalmente alla sfera del saper fare e saper essere,
vale a dire delle competenze pratiche e degli atteggiamenti funzionali al ruolo, mentre
non emergono indicazioni riguardanti le conoscenze di base; in sintesi, sembrerebbe,
quindi, che i Consiglieri Eures richiedano ai propri Referenti esclusivamente la capacità
di promuovere il servizio, di erogare efficacemente la “prima informazione”, di gestire il
contatto di curiosità “filtrando” l’utenza realmente interessata e rinviandola,
eventualmente, ai Consiglieri. Le competenze richieste, quindi, si limitano
sostanzialmente, all’abilità informatica necessaria per gestire un data-base, mentre gli
atteggiamenti considerati importanti per un Referente Eures riguardano la sfera della
comunicazione efficace e della comprensione, in tempi ragionevolmente brevi, delle
esigenze e delle richieste degli utenti, non sempre chiaramente esplicitate.
Del resto, il processo di selezione degli Assistenti e dei Referenti si è sviluppato in un
contesto che ha limitato la possibilità di reperire ex novo del personale che rispondesse
totalmente alle caratteristiche richieste per ricoprire questi ruoli; pertanto, più che di
“selezione” si dovrebbe parlare di “individuazione”, come sostiene il Consigliere di
Salerno: “I Referenti sono stati scelti non attraverso una selezione mirata quanto,
piuttosto, attraverso la rilevazione di motivazioni o d’interesse verso i temi
dell’orientamento professionale”. Dalle interviste condotte emerge, infatti, come, il
nuovo assetto organizzativo del servizio affidi, solitamente alla provincia, il compito di
individuare i Referenti, in base alla verifica dei criteri citati, mentre la regione, ha il
compito di inviare i nominativi selezionati al Coordinamento Nazionale, il quale
organizza una formazione ad hoc per ogni singola regione e nomina, quindi,
ufficialmente il personale che, presiederà il servizio Eures presso i Cpi territoriali.
Con l’intenzione di sovrapporre il profilo dei diversi operatori Eures, così come
emerge dalle indicazioni comunitarie e nazionali, con le caratteristiche ritenute necessarie
dagli operatori stessi, è stato rilevato che i criteri di individuazione del personale che
gestisce la rete Eures sono stati differenti e peculiari per ogni figura professionale, in
relazione all’effettivo ruolo giocato all’interno dei Servizi per l’impiego in ogni singolo
caso indagato.
Sintetizzando la pluralità di esperienze indagate, emerge che, nel ventaglio di requisiti,
competenze, conoscenze e capacità richieste ad Assistenti e Referenti, ne vengono isolati
e verificati solo alcuni, giudicati fondamentali, lasciando poi che l’esperienza lavorativa e
la cosiddetta formazione “on the job” colmi le eventuali carenze. Ciò ricalca, in parte, una
pratica “radicata”, antecedente alla riforma dell’assetto organizzativo del servizio Eures,
secondo la quale il Consigliere Eures sceglieva, informalmente, la propria rete territoriale
di Referenti tra la platea di operatori Spi disponibili, li “formava”, principalmente
illustrando il servizio e i compiti che avrebbero dovuto svolgere, normalmente in linea
con il ruolo che già ricoprivano all’interno dell’ente Spi in cui prestavano servizio.
Per il ruolo di Referente Eures è considerata indispensabile la motivazione e
l’interesse alle tematiche dell’orientamento, la buona conoscenza del mercato del lavoro
78
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
locale, in virtù anche, nella maggior parte dei casi, di una pregressa o contemporanea
esperienza, come dipendenti delle amministrazioni provinciali, nell’erogazione di servizi
non Eures (spesso come operatori di accoglienza) nei Cpi territoriali; ma anche le
concrete capacità interpersonali per potersi relazionare efficacemente con l’utente per la
soluzione dei primi problemi “di sportello” (il cd. contatto di curiosità), lasciando in
secondo piano l’eventuale conoscenza di lingue straniere, in quanto i Referenti
interagiscono, nella maggior parte dei casi indagati, solo con l’utenza italiana.
L’individuazione del ruolo di Assistente Eures prevede la verifica delle competenze
linguistiche che, diversamente da quanto previsto per i Referenti, assumono, qui, un ruolo
più importante, in quanto questa figura gestisce spesso in prima persona i contatti con i
suoi pari grado e Consiglieri negli altri paesi europei. Altresì, gioca un ruolo
maggiormente preponderante, per il suo ruolo, talvolta di “sostituto” del Consigliere,
nelle relazioni con l’utenza straniera presente in Italia per progetti di mobilità. Viene
richiesta, inoltre, una forte propensione alla consulenza orientativa, alla relazione di aiuto
e alla conoscenza di contenuti e problematiche di natura psicosociale, oltre che della
normativa sulla mobilità dei lavoratori in Europa, capacità, queste, preferibilmente
acquisite attraverso precedenti esperienze lavorative che hanno riguardato la selezione del
personale e l’orientamento.
3.2 Presenza di Assistenti e Referenti e grado d’implementazione
della rete Eures
La traduzione operativa delle indicazioni del Coordinamento Nazionale è stata
implementata, dai soggetti intervistati, con diverse modalità organizzative, in relazione,
principalmente, alla configurazione del servizio nei diversi livelli amministrativi.
Come emerge dalla fig. 4, laddove il servizio Eures risulta incardinato presso
l’Agenzia regionale (in alcuni casi provinciale129), la figura dell’Assistente risulta essere
maggiormente presente (nel 75% dei casi), ma questa affianca anche il 57% dei
Consiglieri Eures integrati in regione e il 50% di quelli afferenti alla provincia;
diversamente, laddove il servizio è incardinato nell’ente regionale, la figura del Referente
è più diffusa.
Questo dato va commentato in relazione alla diversa attribuzione di compiti che il
servizio Eures ha attribuito alle due figure: come già accennato precedentemente, nei casi
indagati, l’Assistente ha assunto il ruolo di “alter ego” del Consigliere Eures,
supportandolo nelle attività quotidiane di organizzazione e promozione del servizio, in
alcuni casi sostituendolo, anche operativamente, nella conduzione dei colloqui orientativi
e nel matching. Quest’aspetto viene rilevato anche nella descrizione delle competenze e
129
Nel caso di Lecco e Trento, l’Agenzia del lavoro è provinciale.
79
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
capacità richieste ai ruoli di Consigliere e di Assistente, che non evidenziano grandi
differenze tra i due ruoli.
Fig. 4 - Presenza di Assistenti e Referenti Eures per ente di appartenenza
Referenti
Assistenti Regione
Agenzia
Provincia
Agenzia
Referenti
Regione
Provincia
Provincia
Agenzia
Regione
presente
57,1
50,0
75,0
85,7
44,4
66,7
66,7
44,4
85,7
75,0
Assistenti
Agenzia
50,0
Provincia
57,1
Regione
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
100,0
Fonte: Isfol, monitoraggio rete Eures 2003.
Diversamente, i Referenti Eures sono indicati come i “primi punti informativi” del
servizio Eures, dislocati nei Cpi provinciali, al fine di creare una rete territoriale Eures più
vicina all’utenza. Il compito loro attribuito consiste nell’informare gli utenti interessati
alla mobilità internazionale, illustrare le opportunità offerte dal servizio ed effettuare uno
screening preliminare dei bisogni dell’utente per poi, eventualmente, indirizzarlo al
Consigliere Eures regionale o provinciale. Il coordinamento di questa rete di Referenti è,
nella maggior parte dei casi, di competenza della regione (o dell’Agenzia regionale), o
meglio di competenza del Line Manager, come spiega il Consigliere del Piemonte, “in
collaborazione con le figure dei Consiglieri Eures, ciascuno dei quali è responsabile
della conduzione della rete di Referenti ed Assistenti territorialmente di competenza”.
La presenza di Referenti Eures nel territorio va, però, letta in relazione allo stato
d’attuazione del processo di decentramento e di integrazione del servizio Eures nei Spi
provinciali: dai dati del monitoraggio Isfol del 2003 130 emerge che, nel 50% delle
province, tale processo non è ancora attuato e anche laddove la capillarizzazione è stata
effettuata, nel restante 50% dei casi, il servizio Eures non è ancora integrato in tutti i Cpi
di tutte le province: come emerge dalla fig. 5, alcune regioni hanno dimostrato un
130
Baronio G., Gilli D., Landi R. (2003), Servizi per l’impiego – Rapporto di monitoraggio 2002, Franco
Angeli, Milano.
80
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
interesse ed un dinamismo maggiore, altre stanno lentamente raggiungendo la completa
copertura territoriale del servizio.
Fig. 5 - Livello di attivazione della rete provinciale Eures
Sì
Bolzano
Regione Veneto
100
Campania
Umbria
100
Toscana
90
Emilia Romagna
Puglia
20
Liguria
Piemonte
75
Lombardia
Lombardia
72,7
Piemonte
Liguria
100
87,5
Emilia
Rom
20,0
Puglia
Campania
40
Toscana
Bolzano
100
100,0
40,0
87,5
100,0
72,7
75,0
90,0
Umbria
100,0
Veneto
100,0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
Fonte: Isfol, monitoraggio Spi 2002.
Va sottolineato, tuttavia, che in alcune regioni, la capillarizzazione dei Servizi per
l’impiego, e quindi anche del servizio Eures, supera il livello provinciale, coinvolgendo
anche sportelli diversi dai Cpi: nel Lazio, ad esempio, l’orientamento al lavoro è stato
decentrato a livello sub-provinciale, delegando i Comuni; l’Agenzia Lazio Lavoro, che
gestisce il servizio, ha coinvolto i Centri di orientamento al lavoro (Col).
3.3 Elementi chiave per una lettura della gestione del ruolo
In questa sezione, con il termine “elementi chiave”, intendiamo tutti gli atteggiamenti
operativi e comportamentali che definiscono al meglio un ruolo organizzativo.
Ancora una volta, la suddivisione nella raccolta dei dati forniti dai Consiglieri Eures
intervistati sono stati accorpati nelle tradizionali categorie del sapere, saper fare e saper
essere.
Com’è emerso nella precedente rilevazione del 2002, anche nel 2003 si è
maggiormente strutturata una certa dinamica interagente di ruoli tra le tre figure del
Referente, dell’Assistente e del Consigliere Eures. Tale consolidamento vede la sua
ragione naturale con il progressivo assetto del processo di decentramento che, attraverso
la capillarizzazione del servizio che parte dai Cpi, nella figura del Referente, che poi
81
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
prosegue e termina nella provincia o regione nelle figure dell’Assistente e del Consigliere
Eures, determina una cristallizzazione e chiarificazione anche dei compiti operativi. Il
Referente o la banca dati dei vari siti regionali o della Commissione europea, che l’utente
spontaneamente consulta, forniscono una prima informazione di base e un primo
screening dell’utenza, volontario, se avvenuto in autoconsultazione o formulato dal
Referente, se avvenuto contestualmente ad un incontro tra i due. I candidati, se interessati
alle proposte formulate dai Referenti o cercate spontaneamente su Internet, hanno molta
più autonomia per decidere il cosa e il come fare. Il colloquio con il Consigliere diviene,
allora, solo una delle possibili scelte e, per certi aspetti, neanche la principale; l’utente in
molti casi può prendere direttamente contatto con le aziende che domandano manodopera
all’estero e, se decide di rivolgersi al Consigliere, lo fa normalmente per risolvere
eventuali problemi emersi. Sostanzialmente, i tre protagonisti, gestori del servizio hanno,
riguardo alla dinamica dei ruoli, una visione sempre più flessibile, sovrapponibile e
complementare. Il Consigliere, dall’attività di front-office con l’utente, passa a quella di
coordinatore di risorse interne al servizio e di promotore e realizzatore di progetti con
altri partners nazionali ed europei; l’Assistente prende il posto del Consigliere e svolge
attività di consulenza e preselezione, mentre il Referente gioca un ruolo sempre più
attivo, come primo anello della catena, nella promozione iniziale del servizio nei Cpi
territoriali, filtrando, orientando e rispondendo alle prime richieste degli utenti.
3.4 La formazione del personale
Il percorso formativo dei Consiglieri Eures, dopo l’assessment di Bruxelles
organizzato dalla Commissione europea per avviare ufficialmente l’attività, è proseguito
con la possibilità di scegliere autonomamente dei moduli dal piano delle attività
formative annuale redatto e finanziato dalla Commissione europea, sia in Italia che
all’estero, in relazione alle singole specifiche esigenze professionali. Ad esempio, i
Consiglieri delle regioni trasfrontaliere, partecipano normalmente ad attività formative
che riguardano progetti coordinati dalle stesse regioni membri del partenariato
Il modulo formativo maggiormente scelto risulta però essere quello denominato
“Vivere e Lavorare in………” in cui quasi ogni nazione europea organizza un ciclo di
seminari, della durata massima di una settimana, in cui vengono illustrati e analizzati una
serie di aspetti socio-culturali legati alla mobilità, quali le condizioni di vita e di lavoro di
quel determinato paese, il sistema dell’assistenza sanitaria, il sistema fiscale e
previdenziale, i comportamenti delle aziende, i settori produttivi trainanti ecc.
L’attività del Consigliere, com’è stato più volte sottolineato, si concentra molto sugli
aspetti orientativi, nei confronti dell’utenza, e gestionali, nei riguardi delle risorse umane
con cui collabora. Questi aspetti, divenuti sempre più preponderanti, hanno determinato la
scelta, da parte di alcuni Consiglieri, nel corso del 2003, di moduli più propriamente
82
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
manageriali, o di orientamento professionale, i cui contenuti abbiano riguardato, tra
l’altro, anche tematiche di counselling, team leading e bilancio di competenze.
Un’altra modalità formativa che ha avuto un sostanziale sviluppo nel corso del 2003 è
stata quella degli stage all’estero, promossi con l’obiettivo di far conoscere ai Consiglieri
italiani lo svolgimento delle attività Eures in altri Spi europei.
I fabbisogni formativi che i Consiglieri lamentano riguardano soprattutto le tematiche
più generali del Diritto Comunitario, la riforma del Mercato del Lavoro in Italia, la
sicurezza sociale e previdenziale, la mobilità e il tema degli alloggi all’estero.
Riguardo gli Assistenti, questi hanno svolto una serie di corsi di formazione continua e
permanente, concordati con il Consigliere Eures. I contenuti hanno riguardato, per la gran
parte, quelle già presenti per i moduli dei Consiglieri, con una priorità specifica alle
tematiche sulla comunicazione efficace con il pubblico. Alcune province, ad esempio
Genova, hanno formalizzato sul piano istituzionale i corsi di formazione di base, con lo
scopo precipuo di far ottenere il titolo ufficiale di Assistente al personale che, di fatto
però, già collabora da qualche anno con il Consigliere.
La formazione ricevuta, nel 2003, dai Referenti, che ufficialmente stanno già
presiedendo le postazioni nei Cpi del territorio, è stata concordata, nei contenuti, dalla
Commissione europea, il Coordinamento Nazionale italiano e le regioni di appartenenza.
Il Coordinamento Nazionale, presa visione delle specifiche di ruolo che tali figure devono
possedere, ha organizzato dei moduli standard validi per l’intero territorio, ma tarati, al
tempo stesso, sulle specifiche esigenze che ogni realtà regionale ha presentato. Gli
argomenti che, in periodi diversi, nelle varie regioni sono stati trattati hanno riguardato
soprattutto la tematica generale della mobilità internazionale, la sicurezza sociale e la
libera circolazione, lo sviluppo della rete Eures e le sue componenti, i fondamentali
giuridici del servizio e la sua organizzazione, gli strumenti e il trattamento delle
candidature.
Molti di questi corsi sono stati tenuti con l’affiancamento del Consigliere Eures al
docente e, in alcuni casi, dal Consigliere stesso, e inoltre, non mancano casi in cui i
percorsi formativi sono costruiti in risposta a specifiche esigenze dei Referenti stessi, a
livello locale.
Ma anche a seguito di una formazione mirata, avvenuta nella maggior parte dei casi
tra la fine del 2002 e l’inizio del 2003, (quindi in tempi relativamente recenti) anche se
non propriamente specifica, i Consiglieri intervistati hanno indicato dei “vuoti di
competenza” soprattutto da parte di Referenti, generalmente in relazione alla sfera
informatica e linguistica, ma anche su tematiche specifiche, come il lavoro stagionale
all’estero.
83
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
3.5 Compiti e attività
Anche nel corso del 2003, i ruoli che presiedono la rete Eures nel nostro territorio si
sono configurati in un’ottica sempre più interdisciplinare, sovrapponibile, flessibile, ma
soprattutto consulenziale. Le nuove direttive della Commissione europea, le interazioni
tra il Coordinamento Nazionale e i Consiglieri regionali, la capillarizzazione del servizio
attraverso un cospicuo aumento di Referenti preparati nei Cpi territoriali e i confronti
formali o informali della “rete umana” dei vari consiglieri tra loro, ha prodotto una
percezione sempre più consapevole, sia istituzionale, sia sul soggetto bisognoso di
supporto, di una serie di attività di routine non ascrivibili solamente alla preselezione
orientata all’intermediazione di domande e offerte di lavoro a vocazione comunitaria. La
rete degli operatori Eures sta sempre più assumendo un ruolo di: orientamento,
proposizione e realizzazione di progetti, coordinamento e organizzazione interna, per
un’efficace erogazione del servizio.
Per quanto riguarda l’orientamento, il ruolo della rete interna degli operatori implica
tipologie di processi comunicativi che indagano, in sede di colloquio, sia telefonico che
personale, le dimensioni della motivazione a un esperienza di lavoro all’estero, le
aspettative, la fornitura ed elaborazione di informazioni che riguardano gli aspetti
legislativi, fiscali, sanitari e sociali del paese interessato. Sono inoltre analizzate le
proposte di lavoro comunitarie in relazione alle attitudini e agli interessi che il candidato
manifesta, e si supporta, solitamente, la compilazione del curriculum. Si discutono
esperienze di lavoro precedenti e anche esperienze di vita personali, non lavorative. La
rete degli operatori diviene, in sintesi, sempre di più uno strumento di supporto
all’autoconsapevolezza professionale e psicologica degli utenti.
Per quanto concerne il coinvolgimento in progetti comunitari, dall’indagine emerge
che, nonostante l’introduzione della figura del Line Manager negli organici regionali, la
rete degli operatori Eures e soprattutto la figura del Consigliere, continua ad operare in
una condizione di profondo spontaneismo. Tale dimensione di “libera iniziativa” è stata
accentuata anche dai rapporti ancora poco definiti con la figura del Line Manager, dovuti
presumibilmente alla sua recente introduzione e ai mutamenti organizzativi che ciò ha
comportato, che lasciano, di fatto, al Consigliere, il ruolo di “regista” della rete Eures.
A questo si aggiunge che quasi il 54% dei Consiglieri Eures, così come la totalità degli
Assistenti e Referenti, ricopre anche altri incarichi nelle amministrazioni di appartenenza
(spesso nel campo dell’orientamento), con un carico di lavoro che li impegna oltre il 50%
del proprio tempo lavorativo (il 50% è il limite minimo, fissato da una circolare131 del
Coordinamento Nazionale), adeguando le necessità di servizio presso la propria
amministrazione e le necessità legate alla costruzione di prassi operative degli staff
131
Cfr. Bonanni M., Landi R., La rete Eures in Italia. Analisi del quadro normativo istituzionale,
valutazione degli aspetti organizzativi, in “Monografie sul Mercato del lavoro e le politiche per
l’impiego” n. 5/2003, Isfol, Roma.
84
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
regionali Eures così come individuati dalla nuova normativa nazionale, come evidenziato
dal Line Manager dell’Emilia Romagna, secondo il quale “la rete Eures regionale si
sovrappone a quella Territoriale in quanto Consiglieri e Assistenti fanno parte di altre
amministrazioni e svolgono altre funzioni rispetto a questa. Bisognerebbe a questo scopo
chiarire quali sia l’effettivo ruolo del Line Manager e come egli possa incidere
sull’organizzazione. In effetti, manca una visione strategica comune del servizio…”.
Il terzo elemento considerato nella presente osservazione riguarda gli aspetti cd.
“manageriali” dell’organizzazione del servizio e dei ruoli ad essa afferenti. Se il
Consigliere, prima del decentramento, aveva a disposizione un tempo quasi totale da
dedicare all’utente, principalmente in attività di preselezione, ora la presenza dei
Referenti e degli Assistenti (anche se omogeneamente diffusa in tutte le realtà
provinciali) lo ha portato a “liberare”, operativamente, gran parte di questo tempo, che
viene finalizzato al coordinamento dei suoi collaboratori. Sono abbastanza frequenti i casi
in cui i colloqui con imprese e utenti vengano gestiti dall’Assistente in prima persona,
come pure l’inserimento nella banca dati, comunitaria o locale, delle domande e le offerte
di lavoro e gli aggiornamenti normativi. I Referenti si occupano invece della promozione
e della prima informazione del servizio, invitando generalmente gli utenti ad avere
maggiori informazioni sui siti Eures locali (che possono ottenere da soli o accompagnati
nella consultazione dallo stesso Referente), oppure rinviando i candidati ai Consigliere o
agli Assistenti, per avere gli approfondimenti del caso.
È evidente come, tra le tre figure che gestiscono l’erogazione del servizio, si crei una
forte dinamica di relazioni e feedback, fatta di incontri, contatti telefonici, via e-mail, in
cui il Consigliere assume il ruolo di guida, leader e negoziatore nella formulazione e
controllo di piani d’azione realizzati, poi nel concreto, dai suoi collaboratori.
3.5.1
La preselezione
La fase gestionale dell’incontro tra domanda e offerta di lavoro non rimane più
l’aspetto cruciale dei processi operativi del Consigliere Eures, come era invece prima del
decentramento. L’orientamento del Consigliere a svolgere altre mansioni, come spiegato
nel paragrafo precedente, e il cambiamento ottenuto su alcune attività tradizionali che
erano a completo appannaggio del Consigliere prima della riforma e che sono ora
presiedute e integrate dal Referente e, ancora di più dall’Assistente, pongono la
preselezione, in una posizione secondaria tra i compiti dell’Euroconsigliere, ma pur
sempre di fondamentale importanza.
L’attività di preselezione si conferma, anche nel 2003, una delle componenti principali
delle attività del servizio Eures, prioritarie nei progetti gestiti e finanziati direttamente dal
Coordinamento Nazionale, come le cd. “grandi selezioni”, presenti annualmente nei Piani
d’Attività nazionali formulati dallo stesso Coordinamento.
Per quanto riguarda le metodologie attivate, i risultati dimostrano il consolidamento
85
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
della prassi d’uso dei colloqui liberi, con una percentuale molto elevata, l’84,6%; di
questi solo il 13,6% accompagna il colloquio con la somministrazione di prove di abilità,
che consistono soprattutto nel testare la conoscenza delle lingue straniere. Il 34% dei
Consiglieri Eures rinvia le proprie modalità operative a prassi strutturate, formate durante
il corso di passate esperienze nel campo della preselezione o, più raramente, apprese dai
corsi di formazione. Sono pochissimi i casi in cui i Consiglieri fanno uso, durante il
processo di preselezione, di questionari o test proiettivi, rispettivamente il 7,7% e il 3,8%
e sono altrettanto pochi coloro che conducono il colloquio in affiancamento al proprio
Assistente (il 3,8%). È importante sottolineare come i colloqui di preselezione siano
finalizzati alla verifica del possesso da parte del candidato di alcuni importanti elementi
come la motivazione, le attitudini e le competenze necessarie al tipo di lavoro offerto,
l’individuazione e l’analisi dei vantaggi possibili e delle dinamiche psicologiche che
portano a voler vivere “tout court” un’esperienza di vita fuori dai propri confini nazionali,
la verifica della conoscenza della lingua ecc.
Com’è nel buon uso della preselezione, ad opera sia di enti privati che pubblici, tale
modalità di scelta dei candidati, appetibili alle imprese italiane o straniere, si concentra su
una rosa di nominativi, sulla quale verrà effettuata poi una selezione finale e mirata da
parte del management dell’azienda sul personale effettivamente da reclutare. In ultimo è
fondamentale notare come, in alcuni casi e a determinate condizioni, un primo screening
possa avvenire sia da parte del Referente che da parte del Consigliere anche solo tramite
un contatto telefonico. Tali condizioni non rispettano regole rigide, ma assecondano
generalmente esigenze di ottimizzazione dei tempi.
3.6 Le dinamiche relazionali nella rete Eures
Le occasioni di scambio e di confronto vengono generalmente considerate molto utili
dai Consiglieri Eures. La comunicazione avviene tramite varie modalità, dalla posta
elettronica al telefono, dai tavoli di lavoro tra regioni confinanti o transfrontaliere, ai
convegni, annuali nell’ambito del Coordinamento Nazionale. Sempre il Coordinamento
organizza possibilità di incontro nei seminari formativi, dove i Consiglieri hanno
l’occasione di poter, anche informalmente, creare tra loro situazioni di scambio e
confronto, come anche avviene in occasione di progetti particolari di “grandi selezioni”
(ad esempio Eurodisney). Per quanto riguarda le riunioni tra regioni confinanti, la
Consigliere friulana cita, come molto utile, un incontro avuto con i colleghi dell’Emilia,
della Liguria, della Lombardia e del Piemonte, per discutere di progetti comuni. Non sono
inusuali, tra l’altro, i contatti che avvengono tra i Referenti di varie regioni, come pure,
quelli generati tra Consiglieri e Assistenti di diverse realtà locali. Nel 69% dei casi i
Consiglieri hanno la possibilità di incontrarsi durante lo svolgimento di eventi
istituzionali, come le già citate riunioni nazionali; per quanto riguarda le finalità di tali
86
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
scambi, il 65% dei Consiglieri ha giudicato utili queste occasioni per potersi confrontare
e, quindi, condividere, raffinare e ottimizzare le proprie buone prassi. A riguardo, la
Consigliera di Imperia sostiene l’importanza del contributo reciproco soprattutto su
problematiche procedurali che rimangono insolute; a tal proposito racconta: “ad esempio
abbiamo un collega a Bolzano che, a fronte di una domanda posta da un collega,
s’informa immediatamente e manda la risposta anche a tutti gli altri per conoscenza. Il
bello della rete è proprio la diversità dei nostri profili e delle nostre attività, che ci
permette di scambiare informazioni e arricchirci reciprocamente”.
È importante sottolineare come i rapporti informali e amicali, già discussi nella
precedente rilevazione, definendoli come “rete umana e amicale”, ancora una volta
rappresentano la principale molla motivazionale nella scelta delle persone da contattare
per poter effettuare confronti.
3.7 Ruoli organizzativi: miglioramenti auspicati
Anche per quanto riguarda il 2003, la domanda del questionario, relativa ai
miglioramenti di ruolo che i Consiglieri Eures auspicano, è stata nuovamente interpretata,
non solo come sforzo soggettivo che gli intervistati compiono per poter erogare il servizio
con maggiore efficacia, e di conseguenza, trarne dei benefici anche sul piano della
gratificazione personale e professionale, ma anche, e per certi aspetti soprattutto, sul
piano di ciò che il contesto organizzativo in cui sono inseriti potrebbe fare per produrre
dei cambiamenti migliorativi di ruolo. Tale distorsione percettiva, che è riconducibile, in
ogni modo, al “sistema-uomo”132, indipendentemente dal suo ruolo sociale e lavorativo,
può essere spiegata come risultato di un “rifiuto”, più o meno inconsapevole, della
capacità di “mettersi in gioco” costringendosi a ripensare il loro ruolo sul piano più
personale che organizzativo. L’emersione di resistenze e difese che tendono ad attribuire
alla dimensione “esterna” le cause di possibili elementi di errore nell’esercizio del ruolo
e, di conseguenza, rimandare ad essa l’individuazione di possibili soluzioni, fa si che i
Consiglieri intervistati, in qualche modo, si “auto-esentino” da proprie responsabilità.
Le risposte fornite attengono, in svariati casi, al desiderio di una maggiore
capillarizzazione del servizio attraverso un più elevato numero di Referenti nei Cpi
territoriali. Alcuni Consiglieri auspicano la disponibilità, nella Banca dati europea, di
132
Tale concetto può essere rimandato alla teoria psicosociale del Locus of Control (Rotter J. B., “General
expectancies for internal versus external control of reinforcement”, in Psychological Monograph: general
and applied, n. 80 p. 609, 1966, London) che indica “l’atteggiamento mentale con cui noi sentiamo di
essere in grado di determinare le nostre azioni, e i relativi risultati (locus of control interno), rispetto al
controllo esercitato dal caso e dalle circostanze esterne (locus of control esterno) che può assumere
connotazioni estreme tra le due polarità esterna-interna, oppure gradi intermedi, in funzione della
personalità e delle culture aziendali e lavorative in genere” (Trevisani D., Competitività aziendale,
personale, organizzativa: strumenti di sviluppo e creazione del valore, 2000, Franco Angeli, Milano).
87
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
offerte meno specialistiche, per favorire, in maniera più chiara, l’incontro con la domanda
di lavoro.
Una maggiore attenzione al rapporto con le imprese, per quanto riguarda la
promozione del servizio, è un’esigenza molto sentita dai Consiglieri intervistati, e alcuni
di essi hanno già organizzato il servizio, delegando, come già accennato, tale compito agli
Assistenti.
La Consigliera della regione Piemonte, ad esempio, desidererebbe una definizione più
chiara e strutturata del ruolo, sia dal punto di vista del livello amministrativo, sia da
quello più concreto delle attività specifiche da realizzare, e sostiene che questo può esser
possibile solo attraverso la formalizzazione dei rapporti tra le regioni e le province per
quanto riguarda l’espletamento del servizio Eures. A tale proposito puntualizza:
“…Diventa necessario avere un atto formale che dal punto di vista politico renda
istituzionale il ruolo di ognuno di noi, perché relativamente a Eures qualche volta si ha
la sensazione che non sia un servizio del tutto integrato, da qui l’esigenza della visibilità
dei livelli locali anche nei confronti dei livelli gerarchici regionali e questo può avvenire
solo con il loro coinvolgimento”. La Consigliera di Udine, a tale proposito, aggiunge che
il problema sussisterà fin quando il personale Eures continuerà a essere distaccato alla
provincia, pur essendo dipendente regionale, evidenziando, peraltro, quali disagi si
accompagnano a processi di transizione istituzionale, che coinvolgono punti della rete nei
quali il servizio Eures aveva già consolidato alcune regolarità di funzionamento. Usando
le parole di alcuni addetti ai lavori intervistati, il “caos da punti di riferimento
istituzionali” che vede il personale Eures dipendere amministrativamente e
operativamente da più soggetti, – regione (Line Manager e altri dirigenti non Eures),
Coordinamento Nazionale e Commissione europea – diviene ancora più critico nei casi in
cui la regione distacca alla provincia il servizio Eures, aumentando e differenziando il
carico di lavoro del Consigliere Eures, che avrà un soggetto burocratico in più come
Referente. Tutto questo contribuisce a non chiarire nel concreto un ruolo che, in realtà,
sarebbe sulla carta già definito ormai da svariati anni, nelle sue specifiche operative e di
competenze, da un documento ufficiale della Commissione europea.
Il Consigliere Eures veneto auspica, a tal proposito, un incremento delle risorse umane
a sua disposizione per poter adempiere meglio i compiti del servizio, mentre il
Consigliere della Puglia ha come obiettivo la continua promozione della rete umana e
informale che considera “la vera forza motrice del servizio”. In ultimo, il Consigliere
della provincia di Campobasso, sostiene che il decentramento agli enti locali ha portato
nella sua attività un disordine organizzativo da cui è difficile emergere definitivamente.
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Incentivi alle assunzioni: ipotesi per la valutazione e prime
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n. 2, 1999
La formazione per i patti territoriali e le aree di crisi, di D. Gilli e A.
Scassellati
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Flessibilità in uscita e occupazione: segmenti e profili dei soggetti a
rischio di licenziamento, di M. Marocco, V. Parisi e S. Porcari
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Le professioni: ipotesi classificatorie e nuove categorie interpretative,
di A. Mocavini e A. Paliotta
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Gli incentivi all’imprenditorialità nelle politiche attive del lavoro: gli
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Strategia europea per l’occupazione: analisi comparata dei Piani
nazionali di azione, di L. Incagli e S. Porcari
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Il lavoro interinale indagine esplorativa, di V. Menegatti e E. Mari
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La riforma dei Servizi Pubblici per l’impiego: l’originalità del modello
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Valutare le politiche per l’occupabilità le borse lavoro, di A. Mocavini e
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Modelli per l’occupazione a confronto: strategie OCSE e orientamenti
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I sistemi di protezione del reddito dei disoccupati in Italia tra politica
sociale e strategia per l’occupazione. Analisi e confronti internazionali,
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Interventi per lo sviluppo locale nel Mezzogiorno e ruolo della
formazione - Rapporto 2000, a cura di D. Gilli
n. 6, 2000
Job vacancies in Italia Il quadro teorico, le indagini, le evidenze
empiriche, di A. Mocavini e A. Paliotta
93
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
n. 7, 2000
Valutare gli interventi per l’occupazione: I tirocini di orientamento, a
cura di C. Serra
n. 8, 2000
Obiettivo occupazione: le strategie dei paesi europei, di M. Curtarelli e
S. Porcari
n. 1, 2001
Servizi per l’impiego - Rapporto di monitoraggio 2000, di D. Gilli, G.
Perri e F. Tantillo
n. 2, 2001
Strumenti per le analisi di flusso nel mercato del lavoro - Una
procedura per la ricostruzione della struttura longitudinale della
Rilevazione trimestrale Istat sulle forze di lavoro, di M. Centra, A.
Discenza e E. Rustichelli
n. 3, 2001
La riforma del part-time - Il “compromesso tra tutela e flessibilità in
Italia ed in Europa”, di M. Emanuele, M. Marocco e E. Rustichelli
n. 4, 2001
Ict e “New Ecomomy” - Orientamenti della letteratura e primi elementi
per la costruzione di un percorso critico, di A. Paliotta e A. Pannone
n. 5, 2001
Il lavoro interinale - Prime Analisi su dati amministrativi, di F.
Carmignani, E. Rustichelli e G. Marzano
n. 6, 2001
Valutare gli interventi per l’occupabilità - I piani di inserimento
professionale ed elementi comparativi con altre misure, a cura di C.
Serra
n. 7, 2001
Verso nuovi dispositivi di workfare - Lavori socialmente utili - Profili
valutativi, di M. Marocco e A. Scialà
n. 1, 2002
Monitoraggio Spi 2001 - Analisi di profondità dei Centri per l’impiego:
per target, per funzioni e per strutture, a cura di D. Gilli
n. 2, 2002
La programmazione regionale a sostegno dei Servizi per l’impiego Azioni di sistema ed integrazione con lo sviluppo locale, a cura di G.
Di Domenico
n. 3, 2002
Servizi per l’impiego - Rapporto di monitoraggio 2001, di D. Gilli, R.
Landi e G. Perri
n. 4, 2002
I Servizi privati per l’impiego: il caso delle Agenzie di collocamento, a
cura di G. Linfante
n. 5, 2002
I nuovi Servizi per l’impiego: esperienze di formazione del personale,
di R. Landi
94
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
n. 6, 2002
Monitoraggio Spi 2002 - “Analisi di profondità dei Centri per
l’impiego: per target, per funzioni e per strutture”, a cura di D. Gilli
Supplemento
Le fonctionnement des Centres pour l’emploi en Italie - Suivi 2002,
Supplément au n° 6/2002 des “Monographies sur le Marché du travail
et les politiques pour l’emploi”
Supplemento
The Functioning of the Employment Centres in Italy - 2002 Monitoring,
Supplement to Issue N. 6/2002 of the “Monographs on the Labour
Market and Employment Policies”
n. 7, 2002
Le politiche per l’occupabilità: Valutazione della loro efficacia
attraverso un’analisi sui giovani in cerca di lavoro che hanno
partecipato a Piani di inserimento Professionale o a Tirocini, a cura di
C. Serra
n. 1, 2003
Monitoraggio Spi 2002 - Analisi di profondità dei Centri per l’impiego
nelle regioni Ob. 1, a cura della Struttura Isfol di monitoraggio Spi
n. 2, 2003
Servizi per l’impiego e sistema imprenditoriale. Esigenze ed aspettative
dei datori di lavoro, di G. Di Domenico
n. 3, 2003
Indagine sulle attività di monitoraggio svolte dai Servizi per l’impiego,
di F. Tantillo e M. Ferrara
n. 4, 2003
Rilevazione semestrale sulla domanda di lavoro: il percorso
metodologico, di L. Incagli, A. De Sanctis e D. Radicchia
n. 5, 2003
La rete Eures in Italia - Analisi del quadro normativo-istituzionale,
valutazione degli aspetti organizzativi, di M. Bonanni e R. Landi
n. 6, 2003
L’organizzazione dei Servizi per l’impiego - Un’analisi sperimentale, a
cura di G. Di Domenico
n. 7, 2003
L’utenza dei Cpi e il livello di soddisfazione per i servizi erogati, di G.
Baronio, C. Gasparini, G. Linfante, G. Natoli e F. Tantillo
Supplemento
Users of the Employment Centres and the level of satisfaction for the services
provided, by G. Baronio, C. Gasparini, G. Linfante, G. Natoli e F. Tantillo
Supplement to Issue N. 7/2003 of the “Monographs on the Labour
Market and Employment Policies”
n. 8, 2003
Formazione del personale Spi: ricognizione ed analisi valutativa delle
attività formative 2001-2002, di R. Landi e L. Palomba
95
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Supplemento
Formazione del personale Spi nelle regioni ob. 1, di R. Landi e L.
Palomba, Supplemento al n. 8/2003 delle “Monografie sul Mercato del
lavoro e le politiche per l’impiego”
n. 9, 2003
Evoluzione del sistema dei Servizi per l’impiego nelle regioni ob. 1, a
cura della Struttura Isfol di monitoraggio
n. 10, 2003
Public Employment Services in Europe - Innovative practices in the
provision of services: on-line, to companies, and to leng-term
unemployed, a cura di G. Di Domenico
Services publics de l’emploi en Europe - Expériences innovantes dans
l’offre de services: en ligne, aux entreprises, aux chômeurs de longue
dureé, a cura di G. Di Domenico
n. 11, 2003
Lavoro atipico e Servizi per l’impiego - Studi di caso e modelli di
intervento, di M. Curtarelli e C. Tagliavia
n. 12, 2003
Rassegna internazionale della letteratura in materia di Servizi per
l’impiego, a cura di L. Incagli e M. Marocco
n. 13, 2003
Employment Services - Summery of the Monitoring Exercise 2002, a
cura di S. Rosati
Les services de l’emploi - Synthese du suivi 2002, a cura di S. Rosati
n. 1, 2004
Indagine campionaria sul funzionamento dei Centri per l’impiego nelle
regioni del Mezzogiorno, a cura di D. Gilli e M. Parente
n. 2, 2004
Relazione tra Servizi per l’impiego e Aziende-utenti - L’impatto delle
procedure informatizzate, a cura di G. Di Domenico
n. 3, 2004
Dossier regionali sul mercato del lavoro 1-2004, a cura di G. Riccio
n. 4, 2004
Analisi del valore aggiunto delle azioni di sistema del Pon a sostegno
della riforma dei Servizi per l’impiego - Un’indagine pilota, a cura di
M. D’Onofrio, L. Guazzaloca, A. Salomone
n. 5, 2004
Reti tecnologiche e reti di relazioni nei Servizi pubblici per l’impiego:
un’analisi territoriale, a cura di D. Di Francesco, C. Serra
n. 6, 2004
Invecchiamento e lavoro - Elementi per un profilo meridionale, di S.
Porcari e M.L. Mirabile
n. 7, 2004
Gli utenti e i Centri per l’impiego, di G. Baronio, M. D’Emilione, C.
Gasperini, G. Lintante e F. Tantillo
96
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
n. 8, 2004
Il lavoro ripartito, tra riforma legislativa e contrattazione collettiva, a
cura di M. Emanuele
n. 9, 2004
Gli interventi formativi rivolti agli operatori dei Servizi per l’impiego:
dal monitoraggio alla valutazione della qualità, di M. Bonanni, C.
Gasparini, M. Ferritti e L. Palomba
n. 10, 2004
Dossier regionali sul mercato del lavoro - Il lavoro femminile, a cura di
G. Riccio
n. 11, 2004
Comparative Atlas on Employment Services in the Enlarged European
Union, di G. Di Domenico
n. 12, 2004
I lavoratori adulti tra programmazione regionale e politiche locali Un’analisi comparata, di S. Porcari, P. Riccone e G. Folini
n. 13, 2004
Dalle collaborazioni coordinate e continuative al lavoro a progetto, di
M. Marocco e E. Rustichelli
n. 14, 2004
Dossier regionali sul mercato del lavoro – 2/2004, a cura di G. Riccio
97