ITIS S. Cannizzaro Catania, 13 Maggio 2004
La morte annunciata del centralismo scolastico
Norberto Bottani, Direttore SRED, Dipartimento della Pubblica
Istruzione del Canton Ginevra
12, Quai du Rhône, 1205 Ginevra
[email protected]
La fine dei miti
• Il modello unitario centralizzato non è più
una strategia efficace di governo della
popolazione
• Il modello unitario centralizzato non è più
una strategia efficace di controllo delle
scuole
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Il riferimento teorico di base
• Gli agenti decidono nelle materie nelle quali sono
potenzialmente più competenti per farlo
• La qualità della scuola migliora quando le
decisioni sono prese al livello di competenza dove
si trovano tutti gli elementi che permettono di
operare scelte informate, efficienti ed efficaci e
quando il modo di decisione fruisce degli stessi
vantaggi
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Criteri essenziali di giustificazione e
convalida della decentralizzazione: la
qualità e l’equità
La combinazione di decentralizzazione e
autonomia va valutata in funzione di due
principi essenziali : la qualità e l’equità del
sistema scolastico e d’istruzione nella sua
globalità.
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Un altro mondo: il caso della
Svezia e della Finlandia
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Decentralizzaztione in Finlandia
• Local Government Act (1976) ; ci sono solo 446
comuni in Finlandia con la competenza di
prelevare direttamente le imposte
• I comuni hanno una duplice funzione:
– Sono unità amministrative
– Sono unità di base dell’autogoverno dei
cittadini (costituzione del 1919)
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La scuola in Finlandia
• La scuola dell’obbligo (durata 9 anni con inizio a 7 anni) è
di competenza dei comuni, finanziamento ( parziale)
compreso
• I licei (triennali)sono istituzioni municipali; gli istituti
tecnici e professionali (triennali) sono gestiti in
partenariato da comuni, stato e organizzazioni private. Il
70% del canale professionale è però municipale ( singoli
comuni o consorzi di comuni)
• I servizi scolastici ( mensa, trasporti, cure sanitarie e
dentarie, servizio psico-pedagogico) sono di competenza
comunale
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Finlandia: l’autogoverno
comunale
• Le prestazioni comunali in materia scolastica
(come pure in altri campi) possono essere
assicurate secondo le modalità seguenti ( Local
Government Act):
– Con servizi gestiti in proprio
– Con enti consortili che raggruppano più comuni
– In partenariato con enti privati che forniscono i servizi
richiesti
– Acquistando i servizi da altri enti statali
– Acquistando i servizi da ditte private (l’outsourcing)
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Finlandia: modalità di
finanziamento della scuola
• La base del finanziamento sono le imposte
comunali
• Lo stato centrale integra le risorse comunali
con stanziamenti di fondi calcolati in base al
fabbisogno comunale, alla solidità ed alla
ricchezza finanziaria dei comuni
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La Svezia: lo smantellamento del
centralismo scolastico
La gestione della scuola -- dagli asili nido ai licei -- è
totalmente comunale
Il cambiamento di paradigma nel 1991: in pochi
mesi il ministero dell’istruzione a Stoccolma è
stato smantellato e migliaia di insegnanti hanno
cambiato dall’oggi al domani il datore di lavoro:
dallo stato agli enti locali.
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Il sistema scolastico svedese: i comuni al centro
Sistema scolastico svedese
288 comuni
4981 scuole
Agenzia Nazionale per l'educazione
300 persone
Funzione di controllo e di valutazione
Ispezione delle scuole
Ricerca scientifica sull'istruzione
E' l'agenzia che implementa gli obiettivi del ministero
Monitoraggio triennale del sistema scolastico
Parlamento
Ministero Educazione e Scienza
I comuni :
•sono responsabili del conseguimento degli obiettivi stabiliti dallo Stato
• devono redigere il piano scolastico concernente la struttura e lo sviluppo dell’offerta
formativa che viene adottato dal consiglio comunale
•devono garantire un anno di scuola dell’infanzia ai bambini di sei anni (l’obbligo
scolastico può iniziare infatti a sei o sette anni a scelta dei genitori)
•sono tenuti a pagare la scuola scelta dai genitori residenti se non è quella del comune
(c’è infatti libertà di scelta)
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L’ autonomia presa sul serio funziona.
Un esempio concreto: la scuola di
Bredængen*
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Scuola di periferia operaia ad ovest di Stoccolma, in mattoni rossi del
1967, con 620 alunni dalla scuola materna alla scuola dell’obbligo, Budget
annuo della scuola di 6 milioni di euro gestito dal preside
Non ci sono bidelli o portinai: la scuola è sempre aperta. Chiude di solito
alle 21.
Autonomia curricolare piena: non esiste più nessun programma nazionale.
Le direttive del ministero sono raccolte in un opuscolo di 19 pagine
Esempio delle istruzioni per la lingua materna per la scuola dell’obbligo:
Padroneggiare la lingua svedese e potere ascoltare e leggere con
attenzione, come pure esprimere idee e pensieri oralmente e per
scritto
– Per la matematica:
• Padroneggiare le basi di un pensiero matematico e potersene
servire nella vita quotidiana
*Informazioni segnalate da Magnus Falkehed: Le modèle suédois. Santé, services publics,
environnement: ce qui attend les Français. Ed.
Payot, Paris 2003
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Un sistema scolastico che abbina
autonomia e decentralizzazione
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6665 ore d’insegnamento all’anno di cui 600 gestite liberamente
dalla scuola
Le materie opzionali sono scelte liberamente dalla scuola
Professori obbligati al servizio di mensa con gli studenti
Il preside recluta e licenzia gli insegnanti. Precarietà della
professione. Nel 1991, al momento della riforma, gli insegnanti
sono stati” comperati”: 20% di stipendio in più per chi restava;
10% di licenziati, coloro che non accettavano la decentralizzazione
35 ore settimanali di cui 20 obbligatorie nella scuola (
d’insegnamento e non)
Non si valutano gli studenti ( nessun voto fino alla quarta
elementare) , una scala ridotta di voti dopo ma si valutano gli
insegnanti ( su una scala di 320 punti)
Per reperire i fondi i presidi affittano i locali della scuola per
serate ed incontri
Il trionfo dei notabili locali
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LA SPAGNA
– Costituzione spagnola ( emanata nel 1978 dopo le prime
elezioni democratiche del 1977): “Stato delle Autonomie” (17
Comunità autonome, equivalenti a Regioni)
– Tre Caratteristiche del processo di decentralizzazione (anni
’80 e ’90):
• Complessità:17 Comunità autonome con storie e
aspirazioni diverse, alcune da sempre autonome, con
situazioni incomparabili rispetto ad altre (es.
Catalogna,lingua con mille anni di storia e parlamento
autonomo da secoli)
• Omogeneizzazione:dare gli stessi poteri a tutte le Comunità
a prescindere dalla loro storia
• Gradualità attuativa: per alcune Comunità si è realizzta
agli inizi degli anni ’80, per altre alla fine degli anni ‘90
– Centralismo = dittatura / Autonomia = democrazia: in Spagna
la decentralizzazione ha segnato la fine della dittatura
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Per sintetizzare il processo di
decentralizzazione dell’istruzione in
Spagna
• Come nella Costituzione italiana, ciò che non è
di competenza dello Stato è di competenza
delle Regioni
• Una questione tecnica o politica? In Spagna
questione politica con risvolti tecnici
• E la decentralizzazione a livello comunale?
Oggi è praticamente nulla
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La decentralizzazione dell'istruzione e i
programmi in Spagna (I)
• La decentralizzazione dei programmi:
– I programmi:allo Stato il 65% o 55% (insegnamenti
fondamentali), alle Comunità autonome il 35% o il 45%
in quelle con propria lingua (es. Catalogna)
– L’ autonomia curriculare (il 35% o 45% del curricolo)
è ripartita tra tre livelli di : le Comunità Autonome, gli
istituti scolastici e le classi.
– le Comunità autonome tendono a centralizzare il loro
35% o 45%: alle scuole e alle classi scarsa autonomia
– La centralizzazione dei programmi è una prassi comune
sia del governo statale sia dei governi delle Comunità
autonome
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La decentralizzazione dell'istruzione e
l’autonomia delle scuole in Spagna(II)
L’autonomia delle scuole
–Tradizione di scarsa autonomia delle scuole
–Settori di autonomia:
Programmi: scarsa
Organizzativa: scarsa
Gestione economica: scarsa
Personale: nulla

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FRANCIA: eppur si muove
Un cantiere di vent’anni
• La decentralizzazione è stata avviata nel
1981 dal primo governo socialista del
dopoguerra ( Governo Mauroy) , dal
ministro dell’interno Gaston Deferre, sotto
la presidenza di Mitterrand
• Nella scuola, la legge quadro determinante è
la legge d’orientamento del 1989
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Francia: il mammut scolastico e la cura dimagrante
(Claude Allègre ministro socialista dell’educazione nel governo Jospin)
Struttura dell’amministrazione scolastica
Dipartimental
Centrale
Regionale
Legislativo
Parlamento
e Senato
Consiglio
regionale
Esecutivo
Ministero
Presidente
Prefetto
Ispezione
generlae
Ispettorri
dell’educazi
one
nazionale
Ispettori
d’”académi
e” (28
académies)
Consiglio
superiore
dell’istr.
Consiglio
d’académie
Consiglio
dipartim.
Consultivo
Comunale
Istituto
Consiglio
municipale
Consiglio
d’istituto
Sindaco
Capo
d’istituto
Consiglio di
disciplina
Consiglio
nazionale
dei progr.
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Francia: tradizione repubblicana
centralizzatrice
•
Sovrapposizioni di impianti amministrativi di stampo diverso ( da
un lato i dipartimenti e le“académies”; dall’altro le regioni e i
comuni)
•
Il centro ( il ministero dell’ “Education Nationale”) tiene
saldamente in mano:
– Il reclutamento, le nomine, la carriera, lo statuto e le
remunerazioni dei docenti
– L’impianto del sistema scolastico
– I programmi d’insegnamento che sono nazionali
– Il monopolio dei diplomi di stato
– La valutazione del sistema e le statistiche scolastiche
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Francia: una decentralizzazione
moderata
• La decentralizzazione trasferisce alcune
competenze ai livelli inferiori ( regioni,
dipartimenti, comuni) nel settore
dell’edilizia scolastica e dell’offerta
d’istruzione
• Il decentramento delega competenze
prevalentemente amministrative agli istituti
scolastici ( un embrione d’autonomia)
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Francia: le competenze dei rettori
(l’equivalente dei direttori regionali italiani
dell’istruzione)
(28 académies)
•
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•
•
La mappa scolastica ( d’intesa con le regioni)
Gli investimenti
Le spese correnti non salariali
Il reclutamento dei docenti delle elementari
Il reclutamento del personale non docente delle
scuole medie
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Francia: competenze dipartimentali (100
dipartimenti d’origine napoleonica)
Competenze degli ispettori d’ “ académies”
• L’organizzazione delle scuole medie
– Delimitazioni dei bacini di utenza
– La mappa scolastica
– Gli investimenti
– Le spese correnti non salariali
• La gestione delle scuole elementari
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Francia: lavori in corso
•
•
Modifica della costituzione votata il 28 marzo 2003 che amplifica il
potere delle comunità locali
Nuovi trasferimenti di competenze dallo Stato verso le collettività
locali:
– Verso le regioni: l’offerta formativa nel campo dell’ istruzione
e della formazione professionale iniziale è decisa in comune da
Stato e regioni nel quadro di convenzioni annue che applicano i
piani regionali di formazione;
– Verso i dipartimenti: i bacini d’utenza delle scuole medie;
– Verso i comuni: i bacini d’utenza delle scuole elementari
(competenza attribuita ai consigli comunali);
– Verso le regioni e i dipartimenti: il reclutamento e la gestione
del personale tecnico, degli operai e di quello dei servizi delle
scuole medie e scuole superiori ( 91 000 agenti) ( il personale
TOS equivalente al personale ATA in Italia).
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