Traduzione esterna
PARLAMENTO EUROPEO
2004
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2009
Commissione d'inchiesta sulla crisi finanziaria della Equitable Life Assurance Society
[RISERVATO]
PROVVISORIO
2006/2199(INI)
28.3.2007
PROGETTO DI RELAZIONE
sulla crisi finanziaria della Equitable Life Assurance Society
(2006/2199(INI))
Commissione d'inchiesta sulla crisi finanziaria della Equitable Life Assurance
Society
Relatrice: Diana Wallis
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Il presente progetto di relazione è aggiornato al 28.03.2007 e tiene conto della documentazione pervenuta fino
al 20.03.2007. In particolare esso analizza la documentazione scritta fino a WE 90 e WE-CONF 31 e le
testimonianze verbali fino a H 11, incluso WS 2.
Si ricordano le abbreviazioni qui utilizzate per la documentazione agli atti della commissione:
H # = testimonianze verbali rese durante le audizioni EQUI
WS # = testimonianze verbali rese durante i workshop EQUI
WE # = documentazione scritta pubblicata sul sito web EQUI (accessibile al pubblico)
WE-FILE # = documentazione scritta non pubblicata sul sito web
WE-CONF # = documentazione scritta riservata
ES-# = studi esterni
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La commissione d'inchiesta sulla crisi finanziaria della Equitable Life Assurance Society ha
iniziato i suoi lavori il 2 febbraio 2006 e ha adottato la sua relazione finale il 3 maggio 2007.
Essa si è riunita 19 volte, ha tenuto 11 audizioni pubbliche, organizzato 2 workshop ed inviato
due delegazioni ufficiali, rispettivamente a Dublino e a Londra. I suoi coordinatori si sono
riuniti 12 volte.
La commissione ha ascoltato 38 testimoni, analizzato 90 documenti scritti accessibili al
pubblico, 31 documenti riservati e 32 documenti messi agli atti, per un totale di migliaia di
pagine. Sono stati anche commissionati all'esterno 3 studi specialistici.
I 22 membri titolari e i 15 membri sostituti della commissione sono:
McGuinness, Mairead: Presidente
Medina Ortega, Manuel: Vicepresidente
Gauzès, Jean-Paul: Vicepresidente
Sir Atkins, Robert: Membro, coordinatore
Bloom, Godfrey: Membro
Bowles, Sharon: Membro
Cashman, Michael: Membro
De Rossa, Proinsias: Membro, coordinatore
Doorn, Bert: Membro
Ettel, Harald : Membro
Gargani, Giuseppe: Membro
Klinz, Wolf: Membro
Meyze Pleite, Willy: Membro
Mote, Ashley: Membro, coordinatore
Ó Neachtain, Seán: Membro, coordinatore
Parish, Neil: Membro
Purvis, John: Membro
Rühle, Heide: Membro, coordinatore
Skinner, Peter: Membro
Van Lancker, Anne: Membro
Wallis, Diana: Membro, relatrice, coordinatrice
Wieland, Rainer: Membro
Audy, Jean-Pierre: Sostituto
Aylward, Liam: Sostituto
Beres, Pervenche: Sostituta
van Buitenen, Paul: Sostituto
Bullmann, Udo: Sostituto
van den Burg, Ieke: Sostituta
Chichester, Giles: Sostituto
Dobolyi, Alexandra: Sostituta
Gutiérrez-Cortines, Cristina: Sostituta
Hasse Ferreira, Joel: Sostituto
Karas, Othmar: Sostituto
Lehne, Klaus-Heiner: Sostituto
Mitchell, Gay: Sostituto
Panayotopoulos-Cassiotou, Marie: Sostituta
Radwan, Alexander: Sostituto
Fanno parte della segreteria della commissione:
Direttore: Riccardo Ribera d'Alcala
Capo della segreteria: Miguel Tell Cremades; segreteria: Nadine Froment
Amministratore: Miguel Puente Pattison; segreteria: Silvana Casella
Amministratore: Hannes Kug; segreteria: Sylvie Renner-Yalcin
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Amministratore: Claudio Quaranta; segreteria: Saskia de Rijck
Assistente: Amelia Fernandez Navarro
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Pagina
INDICE GENERALE
Premessa
PARTE I - Introduzione
I.
II.
III.
IV.
Sintesi del mandato...........................................................................................pagina X
Contenuti delle linee d'azione
Antecedenti storici
Sintesi delle azioni intraprese
PARTE II - Trasposizione
I.
II.
Introduzione
Indagine in merito alla corretta trasposizione nel diritto interno del Regno Unito della 3DV e
alla sua corretta attuazione/applicazione da parte delle autorità britanniche in relazione al
caso ELAS
Conclusioni
PARTE III – Sistema di regolamentazione
I.
II.
III.
IV .
Disposizioni di diritto comunitario
Il sistema regolamentare britannico per le assicurazioni vita
Conclusioni principali dei rapporti Penrose e Baird sulle autorità di regolamentazione in
campo assicurativo
Altre testimonianze scritte e verbali esaminate dalla commissione
Conclusioni
PARTE IV - Rimedi
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
Introduzione
Danni
Reclami alle autorità di regolamentazione britanniche e inchieste ufficiali
Azioni della ELAS in relazione agli assicurati danneggiati
Accuse di frode – Il Serious Fraud Office
Accuse di mis-selling contro la ELAS
Accuse contro le autorità di regolamentazione britanniche
Il Financial Services Compensation Scheme britannico e la decisione di non chiudere la
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IX.
X.
XI.
XII.
ELAS
La posizione degli assicurati non britannici
Possibili rimedi per le vittime dell'ELAS secondo il diritto UE
Le azioni legali di gruppo (class action lawsuits)
Necessità di compensare le vittime della Equitable Life
Conclusioni
PARTE V – Ruolo della Commissione
I.
II.
III.
IV.
Introduzione
Attuazione della legislazione UE – Introduzione generale
Il concreto esercizio della vigilanza sull'attuazione da parte della Commissione
La necessità di assicurare un approccio organico in materia di attuazione delle disposizioni
UE
Conclusioni
PARTE VI – Ruolo delle commissioni d'inchiesta
I.
II.
III.
La commissione d'inchiesta: situazione attuale
Limiti dell'attuale situazione
Allegato
Conclusioni
PARTE VII - Raccomandazioni
A.
B.
C.
D.
Parti II e III
Parte IV
Parte V
Parte VI
ALLEGATI
A.
B.
C.
Cronologia
Glossario
DVD contenente tutta la documentazione scritta e i resoconti integrali
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Premessa (da redigere)
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PARTE I - Introduzione
sul mandato e le attività della commissione d'inchiesta
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INDICE PARTE I
I.
Sintesi del mandato
II.
Contenuti delle linee d'azione
III.
Antecedenti storici
IV.
Sintesi delle azioni intraprese
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I.
Sintesi del mandato
Il 18 gennaio 2006, il Parlamento europeo ha deciso1 di costituire una commissione d'inchiesta
di 22 membri, per indagare sui presunti casi di violazione o di malamministrazione
nell'applicazione del diritto comunitario verificatisi in relazione al crollo della Equitable Life
Assurance Society, lasciando nel contempo impregiudicata la giurisdizione dei tribunali
nazionali o comunitari.
La commissione è stata istituita in seguito alle preoccupazioni espresse in varie petizioni inviate
al Parlamento europeo2, che costituiscono la base e il punto di partenza dell'inchiesta e hanno
contribuito a definirne la direzione di intervento. È stato quindi essenziale tener conto
dell'apporto di tali petizioni e invitare gli autori alle riunioni della commissione, per chiarire
quali sono i contorni della vicenda. Il ruolo di primo piano svolto da queste petizioni
testimonia inoltre l'importanza della commissione per le petizioni nella verifica dell'applicazione
del diritto comunitario.
È importante tenere presente che l'ambito dell'inchiesta è definito dal mandato, dall'articolo
193 del trattato CE e dalla decisione del Parlamento, del Consiglio e della Commissione
relativa alle modalità per l'esercizio del diritto d'inchiesta del Parlamento europeo3.
Secondo il mandato, l'indagine della commissione doveva concentrarsi su quattro aspetti
essenziali:
1) Indagine sulle presunte violazioni o casi di cattiva amministrazione nell'applicazione della
direttiva 92/96/CEE da parte del Regno Unito.
2) Valutazione del regime normativo britannico in rapporto alla Equitable Life.
3) Entità dei risarcimenti reclamati dai titolari di polizze e adeguatezza dei mezzi di ricorso
loro disponibili.
4) Valutazione della verifica sull'attuazione da parte della Commissione.
Infine, la commissione avrebbe dovuto "formulare le proposte che riterrà opportune al
riguardo".
Tenuto conto di tale ambito di intervento, il 23 marzo 2006, la commissione ha adottato un
documento di lavoro sulle linee d'azione desumibili dal mandato (rif. 2006/2026(INI)). Tali
Decisione del Parlamento europeo B6-0050/2006 del 18 gennaio 2006 sulla costituzione di una commissione
d'inchiesta sul crollo della Equitable Life Society, in attesa di pubblicazione sulla GU.
2
Petizione 611/2004, presentata da Arthur White (cittadino britannico) e petizione 29/2005, presentata da
Paul Braithwaite (cittadino britannico), a nome dell'Equitable Members' Action Group (EMAG), nonché varie
petizioni successive relative al medesimo argomento, presentate da firmatari tedeschi e irlandesi.
3
Decisione 95/167/CE, Euratom, CECA del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione relativa
alle modalità per l'esercizio del diritto d'inchiesta del Parlamento europeo, GU L 113 del 19.5.1995, pag. 2
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linee d'azione sono esposte particolareggiatamente in appresso. L'approccio consisteva nel
trattare separatamente da un lato le indagini a livello degli Stati membri
(trasposizione/attuazione, regolamentazione/vigilanza e meccanismi di risarcimento) e dall'altro
la questione del ruolo della Commissione.
I quattro temi principali sopra esposti sono stati sviluppati gradualmente in vari progetti
preliminari di relazione (iniziando dal presente) che vertono sul mandato e le linee d'azione.
Nel corso di tale processo, si è provveduto a stilare una relazione interlocutoria sull'inchiesta,
presentata al Parlamento nel luglio 2006 conformemente a quanto previsto dalla decisione
sulla costituzione di una commissione d'inchiesta, per riassumere i lavori svolti fino a quel
momento.
E' importante tener presente che l'inchiesta si distingue dalle indagini precedenti e correnti
condotte a livello nazionale, per il fatto di adottare una prospettiva europea. A tale scopo, si è
proceduto a un'analisi comparativa, che riguarda il Regno Unito, la Germania, l'Irlanda e
almeno un altro Stato membro dove il settore dei servizi finanziari fosse piuttosto sviluppato,
come l'Olanda o la Spagna.
II.
Contenuti delle linee d'azione
1) Indagine sulle presunte violazioni o casi di cattiva amministrazione nell'applicazione della
direttiva 92/96/CEE da parte del Regno Unito
Uno dei compiti principali della commissione d'inchiesta era di valutare se la direttiva
92/96/CEE (la Terza direttiva Vita – 3DV)4 fosse stata trasposta correttamente e attuata in
maniera corretta da parte delle autorità britanniche competenti. Gli elementi principali di questa
linea d'azione sono trattati nella Parte II della relazione finale.
Per far ciò, la commissione è stata chiamata innanzitutto ad analizzare il quadro legislativo e
normativo del settore delle assicurazioni nell'UE e ad individuare le disposizioni attinenti alla
situazione della Equitable Life. La commissione d'inchiesta, oltre ad esaminare la situazione del
Regno Unito, avrebbe eseguito un'analisi comparativa per individuare le disposizioni della
legislazione nazionale finalizzate a rendere effettivi i requisiti delle direttive, valutando poi se
tali requisiti fossero stati trasposti integralmente e in maniera tempestiva.
In secondo luogo, la commissione doveva valutare se le autorità britanniche competenti
avessero applicato la direttiva in conformità alla normativa UE. In tale ambito, essa ha cercato
di chiarire le singole responsabilità delle autorità finanziarie preposte alla vigilanza della
Equitable Life nell'arco del periodo di riferimento. Sono state inoltre svolte indagini
approfondite per appurare chi, quando e come avesse esercitato la sorveglianza sulla
solvibilità, sulle pratiche contabili e sulla costituzione delle riserve, e in che modo le autorità
fossero intervenute sulle eventuali carenze.
Direttiva 92/96/CEE del Consiglio, del 10 novembre 1992, che coordina le disposizioni legali, regolamentari
ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita e che modifica le
direttive 79/267/CEE e 90/619/CEE (terza direttiva assicurazione vita), GU L 311 del 14.11.1997, pag. 34.
4
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Per quanto concerne il periodo oggetto d'indagine, il mandato specifica che esso ha inizio con
l'entrata in vigore della Terza direttiva Vita (3DV), ossia il 1° luglio 1994, e termina con gli
eventi che si sono verificati alla Equitable Life, vale a dire il 1999-2001. Tuttavia, ai fini
dell'inchiesta, era necessario analizzare gli eventi verificatisi prima del 1994, sia per quanto
attiene alla prima e alla seconda direttiva vita (1DV5 e 2DV6), sia in merito all'intero processo
di adozione della 3DV, prima del 1994.
2) Valutazione del regime normativo britannico in rapporto alla Equitable Life
Gli elementi principali di questa linea d'azione sono trattati nella Parte IV della relazione finale.
Benché questo punto del mandato richieda un'indagine ad ampio raggio, gli standard di
comportamento presi in esame vengono riferiti al diritto comunitario. In caso contrario la
commissione supererebbe i limiti stabiliti dall'articolo 193 CE. Appariva inoltre opportuno
operare un raffronto tra il regime britannico e le tipologie di regolamentazione adottate
dall'Irlanda, dalla Germania e da altri Stati membri. In breve, la commissione d'inchiesta era
chiamata a dare un giudizio sull'assetto regolamentare britannico applicabile alla ELAS,
comparandolo con i regimi adottati da altri paesi nel quadro dell'UE. La relazione Penrose7,
che si sovrappone in alcune parti alla presente indagine, doveva essere utilizzata come punto di
partenza, per poi essere analizzata in un contesto europeo più ampio. Inoltre, la commissione
doveva anche tener conto dell'inchiesta del Parliamentary and Health Service Ombudsman
(difensore civico parlamentare e sanitario) del Regno Unito, allora in corso, che avrebbe
valutato "se il sistema regolamentare vigente sia stato applicato adeguatamente". I risultati di
tale inchiesta sono attesi per la metà del 2007.
Ai sensi della decisione sulla costituzione della commissione d'inchiesta, il periodo di
riferimento per questo filone d'indagine risale "almeno" fino al 1989 ed è pertanto più esteso
del periodo di riferimento per il punto 1.
3) Entità delle richieste di risarcimento e adeguatezza dei mezzi di ricorso disponibili per i
titolari di polizze
5
Prima direttiva 79/267/CEE del Consiglio, del 5 marzo 1979, recante coordinamento delle disposizioni legislative,
regolamentari ed amministrative riguardanti l'accesso all'attività dell'assicurazione diretta sulla vita e il suo esercizio, GU L
063 del 13.03.1979, pagg. 1-18; seconda direttiva 90/619/CEE del Consiglio, dell'8 novembre 1990, che coordina le
disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l'assicurazione diretta sulla vita, fissa le disposizioni
destinate a facilitare l'esercizio effettivo della libera prestazione di servizi e modifica la direttiva 79/267/CEE, GU L 330
del 29.11.1990, pag. 50.
6
Seconda direttiva 90/619/CEE del Consiglio, dell'8 novembre 1990, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari
e amministrative riguardanti l'assicurazione diretta sulla vita, fissa le disposizioni destinate a facilitare l'esercizio effettivo
della libera prestazione di servizi e modifica la direttiva 79/267/CEE, GU L 330 del 29.11.1990, pag. 50.
7
Il ministero del Tesoro ha dato avvio all'inchiesta di Lord Penrose nell'agosto 2001. Le finalità erano: "indagare
sulle circostanze che hanno condotto all'attuale situazione della Equitable Life Assurance Society, tenendo in
considerazione gli elementi pertinenti che caratterizzano il mercato delle assicurazioni vita; individuare
eventuali insegnamenti da trarre per la gestione, amministrazione e regolamentazione del settore delle
assicurazioni vita; presentare una relazione in proposito ai ministri del Tesoro". La relazione dell'inchiesta sulla
Equitable Life è stata pubblicata l'8 marzo 2004.
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Gli elementi principali di questa linea d'azione sono trattati nella Parte IV della relazione finale.
In primo luogo, occorreva stabilire il numero dei cittadini non britannici coinvolti e chiarire le
circostanze in cui hanno acquistato le polizze della Equitable Life (vale a dire quando le hanno
acquistate, se le hanno acquistate nel Regno Unito o in un altro paese, se ciò è avvenuto
direttamente o per il tramite di intermediari, ecc.).
In secondo luogo, era necessario raccogliere informazioni sull'entità del danno finanziario
subito dai titolari di polizze non britannici e sulle eventuali azioni in giudizio intraprese per
ottenere un risarcimento. La commissione d'inchiesta doveva inoltre chiarire gli eventuali
obblighi e vincoli giuridici delle autorità degli Stati membri nel cui territorio erano state
vendute le polizze (ad es. l'Irlanda o la Germania), accertarne l'operato e stabilire fino a che
punto avessero il controllo sulla situazione. Tale filone d'indagine è legato al principio della
"autorizzazione unica" e del controllo dello "Stato membro d'origine", sancito dalla 3DV8.
La commissione ha quindi proceduto all'esame dei mezzi di ricorso a disposizione dei titolari di
polizze. Erano due gli scenari possibili in base ai risultati delle indagini compiute dalla
commissione a titolo dei punti 1 e 2. Qualora si fosse appurato che il sistema normativo
britannico era conforme al diritto comunitario, la commissione avrebbe dovuto comunque
esaminare la possibilità offerta dal diritto britannico ai titolari delle polizze di ottenere un
risarcimento del danno nonché i mezzi a disposizione dei cittadini UE di altri Stati membri che
avessero incontrato particolari difficoltà in tal senso. Qualora, invece, si fosse accertata la
violazione del diritto UE da parte del Regno Unito, la commissione d'inchiesta avrebbe
eventualmente rivolto la propria attenzione al sistema di tutela giurisdizionale previsto dal
diritto UE. Gli Stati membri sono tenuti a risarcire i danni e le perdite inflitti ai cittadini a causa
di violazioni del diritto comunitario, la cui sussistenza viene accertata sulla base di criteri
definiti dalla Corte di giustizia. Tali aspetti dovevano essere ulteriormente chiariti, valutando se
i tribunali nazionali fossero effettivamente in grado di tutelare il diritto al risarcimento del
danno, o accertando l'esistenza di standard di ricorso diversi nei vari Stati membri.
4.) Valutazione della verifica sull'attuazione da parte della Commissione
Gli elementi principali di questa linea d'azione sono trattati nella Parte III della relazione finale.
La commissione d'inchiesta era chiamata ad esaminare in che modo la Commissione europea
avesse esercitato la sua attività di monitoraggio sulla trasposizione delle pertinenti direttive
pertinenti da parte del Regno Unito. In primo luogo, occorreva stabilire se la Commissione
avesse ritenuto sin dall'inizio la normativa di trasposizione notificata dalle autorità del Regno
Unito conforme al diritto comunitario, oppure se avesse subito individuato delle lacune e
chiesto successivamente delucidazioni. Inoltre, era necessario accertare se la Commissione
avesse mai avviato una procedura di infrazione, o se avesse mai indagato sulle denunce
presentate dai cittadini.
La valutazione dell'operato della Commissione nella verifica della trasposizione doveva essere
eseguita tenendo in considerazione sia gli obblighi giuridici previsti dal Trattato, sia la sua
responsabilità politica. Qualora la commissione d'inchiesta avesse accertato che il Regno Unito
8
Considerando 6 e 7 e articolo 8.
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non aveva agito in conformità al diritto comunitario, un compito ulteriore a titolo di questo
punto del mandato sarebbe stato quello di valutare se la situazione poteva essere evitata nel
caso in cui la Commissione avesse adempiuto l'obbligo di verificare la trasposizione.
Azioni specifiche scaturite dall'elenco delle azioni e delle indagini adottato dalla
commissione d'inchiesta nel suo documento di lavoro del 23 marzo 2006
1) Audizione di testimoni da parte della commissione:
-
audizione di autori di petizioni e di titolari di polizze coinvolti;
invito di Lord PENROSE e del difensore civico parlamentare del Regno Unito;
invito di alti responsabili britannici del Tesoro;
invito del commissario McCREEVY e del direttore generale della DG Mercato;
invito dell'attuale direzione della Equitable Life Assurance Society;
invito delle autorità di regolamentazione finanziaria del Regno Unito, dell'Irlanda e della
Germania.
2) Analisi del mercato britannico:
-
-
analisi di fondo del mercato britannico delle assicurazioni vita nel suo complesso, nonché
della Equitable Life da un punto di vista societario (storia, quadro della situazione,
prospettive) e degli eventi che hanno fatto da cornice al crollo finanziario della Equitable
Life;
analisi di fondo del quadro legislativo e normativo dell'UE con riferimento alla Equitable
Life;
chiarimento delle competenze delle autorità britanniche in merito alla vigilanza sulla
Equitable Life.
3) Analisi comparativa dei mercati:
-
-
analisi della relazione Penrose nell'ottica dei requisiti UE e degli standard normativi di altri
Stati membri;
analisi comparativa della trasposizione nel Regno Unito e in altri Stati membri, per quanto
attiene alla vigilanza delle compagnie di assicurazione, con l'ausilio di una "tabella di
trasposizione" (studio commissionato utilizzando il bilancio della commissione per le
consulenze esterne);
studio comparativo (collegato allo studio sulla trasposizione) sugli approcci normativi nel
Regno Unito e in altri Stati membri;
valutazione del grado di comunicazione e cooperazione tra le autorità normative dei vari
Stati membri, in particolare di Regno Unito, Germania e Irlanda;
studio comparativo sui mezzi di ricorso previsti dal diritto del Regno Unito e dell'UE per i
titolari di polizze britannici e di altri Stati membri (studio esterno commissionato
utilizzando il bilancio della commissione per le consulenze esterne).
4) Indagine:
-
raccolta di informazioni sul numero di titolari di polizze britannici e non britannici coinvolti
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-
-
e sull'estensione del danno subito;
accertamento dell'entità delle richieste di risarcimento dei titolari delle polizze;
missioni conoscitive nel Regno Unito, in Irlanda e in Germania per incontrare gli autori
delle petizioni e i rappresentanti delle autorità finanziarie e/o audizione delle autorità
competenti per appurare se le disposizioni vigenti siano state correttamente applicate;
richiesta di informazioni e di documenti alla Commissione in merito a:
§ trasposizione delle direttive pertinenti e loro applicazione da parte delle autorità
competenti nel corso del periodo di riferimento;
§ iniziative intraprese dalla Commissione per monitorarne l'attuazione;
§ verifica della trasposizione della Terza direttiva Vita nel Regno Unito, compresa la
corrispondenza scambiata in materia con le autorità britanniche.
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Sintesi dell'approccio proposto dalla relatrice
nel documento di lavoro del 23 marzo 2006
1- Violazioni o
malamministrazione
nell'attuazione/applicazione
della Terza direttiva Vita
D: In che modo l'avete attuata?
RU (es. Tesoro, DTI)
Germania
Irlanda
Spagna / Paesi Bassi
2- Carenze delle autorità di D: In che modo avete/avreste regolamentato?
RU (es. FSA, PIA, GAD)
regolamentazione
Germania
britanniche: adeguatezza del
Irlanda
livello di vigilanza rispetto al
Spagna / Paesi Bassi
disposto della direttiva
Altro Stato?
3- Stato delle richieste di
risarcimento da parte di
cittadini non britannici e
adeguatezza dei mezzi di
riparazione del danno
disponibili per gli assicurati
D: Quali mezzi di ricorso sono/erano a disposizione
dei ricorrenti nel vostro paese?
RU
RU
Germania
Irlanda
Spagna / Paesi Bassi
Altro Stato?
Questa ricerca aiuterà a fornire una risposta al connesso problema che riguarda la
Commissione:
4- Carenze della
Commissione
nell'assolvimento dei suoi
compiti
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III.
Antecedenti storici
Nascita e sviluppo della Equitable Life
Fondata nel 1762, la Equitable Life Assurance Society è stata la prima compagnia di mutua
assicurazione sulla vita ed è attualmente anche la mutua assicuratrice più antica del Regno
Unito. Nei 200 anni successivi alla sua creazione la Equitable Life si è affermata come
prestigioso ed affidabile fornitore di prodotti pensionistici. Il suo successo si basa fra l'altro
sulla sua reputazione, sulla sua strategia consistente nel non corrispondere commissioni ad
agenti assicurativi o a consulenti indipendenti, nel mantenere costantemente basse le riserve e
nel distribuire ai propri assicurati utili più elevati di altre compagnie. Negli anni '50, la
Equitable iniziava a vendere, insieme ad altri prodotti pensionistici, le cosiddette polizze "a
rendita annua garantita" (guaranteed annuity rate – GAR9). Il sistema GAR garantiva agli
investitori al momento di andare in pensione un tasso minimo per la loro rendita. Si può
sostenere che i problemi della compagnia siano nati proprio con questa innovazione: una
pensione garantita a vita equivale a predire la durata di vita degli assicurati e il livello dei tassi
di interesse per un periodo futuro piuttosto lungo (fino a 40 anni). La Equitable non ha
previsto correttamente l'aumento generale della speranza di vita della popolazione né i minimi
storici dei tassi di interesse. L'introduzione del sistema GAR si trasformava pertanto una
bomba a orologeria, innescata dal basso livello delle riserve a fronte delle rendite garantite
tenute dalla compagnia per tutto il periodo in questione, e dal crescente deficit delle sue attività
finanziarie.
Malgrado un periodo di rapida crescita negli anni '90 favorito dal mercato rialzista di quel
decennio, con il diminuire dei tassi di interesse la ELAS trovò sempre più arduo onorare le
proprie polizze. In tutto questo periodo il management della ELAS continuò a sviluppare
prodotti innovativi in grado di attrarre costantemente nuovi assicurati, in particolare un nuovo
tipo di fondo with-profits che prevedeva la garanzia di una parte degli utili ma dove la
maggiorazione finale (final bonus) era stabilita in funzione della performance del mercato.
Senonché, con la fine della fase di espansione, la compagnia si accorse dell'entità del suo deficit
patrimoniale e decise di versare ai neopensionati meno dell'importo garantito: nel 1994 la
ELAS annunciava il suo intendimento di ridurre l'ammontare delle maggiorazioni finali per i
suoi 90 000 assicurati GAR, decisione immediatamente impugnata in sede giudiziaria da alcuni
titolari di polizze. Nel frattempo anche l'occhio della stampa si concentrava sul sistema withprofits della compagnia.
Dopo una lunga battaglia legale, con succedersi di ricorsi da ambo le parti, la Camera dei Lord
stabiliva nel 2000 che l'operato della compagnia non poteva considerarsi ortodosso e che essa
doveva pertanto onorare i propri obblighi nei confronti degli assicurati GAR. La conseguenza
fu un aggravarsi del deficit patrimoniale esistente (fino a 1,5 miliardi di sterline) che indusse la
compagnia a cercarsi un acquirente. Tuttavia i potenziali candidati all'acquisto decisero in
extremis di ritirarsi. L'8 dicembre 2000, dopo la decisione della compagnia di non procedere a
nuove operazioni finanziarie, fu nominato un nuovo consiglio di amministrazione. Nel 2001 il
9
Per la terminologia tecnica, vedasi l'allegato Glossario.
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nuovo CdA decideva di annullare le maggiorazioni intermedie (interim bonus) e di ridurre il
valore di tutte le polizze pensionistiche (4 miliardi di sterline) del 16% (14% per le polizze
vita). Prima della fine del 2001 il nuovo CdA propose anche agli assicurati un Piano di
compromesso (Compromise Scheme) per modificare l'assetto degli investimenti GAR e non
GAR, Piano avallato dall'Alta Corte del Regno Unito l'8 febbraio 2002.
Sullo sfondo di questi sviluppi, fu aperta un'inchiesta dopo l'altra a livello nazionale. Nel marzo
2001 la commissione ristretta Tesoro della Camera dei Comuni pubblica una relazione
interinale dal titolo "Equitable Life and the Life Assurance Industry: an Interim Report";
nell'agosto 2001 Lord Penrose avvia la sua inchiesta a vasto raggio; nel settembre 2001 viene
pubblicato il Rapporto Corley sulla Equitable Life; nell'ottobre 2001 è la volta del Rapporto
Baird sull'operato delle autorità di regolamentazione in relazione al caso della Equitable Life.
Nell'aprile 2002 la compagnia avvia un'azione legale contro la sua ex-società di revisione
contabile, la Ernst & Young, e 15 ex-direttori, ma l'azione si risolve in un nulla di fatto.
Nel giugno 2003 l'Ombudsman parlamentare britannico pubblica una relazione in cui le autorità
competenti per la normativa prudenziale vengono ritenute non colpevoli di cattiva
amministrazione. Nel marzo 2004 viene pubblicato il rapporto Penrose, in cui si afferma
sostanzialmente che, pur essendo state identificate gravi carenze di vigilanza nei confronti della
compagnia, la bilancia delle responsabilità pesa più dalla parte della direzione dell'ELAS che da
quella delle autorità di regolamentazione. Nel corso dello stesso anno pervengono alla
commissione competente del Parlamento europeo le prime petizioni sul caso. I loro autori
sostengono che gli organi di vigilanza del Regno Unito non avevano controllato
adeguatamente la capacità della compagnia di soddisfare i requisiti finanziari imposti dalla
normativa finanziaria e che le azioni e le omissioni delle autorità di regolamentazione all'epoca
responsabili violavano le disposizioni di legge britanniche e le corrispondenti direttiva UE in
materia di assicurazione vita. Il 18 gennaio 2006 il Parlamento decide di costituire la
commissione d'inchiesta sulla crisi finanziaria della Equitable Life Assurance Society (EQUI),
che tiene la sua riunione costitutiva il 2 febbraio 2006.
Polizze e relative cifre
Al momento della sua massima espansione di attività (2001) il numero di assicurati with-profits
(con partecipazione agli utili) colpiti dalla riduzione del valore delle polizze raggiungeva quasi
il milione, in massima parte nel Regno Unito. Se si includono in tale cifra gli assicurati non withprofits, si arriva secondo alcune stime a 1,7 milioni di assicurati. Oggi il fondo a crescita
garantita (with-profits fund), del valore di 10 miliardi di sterline, conta ancora ca. 600 000
aderenti. Si stima che quando nel 2001 l'ELAS decideva di sospendere le nuove operazioni
commerciali, qualcosa come 15 000 polizze fossero state già vendute in Germania, nella
Repubblica d'Irlanda e in altri Stati membri diversi dal Regno Unito. Sembra che attualmente vi
siano ancora 8 300 assicurati with-profits in Irlanda e ca. 4 000 in Germania.
Tipologie delle polizze
Prima di descrivere i vari prodotti venduti dalla ELAS, appare utile chiarire al profano il
concetto di annuity. Si tratta sostanzialmente di un prodotto assicurativo che garantisce una
serie di pagamenti periodici di un determinato ammontare e per un determinato periodo. Se un
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assicurato sceglie di percepire le annualità a titolo di rendita vitalizia, avrà una fonte di reddito
garantita fino al decesso. Se la persona in questione decede prima del periodo corrispondente
alla sua speranza di vita, avrà ottenuto dall'assicuratore molto meno di quanto versato. Se
invece sopravvive oltre quel periodo, può ottenere un importo molto superiore al costo del
vitalizio più rendimenti. Di solito i rendimenti accreditati durante il periodo della rendita
vitalizia sono ad imposizione posticipata (ossia sono tassati solo al momento dell'erogazione).
Si elencano qui di seguiti i vari tipi di prodotti relativi a rendite vitalizie, con indicazione delle
varie tipologie di polizze vendute dalla compagnia e degli importi scoperti10:
§
§
§
§
§
§
Rendite a premio unico: l'investimento viene effettuato in un'unica soluzione.
Rendite a premio variabile: la rendita è finanziata da una serie di pagamenti.
Rendite immediate: i pagamenti iniziano subito dopo il finanziamento della rendita, che
avviene di solito mediante un premio unico.
Rendite differite: i pagamenti iniziano molti anni dopo la firma del contratto. I pagamenti
previsti possono essere percepiti in un'unica soluzione o sotto forma di rendita e possono
essere finanziati da un premio unico o variabile.
Rendite fisse (GAR): con il contratto di rendita fissa la compagnia assicurativa effettua
investimenti a reddito fisso, ad es. obbligazioni, garantendo in tal modo il capitale. La
compagnia applica all'assicurato un tasso di interesse garantito per un determinato periodo
minimo. Il rendimento annuo garantito (GAR) è adeguato verso l'alto o verso il basso alla
fine del periodo di garanzia. La ELAS ha tuttora un portafoglio di rendita fissa di ca. 5
miliardi di sterline.
Rendite variabili: la rendita variabile presenta maggiori rischi rispetto alla rendita fissa. Essa
dà all'acquirente la facoltà di collocare il proprio denaro scegliendo fra un certo numero di
fondi gestiti. A differenza della rendita fissa il capitale e gli interessi non sono garantiti. In
questo caso è dunque il titolare della polizza che investe e ne sostiene i rischi, non la
compagnia di assicurazione. La ELAS ha venduto un tipo di rendita variabile denominata
with-profit annuity, che dà diritto a percepire una quota dei rendimenti distribuiti dal
relativo fondo, sotto forma di maggiorazioni (bonus). La ELAS ha sottoscritto la maggior
parte dei suoi contratti with-profit negli anni '90 quando i rendimenti erano elevati. A
seguito dei problemi finanziari della compagnia e del crollo del mercato azionario negli anni
2000-2003 le rendite with-profit hanno subito una riduzione materiale di circa un terzo. La
situazione è stata complicata dal cd. tasso di interesse garantito (Guaranteed Interest Rate GIR) applicato annualmente alle prestazioni di base prima dell'aggiunta di un bonus
dichiarato. Si ritiene che il GIR si applichi verosimilmente ancora al 75% delle polizze withprofit della ELAS. Queste polizze con GIR beneficiano di una crescita annua garantita del
3,5%. L'effetto complessivo del GIR è che la ELAS è vincolata ad investimenti in
obbligazioni e buoni del tesoro statali, il cui rendimento annuo raggiunge appena il 3,5%.
Ciò significa che la compagnia non ha tratto molto beneficio dal recupero del mercato
azionario del 2003-2005. Il fondo with-profits ELAS ha un valore attuale estimativo di 10
miliardi di sterline.
Come opera un fondo with-profits
I fondi sono investiti – in azioni, obbligazioni, titoli di stato – in funzione del tipo di fondo e
10
Per maggiori particolari cfr. WE 28.
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delle sue finalità di investimento. Scopo dei with-profits è di dare agli investitori
tendenzialmente prudenti un saggio del mercato azionario senza troppi rischi. In cambio di
premi mensili, la compagnia promette di versare un capitale alla scadenza della durata
contrattuale della polizza. I premi degli investitori sono versati in un fondo centrale insieme a
quelli di altri investitori "with-profits". Il valore finale della polizza dipende in gran parte dai
bonus versati dalla compagnia durante il periodo di investimento e nel momento in cui la
polizza giunge a maturazione. Per salvaguardare la solidità del fondo, sono anche previste
penali a carico dei risparmiatori che desiderano ritirare il proprio denaro anticipatamente. I
fondi with-profits operano altresì con un meccanismo di sicurezza noto come smoothing. Il
sistema prevede che negli anni in cui gli investimenti presentano un buon tasso di crescita la
compagnia accantoni i rendimenti per integrare i bonus negli anni caratterizzati da condizioni
economiche avverse.
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IV.
Sintesi delle azioni intraprese
Azioni intraprese e documentazione analizzata fino a oggi
1.
Audizione di testimoni dinanzi alla commissione
Nel corso delle riunioni del 23 marzo 2006, 25 aprile 2006, 29 maggio 2006, 21 giugno 2006,
11 luglio 2006, 13 settembre 2006, 4 ottobre 2006, 23 novembre 2006, 19 dicembre 2006, 25
gennaio 2007 e 1° febbraio 2007, la commissione di inchiesta ha ascoltato le testimonianze di
numerosi testi, tra cui titolari di polizze della Equitable Life che avevano inviato, in
precedenza, petizioni al Parlamento europeo, altri titolari di polizze del Regno Unito,
dell'Irlanda e della Germania, rappresentanti governativi britannici, irlandesi, tedeschi e
svizzeri, la Commissione europea e l'attuale amministratore delegato della Equitable Life.
Hanno reso testimonianze verbali le seguenti persone:
Riunione del 23 marzo 2006 (documento H1):
-
Tom LAKE, presidente del gruppo d'azione degli assicurati Equitable (Equitable Members'
Action Group - EMAG)
Paul BRAITHWAITE, segretario generale dell'EMAG (autore di una petizione)
Elemér TERTÁK, Commissione europea - DG Mercato, direttore per le istituzioni
finanziarie
Karel VAN HULLE, Commissione europea, DG Mercato, capo unità assicurazioni e
pensioni
Alan BEVERLY, Commissione europea, DG Mercato, unità assicurazioni e pensioni
Riunione del 25 aprile 2006 (documento H2):
-
Michael JOSEPHS, consulente della Investor's Association
Beatrice KNOWD, irlandese, titolare di polizza
Patrick KNOWD, irlandese, titolare di polizza
Nicolas BELLORD, titolare di polizza (autore di petizione)
Paul WEIR, presidente del Late Contributors Action Group
Charles THOMSON, amministratore delegato della Equitable Life Assurance Society
Riunione del 29 maggio 2006 (documento H3):
-
Peter SCAWEN, dell'Equitable Life Trapped Annuitants (ELTA) Group
Markus J. WEYER, DAGEV della Deutsche Arbeitsgemeinschaft der Equitable Life
Versicherungsnehmer, associazione che rappresenta gli interessi degli assicurati che hanno
sottoscritto polizze Equitable Life in Germania
Martin McELWEE, autore della relazione "Leviathan"
Riunione del 21 giugno 2006 (documento H4):
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-
Clive MAXWELL, direttore Politica dei servizi finanziari presso il Tesoro britannico
David STRACHAN, direttore settore assicurativo presso la Financial Services Authority
(FSA)
Christopher DAYKIN, attuario statale, Capo del GAD (Government Actuary's
Department)
Mary O'DEA, direttore Consumatori, Anne TROY, capo vigilanza assicurativa presso la
Irish Financial Services Regulatory Authority (ISFRA) e George TREACY, responsabile
Codici per la protezione del consumatore presso l'IFSRA
Colin SLATER, esperto di contabilità e socio della Burgess Hodgson.
Riunione dell'11 luglio 2006 (documento H5):
-
Richard LLOYD, ex rappresentante vendite della Equitable Life Assurance Society
Stuart BAYLISS, managing director di Annuity Direct
Riunione del 13 settembre 2006 (documento H6):
-
Thomas STEFFEN, Primo direttore Vigilanza assicurativa dell'autorità di
regolamentazione tedesca per i servizi finanziari (Bundesanstalt für
Finanzdiensleistungsaufsicht - BaFin)
Kurt SCHNEITER, membro del Consiglio di amministrazione dell'Ufficio federale svizzero
delle assicurazioni private
Riunione del 4 ottobre 2006 (documento H7):
-
BJERRE-NIELSEN, presidente del CEIOPS (Comitato delle autorità europee di vigilanza
delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali)
Liz KWANTES, responsabile dell'Equitable Life Members Help Group
Leslie SEYMOUR, titolare di polizza ELAS residente a Bruxelles
Riunione del 23 novembre 2006 (documento H8):
-
Charles THOMSON, amministratore delegato della Equitable Life Assurance Society
Simon BAIN, giornalista del Glasgow Herald
Charlie MCREEVY, Commissario europeo al Mercato interno
Riunione del 19 dicembre 2006 (documento H9):
-
Eric DUCOLOUMBIER, rappresentante di FIN-NET
Riunione del 25 gennaio 2007 (documento H10):
-
Claire-Françoise DURAND, Vice direttore generale del Servizio giuridico della
Commissione europea
Jacqueline MINOR, direttore presso la Direzione B (Elaborazione politiche orizzontali)
della DG Mercato
Michel AYRAL, direttore presso la Direzione C (politica di regolamentazione) della DG
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-
ENTR
Julio GARCIA-BURGUES, Capo dell'Unità A.2 (Infrazioni) della DG ENVI
Riunione del 1° febbraio 2007 (documento H11):
2.
Paul BRAITHWAITE, segretario generale dell'Equitable Members' Action Group (autore
di una petizione)
Lord NEILL QC e Matthew MORRISON
Testimoni invitati alle audizioni che hanno declinato l'invito
Governo e autorità di regolamentazione britanniche:
-
The Rt Hon Des BROWNE, ex segretario finanziario al Tesoro del Regno Unito
The Rt Hon Ed BALLS MP*, attuale segretario economico al Tesoro del Regno Unito
(Tesoro: autorità di regolamentazione nel 1998-2001)
Mr. Callum McCARTHY*, presidente della Financial Services Authority (FSA) (dal
dicembre 2001 autorità di regolamentazione)
Sir Howard DAVIES, ex presidente FSA
Martin ROBERTS, ex responsabile dell'Insurance Directorate (direzione per le
assicurazioni) presso il ministero del Commercio e l'industria (DTI), in seguito presso il
Tesoro (DTI: autorità di regolamentazione fino al gennaio 1998)
Altre autorità di regolamentazione:
-
Michael MARTIN, ministro irlandese per l'industria, il commercio e l'occupazione
Commissione europea
-
Frits BOLKESTEIN, ex Commissario al Mercato interno
Altri:
-
John McFall MP*, presidente della commissione Tesoro della Camera dei Comuni
britannica
Tony Wright MP, presidente della commissione PA della Camera dei Comuni britannica
Lord Penrose
Ann Abraham*, Ombudsman parlamentare del Regno Unito
Iain Ogilvie*, responsabile delle indagini dell'Ombudsman parlamentare britannico sulla
ELAS
Walter Merricks*, Ombudsman per i servizi finanziari (Financial Services Ombudsman FOS)
Stephen Hadrill, segretario generale dell'Associazione delle compagnie di assicurazione
britanniche (Association of British Insurers - ABI)
Daniel Schanté, direttore generale del CEA (Comité européen des assureurs)
David Forfar, ex attuario e responsabile finanze di una compagnia scozzese di
assicurazione sulla vita
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-
Liz Dolan, giornalista del Sunday Telegraph
Rupert Jones, giornalista del The Guardian
Roy Ranson e Chris Headdon, ex dirigenti della ELAS
Matthias Niesel, ex agente di vendita ELAS nella NRW
*: Incontratosi a Londra con la delegazione EQUI il 16.06.06; cfr. punto 8
3. Elenco della documentazione scritta accettata
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Il termine per il ricevimento della documentazione era stato fissato al 20 marzo 2007. La
documentazione scritta considerata ufficiale e pubblicata sul sito web comprende:
90. Lettera della presidente al Financial Ombudsman Service britannico (FOS) e risposta del
FOS
89. Lettera del Mediatore UE alla presidente
88. Lettera di Young alla presidente
87. Risposta del FOS alla relazione di Lord Neill
86. Executive Summary della relazione di Lord Neill
85. Relazione di Markus Weyer
84. Parere di Josh Holmes sulle direttive vita
83. Relazione di Lord Neill
82. Contributo di Rankin per il Mediatore UE
81. Lettera di Deppe alla presidente
80. Risposta dell'ISFRA
79. Nota della Investors' Association sul deficit patrimoniale
78. Risposa H. Davies
77. Risposta PASC
76. Parere del Senior Counsel del 27.07.06, Anthony Boswood QC
75. Note ufficiali dell'incontro fra l'Equitable Members' Action Group (EMAG) e la FSA del
14.12.05
74. Scambio di corrispondenza fra EMAG and McGuinness
73. Presentazione del Commissario McCreevy del 23.11.06
72. Presentazione di Simon Bain del 23.11.06
71. Lettera Hebert Smith a ELAS
70. Presentazione di Charles Thomson del 23.11.06
69. Nuova nota sulle frodi della Investors Association
68. Lettera della presidente alla Sig.ra Meade e risposta del 07.11.06
67. Valutazione del Compromise scheme da parte della FSA
66. Lettera della FSA sul Compromise Scheme
65. Lettera della Sig.ra O'Dea alla presidente
64. Lettera del rappresentante permanente di Irlanda presso l'UE
63. Casi irlandesi sottoposti all'Ombudsman
62. Contributo Meade per la delegazione di Dublino
61. Contributo O'Dea per la delegazione di Dublino
60. Commissione tesoro (Treasury Committee): relazione della commissione sulla
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31.
30.
29.
28.
27.
26.
25.
24.
23.
22.
21.
20.
regolamentazione europea dei servizi finanziari
Documentazione per il Treasury Committee sulla professione di attuario
Nota della Cazalet Financial Consulting
Contributo Mc Fall per la delegazione di Londra
Contributo Merricks per la delegazione di Londra
Protocollo Siena
Allegato II alla documentazione prodotta da Seymour sul caso "La vie d'or" (041006)
Allegato I alla documentazione prodotta da Seymour su 041006
Documentazione Seymour su 041006
Documentazione Kwantes su 041006
Rapporto Corley
Testimonianza verbale Schneiter su 1309096
Corrispondenza fra assicurati tedeschi e ELAS
Risposta di Thomson, amministratore delegato dell'ELAS
Documentazione Stonebanks
Risposta di Chris Headdon all'invito a rendere testimonianza
Presentazione EMAG dinanzi alla commissione per le petizioni - 13.09.05
Lettera di Vinall alla presidente sulla FSA
Lettera di Josephs McGuinness sulle frodi
Nota CE su questioni Home Country/Host Country
2° contributo Brian Chase Grey
Lettera Commissione europea 6.6.6
Dichiarazione del Consumer Director Irlanda, 210606
Documentazione FSA del 21.06.06
Documentazione Seymour
Lettera di Byrne a McGuinness
Burgess Hodgson per la riunione del 21.06.06
Nota di Michael Nassim, aggiornamento: "Anatomy of a fraud"
Contributo del governo britannico per la riunione del 21.06.2006
Nota sulle frodi della Investors Association
Documenti della commissione tesoro della Camera dei Lord:
(10th Report, 2001-02, Equitable Life and the Life Assurance Industry: An Interim
Report (marzo 2001); 6th Special Report, Session 2001-02: risposta del governo (ottobre
2001); testo della dichiarazione del segretario finanziario (FTS) resa alla Camera l'8 marzo
2004 e successive interrogazioni; documentazione fornita da Lord Penrose e dal FST il 16
marzo 2004 Restoring Confidence in long-term savings (8th Report, session 2003-04,
luglio 2004)
Nota dell'ELAS sulla situazione attuale del Fondo with-profits
Nota per l'EMAG sulle opzioni
Memorandum FOS per la EQUI
Rapporto Burgess Hodgson per l'EMAG
Letter di Grey a John McFall, deputato europeo
Presentazione McElwee del 29.05.2006
Presentazione ELTA del 29.05.2006
Presentazione DAGEV del 29.05.2006
Documentazione BAFin con riepilogo
Study implementation report Wilde Sapte, Regno Unito
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19.
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15.
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13.
12.
11.
10.
9.
8.
7.
6.
5.
4.
3.
Lettera della Commissione europea del 02.05.2006
Documentazione scritta Brian Edmonds
Rapporto Baird
Rapporto Penrose
Petizione 611/2004 e allegato alla petizione 611/2004
Petizione 29/2005 e allegato alla petizione 29/2005
Comunicazione ai membri sulle petizioni 611/2004 e 29/2005
Memorandum al PE dell'Ombudsman britannico
Memorandum d'intesa tra FSA e FOS
Documentazione scritta di Peter Schäfer
Documentazione scritta di Brian Chase Grey
Nota di Michael Nassim: "An equitable assessment of rights and wrongs"
Nota di Michael Nassim: "Equitable Life: Penrose and Beyond - Anatomy of a fraud"
Presentazione di Paul Weir (ELCAG) del 25.04.2006
Presentazione di Charles Thomson del 25.04.2006
Contributo della Investor's Association del 25.04.2006
Intervento di O'Brion sui titolari irlandesi di polizze che hanno ottenuto risarcimenti nel
RU
2. Contributo EMAG del 23.03.2006
1. Contributo della Commissione europea del 23.03.2006
Documentazione scritta messa agli atti (WE-File)
Elenco della documentazione scritta messa agli atti, non pubblicata sul sito web - WE-File #:
1. Documentazione Edmonds (lettera)
2. Documentazione Power (lettera)
3. Documentazione O'Brien (lettera)
4. Documentazione Troy (lettera)
5. Documentazione Douglas (lettera)
6. Documentazione Byrne (lettera)
7. Documentazione Groves (lettera)
8. Documentazione McGuirk (lettera)
9. Documentazione O'Farrell (lettera)
10. Documentazione Seymour (e-mail) [successivamente pubblicata sul web come WE 36]
11. Documentazione K. Noonan (lettera)
12. Documentazione Peter Thornton (lettera)
13. Documentazione Jim Berry (lettera)
14. Documentazione Jack Duggan (lettera)
15. Documentazione John Galvin (lettera)
16. Documentazione Patrick McCarthy (lettera)
17. Documentazione Roy Harding (e-mail)
18. Documentazione DAGEV (copie della corrispondenza con FSA; poi WE 48)
19. Documentazione O'Farrell (lettera e articolo giornalistico + lettere Abraham)
20. Documentazione N.F.Norrish (lettera inoltrata da Chichester, deputato europeo)
21. Documentazione Krege (petizione 508/2006)
22. Documentazione S&P (classamento creditizio ELAS 1993-2002)
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23. Documentazione John Rankin (su reclamo a Ombudsman)
24. Documentazione su caso Lloyds, Poole (1)
25. Documentazione su caso Lloyds, Poole (2)
26. Documentazione Golding su Sun Life
27. Documentazione Deppe su FOS
28. Documentazione Manfred Westphal (FIN-USE) su questioni ulteriori
29. Nota informativa FSA agli assicurati – luglio 2004
30. Sentenza Alta Corte sul caso dei pensionati postali
31. Documentazione Alexander Kern su questioni ulteriori
32. Decisione dell'Institute of Actuaries contro Ranson e Headdon
WE-Conf
La documentazione scritta riservata comprende 31 elementi (WE-Conf 1-31).
Altra documentazione di base
-
Direttive: Prima direttiva 79/267/CEE del Consiglio, del 5 marzo 1979, recante
coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti
l'accesso all'attività dell'assicurazione diretta sulla vita e il suo esercizio. Seconda direttiva
90/619/CEE del Consiglio, dell'8 novembre 1990, che coordina le disposizioni legislative,
regolamentari e amministrative riguardanti l'assicurazione diretta sulla vita, fissa le
disposizioni destinate a facilitare l'esercizio effettivo della libera prestazione di servizi e
modifica la direttiva 79/267/CEE. Terza direttiva 92/96/CEE del Consiglio, del 10
novembre 1992, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative
riguardanti l'assicurazione diretta sulla vita e che modifica le direttive 79/267/CEE e
90/619/CEE (terza direttiva assicurazione vita). Direttiva 2002/83/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 5 novembre 2002, relativa alle assicurazioni vita
-
Elenco dei documenti provenienti dalla commissione per le petizioni del Parlamento
europeo sul caso Equitable Life:
1.) Petizione 0611/2004 (Arthur White)
-
Petizione con allegati
Sintesi della petizione e raccomandazioni pervenute dalla segreteria PETI (documento
SIR)
Risposta della Commissione alla richiesta di informazioni della PETI (CM)
Intervento Nicolas Jerome Bellord svolto per conto dell'autore della petizione in
occasione della riunione PETI del 13 settembre 2005
Diverse lettere del presidente della PETI all'autore della petizione, con cui lo si informa
dello stato dei lavori in relazione al trattamento della sua istanza
2.) Petizione 0029/2005 (EMAG)
-
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Petizione con allegati
Petizione tradotta in tedesco
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Sintesi della petizione a cura dell'autore
Sintesi della petizione e raccomandazioni pervenute dalla segreteria PETI (documento
SIR)
Addendum alla petizione in data 15 luglio 2005 concernente i rimedi giuridici
Addendum alla petizione in data 9 novembre 2005 su FSA e FOS
Risposta della Commissione alla richiesta di informazioni della PETI (CM); come sopra
Intervento dei rappresentanti EMAG alla riunione PETI del 13 settembre 2005 e
diapositive PowerPoint
Risposta EMAG in data 22 giugno 2005 alla dichiarazione della Commissione
Diverse lettere del presidente della PETI all'autore della petizione, con cui lo si informa
dello stato dei lavori in relazione al trattamento della sua istanza
Scambi di e-mail fra la segreteria PETI e gli autori delle petizioni
3.) Petizione 0775/2005 (Manfred Bischof)
-
Petizione
Sintesi della petizione e raccomandazioni pervenute dalla segreteria PETI (documento
SIR)
Diverse lettere del presidente della PETI all'autore della petizione, con cui lo si informa
dello stato dei lavori in relazione al trattamento della sua istanza
4.) Petizione 0067/2006 (Franz-Josef Groemping)
-
Petizione
Lettera all'autore della petizione per accusa di ricezione della stessa
5.) Richiesta di costituzione di una commissione d'inchiesta
-
Nota d'informazione della segreteria PETI sull'eventuale richiesta di costituire una
commissione d'inchiesta
Varie versioni provvisorie del mandato
Lettera del presidente della PETI al Presidente Borrell con cui si richiede la costituzione
di una commissione d'inchiesta (29 settembre 2005)
Risposta del Presidente Borrell al presidente della PETI (13 ottobre 2005)
Elenco delle firme dei deputati che sostengono la richiesta di costituire una commissione
d'inchiesta
Parere del servizio giuridico in merito alla richiesta (solo in FR)
Conferenza dei Presidenti: sintesi delle decisioni adottate nelle riunioni del 19 dicembre
2005 e 12 gennaio 2006
Decisione PE del 18 gennaio sulla costituzione di una commissione d'inchiesta sulla crisi
finanziaria dell'ELAS.
6.) Documentazione relativa alle indagini condotte nel Regno Unito
-
-
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Rapporto della FSA on the review of the regulation of the Equitable Life Assurance
Society from 1 January 1999 to 8 December 2000 (Rapporto Baird)
Rapporto della commissione tesoro (Treasury Committee): Equitable Life and the Life
Assurance Industry: An Interim Report Volume I: Report and Proceedings of the
Committee (27 marzo 2001)
Rapporto del Treasury Committee: Equitable Life and the Life Assurance Industry: An
Interim Report Volume II: Minutes of Evidence and Appendices (27 marzo 2001)
Treasury Committee: Regulation of Equitable Life; Minutes of Evidence (30 ottobre
2001)
Treasury Committee: Regulation of Equitable Life; Minutes of Evidence (13 novembre
2001)
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-
-
Treasury Committee: Restoring confidence in long-term savings: The Equitable Life
Inquiry; Oral Evidence (16 marzo 2004)
Report of the Equitable Life Inquiry (Rapporto Penrose)
UK Parliamentary Ombudsman: The prudential regulation of Equitable Life (1st report)
Memorandum dell'Ufficio dell'Ombudsman parlamentare britannico per la commissione
petizioni del PE concernente l'inchiesta sulla regolamentazione prudenziale in relazione
alla Equitable Life.
7.) Altri documenti
-
Contributi dell'ELAS alla PETI in merito ad eventuali richieste di risarcimento da parte
della compagnia e dei suoi assicurati contro le autorità di regolamentazione
Vari articoli di stampa
4. Scambi di informazioni con la Commissione europea
La Commissione europea è stata invitata a fornire informazioni in merito alla trasposizione e
all'attuazione della 3DV nel Regno Unito e in altri Stati membri. Tali informazioni
comprendono le cosiddette relazioni di attuazione e i relativi aggiornamenti. Inoltre, la
Commissione europea è stata invitata a fornire alla commissione EQUI un elenco esaustivo di
tutti i documenti in suo possesso, relativi al caso ELS, oltre ad una lista delle procedure per
inadempimento avviate contro Stati membri diversi dal Regno Unito per quanto attiene alla
3DV. La Commissione ha risposto inviando lo studio privato da essa commissionato
sull'attuazione della 3DV (studio Wilde Sapte) e nove correlation report relativi a singoli
paesi. Essa ha inoltre inviato un elenco di procedure per inadempimento aventi attinenza al
caso ed ulteriori informazioni sull'aggiornamento dello studio e sulla relativa corrispondenza.
5. Incontro con i membri dello staff dell'ombudsman parlamentare del Regno Unito il 29
marzo 2006 a Londra
La relatrice ha incontrato, in data 29 marzo, alcuni membri dello staff dell'Ombudsman
parlamentare del Regno Unito, che sta attualmente conducendo un'inchiesta su presunti casi di
cattiva amministrazione da parte delle autorità britanniche nel contesto della regolamentazione
applicabile a Equitable Life. Lo scopo principale della riunione era discutere, tra l'altro,
l'ambito di intervento e la tempistica delle rispettive inchieste e la cooperazione tra la
commissione d'inchiesta e il difensore civico.
In tale occasione, la relatrice ha sottolineato che la commissione d'inchiesta vorrebbe
conoscere le conclusioni del difensore civico prima di finalizzare il proprio lavoro. Lo staff
dell'Ombudsman ha confermato che la relazione finale sarebbe stata pubblicata entro la fine del
2006 e che entro il mese luglio sarebbe stata presumibilmente pronta una bozza della relazione,
che sarebbe stata inviata ad un rappresentante dei ricorrenti e al governo britannico per le
rispettive osservazioni. Sopravvenute evenienze hanno poi indotto l'Ombudsman a rinviare la
pubblicazione della relazione alla metà del 2007.
La relatrice ha discusso possibili modalità di cooperazione tra l'Ombudsman britannico e la
commissione d'inchiesta prima della pubblicazione della relazione dell'Ombudsman. E' stata al
riguardo sollevata la questione se e che tipo di informazioni l'Ombudsman sarebbe stato
disposto a condividere. Per esempio, l'Ombudsman ha già condotto un'analisi dettagliata del
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sistema normativo britannico applicato alle assicurazioni vita, un aspetto che anche la
commissione d'inchiesta è tenuta ad esaminare nell'ambito del proprio mandato. Lo staff
dell'Ombudsman ha però sottolineato che quest'ultimo non può comunicare le informazioni
raccolte nel corso dell'indagine se non con la relazione definitiva.
6. Strumenti a disposizione dei deputati
Sono stati predisposti per i membri della commissione d'inchiesta un glossario di termini
specialistici assicurativi e attinenti all'ELAS e una cronologia degli eventi nonché una nota
informativa sull'assetto regolamentare del Regno Unito e un documento sull'ambito di
intervento e i poteri della commissione d'inchiesta del Parlamento europeo.
Sito web: La commissione EQUI dispone di un sito web, operativo dal 16 febbraio 2006. I
cittadini e i deputati vi possono reperire tutte le informazioni pertinenti, oltre a vari elenchi di
referenti, quali la segreteria della commissione, i consulenti dei gruppi politici e altre
informazioni utili. I deputati hanno ricevuto regolarmente e-mail relative alle novità presenti nel
sito. La stampa di Bruxelles è stata informata di tale iniziativa. Lo scopo del sito web è
consentire alla commissione di svolgere il proprio lavoro all'insegna della massima trasparenza
possibile per il pubblico, senza pregiudizio per le eventuali esigenze di riservatezza. La
segreteria EQUI aggiorna costantemente il contenuto del sito, per garantire la disponibilità
della documentazione (testimonianze verbali e documentazione scritta, documenti informativi e
ordini del giorno), dei documenti di lavoro, dei progetti di relazione e di altri documenti utili.
Prima della data di chiusura del 20 marzo 2007 sono stati pubblicati sul sito web ben 90
elementi di documentazione. I deputati hanno inoltre potuto apportare il proprio contributo al
sito proponendo l'aggiunta di documenti o link utili. Il sito contiene inoltre il resoconto in
extenso delle 11 audizioni pubbliche tenute dalla commissione. Il link al sito web è il seguente:
(http://www.europarl.europa.eu/comparl/tempcom/equi/default_en.htm)
7.
Studi:
-
Studio sulla parte 1 del mandato (ES1): EQUI ha richiesto la consulenza di esperti esterni,
per essere coadiuvata nell'incarico. A tal fine, è stato commissionato uno studio
comparativo finanziato con il bilancio della commissione per le consulenze esterne. Gli
esperti sono stati invitati ad esaminare in che modo le disposizioni sulla vigilanza e le
relazioni con la clientela (Conduct of Business) delle compagnie di assicurazione del ramo
vita, previste nelle direttive UE, siano state recepite nel diritto interno britannico. Lo studio
identifica, per ciascuna di tali disposizioni, la corrispondente norma britannica e ne indica la
data di entrata in vigore mediante un'apposita tabella. La trasposizione nel Regno Unito è
stata quindi comparata con la normativa di attuazione di Irlanda, Germania e Spagna. I
risultati dello studio sono riportati nelle conclusioni della relazione definitiva.
-
Studio sulla parte 2 del mandato (ES2): Per fornire pareri ai membri della commissione in
merito a questioni giuridiche e procedurali relative a tale aspetto del mandato, oltre che per
raccogliere e analizzare il relativo materiale, la commissione d'inchiesta ha commissionato
uno studio esterno sulle disposizioni di carattere regolamentare nel RU che attengono alla
vigilanza prudenziale e alle relazioni con la clientela delle imprese di assicurazione del ramo
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vita, nel contesto del caso Equitable Life. L'analisi comparativa ha per oggetto le autorità
finanziarie di regolamentazione di Irlanda, Germania e Spagna ed altri esempi pertinenti di
trasposizione e regolamentazione negli Stati membri dell'Unione. I risultati dello studio
sono riportati nelle conclusioni della relazione definitiva.
-
Studio sulla parte 3 del mandato (ES3): La commissione d'inchiesta ha ricevuto uno studio
comparativo sull'adeguatezza dei mezzi di ricorso di cui dispongono i titolari di polizze del
Regno unito e di altri Stati membri in base al diritto del Regno Unito e dell'Unione
europea, nel contesto del caso Equitable Life. Lo studio fornisce un elenco esaustivo dei
mezzi di ricorso giudiziali e stragiudiziali offerti dal diritto britannico e comunitario e dà un
giudizio qualitativo sulla loro adeguatezza. I risultati dello studio sono riportati nelle
conclusioni della relazione definitiva.
8. Visite della delegazione a Dublino e a Londra
La commissione ha organizzato due missioni conoscitive – a Dublino il 6 ottobre 2006 e a
Londra il 16 ottobre 2006 – nel quadro del processo di raccolta di elementi probatori utili ai
fini della sua relazione.
A Dublino, gli eurodeputati si sono incontrati con alcuni titolari irlandesi di polizze Equitable
life, con le autorità di regolamentazione per i servizi finanziari ed altri soggetti. A Londra si
sono incontrati con assicurati britannici, con Ed Ball, Segretario economico al Tesoro, con il
presidente della FSA Callum McCarthy, con il FOS, con Merricks, con l'Ombudsman
parlamentare Sig.ra Abraham, e altri. Nel corso delle due visite sono state tenute conferenze
stampa.
9.
Workshop
Nel quadro dell'inchiesta sono stati organizzati due workshop:
WS 1: presentazione di studi, 5 ottobre 2006, 9.00-12.30
§
Studio sulla trasposizione delle direttive vita UE; presentazione da parte degli autori (prof.
Taki Tridimas, Sir John Lubbock, titolare della cattedra di diritto bancario, Centre for
Commercial Law Studies, Queen Mary University of London)
§
Studio sui sistemi di regolamentazione; presentazione da parte degli autori (Jane Welch,
direttore dell'European Financial and Corporate Law Centre e British Institute of
International and Comparative Law)
§
Studio sui meccanismi di risarcimento; presentazione da parte degli autori (Prof. Taki
Tridimas, Sir John Lubbock, titolare della cattedra di diritto bancario, Centre for
Commercial Law Studies, Queen Mary University of London)
WS 2: Questioni attinenti alla trasposizione; 30 novembre 2006, 14.30-17.30
§
Sessione 1: Questioni generali relative alla trasposizione del diritto UE negli ordinamenti
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nazionali (prof. Stefan Vogenauer; prof. Bernard Steunenberg)
§
Sessione 2: Trasposizione delle direttive sui servizi finanziari negli ordinamenti nazionali
(Dr. Manfred Westphal, Fin-Use; Dr. Kern Alexander; Sig.ra Lieve Lowet)
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PARTE II - Trasposizione
Presunte violazioni o casi di cattiva amministrazione nell'applicazione della
direttiva 92/96/CEE (Terza direttiva Vita) da parte del Regno Unito e
monitoraggio esercitato dalla Commissione europea sull'attuazione di tale
direttiva
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INDICE PARTE II
I.
Introduzione
I.1. Mandato
I.2. Ambito dell'indagine
I.3. Le direttive in breve
I.4. Azioni specifiche
II.
Indagine in merito alla corretta trasposizione nel diritto interno del Regno Unito
della 3DV e alla sua corretta attuazione/applicazione da parte delle autorità
britanniche in relazione al caso ELAS
II.1. Analisi particolareggiata della trasposizione sulla scorta della documentazione
disponibile
II.1.1. Articoli chiave della 3DV: 8, 10, 18, 25, 28, 31
II.1.2. Altri articoli della 3DV
II.1.3. Pertinenti articoli di altre direttive
II.2. Altra documentazione sulla trasposizione.
II.2.1. Documentazione presentata dalla Commissione
II.2.2. Elementi emersi dall'Implementation Report
II.2.3. Altra documentazione (testimonianze scritte e verbali) sulla trasposizione
Conclusioni
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I.
Introduzione
I.1.
Mandato
Questa parte della relazione (Parte II) intende fornire alla commissione d'inchiesta sulla crisi
finanziaria della Equitable Life Assurance Society (EQUI) gli elementi necessari a valutare se
la direttiva 92/96/CEE11 (Terza direttiva Vita o 3DV) sia stata correttamente trasposta e
attuata a livello nazionale da parte delle autorità britanniche competenti. Il mandato specifica
ulteriormente tale compito riportando il considerando 7 della 3DV ove si richiede di "vigilare
sulla situazione finanziaria dell'impresa di assicurazione, in particolare sulla solvibilità e
sulla costituzione di riserve tecniche sufficienti, nonché sulla loro rappresentazione mediante
congrue attività". Questa analisi della trasposizione ed attuazione delle direttive deve essere
condotta con riferimento alle condizioni specifiche che caratterizzano la Equitable Life
Assurance Society (ELAS) nonché guardando all'intero settore assicurativo del ramo vita, e
segnatamente al suo regime normativo.
Conseguentemente la commissione deve innanzitutto identificare le disposizioni della
legislazione nazionale britannica finalizzate a rendere effettivi i requisiti delle direttive,
valutando poi se essi siano stati trasposti integralmente e in maniera tempestiva. In secondo
luogo, la commissione dovrà valutare se l'applicazione delle norme nazionali di recepimento da
parte delle varie autorità britanniche responsabili della trasposizione della direttiva sia avvenuta
in conformità non solo del diritto britannico ma anche del diritto UE. A tal fine, dovrà chiarire
le responsabilità rispettive delle autorità finanziarie preposte alla sorveglianza della Equitable
Life nell'arco del periodo di riferimento. Dovranno inoltre essere svolte indagini approfondite
per appurare chi, quando e come abbia esercitato la sorveglianza sulla solvibilità, sulle pratiche
contabili e sulla costituzione delle riserve da parte della Equitable Life, e in che modo le
autorità siano intervenute sulle eventuali carenze riscontrate.
Questa parte (punto II.2.1) esaminerà in dettaglio il tipo di monitoraggio esercitato dalla
Commissione sull'attuazione della 3DV. Questa sezione è strettamente legata con la Parte V
della presente relazione, che tratta delle carenze strutturali della Commissione.
I.2.
Ambito dell'indagine (direttiva e periodo coperto)
La direttiva
Il mandato limita l'ambito operativo della EQUI alla 3DV, approvata nel 1992, e alla direttiva
che l'ha codificata (di seguito denominata "direttiva codificata12" o "Dcod") emanata nel 2002.
Direttiva 92/96/CEE del Consiglio, del 10 novembre 1992, che coordina le disposizioni legali, regolamentari
ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta sulla vita e che modifica le direttive 79/267/CEE e
90/619/CEE (terza direttiva assicurazione vita), GU L 311 del 14.11.1997, pag. 34.
12
Direttiva 2002/83/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 novembre 2002, relativa all'assicurazione
11
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Va comunque sottolineata l'opportunità di esaminare anche le precedenti direttive, modificate
dalla 3DV e successivamente codificate dalla 2002/83, ossia la Prima13 (1DV) e la Seconda14
(2DV) direttiva Vita, rispettivamente del 1979 e 1990.
Il fatto che la 3DV non sia l'unico testo giuridico a dover essere considerato assume
importanza cruciale. La 3DV integra e rafforza determinate disposizioni chiave già contenute
nella 1DV e nella 2DV. Inoltre sarà opportuno passare al vaglio anche altri testi normativi
comunitari applicabili al caso esaminato dalla commissione EQUI. Ciò vale non solo per la
direttiva 2002/12/CE15, anche nota come Solvency I, ma anche per altre, che saranno elencate
in appresso.
Ai fini dell'inchiesta, ogni riferimento ad articoli si intende fatto alla 3DV. In alcuni casi,
laddove necessario, saranno menzionati fra parentesi gli articoli equivalenti di altre direttive o
della Dcod. Qualora vi siano significative differenze fra le disposizioni contenute nelle diverse
direttive, si provvederà a segnalarle. Ai fini della identificazione degli articoli, sarà utile servirsi
della Tavola di concordanza di cui all'Allegato VI della Dcod.
Le principali disposizioni pertinenti ai fini dell'inchiesta si trovano al Titolo III della 3DV,
segnatamente agli articoli 8-31.
Periodo esaminato
Per quanto concerne il periodo oggetto d'indagine, il mandato specifica che esso ha inizio con
l'entrata in vigore della 3DV (1° luglio 1994) e termina con i principali eventi che hanno
caratterizzato il caso ELAS, vale a dire il 1999-2001. Tuttavia, ai fini dell'inchiesta, così come
spiegato precedentemente, appare necessario analizzare gli eventi verificatisi prima del 1994,
ossia nei periodi in cui erano in vigore la 1DV e la 2DV, anche in relazione all'intero processo
di adozione della 3DV. Il mandato menziona anche l'anno 1989 come punto di partenza
dell'indagine in relazione alle accuse contro le autorità di regolamentazione britanniche. Si può
pertanto affermare che il periodo di riferimento copra gli anni 1989-2001.
I.3.
Le direttive in breve
sulla vita, GU L 345 del 19.12.2002, pag. 1. Direttiva modificata da ultimo dalla direttiva 2005/68/CE (GU L
323, del 9.12.2005, p. 1).
13
Prima direttiva 79/267/CEE del Consiglio, del 5 marzo 1979, recante coordinamento delle disposizioni legislative,
regolamentari ed amministrative riguardanti l'accesso all'attività dell'assicurazione diretta sulla vita e il suo esercizio, GU L
063 del 13.3.1979, pagg. 1-18. Seconda direttiva 90/619/CEE del Consiglio, dell'8 novembre 1990, che coordina le
disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l'assicurazione diretta sulla vita, fissa le disposizioni
destinate a facilitare l'esercizio effettivo della libera prestazione di servizi e modifica la direttiva 79/267/CEE, GU L 330
del 29.11.1990, pag. 50.
Seconda direttiva 90/619/CEE del Consiglio, dell'8 novembre 1990, che coordina le disposizioni legislative,
regolamentari e amministrative riguardanti l'assicurazione diretta sulla vita, fissa le disposizioni destinate a
facilitare l'esercizio effettivo della libera prestazione di servizi e modifica la direttiva 79/267/CEE, GU L 330
del 29.11.1990, pag. 50.
15
Direttiva 2002/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 marzo 2002, che modifica la direttiva
79/267/CEE del Consiglio per quanto riguarda il margine di solvibilità delle imprese di assicurazione sulla
vita.
14
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L'importanza della 3DV ai fini dell'inchiesta è capitale. Lo illustra chiaramente lo stesso
mandato quanto riporta il considerando 7 della direttiva ove si richiede di "vigilare sulla
situazione finanziaria dell'impresa di assicurazione, in particolare sulla solvibilità e sulla
costituzione di riserve tecniche sufficienti, nonché sulla loro rappresentazione mediante
congrue attività". Sono questi dunque gli elementi chiave al centro dell'inchiesta in merito alla
corretta trasposizione e vigilanza.
La 3DV, poi integrata dalla Dcod del 2002, è il testo normativo di base che disciplina il
mercato unico delle assicurazioni sulla vita nell'UE. I principi basilari di tale testo sono quelli
dell'autorizzazione unica e del mutuo riconoscimento. La direttiva ha incorporato le principali
disposizioni della 1DV del 1979 (autorizzazione rilasciata da un'autorità competente alle
imprese di assicurazione vita, costituzione di riserve tecniche sufficienti e adeguato margine di
solvibilità) e della 2DV del 1990, che per la prima volta permetteva ai fornitori di prodotti
assicurativi vita di beneficiare della libertà di prestare servizi oltre frontiera.
L'approccio generale che caratterizza la 3DV consiste nell'apportare un certo grado di
armonizzazione, che all'epoca era considerato una tappa fondamentale verso il traguardo del
reciproco riconoscimento delle autorizzazioni e dei sistemi di controllo prudenziale. La
direttiva rendeva così possibile il rilascio di un'autorizzazione unica valida in tutta la Comunità
e sanciva il principio della vigilanza da parte dello Stato membro d'origine. Lo scopo era di
promuovere l'efficienza economica e l'integrazione del mercato permettendo alle compagnie di
assicurazione di operare in tutta l'UE mediante l'apertura di uffici o la fornitura transfrontaliera
di servizi. Così facendo i consumatori avrebbero avuto una più ampia gamma di scelta
dell'assicuratore e dei prodotti assicurativi e acquisito nel contempo la certezza che tutti gli
operatori del settore sarebbero stati soggetti a standard minimi comparabili. L'indagine sulle
accuse in fatto di trasposizione ed attuazione dovranno accertare se la legislazione di
recepimento e la prassi regolamentare britannica abbiano rispettato la lettera e lo spirito delle
direttive.
In merito al principio e ai metodi di vigilanza finanziaria, la direttiva modifica in modo
significativo l'ambito di competenza delle autorità di vigilanza dello Stato membro di origine
(home country) e dello Stato membro ospitante (host country). Essa prevede sostanzialmente
che le autorità dello Stato membro di origine siano responsabili per la vigilanza dell'"insieme
delle attività" delle imprese di assicurazione che hanno la sede sociale nel proprio territorio e
parallelamente riduce le prerogative di vigilanza delle autorità dello Stato membro ospitante
sulle compagnie CE che operano nel territorio di quest'ultimo.
Per agevolare lo scambio di informazioni necessario alla vigilanza sulle imprese che operano in
più Stati membri, la direttiva introduce varie deroghe al dovere di segretezza del revisore
contabile, autorizza lo scambio di informazioni fra le autorità competenti e impone ai revisori
contabili l'obbligo di riferire fatti e decisioni in grado di incidere sul funzionamento
dell'impresa.
Un certo numero di disposizioni assicura la necessaria armonizzazione delle garanzie
finanziarie delle imprese di assicurazione. Sono enunciati orientamenti e principi dettagliati
concernenti le riserve tecniche, gli attivi a copertura di tali riserve e i metodi per il loro calcolo,
la determinazione delle tipologie di investimento e la loro valutazione, le regole di congruità e
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quelle relative alla localizzazione degli attivi. Altri articoli hanno per oggetto il coordinamento
delle norme relative ai margini di solvibilità, gli elementi di cui possono essere costituiti e il
margine di solvibilità minimo che deve essere previsto per ogni tipo di assicurazione
sottoscritta.
La direttiva comprende anche disposizioni volte ad armonizzare ulteriormente le regole in fatto
di relazioni con la clientela (Conduct of Business), fra cui quelle che disciplinano le
informazioni da fornire agli assicurati e il periodo di preavviso minimo cui gli assicurati hanno
diritto per la risoluzione del contratto.
La direttiva consolidata del 2002
Scopo della direttiva codificata del 2002 era di unificare le disposizioni comunitarie in materia
di assicurazione sulla vita in modo da dare al pubblico un testo unico chiaro e comprensibile.
La maggior parte delle norme della direttiva riformulano quelle contenute nella 1DV, nella
2DV e nella 3DV. Le sole disposizioni nuove riguardano: definizione di mercato
regolamentato, date relative alle attività delle imprese multiramo; calcolo degli "utili futuri";
presentazione di un programma d'attività per le succursali dei paesi terzi all'atto del loro
stabilimento; soppressione delle deroghe; diritti acquisiti dalle succursali già esistenti.
Altra legislazione recente
·
Direttiva 95/26/CE relativa al rafforzamento della vigilanza prudenziale. Questa direttiva
ha modificato varie direttive sui servizi finanziari, fra cui la 3DV, allo scopo di rafforzare la
capacità delle autorità di vigilanza di impedire le frodi allorché un'impresa finanziaria fa
parte di un gruppo. In particolare essa disciplina la comunicazione di informazioni alle
autorità competenti da parte del gruppo e definisce e chiarisce concetti come quello di
"stretti legami". La direttiva prevede anche che il revisore informi tempestivamente le
autorità competenti quando venga a conoscenza di fatti tali da pregiudicare gravemente la
situazione finanziaria o l'organizzazione amministrativa e contabile dell'impresa finanziaria.
·
Direttiva 2002/12/CE. Nota anche come Solvency I, la direttiva mira a rendere più rigorosi
i criteri di solvibilità delle assicurazioni sulla vita onde garantirne l'adeguatezza
patrimoniale. A tal fine vengono modificate le norme del 1970 sul margine di solvibilità: si
pongono limiti alla possibilità di includere utili futuri nel margine di solvibilità disponibile e
si introduce l'obbligo di abbandonare gradualmente tale pratica entro il 2009. In secondo
luogo, l'attuale fondo minimo di garanzia viene incrementato e periodicamente aggiornato
in funzione dell'inflazione. Infine, si rafforza la possibilità per le autorità di
regolamentazione di intervenire tempestivamente per rimediare a situazioni di crisi
dell'impresa che mettano a rischio gli interessi degli assicurati.
·
Direttiva 2002/87/CE relativa alla vigilanza supplementare sugli enti creditizi, sulle imprese
di assicurazione e sulle imprese di investimento appartenenti ad un conglomerato
finanziario. Questa direttiva rappresenta il primo passo verso un approccio regolamentare
non settoriale finalizzato a fronteggiare le sfide poste dai conglomerati finanziari, ad
esempio imponendo l'instaurazione di canali di comunicazione efficaci fra le autorità di
vigilanza responsabili dei vari comparti finanziari.
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La direttiva 2005/1/CE su una nuova struttura organizzativa per i comitati del settore dei
servizi finanziari (i cosiddetti "comitati Lamfalussy"). Questa normativa istituisce tra l'altro
il CEIOPS, il Comitato delle autorità europee di vigilanza delle assicurazioni e delle
pensioni aziendali o professionali. Il "processo Lamfalussy" si articola in quattro livelli:
-
-
Livello 1: Il PE e il Consiglio adottano la legislazione in codecisione, determinando
quadro, principi e orientamenti in fatto di poteri di esecuzione
Livello 2: Misure tecniche di attuazione sotto forma di ulteriori direttive e/o
regolamenti adottate in base ai poteri demandati dal livello 1
Livello 3: creazione di reti fra le autorità di regolamentazione per produrre
raccomandazioni interpretative comuni, orientamenti coerenti e standard uniformi,
revisioni paritarie (peer review) e comparazioni di prassi regolamentari onde
assicurare un'attuazione ed applicazione coerenti
Livello 4: Monitoraggio esercitato dalla Commissione europea sul rispetto della
legislazione UE da parte degli Stati membri e, ove necessario, interventi per far
mettere in regola lo Stato interessato.
·
Direttiva 2005/68/CE relativa alla riassicurazione. Poiché le attività di riassicurazione
svolte da imprese specializzate non erano all'epoca soggette alla legislazione UE, è stata
varata una direttiva specifica che introduce un quadro normativo per tali attività ed elimina
le debolezze delle norme fino a quel momento vigenti, che avevano determinato notevoli
differenze fra i livelli di vigilanza sulle imprese di riassicurazione della Comunità e posto
ostacoli all'esercizio dell'attività di riassicurazione.
·
La futura direttiva Solvency II, seconda riforma dei margini di solvibilità delle compagnie
di assicurazione. Tale proposta è in cantiere da vari anni e dovrebbe essere presentata dalla
Commissione nel luglio 2007. Gli elementi principali della proposta sono l'armonizzazione
degli standard di adeguatezza patrimoniale, l'elaborazione di norme maggiormente basate
sulla valutazione del rischio onde ravvicinare i criteri di solvibilità ai rischi reali in cui
incorre un'impresa di assicurazione, e il rafforzamento dei poteri di intervento delle autorità
di regolamentazione in campo assicurativo.
I.4.
-
-
Azioni specifiche previste/condotte a titolo della Parte II
Audizione di autori di petizioni da parte della commissione (cfr. elenco);
richiesta di informazioni alla Commissione in merito a:
o trasposizione delle direttive pertinenti e loro applicazione da parte delle autorità
competenti nel corso del periodo di riferimento;
o iniziative adottate dalla Commissione per sorvegliare l'attuazione;
analisi di fondo del quadro legislativo e regolamentare dell'UE con riferimento alla
Equitable Life;
chiarimento delle competenze rispettive delle autorità britanniche in merito alla vigilanza
sulla Equitable Life;
audizione di responsabili governativi e regolamentari britannici: HMT (Her Majesty's
Treasury), FSA (Financial Services Authority) e GAD (Government Actuary
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Department);
missioni conoscitive nel Regno Unito e in Irlanda e audizione delle autorità competenti per
appurare se le disposizioni pertinenti siano state correttamente applicate;
analisi comparativa della trasposizione nel Regno Unito e in altri Stati membri:
commissione di uno studio comparativo finanziato con il bilancio della commissione per le
consulenze esterne; gli esperti sono stati invitati ad esaminare in che modo le disposizioni
sulla vigilanza e le relazioni con la clientela (Conduct of Business) delle compagnie di
assicurazione del ramo vita, previste nelle direttive UE, siano state recepite nel diritto
interno britannico. Lo studio identifica per ciascuna di esse la corrispondente disposizione
britannica e ne indica la data di entrata in vigore mediante un'apposita tabella. La
trasposizione nel Regno Unito è stata quindi comparata con la normativa di attuazione di
Irlanda, Germania e Spagna. I contenuti dello studio sono serviti da input per la redazione
del presente documento di lavoro.
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II.
Indagine in merito alla corretta trasposizione nel diritto interno del
Regno Unito della 3DV e alla sua corretta attuazione/applicazione da parte
delle autorità britanniche in relazione al caso ELAS
Introduzione
Occorre innanzitutto identificare chiaramente quali siano le norme di diritto interno del Regno
Unito volte a dare efficacia al disposto della direttiva e valutare se esse siano qualitativamente
equivalenti e impongano standard che riflettono adeguatamente la lettera e la finalità ultima
della direttiva. Il fatto che il Regno Unito abbia trasposto la direttiva in modo frammentario
(essa non è stata trasposta in un unico atto legislativo ma è stata distribuita fra vari atti a
diversi livelli di gerarchia normativa) pone già qualche ostacolo. Una delle finalità della
presente inchiesta è appunto quella di accertare se questa tecnica traspositiva abbia generato
difficoltà tali da impedire una regolamentazione efficace.
Un secondo compito consiste nell'accertare se le autorità di regolamentazione competenti
abbiano davvero rispettato gli obblighi imposti dalla legislazione nazionale e,
conseguentemente, della direttiva UE. La direttiva potrebbe essere stata recepita in modo non
corretto e le autorità di regolamentazione potrebbero aver applicato diligentemente delle
disposizioni nazionali carenti e inadeguate. D'altro canto potrebbe essersi verificato che la
direttiva sia stata pienamente e fedelmente trasposta, che le autorità di regolamentazione non
abbiano pienamente assolto le proprie responsabilità e che abbiano violato lo spirito e la lettera
della legislazione sia britannica che UE. Questi due scenari potrebbero anche risultare entrambi
non veritieri, ossia non soltanto la direttiva UE è stata correttamente trasposta, ma le autorità
di regolamentazione hanno anche operato correttamente. Infine il quadro emergente potrebbe
essere di tipo misto (trasposizione e attuazione non corretta). I risultati di tali indagini saranno
esposti chiaramente nelle conclusioni di questa parte della relazione. Queste conclusioni
forniscono inoltre un input alla Parte V, che descrive le carenze strutturali in seno alla
Commissione e come esse abbiano contribuito alla crisi dell'ELAS. In questa parte sarà anche
sviluppata la nozione di attuazione, che servirà come punto di riferimento in tutta la relazione
della commissione d'inchiesta.
La metodologia seguita è la seguente: innanzitutto identificare le singole disposizioni chiave
della 3DV pertinenti per il caso ELAS, in particolare quelle relative alla vigilanza sulla
situazione finanziaria dell'impresa di assicurazione, sulla sua solvibilità e sulla costituzione di
riserve tecniche sufficienti; in secondo luogo identificare e analizzare le corrispondenti
disposizioni di attuazione del diritto britannico per accertare se esse rispondano
qualitativamente al disposto della direttiva; in terzo luogo, valutare l'operato dell'autorità di
regolamentazione tenendo presenti soglie, benchmark e requisiti previsti sia nelle disposizioni
di attuazione che nella direttiva.
A tal fine, le principali fonti probatorie, a parte la direttiva e le norme interne britanniche,
saranno costituite dalle informazioni pervenute dalla Commissione europea, dallo studio
sull'attuazione condotto dalla società Wilde Sapte, dalle testimonianze orali acquisite durante le
audizioni EQUI e da tutta la documentazione scritta figurante nell'elenco dei documenti
ufficiali.
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II.1. Analisi particolareggiata della trasposizione sulla scorta della documentazione
disponibile
Per comprendere la 3DV, è opportuno delinearne la struttura, che si articola in quattro parti:
1. Definizioni e campo d'applicazione;
2. accesso all'attività di assicurazione sulla vita;
3. condizioni di esercizio dell'attività di assicurazione sulla vita, che comprendono: principi e
metodi di vigilanza finanziaria; norme relative alle riserve tecniche, al margine di solvibilità
e al fondo di garanzia; norme relative al diritto contrattuale e alle condizioni di
assicurazione;
4. disposizioni sulla libertà di stabilimento e di prestazione di servizi.
I seguenti 16 articoli (più 1 allegato) della 3DV sono stati selezionati per la loro rilevanza ai
fini dell'inchiesta:
§
§
§
§
§
Articoli 8, 9, 10, 12, 13 e 15: vigilanza finanziaria.
Articoli 18, 19, 20, 21 e 22: riserve tecniche.
Articolo 25: margine di solvibilità.
Articoli 28, 29, 30 e 31: norme sulle relazioni con la clientela (Conduct of Business).
Allegato II: Informazioni per i contraenti.
Saranno trattati per primi gli articoli principali ai fini dell'indagine (8, 10, 18, 21, 25, 28 e 31).
Per quanto riguarda il diritto britannico, il Regno Unito ha notificato alla Commissione
l'avvenuta trasposizione della 3LD con lettera del 29 giugno 1994. La lettera elencava i
seguenti gli atti legislativi che avrebbero resa operante la direttiva a partire dal 1° luglio 1994,
termine prescritto dalla direttiva stessa:
1. Le Insurance Companies (Third Insurance Directives) Regulations 1994, recanti modifica
delle pertinenti sezioni dell'Insurance Companies Act (ICA) 1982 e del Financial Services
Act 1986 per introdurre il principio dell'home country control per le assicurazioni dirette,
così come previsto dalla 3DV e dalle direttive non vita.
2. Le Insurance Companies Regulations 1994, per dare attuazione alle disposizioni della
3DV sulle riserve tecniche, la congruità e la localizzazione degli attivi, il margine di
solvibilità e i fondi di garanzia.
3. Le Insurance Companies (Accounts and Statements) (Amendment) Regulations 1994, per
dare attuazione alle norme della 3DV sulla forma e il contenuto dei rendimenti annui,
recanti modifica degli Insurance Companies (Accounts and Statements) Regulations 1983.
Secondo gli atti ufficiali, il Regno Unito ha rispettato il termine di entrata in vigore e ha
correttamente notificato il provvedimento alla Commissione, fornendo copie della normativa di
attuazione.
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Come si vede, a differenza dell'approccio tradizionalmente seguito dagli altri Stati membri, il
Regno Unito ha optato per una trasposizione indiretta e frammentata, recependo la direttiva
con una serie di atti normativi recanti modifiche di un certo numero di leggi e atti di diritto
derivato. Si tratta di una tecnica sovente utilizzata nel Regno Unito. Inoltre, e in contrasto con
le migliori prassi traspositive16, i provvedimenti di attuazione del Regno Unito non indicano,
articolo per articolo, le disposizioni della direttiva recepite. Ogni atto di recepimento contiene
nelle note esplicative un riferimento alla direttiva, senza tuttavia riportare una tabella che
mostri la concordanza fra le disposizioni nazionali di attuazione e le disposizioni della direttiva.
Inoltre, la struttura e la terminologia17 impiegata dalla normativa di attuazione britannica non
coincide sempre e necessariamente con quella della direttiva.
Si può affermare che questa trasposizione indiretta manchi di chiarezza e che non sia il modo
migliore per incorporare gli standard UE nel diritto interno. Va detto al tempo stesso che
questa mancanza di chiarezza non equivale necessariamente a un mancato rispetto delle
disposizioni della 3DV18.
Metodologia
Ciascuno degli articoli chiave sarà analizzato alla luce della documentazione pervenuta e
secondo la medesima struttura:
§
§
§
§
§
Numero e titolo dell'articolo
Riepilogo delle finalità
Testo dell'articolo
Commento particolareggiato sulla trasposizione britannica
Pertinenza con il caso ELAS
Gli articoli equivalenti della 1DV, 2DV e 3DV, laddove esistano, sono indicati dopo ogni
singolo articolo.
16
Cfr. Raccomandazione della Commissione, del 12 luglio 2004, riguardante il recepimento nel diritto nazionale delle
direttive che incidono sul mercato interno [Gazzetta ufficiale L 98 del 16.4.2005].
Ad esempio la legislazione britannica utilizza i termini "long-term business" and "general business" anziché
"Life insurance" e "Non-Life insurance".
17
18
Sarebbe una violazione del diritto comunitario solo se pregiudicasse la certezza giuridica o lasciasse i soggetti privati ed
economici in uno stato di incertezza quanto ai diritti e agli obblighi sanciti dalla direttiva. La giurisprudenza della CGCE
detta al riguardo una serie di principi: a) l'ordinamento nazionale deve garantire effettivamente la piena applicazione della
direttiva da parte delle autorità; b) la situazione giuridica scaturente da tale ordinamento deve essere sufficientemente
precisa e chiara; c) i destinatari devono essere posti in grado di conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente
di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali.
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II.1.1. Articoli chiave della 3DV: articoli 8, 10, 18, 21, 25, 28 e 31
Articolo 8 – Autorità competenti e vigilanza (articoli 15 1DV e 10 Dcod)
Riepilogo delle finalità
L'articolo 8 dispone chiaramente che la vigilanza finanziaria su un'impresa di assicurazione
rientra nella competenza esclusiva dello Stato membro d'origine. Aggiunge che se le autorità
competenti dello Stato membro ospitante hanno motivo di ritenere che le attività dell'impresa
di assicurazioni rischiano di compromettere la solidità finanziaria della stessa, ne informano le
autorità competenti dello Stato membro d'origine. La vigilanza finanziaria comprende la
verifica dello stato di solvibilità nonché della costituzione di riserve tecniche e delle attività di
contropartita. Dal canto loro, le autorità competenti dello Stato membro d'origine impongono
alle imprese di assicurazione di avere una buona organizzazione amministrativa e contabile e
adeguate procedure di controllo interno.
Testo dell'articolo
Articolo 8
Il testo dell'articolo 15 della direttiva 79/267/CEE è sostituito dal testo seguente:
«Articolo 15
1. La vigilanza finanziaria su un'impresa di assicurazione, compresa quella sulle attività da questa esercitate tramite
succursali e in regime di prestazione di servizi, rientra nella competenza esclusiva dello Stato membro d'origine. Se le
autorità competenti dello Stato membro dell'impegno hanno motivo di ritenere che le attività dell'impresa di assicurazioni
possano eventualmente compromettere la solidità finanziaria della stessa, ne informano le autorità competenti dello Stato
membro d'origine dell'impresa in questione. Le autorità competenti di detto Stato d'origine verificano se l'impresa rispetti i
principi prudenziali definiti nella presente direttiva.
2. La vigilanza finanziaria comprende in particolare la verifica, per l'insieme delle attività dell'impresa di assicurazione,
dello stato di solvibilità e della costituzione di riserve tecniche, comprese le riserve matematiche, e delle attività di
contropartita in conformità delle norme o della prassi stabilite nello Stato membro d'origine, ai sensi delle disposizioni
adottate a livello comunitario.
3. Le autorità competenti dello Stato membro d'origine prescrivono che qualsiasi impresa di assicurazione sia dotata di
una buona organizzazione amministrativa e contabile e di adeguate procedure di controllo interno.»
Commento sulle disposizioni britanniche19
L'ambito di applicazione della Parte II dell'ICA 82 è stato modificato per adeguarlo al
principio dell' home country control. Le principali norme interne che recepiscono l'articolo 8
della 3DV nell'ordinamento interno britannico sono contenute nelle Insurance Companies
(Third Insurance Directives) Regulations 1994 e nelle Insurance Companies (Amendment)
Regulations 1994. Le disposizioni che limitano i poteri di vigilanza del Segretario di stato
britannico sulle imprese CE con sede sociale in uno Stato membro diverso dal Regno Unito
che svolgono attività in questo paese attraverso una succursale o la prestazione
transfrontaliera di servizi, si ritrovano nelle Insurance Companies (Third Insurance
Directives) Regulations 1994. La Regulation 13 inserisce un paragrafo 1A nella section 15
dell'ICA 1982, che sostanzialmente esenta le imprese CE dall'applicazione della Parte II
19
Tutte le sezioni intitolate "Commento sulle disposizioni britanniche" hanno quale fonte principale ES1.
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dell'Act, purché tali imprese svolgano attività assicurative mediante una succursale e
soddisfino ai requisiti di cui alla Parte I dello Schedule 2F dell'Act stesso. La Regulation 45
inserisce lo Schedule 2F nell'ICA 1982.
Il Segretario di stato mantiene la prerogativa di imporre requisiti per la protezione degli
assicurati, fra cui il diritto di adottare "ogni misura che reputi opportuna". In linea di
principio il Segretario di stato può esercitare tale prerogativa solo sulle imprese britanniche
o extra-CE. Tuttavia, in determinate circostanze egli può esercitare tale facoltà sulle imprese
CE operanti nel territorio del Regno Unito. Le condizioni di esercizio di tale prerogativa
sulle imprese CE sono precisate al paragrafo 15 dello Schedule 2F dell'Act. In linea con la
direttiva, tale norma precisa che il Segretario di stato può avvalersi di tale potere sulle
imprese CE solo se richiesto dall'autorità di vigilanza dello Stato membro di origine
dell'impresa.
Il paragrafo 15 dello Schedule 2F stabilisce cosa possa fare il Segretario di stato quando
un'impresa CE violi le disposizioni normative applicabili alle attività assicurative che essa
svolge nel Regno Unito. In base a tale paragrafo, il primo passo consiste nella notifica
all'autorità di vigilanza dello Stato membro di origine (16.2). Se l'impresa persiste nella sua
violazione, il paragrafo 16.3 dà facoltà al Segretario di stato, dopo averne informato
l'autorità di vigilanza dello Stato membro d'origine, di intimare all'impresa in questione la
cessazione di ogni attività in campo assicurativo. Infine il paragrafo 16.4 dà facoltà al
Segretario di stato di intimare all'impresa la cessazione dell'attività anche senza informarne
l'autorità di vigilanza dello Stato membro di origine, se ritiene che tali misure debbano essere
adottate in via d'urgenza. Il Segretario di stato deve sempre informare per iscritto l'impresa
interessata dei motivi del provvedimento a suo carico.
Le disposizioni che rafforzano le prerogative di vigilanza del Segretario di stato sull'insieme
delle attività (intracomunitarie) delle imprese con sede sociale nel Regno Unito si ritrovano
nell'Insurance Companies (Amendment) Regulations 1994. La Regulation 4 modifica la
sezione 15 dell'ICA 1982 includendo “tutte le imprese del Regno Unito che operano in uno
Stato membro diverso dal Regno Unito”. L'ambito di competenza delle autorità di vigilanza
britanniche sulle imprese di assicurazione con sede sociale nel Regno Unito è abbastanza
ampio, in linea con le disposizioni della direttiva. Il Segretario di stato ha la facoltà di
verificare lo stato di solvibilità dell'impresa di assicurazione, la costituzione di riserve
tecniche e le relative attività di contropartita per l'insieme delle attività della compagnia.
La disposizione in base alla quale le imprese di assicurazione devono essere dotate di "una
buona organizzazione amministrativa e contabile e di adeguate procedure di controllo
interno" è stata trasposta nel diritto interno con la Regulation 5 dell'Insurance Companies
(Third Insurance Directives) Regulations 1994, che modifica la section 5 dell'ICA 1982 sui
requisiti che l'impresa di assicurazione deve soddisfare per essere autorizzata ad esercitare la
sua attività. La Regulation 5 inserisce nella section 5 dell'Act una sub-section 1A, che fa
divieto al Segretario di stato di emettere un'autorizzazione quando risulti chiaro che il
richiedente non soddisfi e non intenda mettersi in regola con i requisiti di "gestione sana e
prudente". La Regulation inserisce anche nell'Act un'intera schedule che sviluppa la nozione
di “gestione sana e prudente”. La schedule specifica che, affinché la conduzione della sua
attività possa essere giudicata sana e prudente, l'impresa deve tenere fra l'altro "una
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contabilità e una documentazione adeguate della sua attività" e "adeguati sistemi di controllo
della sua attività e della relativa documentazione" e precisa anche il significato di questi due
standard. Il paragrafo 6A della Schedule 6 dell'Insurance Companies (Accounts and
Statements) Regulations 1983, come modificata, stabilisce che il "certificate by Directors"
richiesto dalla Regulation 26a deve anche precisare sotto forma di elenco gli orientamenti
ufficiali cui devono eventualmente attenersi i sistemi di controllo istituiti e applicati
dall'impresa sulla sua attività.
Pertinenza con il caso ELAS
In questo articolo vi sono tre elementi pertinenti per il caso ELAS. Innanzitutto l'obbligo per le
autorità di regolamentazione di vigilare sull'impresa nel suo complesso, ossia di tener sempre
conto dell'"insieme delle attività" della stessa. In secondo luogo l'obbligo di dotarsi di "una
buona organizzazione amministrativa e contabile e di adeguate procedure di controllo interno".
In terzo luogo l'obbligo per le autorità dello Stato ospitante di informare le autorità dello Stato
d'origine non appena emergano problemi.
1. Vigilanza sull'"insieme delle attività" e ragionevoli aspettative degli assicurati
(policyholders’ reasonable expectations - PRE)
Quando l'articolo afferma in termini semplici, chiari e univoci che la vigilanza finanziaria deve
coprire l'insieme delle attività dell'impresa di assicurazione, si può essere certi che questo sia
proprio il significato corrispondente alla volontà del legislatore. L'espressione "insieme delle
attività", fa manifestamente riferimento, in tutte le lingue e in tutte le circostanze, alla totalità
delle attività condotte da un'impresa, senza possibili eccezioni o scappatoie.
Ciò detto, è opportuno ora passare al vaglio i numerosi elementi di documentazione pervenuti
in cui si asserisce che le autorità britanniche (lo Stato membro d'origine) non ha esercitato
correttamente la vigilanza sulla compagnia perché non ha tenuto sufficientemente conto o ha
semplicemente ignorato la nozione di insieme delle attività. Occorre anche esaminare la
documentazione che confuta tali affermazioni.
Innanzitutto Lord Penrose (WE 16)20 sostiene che l'autorità di regolamentazione si è
concentrata esclusivamente sui margini di solvibilità senza tener conto dei terminal bonus,
ossia gli utili extra-contrattuali distribuiti in via discrezionale dalla compagnia. Tali bonus
potrebbero essere considerati, secondo un'interpretazione, come parte integrante dell'"insieme
delle attività" della compagnia (tale tesi si ricollega direttamente alle argomentazioni svolte in
merito all'articolo 18 – Riserve tecniche). L'importanza di tali bonus e i suoi legami con la
questione GAR sono illustrati ampiamente nella Parte I (Introduzione) e nella Parte III
(Questioni regolamentari).
20
"..i moduli e i rendiconti richiesti nel processo di reporting annuale non sono stati mai concepiti per mettere in evidenza
informazioni rilevanti per l'intervento regolamentare, salvo che per solvibilità. In particolare i moduli e rendiconti non
hanno mai cercato di evidenziare le informazioni necessarie per consentire alle autorità di regolamentazione di stabilire
se le ragionevoli aspettative degli assicurati attuali e potenziali sarebbero state soddisfatte oppure frustrate." (par. 210,
cap. 19, WE 16)
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A differenza della direttiva, la legge britannica fa riferimento all'opportunità di tener
debitamente conto delle ragionevoli aspettative degli assicurati (PRE). L'autorità di
regolamentazione britannica sostiene che la compagnia non era solita creare "ragionevoli
aspettative" in relazione ai terminal bonus. Ciò è almeno quanto è stato detto a Lord Penrose
(WE 16)21. Senonché, tutt'altro che persuaso da tali argomentazioni, egli le confuta sostenendo
che la prassi seguita dalla ELAS con i terminal bonus alimentava invece le PRE (in altre parole
gli assicurati nutrivano ragionevoli aspettative di aver diritto o di percepire utili discrezionali in
aggiunta agli utili contrattuali.
Holmes, in WE 84, supporta questa tesi: "La protezione delle PRE sancita dal diritto
britannico era di grande importanza avendo l'ELAS negli anni '80 e '90 spostato l'ago della
bilancia delle prestazioni previste nelle sue polizze dalle prestazioni garantite alle
maggiorazioni gratuite (terminal bonus o final bonus) non garantite. [...] Mentre le
prestazioni garantite erano classificate come "passività" nella legislazione nazionale e
comunitaria22, con conseguente obbligo di riserva, l'unica tutela accordata dal regime
normativo britannico al terminal o final bonus non liquidato era l'obbligo di valutare se
intervenire o meno per proteggere le ragionevoli aspettative alimentate con tali bonus" (Cfr.
anche sezione II.2. ("Altra documentazione sulla trasposizione").
Dall'analisi della documentazione di vendita della ELAS e da altri documenti (WE 26 Burgess
Hodgson, WE 52-54 Seymour, H5 Lloyd), è possibile concludere che i terminal bonus
formavano parte integrante del pacchetto offerto agli assicurati, che venivano in tal modo
indotti a nutrire l'aspettativa che tali bonus sarebbero stati versati e che il loro ammontare
sarebbe stato determinato unicamente dalla situazione dei mercati al momento di uscire dal
fondo. La ELAS si serviva anzi dei terminal bonus per indicare l'entità dei valori delle polizze
ai soci, per effettuare pagamenti per scadenza o riscatto e per incrementare le vendite di nuove
polizze con i dati delle passate performance.
Per riassumere, una parte della documentazione pervenuta alla commissione denota una
situazione in cui, nella sua analisi generale dello stato di salute finanziaria della compagnia
l'autorità di regolamentazione si concentrava unicamente sui margini di solvibilità, senza tener
21
"Il GAD e il Tesoro hanno detto alla commissione d'inchiesta che la rilevanza dei terminal bonus è stata sempre
riconosciuta dal GAD e dalle autorità di regolamentazione, ma che la ELAS non era solita creare "ragionevoli
aspettative" in relazione a tali bonus. Al riguardo si fa riferimento alle note in cui si afferma che il terminal bonus non era
garantito. Tuttavia, il GAD e il Tesoro riconoscono anche che le PRE non si limitavano alle prestazioni garantite. Non è
necessario concludere che gli assicurati avevano ragionevoli aspettative di percepire bonus per un importo preciso per
sostenere che delle ragionevoli aspettative venivano comunque create. Il GAD si esprime al riguardo nei seguenti
termini: "Era opinione comune nel mercato delle assicurazioni vita che i livelli dei terminal bonus registrati in passato
non creassero ragionevoli aspettative per il futuro, dipendendo essi dalle condizioni di mercato ed essendo soggetti a un
certo grado di "smoothing" quanto mai variabile da una compagnia all'altra." La 'ragionevole aspettativa' non era che
sarebbe stato liquidato l'esatto valore della polizza indipendentemente dalle condizioni di mercato o dallo smoothing,
ma che ogni eventuale riduzione sarebbe stata la conseguenza di condizioni di mercato avverse. La situazione per cui
la ELAS non avrebbe potuto permettersi di onorare il valore delle polizze senza valori di mercati più elevati o
trasferimenti intergenerazionali non sarebbe stata compresa dai suoi assicurati sulla base delle informazioni loro
fornite e non ne avrebbe influenzato le ragionevoli aspettative. " (par. 220, cap. 18, WE 16)
22
I motivi per cui la ELAS non doveva costituire riserve per i bonus non garantiti sono spiegati nella sezione sull'articolo
18 – Riserve tecniche. La 3DV aveva reso questa riserva facoltativa, per cui il Regno Unito non ha imposto alle compagnie
di costituire riserve a fronte di tali passività.
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praticamente conto tenuto conto dei terminal bonus non liquidati. Viene pertanto sostenuta la
tesi che, stante il fatto che questi tipi di bonus formano parte integrante dell'"insieme delle
attività" della compagnia, le autorità di regolamentazione avrebbero dovuto tenerne conto nel
quadro dei loro compiti istituzionali, così come prescritto dall'articolo 8. Il fatto che il Regno
Unito avesse la facoltà di non imporre all'ELAS di costituire riserve per le partecipazioni
discrezionali agli utili non esimeva le autorità dal far di tutto per rispettare la lettera e la finalità
ultima della direttiva che, come si à detto, prescriveva alla vigilanza finanziaria di coprire
l'"insieme delle attività dell'impresa di assicurazione".
2. Corrette procedure amministrative e contabili e adeguati meccanismi di controllo interno. La
questione dell'Attuario incaricato (Appointed Actuary)
La 3DV detta la cornice normativa e, trattandosi di una direttiva e non di un regolamento,
lascia agli Stati membri il compito di approntare gli strumenti più idonei per conseguire le
finalità previste dalle sue disposizioni. Uno degli strumenti predisposti dalle autorità di
regolamentazione britanniche è l'istituto dell'Attuario incaricato (Appointed Actuary - AA),
elemento centrale dell'assetto assicurativo del Regno Unito, che non si ritrova nella direttiva.
Uno dei compiti istituzionali dell'AA è quello di tutelare gli interessi dei titolari di polizze (cfr.
anche commento all'articolo 10 della 3DV).
Numerosi elementi di documentazione pervenuti indicano che in determinati periodi la ELAS
potrebbe non aver avuto una buona organizzazione amministrativa e contabile e adeguate
procedure di controllo interno, come dimostra il fatto che non venne adottata alcuna misura
per risolvere un grave problema emerso con l'AA dell'ELAS.
Come spiega LAKE, nel 1992 "l'Appointed Actuary Roy Ranson è divenuto amministratore
delegato della ELAS senza rinunciare alla carica di Appointed Actuary, fatto evidentemente
pregiudizievole per gli interessi degli assicurati, ma la legislazione britannica non ha
previsto la rimozione di Ranson dal suo incarico". In base alla documentazione, il GAD
(Government Actuary's Department) aveva manifestato esplicitamente la sua disapprovazione
per tale duplice ruolo, senza che tuttavia seguisse alcun intervento. Clive MAXWELL
dell'HMT, interrogato nel quadro di H4, respingeva tale tesi affermando che la 3DV non
menziona la figura dell'Actuary e che tale questione esula pertanto dall'ambito della direttiva.
Tuttavia, altri sostengono che la non menzione da parte della direttiva dell'istituto dell'AA è
irrilevante perché, una volta insediata, tale figura è divenuta parte integrante del sistema di
vigilanza britannico che, in quanto tale, doveva attuare pienamente e correttamente lo spirito e
la lettera del disposto dell'articolo 8 della 3DV.
Tutta la documentazione pervenuta sta ad indicare (cfr. anche sezione II.2 – Altra
documentazione in merito alla trasposizione) che, non intervenendo rapidamente sulla
questione, le autorità britanniche non abbiano assolto l'obbligo, prescritto esplicitamente dalla
3DV all'articolo 8, di imporre all'ELAS una buona organizzazione amministrativa e contabile e
adeguate procedure di controllo interno.
3. Scambio di informazioni Home State/Host State
Un'altra questione da appurare è se altri Stati membri (Irlanda, Germania) avessero mai
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ritenuto che le attività dell'ELAS potessero ripercuotersi negativamente sulla solidità
finanziaria della compagnia, nel qual caso avrebbero dovuto informarne le autorità britanniche.
La corrispondenza fra le autorità di regolamentazione visionata dalla presente commissione è
esaminata in dettaglio nella Parte IV (Questioni relative al risarcimento)
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Articolo 10 – Prerogative di vigilanza contabile, prudenziale e statistica (art. 23 della 1DV e
art. 13 della Dcod)
Riepilogo delle finalità
L'articolo 10 definisce le tipologie di dati informativi richiesti alle compagnie sulla loro
situazione finanziaria. Essi devono mettere a disposizione periodicamente i rendiconti e i
documenti necessari alla vigilanza. Gli Stati membri devono assicurarsi che le autorità
competenti dispongano dei poteri e dei mezzi necessari per la sorveglianza delle attività delle
imprese di assicurazione con sede sociale nel loro territorio, comprese le attività esercitate
fuori di tale territorio. Questi poteri e mezzi devono consentire loro di:
a) compiere indagini dettagliate, ad esempio raccogliendo informazioni o richiedendo
documenti o procedendo a controlli in loco;
b) prendere tutte le misure appropriate e necessarie per garantire che le attività dell'impresa
siano conformi alla legge ed evitare o eliminare irregolarità che possano ledere gli interessi
degli assicurati.
c) assicurare l'applicazione di tali misure, se necessario mediante esecuzione coattiva o tramite
ricorso agli organi giudiziari.
Testo dell'articolo
Articolo 10
Il testo dell'articolo 23, paragrafi 2 e 3 della direttiva 79/267/CEE è sostituito dal testo seguente:
'2. Gli Stati membri esigono dalle imprese di assicurazione con sede sociale nel loro territorio di fornire periodicamente i
documenti necessari per l'esercizio del controllo, nonché i documenti statistici. Le autorità competenti si comunicano i
documenti e le informazioni utili all'esercizio del controllo.
3. Ogni Stato membro adotta tutte le disposizioni utili affinché le autorità competenti dispongano dei poteri e dei mezzi
necessari per la sorveglianza delle attività delle imprese di assicurazione con sede sociale nel loro territorio, comprese le
attività esercitate fuori di tale territorio, conformemente alle direttive del Consiglio riguardanti tali attività ed ai fini della
loro applicazione.
Questi poteri e mezzi devono in particolare consentire alle autorità competenti:
a) di informarsi approfonditamente circa la situazione dell'impresa e le sue attività complessive, in particolare:
- raccogliendo informazioni o richiedendo documenti relativi all'attività assicurativa,
- procedendo a controlli diretti nei locali dell'impresa;
b) di prendere nei confronti dell'impresa, dei dirigenti responsabili o delle persone che controllano l'impresa tutte le
misure appropriate e necessarie per garantire che le attività dell'impresa siano conformi alle disposizioni legislative,
regolamentari ed amministrative che l'impresa deve osservare nei vari Stati membri ed in particolare al programma di
attività, qualora sia obbligatorio, nonché per evitare o eliminare irregolarità che possano ledere gli interessi degli
assicurati;
c) di assicurare l'applicazione di tali misure, se necessario mediante esecuzione coattiva, facendo eventualmente ricorso
agli organi giudiziari.
Gli Stati membri possono anche prevedere che le autorità competenti possano ottenere informazioni sui contratti detenuti
dagli intermediari.»
Commento sulla trasposizione britannica
L'obbligo di presentare i conti e le relazioni annuali (statutory returns) è prescritto dal
Companies Act 1985. L'obbligo di presentare i regulatory returns (rendiconti per le autorità
di regolamentazione) è prescritto dall' ICA 1982, che dispone che ogni compagnia di
assicurazione deve presentare annualmente all'autorità di vigilanza prudenziale, oltre agli
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statutory returns, anche i regulatory returns. Tali rendiconti sono predisposti tenendo conto
delle norme che disciplinano la valutazione delle attività e passività, per cui la cifra
patrimoniale netta calcolata nel return difficilmente coinciderà con la cifra patrimoniale
netta figurante nel rendiconto di esercizio pubblicato dalla compagnia. I regulatory returns
hanno lo scopo di permettere all'autorità di regolamentazione di sorvegliare la solvibilità
dell'assicuratore. La forma e il contenuto dei regulatory returns erano originariamente
disciplinati dalle Insurance Companies (Accounts and Statements) Regulations 1983. Tali
disposizioni sono state modificate nel tempo con vari atti. Uno di questi è l' Insurance
Companies (Accounts and Statements) (Amendment) Regulations 1994 che nel recepire la
Terza direttiva Vita e la Terza direttiva Non vita modifica la forma e il contenuto dei returns
annuali. Nel 1996, le Regulations del 1983, come emendate, furono consolidate con
modifiche dalle Insurance Companies (Accounts and Statements) Regulations 1996.
I returns sono costituiti da uno stato patrimoniale, da un conto economico, da un estratto del
rapporto di valutazione annuale dell'Attuario e da una nota integrativa sul "general
business" (assicurazioni non vita) e sul" long-term business" (assicurazioni vita) della
compagnia. Informazioni integrative devono essere sottoposte sotto forma di "statements" che
devono fra l'altro fornire dati concernenti importanti trattati di riassicurazione e importanti
riassicurazioni facoltative, la politica di investimenti in derivati della compagnia e gli estremi
dei soggetti che la controllano, con indicazione del nome e della quota detenuta. L'ICA 1982
stabilisce tre meccanismi per accrescere l'affidabilità dei regulatory returns: a) l'Act
qualifica come reato il fatto di determinare o consentire l'inclusione in un return, per
deliberato proposito o negligenza, di una dichiarazione che risulti falsa per un particolare
materiale; b) gli amministratori di una compagnia sono tenuti a certificare che il return è
stato correttamente predisposto e che i margini di solvibilità sono stati rispettati; c) qualora
la compagnia conduca long-term business, l'Attuario incaricato deve altresì certificare che, a
suo giudizio, sono state costituite adeguate riserve a fronte delle passività; d) i returns sono
soggetti a revisione contabile. Sebbene il return annuale miri innanzitutto a consentire
all'autorità di regolamentazione di sorvegliare la solvibilità degli assicuratori, esso è
disponibile su richiesta per gli assicurati e gli azionisti e può essere pubblicamente visionato
presso la competente Companies House (Registro delle società).
Per le compagnie di assicurazione vita l'Attuario incaricato deve produrre un rapporto di
valutazione annuale che consenta all'autorità di regolamentazione di accertare se le riserve
attuariali soddisfano gli standard minimi stabiliti. L'Attuario incaricato deve inoltre
predisporre un rendiconto relativo al long-term business della compagnia, con periodicità
almeno quinquennale.
La disposizione del diritto britannico secondo cui ogni compagnia di assicurazione deve
nominare l'attuario della compagnia non è un requisito richiesto dalla 3DV. L'attuario deve
essere in possesso delle qualifiche prescritte, in altre parole deve essere membro dell'Institute
of Actuaries o della Faculty of Actuaries. La nomina dell'attuario va notificata al Segretario
di stato insieme a una dichiarazione dei suoi interessi nella compagnia (ad es. azioni e
obbligazioni della compagnia, particolari relativi ad eventuali interessi pecuniari
dell'attuario in ogni transazione fra l'attuario e la compagnia, retribuzione e altri compensi
da lui percepiti, ecc.). Tali informazioni devono essere trasmesse al Segretario di stato ogni
anno.
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L'obbligo di fornire informazioni statistiche è sancito dalle Regulations 79-83 delle Insurance
Companies Regulations 1994. I moduli da utilizzare figurano nelle Schedule 15 e 16 di dette
Regulation. Le informazioni statistiche vanno presentate con periodicità annuale. Il mancato
adempimento di tali obblighi è considerato un reato.
Poteri di vigilanza delle autorità competenti: Per l'assolvimento dei suoi compiti di vigilanza
il Segretario di stato riceve dalla legislazione britannica ampie prerogative, equivalenti a
quelle prescritte dall'articolo 10 della 3DV. Le section 37-47 dell'ICA 1982, come
modificato, elenca le prerogative in questione e stabilisce i fondamenti e le formalità per il
loro esercizio. In base all'ICA 1982 il Segretario di stato dispone di ampi poteri per ottenere
informazioni dalle compagnie di assicurazione e per indagare sul loro operato. Il Segretario
di stato può chiedere all'Attuario incaricato di condurre un'inchiesta sulla situazione
finanziarie della compagnia o nominare una persona incaricata di accertate se i criteri di
gestione sana e prudente siano stati soddisfatti. Il Segretario di stato, o persona da lui
autorizzata, può chiedere a una compagnia di fornirgli informazioni su questioni particolari
e di esibire registri, note o altri documenti. Se il Segretario di stato ritiene che vi siano
fondati motivi per ritenere che i documenti che ha chiesto di visionare e che non sono stati
esibiti, sono detenuti nei locali della compagnia, può richiedere al giudice di pace di
emettere un mandato che autorizzi un agente ad accedere ai locali stessi e a perquisirli.
Poteri sul patrimonio della compagnia: Il Segretario di stato può richiedere che le attività
della compagnia utilizzate per coprire le passività restino nel Regno Unito. Può anche
richiedere che tutte le attività in questione o una quota determinata di esse vengano detenute
da una persona da lui designata come fiduciario della società. Infine, può presentare istanza
dinanzi a un tribunale perché sia emessa un'ingiunzione che limiti la libertà della compagnia
di disporre del suo patrimonio. Tali poteri possono essere esercitati unicamente in presenza
di determinate condizioni (più rigorose). L'esercizio di tali prerogative, in particolare quella
di limitare la libertà della compagnia di disporre del proprio patrimonio, è anch'esso
soggetta a formalità più stringenti.
Il Segretario di stato può anche imporre requisiti sugli investimenti (nella misura in cui il
valore delle attività non ecceda l'ammontare delle passività), limitare la raccolta dei premi e
richiedere informazioni ulteriori e più tempestive. L'elenco dei poteri enumerati dall'Act si
conclude con un'ultima prerogativa, che dà facoltà al Segretario di stato di richiedere a una
compagnia di adottare ogni azione da lui giudicata necessaria per tutelare gli assicurati
contro il rischio di insolvenza o il rischio che la compagnia non sia in grado di soddisfare le
ragionevoli aspettative degli assicurati o potenziali assicurati, nonché per assicurare che la
compagnia osservi i principi di una gestione sana e prudente.
Ogni inadempienza in relazione all'esercizio dei poteri sopra menzionati è considerata un
reato. Secondo l'ICA 1982, il Segretario di stato dispone di ampi poteri per assolvere i propri
compiti e né le formalità che è tenuto ad osservare né i motivi su cui deve fondare la sua
azione possono imporre forti restrizioni all'esercizio di quei poteri. Al contrario, la soglia che
limita la maggior parte delle sue prerogative (salvo la restrizione della libertà della
compagnia di disporre del proprio patrimonio) è soggetta a un certo grado di flessibilità ed è
definita in termini vaghi (protezione delle ragionevoli aspettative degli assicurati o potenziali
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assicurati). In ultima analisi, il Segretario di stato può intervenire in quasi tutte le occasioni
qualora lo giudichi opportuno (piuttosto che necessario) per la protezione del titolare di
polizza, e non soltanto quando siano state individuate particolari carenze o violazioni.
Pertinenza con il caso ELAS
In questo articolo vi sono tre elementi pertinenti per il caso ELAS. Innanzitutto, la questione
dei "poteri e mezzi" dell'autorità di regolamentazione; in secondo luogo quella del "trattamento
eccessivamente rispettoso"; in terzo luogo l'obbligo per le autorità di regolamentazione di
assicurarsi che l'ELAS fosse in regola con la legislazione nazionale, il che, come spiegato
sopra, presuppone il concetto di PRE.
1. Poteri e mezzi
Occorre innanzitutto chiedersi se l'autorità di regolamentazione britannica disponesse all'epoca
dei "necessari poteri e mezzi" per assolvere i propri compiti. Numerosi elementi di
documentazione denotano debolezze in termini di "mezzi"; per quanto riguarda invece i
"poteri", la documentazione pervenuta dimostra chiaramente che le autorità di
regolamentazione ne avessero a sufficienza.
1.A. I "mezzi"
Secondo LAKE in H1, "le autorità di regolamentazione assicurativa hanno accusato per tutti
gli anni '90 una grave carenza di risorse". Viene citato al riguardo il rapporto Baird (WE 17),
pure citato da HOLMES (WE 84), laddove si fa riferimento alla composizione dello staff
addetto alla regolamentazione assicurativa al 1° gennaio 1999: “... il numero totale degli
addetti alla vigilanza prudenziale di ca. 200 compagnie di assicurazione (…) era inferiore a
135. A titolo comparativo, erano ca. 135 gli addetti alla vigilanza di 400 banche, building
society e filiali britanniche di istituti extra-UE autorizzati” (WE 17, paragrafo 2.23.5).
Anche NASSIM (WE7) sostiene che "le autorità di regolamentazione non avevano sempre
risorse sufficienti e non sempre disponevano delle competenze necessarie per svolgere in
modo efficace la funzione regolamentare ed esercitare responsabilmente i poteri discrezionali
voluti dal Parlamento fin dal 1973. Conseguentemente, esse non hanno assolto correttamente
i propri compiti".
Il rapporto Penrose (WE 16, par. 158) afferma inoltre: "La divisione Assicurazioni del DTI
non aveva idonei mezzi per partecipare al processo di vigilanza. Lo staff era insufficiente e,
soprattutto, gli addetti con compiti di responsabilità non erano qualificati per dare un
contributo significativo a tale processo. I regulator della divisione Assicurazioni dipendevano
sostanzialmente dalla consulenza del GAD per le riserve matematiche, gli utili impliciti, le
questioni tecniche in generale e le PRE e non possedevano singolarmente specifiche
competenze o esperienza che permettesse loro di valutare in modo indipendente la posizione
della società sotto tali profili (…). A tutti gli effetti pratici, il controllo dell'operato attuariale
delle assicurazioni vita rimase nelle mani del GAD fino alla riorganizzazione che portò
all'avvento della FSA." Aggiunge che "i livelli dello staff a disposizione della vigilanza
prudenziale variava, ma il numero degli addetti direttamente responsabili per la ELAS e il
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loro inquadramento all'interno della funzione pubblica restavano sostanzialmente invariati
(...). Un aumento delle risorse avrebbe potuto offrire maggiori opportunità per identificare i
problemi, ma (...) il governo richiedeva per la regolamentazione un approccio dalla "mano
leggera" e assegnava le risorse in modo conseguente "(WE16, parr. 39, 158 e 159).
Infine HOLMES (WE 84) conclude affermando che "anche tenuto conto della discrezionalità
di cui godono gli Stati membri nel decidere quale sia il livello di risorse appropriato per la
funzione regolamentare, è lecito dubitare che il Regno Uniti abbia dotato i suoi organi
competenti dei mezzi necessari alla vigilanza, secondo la norma esplicitamente sancita dalla
legislazione comunitaria fin dal novembre 1992. Occorre chiedersi, da un lato se lo staff
addetto a tali compiti fosse numericamente sufficiente; dall'altro se il personale disponibile
fosse adeguatamente qualificato per esercitare una vigilanza efficace." (Cfr. anche sezione
II.2 - "Altra documentazione sulla trasposizione")
1.B. I "poteri"
Per quanto riguarda i poteri attribuiti alle autorità britanniche di regolamentazione, la maggior
parte della documentazione denota una situazione soddisfacente, con un'autorità competente
dotata di prerogative sufficientemente ampie e flessibili.
Le disposizioni legislative britanniche che recepiscono l'articolo 10 conferiscono al Segretario
di stato ampi poteri per esercitare le sue funzioni di vigilanza, in linea di principio almeno
equivalenti a quelli prescritti dalla direttiva. Tali poteri comprendono la facoltà di imporre a
una compagnia di tutelare gli assicurati contro il rischio di insolvenza o il rischio che la
compagnia non sia in grado di soddisfare le ragionevoli aspettative degli assicurati (PRE)23 o
potenziali assicurati, onde garantire che la compagnia osservi i principi di una gestione sana e
prudente. La questione che si pone nel caso ELAS è non tanto se il Segretario di stato
disponesse di poteri sufficienti - che evidentemente aveva – quanto se abbia fatto buon uso
delle ampie facoltà lui conferite. Alcuni elementi della documentazione finora raccolta
sembrano rispondere negativamente a quest'ultima domanda (per maggiori particolari, cfr.
commento sulla sezione 3 (PRE). Cfr. anche sezione II.2 - "Altra documentazione sulla
trasposizione".
Si può pertanto sostenere che le autorità di regolamentazione britanniche disponessero, se non
necessariamente dei "mezzi", almeno dei "poteri" richiesti dalla direttiva.
2. Trattamento rispettoso e "mano leggera"
La seconda questione chiave relativa all'articolo 10 è di stabilire se le autorità di
regolamentazione del Regno Unito abbiano condotto inchieste approfondite, richiedendo la
trasmissione di documenti o eseguendo indagini in loco. Si è asserito che sono state
effettivamente condotte inchieste ma che le autorità di regolamentazione si siano mostrate
sempre eccessivamente rispettose o addirittura timorose dinanzi al management dell'ELAS. In
WE 51, KWANTES afferma: "Ritengo che le autorità di regolamentazione si fossero
Come menzionato nella sezione sull'articolo 8, la legge britannica adotta la nozione di policy-holders
reasonable expectations (PRE).
23
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'addormentate al volante'. Esse sembravano avere soggezione della Equitable e la trattavano
'con i guanti'. Se l'autorità era al corrente dei problemi della Equitable, perché non ha
parlato? Se poi non lo era, ciò significa che non svolgeva i propri compiti come si deve."
Con riferimento al caso della ELAS, BAYLISS afferma in H5: "Ritengo che non se ne
verificherà mai un altro così legato, come questo, all'arroganza del management e
all'atteggiamento tollerante dinanzi a tale arroganza. Il modo in cui la Equitable ha trattato
le autorità di regolamentazione è veramente peculiare."
Anche BELLORD (H2), un altro autore di petizione, insiste sugli "intimi rapporti fra le
autorità di regolamentazione e l'ELAS", sottolineando alcune conclusioni del rapporto
Penrose che indicano come i rendiconti di cui disponeva il GAD, e che risalivano alla fine degli
anni '80, già suggerissero le rischiose prassi finanziarie della ELAS, e come il GAD le avesse
totalmente ignorate.
Altri documenti inducono senz'altro a ritenere che, nel caso ELAS le autorità di
regolamentazione abbiano adottato in modo deliberato e consapevole un approccio di "non
intervento". Se così fosse, tale comportamento configurerebbe una violazione dell'obbligo
dell'autorità di regolamentazione di garantire il rispetto delle PRE e sarebbe conseguentemente
in contrasto con la lettera e lo spirito dell'articolo 10 della 3DV. Sia il rapporto Baird (WE 17)
che il rapporto Penrose (WE 16) contengono critiche sull'assenza di un "approccio proattivo"
da parte dell'autorità di regolamentazione.
LAKE afferma in H1 che "l'eccessiva fiducia in organismi tributari dell'industria e
l'approccio tradizionale della 'mano leggera'" hanno reso il Regno Unito riluttante a recepire
la finalità delle direttive vita e a mostrarsi carente nella loro attuazione ed esecuzione.
Alcune di tali accuse, in particolare "il fatto che le autorità di regolamentazione britanniche
non abbiano messo gli alti dirigenti dell'ELAS di fronte alle proprie responsabilità", sono
respinte vigorosamente in WE-CONF8. Anche le conclusioni del primo rapporto
dell'Ombudsman parlamentare negano tali accuse: non si può affermare – vi si sostiene - che la
FSA (e il GAD) abbiano posto sul tappeto la questione delle riserve GAR e le rappresentazioni
fuorvianti della situazione finanziaria dell'ELAS "in modo meno che risoluto"; il loro approccio
non può essere qualificato come "passivo" e "la FSA ha continuato sempre ad insistere che la
Equitable si conformasse pienamente ai requisiti in fatto di riserve, ad onta delle forti
resistenze della Equitable".
3. PRE
Come precedentemente indicato nella sezione relativa all'articolo 8, il diritto britannico
conferisce al Segretario di stato la facoltà di imporre a una compagnia di proteggere gli
assicurati contro il rischio di insolvenza o il rischio che la compagnia non sia in grado di
soddisfare le loro ragionevoli aspettative. Il Segretario di stato può adottare ogni azione che
reputi necessaria (salvo limitare la libertà della compagnia di disporre del suo patrimonio)
contro il rischio che la compagnia possa non essere in grado di soddisfare quelle aspettative. In
tal senso la legge britannica rispetta il disposto dell'articolo 10 della 3DV, che impone alle
autorità di prendere tutte le misure appropriate e necessarie per garantire che le attività
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dell'impresa restino conformi alle norme britanniche nonché per evitare o eliminare irregolarità
che possano ledere gli interessi degli assicurati. Per riassumere, l'articolo 10 della 3DV
prescrive che le autorità del Regno Unito ricevano i poteri e i mezzi atti ad assicurare il rispetto
delle PRE.
Si è già appurato che i mezzi erano forse insufficienti, ma che i poteri erano adeguati. La
questione che si pone nel caso ELAS è se il Segretario di stato abbia fatto buon uso delle
ampie facoltà lui conferite: Ha utilizzato le sue prerogative per tutelare le PRE? Vi sono
documenti24 che indicano la probabile esistenza di irregolarità suscettibili di ledere gli interessi
degli assicurati, senza che le autorità di regolamentazione britanniche avessero adottato le
contromisure del caso. Tale documentazione sembra suggerire che per molti anni le autorità di
regolamentazione britanniche non hanno fatto uso dei loro ampi poteri nei confronti della
ELAS, malgrado fossero consapevoli dell'imminente catastrofe. Un'analisi25 delle relazioni
annuali del DTI fa notare che l'esercizio dei poteri del Segretario di stato riguardavano nella
maggior parte dei casi l'autorizzazione di una nuova compagnia (nel quinquennio precedente) o
una modifica dell'assetto di controllo (anche in questo caso, nell'ultimo quinquennio). Solo in
pochi casi l'anno il Segretario di stato esercitava i propri poteri per motivi diversi. Questa
mancanza di proattività, ad onta degli ampi poteri disponibili, è stata sottolineata anche da
Charles THOMSON, attuale amministratore delegato dell'ELAS, che in H2 ha dichiarato che
"da molti anni le autorità britanniche disponevano di ampi poteri per fare contestazioni alle
compagnie e per intervenire in casi eccezionali [...]. In breve, la mia opinione è che le
autorità britanniche competenti disponessero di poteri sufficienti per una efficace azione
regolamentare, sia prima che dopo le modifiche operate per effetto della direttiva Vita
consolidata."
LAKE in H1 sostiene anche che "nel Regno Unito le PRE godono della protezione delle
autorità competenti" e che il RU "non ha predisposto gli strumenti legislativi di attuazione
necessari a consentire alle autorità di sorvegliare l'applicazione della legge britannica in materia
di PRE", malgrado essi fossero appropriati e necessari, violando probabilmente in tal modo la
lettera e lo spirito dell'articolo 10.
Uno dei motivi della mancata considerazione delle PRE risiede nel margine di solvibilità (per
maggiori particolari, cfr. sezione sull'articolo 25 – Margine di solvibilità). La tesi è la seguente:
l'autorità di regolamentazione ha permesso all'ELAS di risultare in regola con i margini di
solvibilità, nonostante la precaria situazione finanziaria in cui versava la compagnia. Ciò
equivale di fatto a celare la vera situazione finanziaria dell'ELAS agli assicurati e a mettere in
pericolo la futura solidità finanziaria della società. Tale operato ha messo in pericolo le PRE,
ragion per cui le misure adottate dalle autorità di regolamentazione britanniche non potevano
essere considerate "appropriate e necessarie (…) per evitare o eliminare irregolarità che
possano ledere gli interessi degli assicurati” e tali da assicurare che le attività della ELAS
fossero conformi al diritto britannico (ossia alla necessità di tutelare le PRE). Tutto ciò
configura la possibilità di una violazione dell'articolo 10 (PRE) attraverso una possibile
violazione dell'articolo 25 (margine di solvibilità).
24
25
WE 84, 72, 69, 51-54, 42, 36, 33, 26
ES 1, Studio sulla trasposizione commissionato dalla EQUI.
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Articolo 18 – Costituzione di riserve tecniche (articoli 17 1DV e 20 Dcod)
Riepilogo delle finalità
Questo articolo prescrive ad ogni impresa di assicurazione di costituire riserve tecniche
sufficienti relative all'insieme delle sue attività. Esso detta anche norme per la valutazione delle
riserve tecniche, stabilendo un certo numero di principi: "metodo attuariale prospettivo
sufficientemente prudente", tasso di interesse prudenziale, obbligo per l'autorità competente
dello Stato membro di origine di fissare uno o più tassi di interesse massimo. Le basi e i metodi
utilizzati per la valutazione delle riserve tecniche devono essere messi a disposizione del
pubblico. Inoltre tutte le riserve tecniche devono essere coperte da congrue attività. Si impone
infine l'obbligo di localizzare tali attività all'interno della Comunità.
Testo dell'articolo
Articolo 18
Il testo dell'articolo 17 della direttiva 79/267/CEE è sostituito dal testo seguente:
«Articolo 17
1. Lo Stato membro d'origine prescrive ad ogni impresa di assicurazione di costituire riserve tecniche sufficienti, ivi
comprese le riserve matematiche, relative all'insieme delle sue attività.
L'ammontare di tali riserve è determinato in base ai principi seguenti:
A. i) Le riserve tecniche di assicurazione vita devono essere calcolate in base ad un metodo attuariale prospettivo
sufficientemente prudente, tenendo conto di tutti gli obblighi futuri conformemente alle condizioni stabilite per ciascun
contratto in corso, tra cui:
- tutte le prestazioni garantite, ivi compresi i valori di riscatto garantiti;
- le partecipazioni agli utili cui gli assicurati hanno diritto collettivamente o individualmente, siano tali partecipazioni
definite come acquisite, dichiarate, o assegnate;
- tutte le opzioni cui ha diritto l'assicurato ai termini del contratto;
- le spese dell'impresa, ivi comprese le provvigioni;
tenendo altresì conto dei premi futuri da incassare.
ii) Può essere utilizzato un metodo retrospettivo se è possibile dimostrare che le riserve tecniche calcolate in base a tale
metodo non sono inferiori a quelle risultanti da un metodo prospettivo sufficientemente prudente, ovvero se non è possibile
applicare un metodo prospettivo per il tipo di contratto in questione.
iii) Per valutazione prudente non si intende una valutazione in base alle ipotesi considerate maggiormente probabili, bensì
una valutazione che comprenda un margine ragionevole per variazioni sfavorevoli dei vari fattori pertinenti.
iv) Il metodo di valutazione delle riserve tecniche deve essere prudente non solo di per sé, ma anche quando si prende in
considerazione il metodo di valutazione delle attività rappresentative di tali riserve.
v) Le riserve tecniche debbono essere calcolate separatamente per ciascun contratto. Il ricorso ad approssimazioni
ragionevoli o a generalizzazioni è tuttavia autorizzato quando vi sia motivo di supporre che porteranno all'incirca ai
medesimi risultati dei calcoli singoli. Il principio del calcolo singolo non osta alla costituzione di riserve supplementari
per rischi generali che non sono riferibili ad elementi singoli.
vi) Quando è garantito il valore di riscatto di un contratto, l'entità delle riserve matematiche per il contratto medesimo
deve in qualsiasi momento essere almeno pari al valore garantito nello stesso momento.
B. Il tasso di interesse utilizzato deve essere scelto in base a criteri prudenziali. È fissato secondo le norme dell'autorità
competente dello Stato membro d'origine, in applicazione dei principi seguenti:
a) Per tutti i contratti, l'autorità competente dello Stato membro dell'origine dell'impresa fissa uno o più tassi di interesse
massimo, in particolare secondo le regole seguenti:
i) quando i contratti contengono una garanzia di tasso di interesse, l'autorità competente dello Stato membro di origine
dell'impresa fissa un tasso di interesse massimo unico. Questo tasso può variare secondo la moneta in cui è espresso il
contratto, purché non sia superiore al 60 % del tasso dei prestiti obbligazionari dello Stato nella cui moneta è espresso il
contratto. Se si tratta di un contratto in ecu, detto limite è fissato con riferimento ai prestiti obbligazionari delle istituzioni
comunitarie, espressi in ecu.
Se lo Stato membro decide di fissare, in applicazione della seconda frase del comma precedente, un tasso di interesse
massimo per i contratti espressi in una moneta di uno Stato membro, esso consulta preventivamente l'autorità competente
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dello Stato membro nella cui moneta è espresso il contratto;
ii) tuttavia, quando gli attivi dell'impresa non sono valutati in base al loro valore di acquisto, uno Stato membro può
prevedere che si possano calcolare uno o più tassi massimi in funzione del rendimento degli attivi corrispondenti che si
trovano in portafoglio, previa deduzione di un margine prudenziale, e in particolare per i contratti a premi periodici, in
funzione altresì del rendimento anticipato degli attivi futuri. Il margine prudenziale e il tasso o i tassi di interesse massimo
applicati al rendimento anticipato degli attivi futuri sono fissati dall'autorità competente dello Stato membro di origine.
b) La fissazione di un tasso d'interesse massimo non implica che l'impresa sia obbligata ad utilizzare un tasso così elevato.
c) Lo Stato membro di origine può decidere di non applicare il limite indicato alla lettera a) alle categorie di contratti
seguenti:
- ai contratti in unità di conto,
- ai contratti con premi unici fino ad una durata di otto anni,
- ai contratti senza partecipazione agli utili nonché ai contratti di rendita senza valore di riscatto.
Nei casi contemplati negli ultimi due trattini del primo comma, scegliendo un tasso di interesse prudenziale, si può tener
conto della moneta in cui è espresso il contratto e degli attivi corrispondenti che si trovano in portafoglio nonché, qualora
gli attivi siano valutati al valore attuale, del rendimento anticipato degli attivi futuri.
In nessun caso il tasso di interesse utilizzato può essere più elevato del rendimento degli attivi calcolato in base alle regole
contabili dello Stato membro di origine, previa opportuna deduzione.
d) Lo Stato membro prescrive all'impresa di costituire nei suoi conti una riserva destinata a far fronte agli impegni in
materia di tassi assunti nei confronti degli assicurati, qualora il rendimento attuale o prevedibile dell'attivo dell'impresa
non sia sufficiente a coprire detti impegni.
e) I tassi massimi fissati in applicazione della lettera a) sono notificati alla Commissione e alle autorità competenti degli
Stati che ne fanno richiesta.
C. Gli elementi statistici della valutazione e l'incidenza stimata delle spese debbono essere scelti secondo criteri
prudenziali, tenuto conto dello Stato dell'impegno, del tipo di polizza, nonché delle spese amministrative e delle
provvigioni previste.
D. Per quanto riguarda i contratti che implicano una partecipazione agli utili, il metodo di valutazione della riserve
tecniche può tener conto implicitamente o esplicitamente delle future partecipazioni agli utili di qualsiasi genere,
coerentemente con le altre ipotesi sui futuri sviluppi e con il metodo attuale di partecipazione agli utili.
E. La riserva per spese future può essere costituita implicitamente, ad esempio tenendo conto dei premi futuri al netto
degli oneri di gestione. Tuttavia la riserva complessiva, implicita o esplicita, non deve essere inferiore a quella cui si
sarebbe pervenuti con una valutazione prudenziale.
F. Il metodo di valutazione delle riserve tecniche non deve cambiare nei singoli anni in modo discontinuo a seguito di
cambiamenti discrezionali del metodo o degli elementi di calcolo e deve essere tale da dar luogo alla partecipazione agli
utili in modo adeguato nel corso della durata del contratto.
2. L'impresa d'assicurazione deve mettere a disposizione del pubblico i metodi e le basi utilizzati per la valutazione delle
riserve tecniche, ivi compreso l'accantonamento delle partecipazioni agli utili.
3. Lo Stato membro d'origine prescrive ad ogni impresa di assicurazione di coprire le riserve tecniche per l'insieme delle
sue attività mediante attivi congrui a norma dell'articolo 24 della direttiva 92/96/CEE. Per le attività esercitate nella
Comunità, tali attivi debbono essere ubicati nella Comunità. Gli Stati membri non prescrivono alle imprese di
assicurazione di localizzare i loro attivi in un determinato Stato membro. Tuttavia lo Stato membro d'origine può
accordare delle attenuazioni alle norme sulla localizzazione degli attivi.
4. Lo Stato membro di origine, se ammette la copertura delle riserve tecniche mediante crediti sui riassicuratori, stabilisce
la percentuale ammessa. Esso non può in tal caso prescrivere la localizzazione di tali crediti.»
Commento sulla trasposizione britannica
Obblighi Home State/Host State: i poteri di vigilanza delle autorità competenti dello Stato
membro d'origine devono coprire l'"insieme delle attività" delle compagnie stabilite nel suo
territorio. A livello britannico, l'ampliamento dei poteri di vigilanza del Segretario di stato
sulle imprese con sede nel Regno Unito alla totalità delle attività da esse condotte - dentro e
fuori il RU - è stato introdotto dall'Insurance Companies (Amendment) Regulations 1994. La
Regulation 4 di questo testo modifica la section 15 dell'ICA 1982, che determina l'ambito di
applicazione della Parte II (Regulation of Insurance Companies). La Regulation 4 prescrive
che la Parte II dell'Act si applichi, fra l'altro,“a tutte le compagnie britanniche che operano
in uno Stato membro diverso dal Regno Unito”. La limitazione dei poteri di vigilanza del
Segretario di stato forma oggetto anche delle Insurance Companies (Third Insurance
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Directives) Regulations 1994. La Regulation 13 delle Terze direttive Vita inserisce un
paragrafo 1A nella section 15 dell'ICA 1982, che sostanzialmente esenta le imprese CE
dall'applicazione della Parte II dell'Insurance Companies Act, purché tali imprese svolgano
attività assicurative mediante una filiale e soddisfino ai requisiti di cui alla Parte I dello
Schedule 2F dell'Act. La Regulation 45 della 3DV inserisce la Schedule 2F nell' ICA 1982.
Questa Schedule costituisce il nucleo normativo centrale in termini di definizione dei diritti
ed obblighi delle autorità di vigilanza britanniche nei confronti delle compagnie CE che
operano nel Regno Unito con una filiale o con la fornitura di servizi transfrontalieri. Più in
particolare le Regulations 15 e 16 modificano le section 34 e 35 dell'ICA 1982, limitando a
giusto titolo la prerogativa del Segretario di stato di controllare il valore, la tipologia e la
localizzazione degli attivi delle compagnie CE che operano nel suo territorio.
Regole per il calcolo delle riserve tecniche: Le norme britanniche sulla valutazione delle
passività a lungo termine sono contenute nell'Insurance Companies Regulations 1994. Le
regole principali per la valutazione delle passività sono enunciate nella Regulation 64, che
recita nel modo seguente: "La determinazione dell'ammontare delle passività a lungo termine
(diverse dalle passività in scadenza di pagamento prima della data di valutazione) obbedisce
a principi attuariali che tengono conto delle ragionevoli aspettative degli assicurati e tiene
conto della necessità di costituire, per tutte le passività, adeguate riserve basate su
considerazioni prudenziali, che comprendano un margine ragionevole per variazioni
sfavorevoli dei vari fattori pertinenti. Tale determinazione prende in considerazione tutti gli
obblighi futuri conformemente alle condizioni stabilite per ciascun contratto in corso,
tenendo conto dei premi futuri pagabili dopo la data di valutazione. 3) Fatto salvo il disposto
del precedente paragrafo , l'ammontare delle passività a lungo termine è determinato in
conformità delle Regulations da 65 a 75in appresso, e tiene conto tra l'altro dei seguenti
elementi: tutte le prestazioni garantite, ivi compresi i valori di riscatto garantiti; le
partecipazioni agli utili definite come acquisite, dichiarate, o assegnate cui gli assicurati
hanno già diritto collettivamente o individualmente per contratto; tutte le opzioni cui ha
diritto l'assicurato ai termini del contratto; le spese dell'impresa, ivi comprese le provvigioni;
eventuali diritti derivanti da contratti di riassicurazione per operazioni assicurative vita;
oneri e detrazioni discrezionali, purché non superiori alle ragionevoli aspettative degli
assicurati". I principi citati nella Regulation 64 appaiono in linea con quelli dettati dalla
direttiva. Si fa anche riferimento, senza che ciò corrisponda a un obbligo della direttiva,
all'opportunità di tener debitamente conto delle ragionevoli aspettativa degli assicurati.
I "principi attuariali" sono enunciati in due Guidance Notes (GN1 e GN8) predisposte dalla
Faculty e dall'Institute e qualificate come "practice standard", il che significa che sono di
fatto obbligatorie per gli Attuari incaricati.
Sia la direttiva che la legislazione britannica precisano che un metodo attuariale prospettivo
sufficientemente prudente per la valutazione delle passività assicurative deve tener conto di
tutti gli obblighi futuri previsti dalle clausole di ciascun contratto in corso, incluse le
prestazioni garantite, i bonus e le opzioni contrattuali offerte agli assicurati. Dal canto suo la
direttiva precisa anche che quando viene garantito il valore di riscatto di un contratto,
l'entità delle riserve matematiche per il contratto medesimo deve in qualsiasi momento essere
almeno pari al valore garantito nello stesso momento. La legislazione britannica non
riproduce questa disposizione, ma contiene una Regulation specifica sulle riserve a fronte
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delle opzioni dell'assicurato, che così recita: "1) Le riserve sono costituite sulla base di
considerazioni prudenziali per coprire ogni incremento delle passività generato dall'esercizio
da parte dell'assicurato delle opzioni previste dal contratto. 2) Qualora il contratto preveda
un'opzione in base alla quale l'assicurato può farsi liquidare un importo garantito nei dodici
mesi successivi alla data di valutazione, la riserva a fronte di tale opzione deve essere tale da
garantire che il valore assegnato al contratto non sia inferiore all'importo necessario per
liquidare quella cifra nel caso in cui l'opzione venisse esercitata."
Le Regulation 65-75 enunciano criteri più specifici ai fini della determinazione
dell'ammontare delle passività: La Regulation 65 prescrive il principio, in linea con la 3DV,
secondo cui le passività a lungo termine vanno determinate separatamente per ciascun
contratto mediante un metodo di calcolo prospettivo. La Regulation ammette eccezionalmente
il ricorso a opportune approssimazioni e generalizzazioni e al metodo retrospettivo,
assoggettando le due deroghe alle stesse disposizioni previste dalla direttiva. La Regulation
prescrive che, laddove necessario, debbano essere accantonati importi aggiuntivi per i rischi
generali (non specifici) e che il metodo di calcolo non deve essere soggetto a modifiche
arbitrarie da un anno all'altro. La Regulation 69 sui tassi di interesse da utilizzare per il
calcolo del valore corrente dei pagamenti futuri a carico o a favore di una compagnia di
assicurazione, detta standard prudenziali equivalenti a quelli previsti dalla direttiva. Lo
stesso vale per le Regulation 68 e 71 sugli importi da riconoscere a titolo di spese. In linea
con la direttiva, la legislazione interna fa obbligo alla compagnia di comunicare tali
informazioni all'autorità competente insieme alle informazioni richieste nel quadro della
richiesta di autorizzazione ad esercitare l'attività. Ulteriori informazioni in merito si
ritrovano nel rapporto di valutazione annuale dell'Attuario che è disponibile su richiesta per
gli assicurati e gli azionisti e può essere pubblicamente visionato presso la competente
Companies House (Registro delle società).
Obblighi nel quadro della regola della congruità: La 3DV vieta agli Stati membri di imporre
alle compagnie di localizzare le proprie attività in un particolare Stato membro. Essa
consente anche allo Stato membro di origine di autorizzare attenuazioni sulle norme relative
alla localizzazione delle attività. La legislazione britannica non prevede disposizioni che, in
determinate circostanze, facciano obbligo alle imprese di assicurazione di localizzare
geograficamente le proprie attività o una parte di esse. Innanzitutto, la Regulation 31 delle
Insurance Companies Regulations 1994 prevede che le attività che coprono passività in
sterline devono essere detenute nella CE e che le attività che coprono passività in altre valute
devono essere detenute nella CE o nel paese della valuta in questione. In secondo luogo, la
Regulation 33 delle Insurance Companies Regulations 1994 prevede determinati obblighi di
localizzazione a carico delle compagnie extra-CE la cui sede sociale non sia ubicata in uno
Stato Efta, per le attività rappresentative di un margine di solvibilità britannico mantenuto ai
sensi della section 32.2 b dell'Act. In terzo luogo, le section 39 e 40 dell'Act conferiscono al
Segretario di stato, a determinate condizioni, la facoltà di imporre a una compagnia
britannica di localizzare nella CE attività pari all'ammontare delle sue passività nazionali o
a una loro quota determinata e di provvedere a una qualche forma di custodia delle attività
in questione. Secondo la section 37.3, tali poteri possono essere esercitati solo se la
compagnia non ha soddisfatto determinati obblighi cui è o era soggetta, fra cui quello di
determinare il valore delle sue passività si sensi delle Regulation. La Regulation 27 prescrive
che la compagnia ha l'obbligo di detenere, in una particolare valuta, attività sufficienti a
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coprire le sue passività nella valuta stessa, solo se le passività della compagnia nella valuta
in questione supera il 5% delle sue passività totali. La direttiva invece non prevede questo
margine del 5% prima che scatti l'obbligo di congruità. Non per questo tuttavia la norma si
discosta dalla direttiva, visto che quest'ultima concede agli Stati membri la facoltà di
introdurre deroghe a tale obbligo.
Pertinenza con il caso ELAS
Sono due gli aspetti di tale articolo rilevanti per il caso ELAS: innanzitutto la questione
dell'"insieme delle attività", collegata alle riserve facoltative a fronte di partecipazioni
discrezionali agli utili, e in secondo luogo, e ancora una volta, la questione delle PRE.
1. La questione dell'"insieme delle attività" e le riserve facoltative a fronte di partecipazioni
discrezionali agli utili
L'articolo 18 imponeva al Regno Unito di assicurare che la Equitable Life costituisse sufficienti
riserve tecniche, ivi comprese le riserve matematiche, relative all'insieme delle sue attività
ricorrendo a un metodo attuariale prospettivo sufficientemente prudente (l'articolo ribadisce
pertanto la nozione di "insieme delle attività", già esplicitamente menzionata all'articolo 8). Né
la direttiva né la legislazione britannica elaborano sul significato di "valutazione prudente", che
è lasciato al giudizio degli attuari. Trattasi di un punto importante, giacché l'ELAS aveva
costituito riserve per i reversionary bonus26 (i bonus reversibili già dichiarati e divenuti
prestazioni contrattuali) ma non per i terminal bonus che erano concessi dalla compagnia
assicurativa in via discrezionale. Secondo una parte della documentazione pervenuta questo
deficit di riserve è stata una delle ragioni del collasso della compagnia27. L'importanza di tali
bonus e i suoi legami con la questione GAR sono illustrati ampiamente nella Parte I
(Introduzione) e nella Parte III (Questioni regolamentari).
La direttiva si limita a prescrivere che le passività future includano, oltre a tutte le prestazioni
garantite, le partecipazioni agli utili cui gli assicurati hanno diritto collettivamente o
individualmente, siano tali partecipazioni definite come acquisite, dichiarate, o assegnate. Ne le
Regulation britanniche né la direttiva impongono la costituzione di riserve tecniche aggiuntive
specifiche per futuri reversionary bonus e terminal bonus concessi dalla compagnia
assicurativa in via discrezionale anziché per effetto di un obbligo contrattuale. La 3DV lascia
alla discrezionalità (cfr. 1.d) dell'autorità di regolamentazione dello Stato membro
l'introduzione dell'obbligo di costituire riserve per futuri bonus discrezionali di questo tipo
("future partecipazioni agli utili di qualsiasi genere") Nicholas BELLORD asserisce (H2) che
26
WE 79 sostiene che la ELAS non ha accantonato in modo sufficientemente prudenziale né per le future partecipazioni
agli utili garantite cui i titolari di polizze di investimenti avevano diritto per contratto né per le garanzie contrattualmente
previste (come i GAR).
27
La sentenza della Camera dei Lord sul caso Hyman (Equitable Life Assurance Society v. Hyman [2000] 3 WLR 529.) è
stato l'evento che ha fatto precipitare la crisi della ELAS. La Camera dei Lord ha stabilito che la ELAS non aveva, in base
ai suoi articoli statutari, il potere discrezionale di adottare una politica dei bonus differenziata a seconda che l'assicurato
con opzione GAR decidesse di percepire le prestazioni ai tassi garantiti o ai tassi correnti. Ciò significa che la ELAS non
poteva ridurre l'ammontare dei bonus finali liquidati ai suoi assicurati GAR e doveva invece versare loro quanto promesso.
Senonché la ELAS non disponeva di sufficienti risorse per far fronte a tali impegni: non avendo costituito negli anni
adeguate riserve per i bonus finali e per le passività GAR, aveva registrato un crescente deficit patrimoniale.
Accantonamenti corretti avrebbero evitato o ridotto la portata della catastrofe.
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tale discrezionalità fu deliberata: "in sede di redazione della terza direttiva vita si vide che
erano state previste per le riserve criteri più rigorosi e che questi erano sostenuti dalla
delegazione britannica. Tuttavia, il Tesoro, le autorità di regolamentazione compresero che
se la direttiva fosse passata in quella versione, avrebbe portato alla luce la verità sulla
Equitable Life, per cui quelle disposizioni furono soffocate sul nascere rendendo la riserva
facoltativa (…). Pertanto l'opzione di prevedere adeguate riserve esisteva, ma le autorità di
regolamentazione britanniche hanno consapevolmente evitato di trarne vantaggio."
Altri (WE Conf 11) sostengono che quando la direttiva impone riserve tecniche sufficienti per
la totalità delle attività dell'impresa, intende proprio questo e senza alcuna ambiguità, in altre
parole le riserve tecniche devono essere calcolate a fronte non solo delle prestazioni
contrattuali ma anche dei futuri reversionary bonus e terminal bonus. Lord Penrose (WE 16)
ribadisce tale punto quando afferma che l'autorità di regolamentazione aveva concentrato la
sua attenzione esclusivamente sui margini di solvibilità senza tener conto dei terminal bonus
che sarebbero maturati, implicando con ciò che la vigilanza deve comprendere verifiche su
tutte le attività dell'impresa e non solo sulla sua solvibilità (cfr. anche le analoghe
argomentazioni svolte nella sezione sull'articolo 8).
I vari elementi di documentazione sopra menzionati delineano la seguente tesi: è vero che
l'opzione di cui a 1.D non impone all'autorità di regolamentazione di prescrivere riserve per
"future partecipazioni agli utili di qualsiasi genere" (ossia anche discrezionali); tuttavia, i bonus
discrezionali continuano a formare parte integrante dell'"insieme delle attività" della
compagnia, in altre parole l'opzione esiste ma non esime le autorità britanniche dal far di tutto
per rispettare la lettera e la finalità ultima della direttiva. La documentazione pervenuta alla
commissione indica che, non tenendo conto dei terminal bonus (discrezionali) nella sua analisi
generale dello stato di salute della compagnia e concentrandosi esclusivamente sui margini di
solvibilità, l'autorità di regolamentazione ha ignorato la nozione obbligatoria di "insieme delle
attività" ed ha probabilmente violato la lettera e lo spirito dell'articolo 18.
Come afferma chiaramente Lord Penrose (WE 16): la direttiva "prevede che vengano
costituite riserve prudenziali per i final bonus o che se ne tenga realisticamente conto in
qualche modo. In tal modo le debolezze della ELAS sarebbero venute alla luce molto prima
ed avrebbero indotto le autorità ad intervenire con opportune contromisure. La DTI non ha
colto tale opportunità (…). Le disposizioni nazionali di trasposizione della direttiva hanno
lasciato la situazione inalterata."
2. La questione delle PRE e le riserve a fronte delle partecipazioni discrezionali agli utili
Come menzionato nelle sezioni relative agli articoli 8 e 10, la legge britannica va oltre la
direttiva quando include un riferimento alla necessità di tener debitamente conto delle
ragionevoli aspettative degli assicurati (PRE) al momento di determinare l'ammontare delle
passività a lungo termine. Nel contesto del caso ELAS, alcuni sostengono che gli assicurati si
attendevano "ragionevolmente" davvero bonus discrezionali oltre alle prestazioni contrattuali.
Il ragionamento prosegue affermando che se le autorità britanniche avessero assolto
pienamente l'obbligo di garantire il rispetto delle PRE, vi sarebbe stata una stima più
conservativa delle passività dell'impresa, che avrebbe potuto evitare le conseguenze della
sentenza della Camera dei Lord nella causa Hyman che, come si è detto, ha fatto precipitare la
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crisi della ELAS.
Tale tesi è esposta in H2 sotto altra forma dal testimone JOSEPHS, il quale asserisce che "la
Equitable insisteva nel trattare tutte le polizze allo stesso modo, indipendentemente dal fatto
che i contratti fossero 'a benefici definiti' o, secondo la forma assunta in seguito, 'di
investimento'. I contratti "erano redatti in modo tale da conferire ai loro titolari il pieno
diritto alla partecipazione ai rendimenti della società, in proporzione ai premi versati."
Secondo questa interpretazione, l'articolo 18 imponeva che tale diritto trovasse riscontro nelle
passività calcolate a fronte di quelle polizze, e ciò secondo JOSEPHS non si era verificato.
Vi era la percezione che le partecipazioni agli utili discrezionali ed extra-contrattuali dovessero
formare oggetto di PRE? Come diffusamente illustrato nella sezione sull'articolo 8, le autorità
di regolamentazione del Regno Unito ritenevano di no. Tuttavia, da numerosi elementi di
documentazione pervenuti a questa commissione e prendendo le mosse dal rapporto Penrose
(WE 16), è possibile concludere che le partecipazioni agli utili discrezionali ed extracontrattuali (cfr. WE 26 Burgess Hodgson, WE 52-54 Seymour, H5 Lloyd) formavano parte
integrante del pacchetto offerto agli assicurati, che venivano in tal modo indotti a nutrire
l'aspettativa che tali bonus sarebbero stati versati e che il loro ammontare sarebbe stato
determinato unicamente dalla situazione dei mercati al momento di uscire dal fondo (cfr. WE
26 Burgess Hodgson, WE 52-54 Seymour, H5 Lloyd).
Per concludere, la tesi in termini di articolo 18 viene svolta nel modo seguente: Visto che le
autorità britanniche erano tenute a rispettare le PRE, avrebbero anche dovuto accertarsi che le
riserve dell'ELAS coprissero i bonus discrezionali e finali. Non avendo considerato le
partecipazioni discrezionali come parte integrante dell'insieme delle attività della compagnia e
non avendo obbligato l'ELAS a costituire adeguate riserve tecniche, le autorità di
regolamentazione britanniche hanno indirettamente contribuito al crollo dell'ELAS all'epoca
della sentenza della Camera dei Lord omettendo di considerare debitamente quelle PRE che
avrebbero dovuto invece tutelare, e violando così probabilmente la lettera e lo spirito
dell'articolo 18 della 3DV.
Per ulteriori informazioni su questo punto, cfr. Parte III (Intervento regolamentare)
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Articolo 21 – Attività incluse/escluse dalla riserve tecniche (Articolo 23 Dcod)
Riepilogo delle finalità
Questo articolo indica le tipologie di attività autorizzate per le riserve tecniche (articolo 18) e
detta alcuni principi sulla valutazione delle attività autorizzate. Si dà inoltre facoltà all'autorità
di regolamentazione, in circostanze eccezionali e su richiesta dell'impresa di assicurazione, di
autorizzare altre categorie di attivi a copertura delle riserve tecniche. Tale misura è temporanea
e la relativa decisione deve essere debitamente motivata.
Testo dell'articolo
Articolo 21
1. Lo Stato membro d'origine può autorizzare le imprese di assicurazione a coprire le riserve tecniche solo mediante le
categorie di attivi seguenti:
A. Investimenti
a) buoni, obbligazioni e altri strumenti del mercato monetario e dei capitali;
b) prestiti;
c) azioni e altre partecipazioni a reddito variabile;
d) quote in enti di investimento collettivo in valori mobiliari e altri fondi d'investimento;
e) terreni e fabbricati, nonché diritti reali immobiliari;
B. Crediti
f) crediti sui riassicuratori, includendo la parte dei riassicuratori nelle riserve tecniche;
g) depositi presso imprese cedenti e crediti nei confronti delle stesse;
h) crediti nei confronti di assicurati ed intermediari derivanti da operazioni di assicurazione diretta e di riassicurazione;
i) anticipazioni su polizze;
j) crediti d'imposta;
k) crediti verso fondi di garanzia;
C. Altri attivi
l) immobilizzazioni materiali diverse dai terreni e dai fabbricati, secondo un ammortamento prudente;
m) depositi bancari e consistenza di cassa; depositi presso enti creditizi o qualsiasi altro istituto autorizzato a ricevere
depositi;
n) spese di acquisizione da ammortizzare;
o) interessi e canoni di locazione maturati non scaduti ed altri ratei e risconti;
p) interessi reversibili.
Per l'associazione di sottoscrittori denominata «Lloyd's», le categorie di attivi includono altresì le garanzie e le lettere di
credito emesse dagli enti creditizi ai sensi della direttiva 77/780/CEE (¹) o dalle imprese di assicurazione, nonché le
somme verificabili risultanti dalle polizze di assicurazione sulla vita, nella misura in cui rappresentino fondi appartenenti
ai membri.
(¹) Prima direttiva 77/780/CEE del Consiglio, del 12 dicembre 1977, relativa al coordinamento delle disposizioni
legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'accesso all'attività degli enti creditizi e il suo esercizio (GU n. L
322 del 17. 12. 1977, pag. 30). Direttiva modificata da ultimo dalla direttiva 89/646/CEE (GU n. L 386 del 30. 12. 1989,
pag. 1).
L'inclusione di un attivo o di una categoria di attivi nell'elenco figurante del primo comma non implica che tutti gli attivi
che rientrano in detta categoria debbano automaticamente essere autorizzati quale copertura delle riserve tecniche. Lo
Stato membro d'origine fissa norme più particolareggiate che stabiliscano le condizioni d'impiego degli attivi consentiti;
al riguardo esso può esigere garanzie reali o altre garanzie, in particolare per i crediti nei confronti dei riassicuratori.
Nella definizione e applicazione delle norme che stabilisce, lo Stato membro d'origine vigila particolarmente al rispetto
dei principi seguenti:
i) gli attivi che coprono le riserve tecniche sono valutati al netto dei debiti contratti per acquisire gli attivi stessi;
ii) tutti gli attivi devono essere valutati in modo prudente tenendo conto del rischio di mancato realizzo. In particolare, le
immobilizzazioni materiali diverse dai terreni e dai fabbricati sono ammesse a copertura delle riserve tecniche soltanto
quando siano valutate in base a un ammortamento prudente;
iii) i prestiti ad imprese, ad uno Stato, ad un'istituzione internazionale, a enti locali o regionali o a persone fisiche sono
ammessi come copertura delle riserve tecniche solo qualora offrano garanzie sufficienti riguardo alla loro sicurezza,
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garanzie basate sulla qualità del mutuatario, su ipoteche, su garanzie bancarie o accordate da imprese di assicurazione o
altre forme di garanzie;
iv) gli strumenti derivati quali «options», «futures» e «swaps» in relazione ad attivi che coprono le riserve tecniche
possono essere utilizzati nella misura in cui contribuiscono a ridurre il rischio di investimento o consentono una gestione
efficace del portafoglio. Tali strumenti devono essere valutati in modo prudente e possono essere presi in considerazione
nella valutazione degli attivi sottostanti;
v) i valori mobiliari che non sono negoziati su un mercato regolamentato sono ammessi come copertura delle riserve
tecniche solo se sono realizzabili a breve termine o se consistono in partecipazioni in enti creditizi, in imprese di
assicurazione, nella misura consentita all'articolo 8 della direttiva 79/267/CEE, e in imprese di investimento stabilite in
uno Stato membro;
vi) i crediti nei confronti di un terzo sono ammessi a copertura delle riserve tecniche solo previa deduzione dei debiti nei
confronti di questo stesso terzo;
vii) l'importo dei crediti ammessi a copertura delle riserve tecniche deve essere calcolato in modo prudente, tenendo conto
del rischio di mancato realizzo. In particolare, i crediti nei confronti di assicurati ed intermediari derivanti da operazioni
di assicurazione diretta e di riassicurazione sono autorizzati soltanto se possono essere effettivamente riscossi da meno di
tre mesi;
viii) in caso di attivi a copertura di un investimento in una impresa figlia che, per conto dell'impresa di assicurazione,
gestisce tutti gli investimenti della stessa o una parte di essi, lo Stato membro d'origine tiene conto, per l'applicazione
delle norme e dei principi di cui al presente articolo, degli attivi sottostanti detenuti dall'impresa figlia; lo Stato membro
di origine può applicare lo stesso trattamento agli attivi di altre imprese figlie;
ix) le spese di acquisizione da ammortizzare sono ammesse a copertura delle riserve tecniche solo se ciò è coerente con i
metodi di calcolo delle riserve matematiche.
2. Nonostante il paragrafo 1, in circostanze eccezionali e su richiesta dell'impresa di assicurazione, lo Stato membro
d'origine, temporaneamente e con decisione debitamente motivata, può autorizzare altre categorie di attivi a copertura
delle riserve tecniche, fatto salvo l'articolo 20.
Pertinenza con il caso ELAS
Il presente articolo è pertinente al caso in relazione al paragrafo 2, che introduce una deroga
all'elenco chiuso di attivi di cui al punto 1. In base a tale disposizione, "in circostanze
eccezionali" e "su richiesta dell'impresa di assicurazione", lo Stato membro d'origine,
"temporaneamente" e "con decisione debitamente motivata", può autorizzare altre categorie di
attivi a copertura delle riserve tecniche.
Tale norma va considerata nel contesto dell'articolo 25 relativo al margine di solvibilità. La
questione è se la legislazione britannica abbia concesso all'autorità (il Segretario di stato) poteri
di deroga alle norme di ammissibilità degli attivi più ampi rispetto a quelli previsti dalla
direttiva, per finalità regolamentari. A livello britannico, secondo la section 68 dell'ICA 1982, il
Segretario di stato può, su richiesta o con il consenso di una compagnia di assicurazione,
prevedere fra l'altro una deroga alle norme che disciplinano la valutazione degli attivi per quella
particolare compagnia. L'esercizio di tale facoltà non è vincolato dalle condizioni precisate
nella direttiva ("circostanze eccezionali", "temporaneamente", "con decisione debitamente
motivata"). La norma prevede che la decisione del Segretario di stato possa "essere soggetta a
determinate condizioni", ciò che evidentemente attribuisce all'autorità di regolamentazione il
potere discrezionale di decidere se applicare o meno tali condizioni. Tali prerogative sembrano
più ampie di quelle previste dalla direttiva.
Esse comportano il rischio di essere esercitate in modo quanto mai accomodante, rendendo
vana l'applicazione di standard armonizzati. Sorgono pertanto preoccupazioni circa la
compatibilità della section 68 dell'ICA 1982 con la 3DV. Vedansi al riguardo le ulteriori
argomentazioni svolte nella sezione relativa all'articolo 25 (Margine di solvibilità).
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Articolo 25 – Margine di solvibilità (articoli 18 1DV e 27 Dcod, modificati dall'articolo 1.4
della direttiva "Solvency I" 2002/12/EC)
Riepilogo delle finalità
Questo articolo prevede l'obbligo di imporre a ogni compagnia di assicurazione di disporre di
un adeguato margine di solvibilità per l'insieme delle sue attività. Il margine di solvibilità
equivale al valore patrimoniale libero da qualsiasi impegno prevedibile, al netto degli elementi
immateriali. L'articolo determina anche la tipologia degli attivi, che devono comprendere: il
capitale sociale versato o, se si tratta di mutue, il fondo iniziale effettivo versato, aumentato dei
conti degli iscritti, a condizione che detti conti soddisfino i criteri seguenti: la metà dell'aliquota
non versata del capitale sociale o del fondo iniziale; le riserve; gli utili riportati; su base
facoltativa, le azioni preferenziali cumulative e i prestiti subordinati, ma unicamente sino a
concorrenza del 50 % del margine; i titoli a durata indeterminata e altri strumenti.
Testo dell'articolo
Articolo 25
Il testo dell'articolo 18, secondo comma, punto 1 della direttiva 79/267/CEE è sostituito dal testo seguente:
"1. Dal patrimonio dell'impresa, libero da qualsiasi impegno prevedibile, al netto degli elementi immateriali; tale
patrimonio comprende in particolare:
- il capitale sociale versato o, se si tratta di mutue, il fondo iniziale effettivo versato, aumentato dei conti degli iscritti, a
condizione che detti conti soddisfino i criteri seguenti:
a) lo statuto dispone che i pagamenti attraverso questi conti a favore degli iscritti possano essere effettuati soltanto nella
misura in cui ciò non comporti la riduzione del margine di solvibilità al di sotto del livello richiesto oppure, dopo lo
scioglimento dell'impresa, soltanto nella misura in cui tutti gli altri debiti contratti dall'impresa siano stati pagati;
b) lo statuto dispone che, per quanto riguarda qualsiasi pagamento effettuato per ragioni diverse dal recesso individuale
da parte degli iscritti, le autorità competenti ne vengono informate con almeno un mese di anticipo ed entro tale termine
possano vietarlo;
c) le pertinenti disposizioni dello statuto possono essere modificate soltanto dopo che le autorità competenti abbiano
dichiarato di non opporsi alla modifica, fatti salvi i criteri di cui alle lettere a) e b);
- la metà dell'aliquota non versata del capitale sociale o del fondo iniziale appena la parte versata raggiunge il 25 % di
questo capitale o fondo;
- le riserve (legali e libere) non corrispondenti ad impegni;
- il riporto degli utili;
- le azioni preferenziali cumulative e i prestiti subordinati possono essere inclusi, ma in tal caso unicamente sino a
concorrenza del 50 % del margine, di cui il 25 % al massimo comprende prestiti subordinati a scadenza fissa o azioni
preferenziali cumulative a durata determinata, purché soddisfino almeno i criteri seguenti:
a) in caso di fallimento o liquidazione dell'impresa di assicurazione, esistenza di accordi vincolanti in base a cui i prestiti
subordinati o le azioni preferenziali abbiano un grado inferiore rispetto ai crediti di tutti gli altri creditori e vengano
rimborsati solo previo pagamento di tutti gli altri debiti in essere a quella data;
inoltre, i prestiti subordinati devono soddisfare le condizioni seguenti:
b) computo dei soli fondi effettivamente versati;
c) per i prestiti a scadenza fissa, scadenza iniziale non inferiore a cinque anni. Al più tardi un anno prima della scadenza,
l'impresa di assicurazione sottopone all'approvazione delle autorità competenti un piano che precisa le modalità per
mantenere o portare al livello voluto alla scadenza il margine di solvibilità, a meno che l'importo a concorrenza del quale
il prestito può essere incluso nelle componenti del margine di solvibilità non sia gradualmente ridotto nel corso degli
ultimi cinque anni almeno prima della scadenza. Le autorità competenti possono autorizzare il rimborso anticipato di tali
fondi a condizione che la richiesta sia stata fatta dall'impresa di assicurazione emittente e che il margine di solvibilità
della stessa non scenda al di sotto del livello richiesto;
d) rimborsabilità dei prestiti per i quali non è fissata la scadenza del debito soltanto mediante preavviso di cinque anni,
salvo che detti prestiti non siano più considerati come una componente del margine di solvibilità o che l'accordo
preventivo delle autorità competenti sia formalmente richiesto per il rimborso anticipato. In quest'ultimo caso l'impresa di
assicurazione informa le autorità competenti, almeno sei mesi prima, della data del rimborso proposta, indicando il
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margine di solvibilità effettivo e richiesto prima e dopo detto rimborso. Le autorità competenti autorizzano il rimborso
soltanto se il margine di solvibilità dell'impresa di assicurazione non rischia di scendere al di sotto del livello richiesto;
e) esclusione dal contratto di prestito di clausole in forza delle quali, in determinati casi, diversi dalla liquidazione
dell'impresa di assicurazione, il debito debba essere rimborsato prima della scadenza convenuta;
f) possibilità di modificare il contratto solo dopo che le autorità competenti abbiano dichiarato di non opporsi alla
modifica;
- i titoli a durata indeterminata e altri strumenti che soddisfino le condizioni seguenti comprese le azioni preferenziali
cumulative diverse da quelle menzionate al trattino precedente, fino al 50 % del margine per il totale di detti titoli e dei
prestiti subordinati di cui al trattino precedente:
a) non possono essere rimborsati su iniziativa del portatore o senza il preventivo accordo dell'autorità competente;
b) il contratto di emissione deve dare all'impresa di assicurazione la possibilità di differire il pagamento degli interessi del
prestito;
c) i crediti del prestatore sull'impresa di assicurazione devono essere interamente subordinati a quelli di tutti i creditori
non subordinati;
d) i documenti che disciplinano l'emissione dei titoli devono prevedere la capacità del debito e degli interessi non versati
di assorbire le perdite, consentendo nel contempo all'impresa di assicurazione di proseguire le sue attività;
e) computo dei soli importi effettivamente versati."
Commento sulla trasposizione britannica
La regola del margine di solvibilità: a livello nazionale britannico, la section 32.1 dell' ICA
1982, come modificata, prevede che ogni compagnia di assicurazione (cui si applica la Parte
II dell'Act) con sede sociale nel Regno Unito “mantenga un margine di solvibilità quale
prescritto o determinato in base alle disposizioni emanate ai fini della presente section e noto
come Required Minimum Margin (RMM). La section 32.5a dell'Act definisce il margine di
solvibilità di una compagnia di assicurazione "l'eccedenza del valore degli elementi
dell'attivo rispetto all'ammontare del passivo, tali valore ed ammontare essendo determinati
in base alle disposizioni applicabili in materia di valutazione". L' Act non determina
l'ammontare del RMM né detta alcuna norma sulla sua composizione, lasciando che siano
altri atti legislativi a precisare tali elementi.
In linea con la direttiva, la compagnia di assicurazione è tenuta a mantenere un margine di
solvibilità almeno pari all'RMM in ogni momento e non soltanto a chiusura d'anno. L'RMM
di una società che conduca long-term business (attività di assicurazione sulla vita) è
superiore a:
§
§
Il Fondo minimo garantito (che nel caso di una compagnia di mutua assicurazione
sulla vita è pari a EUR 600 000).
il margine di solvibilità richiesto (Required Margin of Solvency - RMS).
Composizione del margine di solvibilità: La 3DV prescrive che il margine di solvibilità deve
essere rappresentato da attivi liberi da qualsiasi impegno prevedibile, noti anche come "attivi
espliciti" e, eccezionalmente e previa autorizzazione delle autorità competenti, da "attivi
impliciti" o "attività immateriali". Gli elementi impliciti sono gli attivi immateriali di un
fondo a lungo termine, che derivano da una sovrastima delle attività o da una sottostima
delle passività. Anche le Insurance Companies Regulations 1994 distinguono fra elementi
"espliciti" e "impliciti". Il paragrafo 3) della Regulation 22 prevede che, degli attivi che
rappresentano l'RMM di una compagnia, almeno il 50% del Fondo di garanzia (o, se
maggiore, il 100% del Fondo minimo di garanzia) sia coperto da "attivi espliciti". Gli attivi
espliciti sono tutte le tipologie di attività diverse da quelle implicite specificamente indicate
nelle Regulation. Secondo il paragrafo 1 della Regulation 22, il Fondo di garanzia è pari a
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un terzo dell'RMM. Pertanto l'effetto della Regulation 22 è che un sesto dell'RMM deve
essere coperto da "attivi espliciti", mentre i restanti cinque sesti possono essere coperti da
"attivi impliciti".
Le Insurance Companies Regulations 1994 non contengono disposizioni che elencano gli
elementi espliciti ed impliciti di cui può essere costituito il margine di solvibilità. Vi è tuttavia
una serie di Regulation che indicano in che modo le attività e le passività debbano essere
valutate. Ogni attività non menzionata nelle Regulation sulla valutazione, ad eccezione delle
liquidità (ad esempio oro o materie prime), viene trattata come priva di valore, per cui va
esclusa dai calcoli. Una volta valutati gli attivi in conformità delle relative Regulation, ogni
loro categoria deve essere comparata con i limiti di ammissibilità previsti dalle Regulation
stesse, che, al fine di distribuire il rischio, pongono limiti al valore delle varie categorie di
attivi che possono essere prese in considerazione per coprire le passività della compagnia. Il
valore degli attivi eccedenti le passività che possono essere presi in considerazione per
coprire le necessità di solvibilità della compagnia è soggetto ad ulteriori limitazioni,
enunciate nella Regulation 23 dell'Insurance Companies Regulations 1994. La Regulation
23.2 ammette alla valutazione la metà del capitale non versato, purché sia versato un quarto
del capitale (con analoghe disposizioni per le mutue assicuratrici). La Regulation 23.4
consente a una mutua assicuratrice del ramo non vita di considerare nella valutazione i
contributi non versati, fatte salve le restrizioni di cui sottoparagrafi a) e b). In linea con la
direttiva, le Regulation del 1994 prescrivono che i prestiti subordinati possano essere inclusi
ai fini della solvibilità se l'obbligo di rimborso è subordinato ai diritti degli assicurati e se
viene ottenuto un Order (delibera) ex sezione 68. Gli attivi impliciti menzionati nelle
Regulation 1994 sono gli utili futuri, le operazioni di zillmeraggio e le plusvalenze latenti. In
linea con le disposizioni della direttiva, l'inclusione di elementi impliciti nel calcolo del
margine di solvibilità è soggetto alla previa autorizzazione dell'autorità competente, secondo
quanto previsto dalla section 68 ICA. All'epoca dell'attuazione della Terza direttiva Vita, il
Segretario di stato della DTI aveva emesso una Prudential Guidance, contenente ulteriori
particolari relativi all'uso degli attivi impliciti ai fini del margine di solvibilità e all'utilizzo
da parte del Segretario di stato dei poteri discrezionali conferitigli dalla section 68 dell'Act
in tale ambito. la Guideline affermava che se gli Order aventi per oggetti gli utili futuri e le
operazioni di zillmeraggio erano prontamente emessi, almeno in presenza dei requisiti
previsti, quelli per le plusvalenze latenti venivano emessi solo in via eccezionale.
Zillmeraggio e plusvalenze latenti: Lo zillmeraggio è un'operazione che consiste
nell'apportare adattamenti alla valutazione attuariale del ramo vita per tener conto del
recupero futuro dei costi connessi all'ampliamento del giro d'affari. Lo zillmeraggio fa sì che
i costi iniziali sostenuti da una compagnia al momento dell'acquisizione di nuovi contratti
siano distribuiti sull'intero ciclo di vita della polizza in proporzione ai premi dovuti. In tal
modo i costi iniziali sono compensati dal reddito futuro generato da quella polizza. Lo
zillmeraggio è applicato unicamente alle polizze che prevedono un versamento di premi
regolare.
Le norme che prescrivono l'ammontare del Required Minimum Margin e disciplinano
l'ammissibilità degli attivi sono contenute nelle Insurance Companies Regulations 1994. In
base a tali disposizioni, differenti tipi di passività richiedono margini differenti e il Required
Minimum Margin è il valore aggregato di tutti questi margini. In linea con la direttiva, la
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Regulation 26 delle Regulations 1994 prevede che, salvo il caso in cui abbiano carattere
eccezionale, le plusvalenze latenti risultanti dalla sottovalutazione di elementi dell'attivo e da
sopravvalutazione di elementi del passivo (diversi dalle riserve matematiche), possano essere
considerate nella totalità del loro valore ai fini della solvibilità.
Pertinenza con il caso ELAS
L'articolo 25 prevede l'obbligo per l'autorità di regolamentazione di imporre a ogni compagnia
di assicurazione di disporre in ogni momento di un adeguato margine di solvibilità per
l'"insieme delle sue attività". Tale concetto viene pertanto esplicitamente ribadito per la terza
volta. Il margine di solvibilità deve essere rappresentato da attivi liberi da qualsiasi impegno
prevedibile.
Il margine di solvibilità della ELAS era adeguato in ogni momento? Occorre qui analizzare due
questioni: le mancate riserve a fronte di bonus discrezionali e l'utilizzo degli utili futuri e delle
operazioni di zillmeraggio.
1. Mancata riserva a fronte di bonus discrezionali – Collegamenti con gli articoli 10 e 18
Come diffusamente spiegato nella sezione relativa agli articoli 8, 10 e 18, l'ELAS non
costituiva riserve a fronte di bonus discrezionali e dunque non considerava tali passività ai fini
del margine di solvibilità. Secondo una delle tesi esposte, tollerando tale pratica si permetteva
all'ELAS di soddisfare i requisiti di solvibilità in modo artificioso, di nascondere la verità ai
propri assicurati e di mettere in pericolo la sua futura solidità finanziaria. Il ragionamento
prosegue affermando che tale operato metteva in pericolo le PRE e che le misure adottate dalle
autorità di regolamentazione britanniche non erano "appropriate e necessarie (…) per evitare
o eliminare irregolarità che possano ledere gli interessi degli assicurati”, come invece
prescritto dall'articolo 10. Non assicurarsi che l'impresa operasse conformemente al diritto
britannico per quanto riguarda le PRE equivaleva probabilmente a una violazione dell'articolo
10. (Cfr. anche sezione II.2 - "Altra documentazione sulla trasposizione")
2. Gli utili futuri e la questione della Section 68
Il secondo aspetto essenziale della problematica del margine di solvibilità è la questione degli
utili futuri, delle operazioni di zillmeraggio e dei poteri del Segretario di stato.
All'epoca del recepimento della 3DV, la vigente legislazione CE28 sugli utili futuri prevedeva
che fino al 50% degli utili futuri potesse essere utilizzato per soddisfare i requisiti di solvibilità
dell'impresa, prima dell'autorizzazione da parte dell'autorità competente e in presenza di
determinate condizioni. La scopo era di anticipare gli eventuali utili futuri e la loro disponibilità
per coprire passività future. Per evitare rischi, la stima degli utili futuri doveva essere operata
su basi prudenziali. Questa possibilità venne fortemente limitata dall'approvazione nel 2002
della direttiva Solvency I (cfr. articolo 1.4), che vieta totalmente il ricorso agli utili futuri a
decorrere dal 2009. Il legame con il caso ELAS diviene chiaro se, come asserisce Baird (WE
28
Articolo 18.3 A della direttiva 79/267/CEE, la 1DV. Per il testo integrale dell'articolo cfr. sezione II.1.3 – "Articoli
pertinenti di altre direttive".
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17)29, in varie occasioni l'ELAS richiese ed ottenne dall'autorità di regolamentazione
l'autorizzazione a servirsi di utili futuri, operazioni di zillmeraggio e prestiti subordinati per
soddisfare i requisiti di solvibilità. Secondo la documentazione, alla compagnia fu in tal modo
consentito di migliorare la percezione esterna della sua solidità finanziaria. Baird raccomandava
al riguardo di riconsiderare l'esercizio della discrezionalità regolamentare per le autorizzazioni
a utilizzare utili futuri per soddisfare i requisiti di solvibilità.
Pertanto, uno dei filoni dell'inchiesta è di stabilire se la discrezionalità esercitata dal Segretario
di stato sulla base della Section 68 dell'ICA 1982 abbia svolto un ruolo determinante nel caso
ELAS e se tale discrezionalità fosse in sé compatibile con la 3DV. La direttiva prescrive che gli
Stati membri devono provvedere a che le autorità competenti dispongano di poteri e mezzi
sufficienti ad esercitare le funzioni di vigilanza (cfr. articolo 10 3DV). D'altro canto la direttiva
consente all'autorità responsabile di derogare all'applicazione delle norme in un ristretto
numero di casi e nel rispetto di condizioni rigorose, ma non v'è alcuna disposizione della
direttiva che dia all'autorità competente di uno Stato membro poteri esentativi così ampi come
quelli previsti dalla Section 68 dell'ICA 1982. L'inchiesta mira ad accertare se tali poteri
comportino il rischio di un loro esercizio "indulgente" o poco coerente, con possibile beneficio
per alcune compagnie e non per altre, e di veder in tal modo vanificata l'applicazione di
standard armonizzati. La questione è anche di appurare se lo scandalo dell'ELAS avrebbe
potuto essere evitato ponendo vincoli a quei poteri.
Section 68 dell'1982
Passiamo ora ad esaminare più da vicino la Section 68. Ai termini della Section 68 dell'Act, il
Segretario di stato può su richiesta o con il consenso di una compagnia di assicurazione e in
presenza di determinate condizioni, prevedere una deroga all'applicazione delle norme
prudenziali per quella particolare compagnia. E' questa discrezionalità compatibile con la 3DV?
La Section 68 reca il titolo "Facoltà di modificare la Parte II per determinate compagnie". Il
testo di questa sezione accorda al Segretario di stato la generosa prerogativa di non applicare a
determinate compagnie (o di applicarle con modifiche) un gran numero di sezioni dell'ICA e di
disposizioni emanate sulla base di quelle. Secondo il paragrafo 4, il Segretario di stato può
decidere di non applicare le seguenti disposizioni:
"(…) section 16-22, 23.1 e 25-36 del presente Act, disposizioni emanate per conseguire le
finalità delle sezioni menzionate e ogni disposizione in materia di valutazione (…)".
L'ampia portata di tali disposizioni influenza potenzialmente l'applicazione di un gran numero
di norme prudenziali, ad esempio in materia di rendiconti annuali (regulatory returns), riserve
tecniche e solvibilità, il tutto a discrezione del Segretario di stato. Il Segretario di stato deve
esercitare la facoltà di non applicare le disposizioni di cui sopra su richiesta e con il consenso
della compagnia di assicurazione interessata e l'autorizzazione deve assumere la forma di un
Order. La Section 68 prevede anche che il Segretario di stato possa subordinare
l'autorizzazione a determinate condizioni e che possa revocarla in ogni momento. Non vi sono
altre formalità o standard tali da condizionare l'esercizio da parte del Segretario di stato della
29
Cfr. rapporto Baird, WE 17, par. 7.2.2, pag. 228.
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facoltà di decidere di non applicare certe disposizioni a particolari compagnie.
La 3DV prescrive che gli Stati membri devono provvedere a che le autorità competenti
abbiano poteri e mezzi sufficienti all'assolvimento delle loro funzioni di vigilanza, ma consente
loro di derogare all'applicazione delle norme solo in un ristretto numero di casi e nel rispetto di
condizioni rigorose30. Gli ampi poteri esentativi previsti dalla Section 68 dell'ICA non hanno
alcun riscontro nella direttiva.
Si noti che le osservazioni di cui sopra non si applicano alla normativa attualmente vigente nel
Regno Unito. Anche il Financial and Services Market Act 2000, che ha fra l'altro abrogato
l'ICA 1982, autorizza l'autorità di regolamentazione – ora la FSA – a non applicare le norme
prudenziali a determinate compagnie. La differenza con la Section 68 dell'ICA è che le
disposizioni vigenti prevedono requisiti più rigorosi e formalità molto più dettagliate per
l'esercizio da parte della FSA della discrezionalità concessa dall'Act.
Tali divergenze mostrano un'evidente incompatibilità fra la legislazione britannica e le
disposizioni della 3DV, che induce a chiedersi se l'articolo 25 della 3DV sia stato
correttamente trasposto nell'ordinamento del Regno Unito. Il fatto di non aver provveduto alla
modifica dell'ICA 1982 può interpretarsi come recepimento carente della 3DV, visto che l'Act
avrebbe dovuto essere emendato nel 1992 per tenere conto delle disposizioni della 3DV.
Sintesi
Per concludere in merito all'articolo 25: la documentazione prima citata indica che l'ELAS ha
utilizzato due tecniche contabili per ottenere margini di solvibilità conformi ai criteri posti
dall'autorità di regolamentazione, ma che non davano un quadro veritiero dello stato di salute
finanziaria della compagnia. In base a tale documentazione, si conclude pertanto che l'autorità
di regolamentazione non si è adoperata con ogni mezzo per garantire che la ELAS disponesse
sempre di un adeguato margine di solvibilità per tutte le sue attività. L'autorità di
regolamentazione:
a) ha interpretato in maniera quanto mai imprevidente i margini di solvibilità, avendo escluso
dalla sua analisi i terminal bonus non liquidati. Ciò ha consentito all'ELAS di eludere in modo
legale la costituzione di riserve a fronte di bonus discrezionali e dunque di non considerare tali
passività nel margine di solvibilità. Ottenendo l'autorizzazione a soddisfare i requisiti di
solvibilità in modo artificioso, l'ELAS ha nascosto la verità ai propri assicurati e messo in
pericolo la sua futura solidità finanziaria. Tale operato ha anche frustrato le PRE. Ne consegue
che le misure adottate dalle autorità di regolamentazione britanniche non erano "appropriate e
necessarie (…) per evitare o eliminare irregolarità che possano ledere gli interessi degli
assicurati” (articolo 10) e tali da assicurare che le attività della ELAS fossero conformi al
diritto britannico (ossia alla necessità di tutelare le PRE).
Cfr., oltre all'articolo 25 3DV, anche l'articolo 21 3DV relativo alle altre categorie di attivi a copertura delle
riserve tecniche, e l'articolo 22 3DV relativo all'autorizzazione ad introdurre deroghe alle norme sulla
diversificazione degli investimenti. In merito all'articolo 22, secondo la section 68 dell'ICA 1982, il Segretario
di stato ha a livello nazionale la facoltà di autorizzare per determinate compagnie una deroga alle norme che
regolano la valutazione degli attivi, anche se l'esercizio di tale prerogativa obbedisce a standard diversi rispetto
a quelli della direttiva.
30
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b) ha autorizzato troppo frequentemente l'uso da parte dell'ELAS di utili futuri e di operazioni
di zillmeraggio come attività implicite, affievolendo in tal modo l'affidabilità del margine di
solvibilità e la sua capacità di riflettere la realtà dei fatti. Si può pertanto concludere che
l'articolo 25 non è stato rispettato perché le autorità di regolamentazione britanniche non
hanno assolto l'obbligo di imporre all'ELAS di disporre sempre di un adeguato margine di
solvibilità "per l'insieme delle sue attività".
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Articolo 28 – Interesse generale (articolo 33 Dcod)
Riepilogo delle finalità
La vigilanza sulle cosiddette regole di Conduct of Business (ossia le clausole contrattuali e le
pratiche adottate per la stipula di polizze con i consumatori) è un'altra area che rientra fra le
competenze delle autorità di regolamentazione designate dagli Stati membri.
L'articolo impegna gli Stati membri ad evitare che gli assicurati sottoscrivano un contratto con
una compagnia assicurativa in condizioni non compatibili con l'"interesse generale". La
disposizione non definisce il significato e la portata di "interesse generale", lasciando agli Stati
membri il compito di determinarlo secondo il proprio diritto interno.
Testo dell'articolo
Articolo 28
Lo Stato membro in cui il rischio è situato non può impedire al contraente di sottoscrivere un contratto concluso con
un'impresa di assicurazione autorizzata alle condizioni di cui all'articolo 6 della direttiva 79/267/CEE, a condizione che il
contratto non sia in contrasto con le disposizioni legali d'interesse generale in vigore nello Stato membro dell'impegno.
Commento sulla trasposizione britannica
Come tutti gli ordinamenti giuridici, quello britannico ha un elenco aperto di disposizioni
finalizzate alla protezione dell'interesse generale, che varia nel tempo ed è suscettibile di
incidere sulla natura dei prodotti assicurativi, sui documenti contrattuali utilizzati, sul
marketing e la pubblicità di quei prodotti e, più in generale, sulle condizioni alle quali sono
soggette le attività assicurative negli Stati membri in cui è situato il rischio. Naturalmente,
per essere compatibile con il diritto comunitario, tale legislazione deve mirare a proteggere
gli interessi che non sono già tutelati dalle norme dello Stato membro d'origine, deve essere
applicata senza discriminazioni a tutte le imprese che operano in quello Stato membro e deve
essere oggettivamente necessaria e proporzionata all'obiettivo perseguito. Le autorità
consultive britanniche non hanno predisposto un elenco degli elementi costitutivi
dell'interesse generale. Esse hanno invece preparato un elenco non esaustivo dei principali
provvedimenti che disciplinano l'attività assicurativa nel Regno Unito. Rispetto alle
tradizioni giuridiche del resto d'Europa la legge britannica tende a far minor ricorso alle
restrizioni dell'autonomia contrattuale delle parti come mezzo per proteggere l'interesse
collettivo. Nonostante tale approccio, sono quanto mai numerose le disposizioni che nel
Regno Unito che mirano a tutelare l'interesse generale. Tali disposizioni sono contenute nella
Parte II dell'ICA 1982 relativa alla Conduct of Business in campo assicurativo. Fra esse
figurano norme che limitano la forma e il contenuto della pubblicità assicurativa e altre che
prescrivono il tipo di informazione che le compagnie di assicurazione o gli intermediari
devono fornire alla clientela prima di sottoscrivere un contratto assicurativo.
Pertinenza con il caso ELAS
Si tratta qui di accertare se le autorità di regolamentazione di Regno Unito, Irlanda, Germania
e di altri paesi abbiano effettivamente assolto l'obbligo di difendere l'interesse generale
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impedendo all'ELAS di vendere le proprie polizze in modo poco ortodosso. Poiché la
questione delle competenze home/host è fondamentalmente un fatto di esecuzione e riguarda i
rapporti fra le autorità britanniche e quelle di altri Stati membri, è bene qui rinviare alla Parte
III (Sistema di regolamentazione) e alla Parte IV (Rimedi). Ovviamente per seguire questo
filone d'indagine occorre innanzitutto accertare se vi sia effettivamente stato misselling, in altre
parole se le polizze ELAS siano state vendute in circostanze incompatibili con l'interesse
generale.
Sul modo di gestire le regole di Conduct of Business nel Regno Unito, LAKE in H1 dà alcune
spiegazioni: le informazioni da fornire alla clientela prescritte dalla 3DV vennero a ricadere fra
le competenze dell'autorità responsabile per la Conduct of Business, che all'epoca era diversa
da quella competente per la vigilanza prudenziale; tale distribuzione delle responsabilità fra
Conduct of Business e vigilanza risultò pregiudizievole per gli assicurati ELAS. Tuttavia,
David STRACHAN della FSA confuta tale affermazione in H4, affermando che "la Terza
direttiva Vita è stata attuata in modo tale da garantire chiarezza circa le responsabilità
rispettive delle autorità home e host (...). Ciò ha evitato il crearsi di una situazione di
confusione in cui gli assicurati sarebbero stati soggetti, per la Conduct of Business, a
differenti regimi di tutela".
Sono sostanzialmente due le accuse formulate dagli assicurati contro la ELAS.
§
§
misselling, ossia rappresentazioni deliberatamente fuorvianti di fatti relativi alla
situazione finanziaria della compagnia, soprattutto in relazione ai rischi GAR;
omissione di elementi (eventualmente dolosa), nella fattispecie il non aver richiamato
l'attenzione sui rischi GAR, dei quali gli attuali e potenziali assicurati avrebbero invece
dovuto essere informati.
A suffragio di tali conclusioni vi sono numerosi elementi di documentazione, e precisamente
-
WE 7 NASSIM
WE 51, 52
WE 53 SEYMOUR
WE 69 JOSEPHS
WE 72, WE 81 DEPPE
H5 LLOYD
H7 KWANTES
H8 BAIN
WE-Conf 2
Altre accuse includono:
§
§
§
§
Churning dei contratti degli assicurati
Mancanza di comunicazioni fra le autorità di regolamentazione britanniche
Problemi di comunicazione fra le autorità di regolamentazione britanniche e di altri Stati
Pubblicità ingannevole sui mercati tedesco e irlandese.
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Per un'analisi dettagliata, cfr. Parte III (Sistema di regolamentazione) e Parte IV (Rimedi).
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Articolo 31 – Informazioni per i contraenti (articolo 36 Dcod) e Allegato II (Allegato III
Dcod)
Riepilogo delle finalità
L'articolo prescrive che le informazioni di cui all'Allegato II della direttiva devono essere
comunicate al cliente e prevede la possibilità di richiedere alle imprese di assicurazione di
trasmettere informazioni supplementari se necessarie alla comprensione effettiva degli elementi
essenziali dell'impegno da parte del contraente.
Testo dell'articolo
Articolo 31
1. Prima della conclusione del contratto d'assicurazione, al contraente devono essere comunicate le informazioni di cui
all'allegato II, punto A.
2. Il contraente deve essere tenuto informato per tutta la vigenza del contratto di qualsiasi modifica relativa alle
informazioni elencate all'allegato II punto B.
3. Lo Stato membro dell'impegno può prescrivere alle imprese di assicurazione di trasmettere informazioni supplementari
rispetto a quelle elencate nell'allegato II soltanto se esse sono necessarie alla comprensione effettiva degli elementi
essenziali dell'impegno da parte del contraente.
4. Le modalità di applicazione del presente articolo e dell'allegato II sono adottate dallo Stato membro dell'impegno.
ALLEGATO II
INFORMAZIONI PER I CONTRAENTI Le seguenti informazioni che debbono essere comunicate al contraente sia prima
della conclusione del contratto A sia durante la vigenza del contratto B debbono essere formulate per iscritto con
chiarezza e precisione e debbono essere redatte in una lingua ufficiale dello Stato membro dell'impegno.
Tuttavia tali informazioni possono essere redatte in un'altra lingua se il contraente lo richiede e la legislazione dello Stato
membro lo permette o se il contraente è libero di scegliere la legge applicabile.
A. Prima di concludere il contratto
Informazioni relative all'impresa di assicurazioni
Informazioni relative all'impegno
a.1 Denominazione o ragione sociale, forma giuridica
a.2 Nome dello Stato membro dove è stabilita la sede sociale ed eventualmente l'agenzia o la succursale con la quale sarà
concluso il contratto
a.3 Indirizzo della sede sociale ed eventualmente dell'agenzia o della succursale con la quale sarà concluso il contratto
a.4 Definizione di ciascuna garanzia ed opzione
a.5 Durata del contratto
a.6 Modalità di scioglimento del contratto
a.7 Modalità e durata di versamento dei premi
a.8 Modalità di calcolo e di assegnazione della partecipazione agli utili
a.9 Indicazione del valore di riscatto e del valore interamente pagato nonché della natura delle relative garanzie
a.10 Informazioni sui premi relativi a ciascuna garanzia, principale o complementare, qualora siffatte informazioni
risultino appropriate
a.11 Elenco dei valori di riferimento utilizzati (unità di conto) nei contratti a capitale variabile
a.12 Indicazioni sulla natura delle attività di contropartita dei contratti a capitale variabile
a.13 Modalità d'esercizio del diritto di rinuncia
a.14 Indicazioni generali relative al regime fiscale applicabile al tipo di polizza
a.15 Disposizioni relative all'esame dei reclami dei contraenti, degli assicurati o dei beneficiari del contratto, in merito al
contratto, compresa l'eventuale esistenza di un organo incaricato di esaminare i reclami, fatta salva la possibilità di
promuovere un'azione giudiziaria
a.16 La legislazione applicabile al contratto qualora le parti non abbiano la libertà di scelta o il fatto che le parti abbiano
la libertà di scegliere la legislazione applicabile e, in tal caso, la legislazione che l'assicuratore propone di scegliere
B. Durante la vigenza del contratto
Oltre alle condizioni generali e speciali che devono essere comunicate al contraente, quest'ultimo deve ricevere le
informazioni seguenti durante tutta la vigenza del contratto
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Informazioni relative all'impresa di assicurazioni
Informazioni relative all'impegno
b.1 Qualsiasi variazione della denominazione o ragione sociale, della forma giuridica o dell'indirizzo della sede sociale e,
se del caso, dell'agenzia o della succursale con la quale è stato concluso il contratto
b.2 Tutte le informazioni relative ai punti da a.4 ad a.12 della sezione A in caso di clausola aggiuntiva al contratto o di
modifica della legislazione applicabile
b.3 Ogni anno, informazioni circa la situazione della partecipazione agli utili
Commento sulla trasposizione britannica
Il Regno Unito ha trasposto l'articolo 31 e l'Allegato II nella legislazione interna con le
Insurance Companies (Third Insurance Directives) Regulations 1994. La Regulation 40
inserisce la section 72A e la Schedule 2E – Informazioni per i titolari di polizze di compagnie
di assicurazione britanniche e imprese CE – nell'ICA 1982. I paragrafi 1 e 2 della Schedule
prevedono che le informazioni debbano essere date prima e durante i contratti assicurativi
vita, mentre i paragrafi 3 e 4 dispongono che le informazioni siano fornite prima e durante i
contratti di assicurazione non vita. La DTI ha emesso una Prudential Guidance Note che dà
istruzioni agli assicuratori circa i metodi migliori per conformarsi alle nuove norme. Nel
preambolo di questa Guidance si legge che il testo in esso contenuto non fa fede e che gli
assicuratori devono comunque consultare le pertinenti Regulation e direttive.
Requisiti di informazione precontrattuali: l'ambito di applicazione delle informazioni
precontrattuali per i contratti assicurativi vita è definito al paragrafo 1, sottoparagrafi 1 e 2
della Schedule. In base a tali disposizioni, i requisiti di informazione precontrattuale
§ si applicano ai contratti di assicurazione diretta sulla vita stipulati da una sede centrale o
da una succursale di una compagnia di assicurazione o da un membro del Lloyd's
residente nel Regno Unito o in uno Stato membro diverso dal Regno Unito quando una (o
più) delle altre parti contraenti sia abitualmente residente nel RU.
§ non si applicano a contratti che costituiscono "investment business" come definito nel
FSA Act 1986, stipulati da compagnie che sono soggetti autorizzati ai sensi del predetto
Act. Tali contratti sono disciplinati, per le informazioni da fornire, dalle regole
SIB/LAUTRO
I requisiti di informazione precontrattuale per le assicurazioni vita enunciate nella Schedule
2E ripetono sostanzialmente quelle dell'Allegato II con due importanti differenze.
Innanzitutto la Schedule prescrive la comunicazione di "ogni sistema di compenso o di
garanzia applicabile nel caso in cui l'assicuratore non sia in grado di far fronte ai propri
impegni contrattuali". Trattasi di una clausola aggiuntiva non elencata nell'Allegato II della
direttiva. la Prudential Guidance Note prevede che l'impresa di assicurazione debba quanto
meno, su richiesta, fornire informazioni dettagliate sulle clausole di compensazione
applicabili al contratto. Tuttavia la Guidance nota che la migliore prassi consiste nel fornire
una breve descrizione dei regimi di compensazione applicabili e nel mettere a disposizione
ulteriori informazioni solo su richiesta.
In secondo luogo, per quanto riguarda la lingua da utilizzare nelle informazioni, la direttiva
prescrive che sia una lingua dello Stato membro dell'impegno (ossia dove il cliente
abitualmente risiede) oppure, se la legge di quello Stato membro lo consente e il cliente lo
richiede, la lingua di un altro Stato membro. Tuttavia la Schedule 2E prevede che le
informazioni siano fornite in inglese salvo che l'altra parte contraente le richieda in una
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lingua ufficiale di uno Stato membro diverso dal Regno Unito. Ciò significa ad esempio che
se l'assicurato risiede abitualmente in uno Stato membro diverso dal Regno Unito la cui
lingua ufficiale non sia l'inglese, la compagnia britannica è in regola con i requisiti di
informazione se fornisce al cliente l'informazione in inglese, salvo che l'interessato la
richieda in una lingua diversa. La regola della lingua inglese non obbliga pertanto
l'assicuratore a fornire le informazioni in una lingua diversa, mentre la direttiva prescrive
che le informazioni siano fornite nella lingua dello "Stato membro dell'impegno" (ossia dove
il cliente abitualmente risiede).
La Prudential Guidance Note precisa anche i requisiti di informazione previsti dalla
Schedule. Per esempio, riguardo all'obbligo di comunicare il metodo di calcolo e
distribuzione dei bonus, la Guidance Note specifica che l'assicuratore deve chiarire:
§ come distribuisce gli utili assegnati per il pagamento di bonus (ad esempio, mediante un
aumento delle prestazione o una riduzione dei premi)
§ se le maggiorazioni derivanti dai bonus sono pagabili (previo adeguamento) anche se il
contratto viene risolto in anticipo da una delle parti
§ in che modo il bonus operi per aumentare le prestazioni, ossia se le maggiorazioni
saranno pagate ogni anno o soltanto quando il capitale della polizza verrà liquidato
§ su quali basi i bonus sono assegnati ai titolari di polizza (ad esempio somma assicurata,
premi versati, valore dei bonus esistenti)
§ se le polizze beneficiano di una distribuzione equa di tutti gli utili del fondo a lungo
termine o solo di determinati loro elementi (ad esempio per il fatto che determinati attivi
vanno riservati per quel tipo di contratto, per cui i bonus distribuiti si limitano agli utili
conseguiti su quegli attivi.
la Prudential Guidance Note specifica che tutte le informazioni devono essere date per
iscritto prima della firma del contratto. Precisa anche che la migliore prassi prevede che gli
assicuratori comunichino le informazioni in una fase precoce del processo di vendita e ogni
volta che un prodotto viene raccomandato o il cliente compila un modulo di proposta.
Requisiti di informazione continua: L'ambito di applicazione dei requisiti di informazione
continua per i contratti assicurativi vita è definito al paragrafo 1, sottoparagrafi 1 e 2 della
Schedule. In base a queste disposizioni i requisiti di informazione continua si applicano ai
contratti di assicurazione diretta sulla vita stipulati da una sede centrale o da una succursale
di una compagnia di assicurazione o da un membro del Lloyd's residente nel Regno Unito o
in uno Stato membro diverso dal Regno Unito quando una (o più) delle altre parti contraenti
sia abitualmente residente nel RU. A differenza di quelli pre-contrattuali i requisiti di
informazione continua si applicano a tutti i tipi di contratti di assicurazione diretta sulla vita,
indipendentemente dal fatto che abbiano una componente d'investimento.
In linea con l'Allegato II della direttiva, i requisiti di informazione continua per le
assicurazioni vita di cui alla Schedule 2 E si riferiscono ad informazioni sia sulle modifiche
contrattuali che sulla situazione dei bonus. L'ampiezza, la forma e la tempistica di tali
informazioni sono precisate nella Prudential Guidance Note, che rinvia alle regole
SIB/LAUTRO. Le regole SIB/LAUTRO sulla comunicazione di informazioni relative alle
modifiche contrattuali e alla situazione dei bonus sono molto più particolareggiate che nella
direttiva, che invece vi fa solo breve riferimento. Le regole SIB/LAUTRO stabiliscono che gli
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avvisi di bonus vanno inviati almeno una volta per anno civile e che devono assumere una
delle seguenti forme:
§ avviso personalizzato che indichi l'importo del bonus assegnato al titolare della polizza;
§ avviso personalizzato che indichi il valore totale dell'investimento, compreso il valore di
eventuali bonus assegnati, e il tasso di maggiorazione nel periodo di tempo cui l'avviso si
riferisce;
§ avviso non personalizzato che fornisca sufficienti informazioni per consentire al titolare
della polizza di calcolare l'ammontare del bonus assegnatogli e indichi il metodo di
calcolo. Tale avviso può assumere la forma di un prospetto indicante il valore del bonus
in funzione della somma assicurata e degli anni di vigenza del contratto oppure l'importo
del bonus in percentuale della somma assicurata.
Pertinenza con il caso ELAS
Il presente articolo è indissociabile dall'articolo 28.
Si tratta qui di stabilire se l'ELAS, dopo le informazioni iniziali (precontrattuali) abbia
correttamente informato gli assicurati in merito a variazioni della loro polizza (ad esempio
aggiornamento sulla situazione dei bonus). Per seguire questo filone di indagine, occorre
verificare se l'ELAS abbia davvero assolto tali obblighi e, in caso negativo, quale eventuale
provvedimento abbia adottato l'autorità competente per la Conduct of Business nei vari casi
(Regno Unito, Irlanda, Germania, ecc.).
Dal canto suo la direttiva prescrive che l'assicurato debba essere informato tra l'altro sulla
"definizione di ciascuna garanzia ed opzione" e sulle "modalità di calcolo e di assegnazione
della partecipazione agli utili". Tali requisiti non sono sufficientemente precisi. E' chiaramente
documentato che sin dal 1998 la ELAS non ha informato adeguatamente in merito ai rischi che
le "rendite annue garantite" ponevano ai potenziali titolari di polizze senza tassi garantiti. E'
difficile dimostrare che si è trattato di una violazione della direttiva, ma nessuno contesterà la
necessità di rafforzare i requisiti di informazione a beneficio degli assicurati.
Per un'analisi dettagliata, cfr. Parte III (Sistema di regolamentazione) e Parte IV (Rimedi).
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II.1.2. Altri articoli della 3DV
Articolo 9 - Vigilanza sulle succursali stabilite in un altro Stato membro (articoli 16 1DV e 11
Dcod)
Riepilogo delle finalità
Tale articolo dà facoltà allo Stato membro d'origine di effettuare la vigilanza in loco sulle
succursali aventi sede in un altro Stato membro, previa notifica alle autorità competenti dello
Stato membro ospitante.
Testo dell'articolo
Articolo 9
Articolo 16
Il testo dell'articolo 16 della direttiva 79/267/CEE è sostituito dal testo seguente:
«Articolo 16
Gli Stati membri della succursale prevedono che, quando un'impresa di assicurazione autorizzata in un altro Stato
membro esercita la propria attività tramite una succursale, le autorità competenti dello Stato membro di origine possano,
dopo averne preventivamente informato le autorità competenti dello Stato membro della succursale, procedere
direttamente, o tramite persone da esse incaricate a tal fine, alla verifica in loco delle informazioni necessarie per
assicurare la vigilanza finanziaria dell'impresa. Le autorità dello Stato membro della succursale possono partecipare a
questa verifica.»
Commento sulla trasposizione britannica
La disposizione è stata trasposta nella legislazione britannica dalla Regulation 45 delle
Insurance Companies (Third Insurance Directives) Regulations 1994, che inseriscono la
Schedule 2F nell'ICA 1982. I paragrafi 13 e 14 della Schedule 2F modificano la facoltà del
Segretario di stato di ottenere informazioni dalle compagnie assicurative conferitagli dalla
section 44 dell'ICA 1982, quando detta facoltà è esercitata nei confronti di un'impresa CE. la
Section 44 dell'Act riconosce al Segretario di stato due tipi di prerogative: la subsection 1
stabilisce la prerogativa di chiedere a una compagnia di fornire al Segretario di stato
informazioni su questioni specifiche; le subsection 2a, 2b e 4a prevedono la facoltà di
richiedere a una compagnia di produrre registri o documenti. In merito alla facoltà di
richiedere informazioni su questioni specifiche, il paragrafo 13.1 prevede che il Segretario di
stato possa esercitare tale prerogativa nei confronti delle imprese CE quando l'autorità di
vigilanza dello Home State lo abbia richiesto oppure qualora il Segretario di stato consideri
che le informazioni da acquisire siano necessarie per consentirgli di espletare le sue funzioni
di vigilanza. In quest'ultimo caso il Segretario di stato gode di una certa discrezionalità
nell'esercizio di tale facoltà, che non è soggetta alla previa richiesta dell'autorità competente
dello Stato membro di origine. In merito alla facoltà di chiedere a una compagnia di esibire
registri o documenti il paragrafo 13.2 – in linea con la direttiva – dispone che il Segretario di
stato possa esercitare tale prerogativa nei confronti di un'impresa CE solo se l'autorità di
vigilanza dello Home State della compagnia gli abbia richiesto per iscritto di ottenere
informazioni dalla compagnia in questione. La disposizione di attuazione britannica è più
restrittiva rispetto alla direttiva in quanto prevede per lo Stato membro d'origine non solo un
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obbligo di comunicazione all'autorità dello Stato membro ospitante, ma anche che tale
notifica avvenga per iscritto.
Infine, in accordo con la direttiva, il paragrafo 14.2 prevede che un funzionario o addetto del
Segretario di stato possa accompagnare la persona autorizzata dalle autorità competenti
dello Stato membro d'origine nell'esercizio della funzione di ottenere informazioni.
Pertinenza con il caso ELAS
In base alla documentazione finora analizzata, nessuna ispezione in loco è stata condotta dalle
autorità di vigilanza britanniche in altri Stati membri in relazione all'ELAS, né sono state
rinvenute notifiche preliminari allo Stato membro d'origine nel quadro del caso.
Articolo 12 – Difficoltà ad onorare le garanzie finanziarie (articoli 24 1DV e 37 Dcod)
Riepilogo delle finalità
L'articolo elenca le misure che l'autorità competente dello Stato membro d'origine è tenuto ad
adottare per tutelare i diritti degli assicurati quando le compagnie assicurative incontrano
difficoltà ad onorare le garanzie finanziarie prestate. Sono precisate le circostanze in cui tali
misure possono essere adottate, le formalità da osservare e le circostanze in cui lo Stato
membro d'origine può vietare alla compagnia di disporre liberamente del suo patrimonio.
Testo dell'articolo
Articolo 12
1. Il testo dell'articolo 24 della direttiva 79/267/CEE è sostituito dal testo seguente:
«Articolo 24
1. Qualora un'impresa non si conformi alle disposizioni dell'articolo 17, l'autorità competente dello Stato membro
d'origine dell'impresa può vietare la libera disponibilità degli attivi dopo aver informato della propria intenzione le
autorità competenti degli Stati membri dell'impegno.
2. Al fine di ristabilire la situazione finanziaria di un'impresa il cui margine di solvibilità non raggiunga più il minimo
prescritto all'articolo 19, l'autorità competente dello Stato membro di origine esige un piano di risanamento che deve
essere sottoposto alla sua approvazione.
In casi eccezionali, se l'autorità competente ritiene che la posizione finanziaria dell'impresa stia per degradarsi
ulteriormente, essa può limitare o vietare la libera disponibilità degli attivi dell'impresa. Essa informa di tutte le misure
che ha adottato le autorità degli altri Stati membri nel cui territorio l'impresa svolge la propria attività e queste ultime, su
richiesta della prima autorità, adottano le medesime misure.
3. Se il margine di solvibilità non raggiunge più il fondo di garanzia di cui all'articolo 20, l'autorità competente dello
Stato membro di origine esige dall'impresa un piano di finanziamento a breve termine il quale deve essere sottoposto alla
sua approvazione.
Essa può inoltre restringere o vietare la libera disponibilità degli attivi dell'impresa. Essa ne informa le autorità degli
Stati membri sul cui territorio l'impresa esercita un'attività, le quali, a sua richiesta, adottano le stesse disposizioni.
4. Nei casi previsti ai paragrafi 1, 2 e 3, le autorità competenti possono prendere inoltre tutte le misure atte a
salvaguardare gli interessi degli assicurati.
5. Ogni Stato membro adotta le misure necessarie per poter vietare, in conformità della propria legislazione nazionale, la
libera disponibilità degli attivi situati nel suo territorio, su richiesta, nei casi previsti ai paragrafi 1, 2 e 3, dello Stato
membro d'origine dell'impresa il quale deve precisare gli attivi che debbono formare oggetto di tali misure.»
Commento sulla trasposizione britannica
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Omessa costituzione di sufficienti riserve tecniche: L'ICA 1982 concede al Segretario di stato
la facoltà di limitare la libertà della compagnia di disporre dei propri attivi, qualora a suo
giudizio essa abbia mancato di coprire le sue passività con idonee attività quanto a sicurezza,
rendimento e liquidità. A differenza della direttiva, la legislazione interna non prevede che il
Segretario di stato debba comunicare la propria decisione di limitare la libera disponibilità
patrimoniale della compagnia alle autorità competenti degli Stati membri.
Mancato mantenimento del margine di solvibilità richiesto: La section 32.4 dell'ICA 1982,
come modificata, prescrive che quando una compagnia assicurativa non mantiene il richiesto
margine di solvibilità, essa debba, su richiesta del Segretario di stato, sottoporgli un piano
per il ripristino di una sana posizione finanziaria. Se il Segretario di stato considera il piano
inadeguato, la compagnia deve proporre modifiche allo stesso. Una volta approvato il piano
da parte del Segretario di stato, la compagnia è tenuta a tradurlo in atto. La direttiva
prescrive chiaramente che, ove si verifichi tale irregolarità, le competenti autorità dello Stato
membro d'origine debbano richiedere il piano di risanamento. Invece la disposizione interna
dispone che il piano di risanamento debba essere sottoposto "su richiesta del Segretario di
stato". La norma interna può dunque essere interpretata nel senso che conferisce al
Segretario di stato la facoltà di richiedere la presentazione di un piano di risanamento, senza
imporgli alcun obbligo di richiederlo.
Omesso intervento per evitare che il livello del margine di solvibilità scenda al di sotto del
fondo di garanzia: la section 33 dell'ICA, come modificata, prescrive che quando il margine
di solvibilità di una compagnia assicurativa scende al di sotto del livello del fondo di
garanzia (un terzo del margine di solvibilità richiesto) la compagnia deve, su richiesta del
Segretario di stato, sottoporre a quest'ultimo un piano finanziario a breve termine. Se il
Segretario di stato considera il piano inadeguato, la compagnia deve proporre modifiche allo
stesso. Una volta approvato il piano da parte del Segretario di stato, la compagnia è tenuta a
tradurlo in atto. L'Act pone l'accento sull'obbligo delle compagnia di sottoporre il piano
finanziario a breve termine, ma non fa obbligo al Segretario di stato di richiederlo.
Obblighi degli Stati membri in cui sono situati gli attivi: La legislazione britannica non
contempla la possibilità che il Segretario di stato possa limitare la libertà di una compagnia
CE di disporre dei propri attivi su richiesta dell'autorità di vigilanza dello Stato membro
d'origine.
La prerogativa dell'autorità competente di vietare la libera disponibilità degli attivi: l'ICA
1982 conferisce al Segretario di stato il potere di limitare la libertà di una compagnia di
disporre dei propri attivi. Le Section 37, 40(A) e 45 dell'ICA 1982 disciplinano le condizioni
per l'esercizio di tale prerogativa e le formalità da osservare. La Section 37.3 dell'ACT
elenca le seguenti condizioni per l'esercizio da parte del Segretario di stato di limitare la
libertà di una compagnia di disporre dei propri attivi: quando il Segretario di stato abbia
deliberato (e non revocato) il ritiro (section 11) o la sospensione (section 12(A))
dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività assicurativa da parte di una compagnia, per i
seguenti motivi: il Segretario di stato ritiene che la compagnia non abbia assolto l'obbligo di
mantenere un margine di solvibilità minimo (section 32) o non abbia rispettato gli obblighi
relativi all'ubicazione e alla valuta degli attivi (section 35); il Segretario di stato ritiene che
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le passività della compagnia non siano state determinate in base alle disposizioni in materia
di valutazione o ai metodi contabili generalmente accettati; il Segretario di stato ritiene che
la compagnia abbia mancato di coprire le sue passività con idonee attività quanto a
sicurezza, rendimento e liquidità (section 35 A).
La Section 45 dell'Act, come modificata dalle Insurance Companies (Third Insurance
Directives) Regulations 1994, conferisce al Segretario di stato l'ulteriore prerogativa “di
adottare ogni azione da lui giudicata necessaria per tutelare gli assicurati o potenziali
assicurati della compagnia contro il rischio di insolvenza o, per le attività di assicurazione
vita, o il rischio che la compagnia non sia in grado di soddisfare le ragionevoli aspettative
degli assicurati o potenziali assicurati”. Quest'ultima prerogativa, che può essere esercitata
solo quando il Segretario di stato ritenga che tali obiettivi non possono essere conseguiti in
modo soddisfacente attraverso l'esercizio dei poteri menzionati nell'Act alle section 38-44,
include la facoltà per il Segretario di stato di limitare la libertà della compagnia di disporre
dei propri attivi. Il paragrafo 2 della section 45 ribadisce sostanzialmente le condizioni,
elencate alla section 37.3, alle quali il Segretario di stato può limitare la libertà patrimoniale
della compagnia.
In merito alle formalità da osservare, l'Act prescrive che quando esercita le prerogative
conferite dall'Act, il Segretario di stato deve "indicare su quali basi le sta esercitando". Per
limitare la discrezionalità patrimoniale della compagnia, il Segretario di stato deve
presentare istanza in tribunale perché emetta un'ingiunzione. La Section 40A detta le
condizioni alle quali il tribunale può, previa istanza del Segretario di stato, concedere
l'ingiunzione richiesta. La limitazione della libertà patrimoniale dell'impresa non può
superare le "passività CE". Dalle disposizioni sopra citate si desume che la facoltà del
Segretario di stato di congelare le attività di una compagnia è, in base alle disposizioni
britanniche, più ampia di quella concessa dalla direttiva alle competenti autorità dello Stato
membro. In altre parole il Segretario di stato può limitare la libertà di un'impresa di disporre
del proprio patrimonio in un numero maggiore di casi rispetto a quelli (eccezionali)
contemplati dalla direttiva. L'esercizio da parte del Segretario di stato della sua facoltà di
limitare la libertà patrimoniale di un'impresa è comunque soggetta a particolari formalità tra cui la necessità di richiedere l'ingiunzione del tribunale - che non sono contemplate dalla
direttiva.
Pertinenza con il caso ELAS
L'applicabilità dell'articolo 12 alla crisi della Equitable Life è poco chiara. L'autorità di
regolamentazione britannica ha sostenuto che tale articolo non è pertinente ed ha così
giustificato il suo non intervento nel 1990: "La Equitable è stata sempre solvibile ed nei suoi
regulatory returns ha sempre indicato di essere in regola con i requisiti in materia di
solvibilità (David STRACHAN, in H4). Poiché la ELAS era sempre formalmente in regola con
il margine di solvibilità, non si è fatto mai ricorso al paragrafo 3 dell'articolo. Per ulteriori
informazioni su questo punto, vedasi la sezione sull'articolo 25 (Margine di solvibilità) e la
Parte III (Sistema di regolamentazione)
Divergenze fra la 3DV e le disposizioni di attuazione: La legislazione britannica conferisce al
Segretario di stato la prerogativa, in linea con la 3DV, di intervenire qualora le imprese di
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assicurazione incontrino difficoltà finanziarie. Tuttavia, a differenza della direttiva, il Segretario
di stato può richiedere la presentazione di un piano di risanamento o di un piano di
finanziamento a breve termine. Inoltre il Segretario di stato può limitare la libertà di un'impresa
di disporre del proprio patrimonio in un numero maggiore di casi rispetto a quelli contemplati
dalla 3DV.
Articolo 13 – Revoca dell'autorizzazione (articoli 26 1DV e 39 Dcod)
Riepilogo delle finalità
L'articolo armonizza le condizioni alle quali può essere decisa una revoca dell'autorizzazione
rilasciata a una compagnia di assicurazione da parte dell'autorità competente dello Stato
membro d'origine. Inoltre, tale disposizione prevede, in caso di revoca, determinati obblighi per
lo Stato membro d'origine e per lo Stato membro ospitante. L'articolo prevede anche
l'osservanza di talune formalità procedurali.
Testo dell'articolo
Articolo 13
Articolo 26
Il testo dell'articolo 26 della direttiva 79/267/CEE è sostituito dal testo seguente:
«Articolo 26
1. L'autorizzazione accordata all'impresa di assicurazione dall'autorità competente dello Stato membro di origine può
essere revocata da questa autorità quando l'impresa:
a) non fa uso dell'autorizzazione entro dodici mesi, vi rinuncia espressamente o ha cessato di esercitare la propria attività
per un periodo superiore a sei mesi, a meno che lo Stato membro interessato non preveda in tali casi la decadenza
dell'autorizzazione;
b) non soddisfa più le condizioni di accesso;
c) non ha potuto realizzare, entro i termini stabiliti, le misure previste dal piano di risanamento o dal piano di
finanziamento di cui all'articolo 24;
d) manca gravemente agli obblighi che le incombono in virtù della normativa ad essa applicabile.
L'autorità competente dello Stato membro d'origine informa della revoca o della decadenza dell'autorizzazione le autorità
competenti degli altri Stati membri, le quali devono prendere opportune misure onde impedire all'impresa interessata di
dare inizio a nuove operazioni nel loro territorio in regime di stabilimento o in regime di libera prestazione di servizi.
L'autorità prende inoltre, con il concorso delle autorità in questione, ogni misura atta a salvaguardare gli interessi degli
assicurati, e in particolare restringe la libera disponibilità degli attivi dell'impresa, in applicazione dell'articolo 24,
paragrafo 1, paragrafo 2, secondo comma e paragrafo 3, secondo comma.
2. Qualsiasi decisione di revoca dell'autorizzazione deve essere motivata in modo preciso e notificata all'impresa
interessata.»
Commento sulla trasposizione britannica
La legislazione britannica prevedeva già prima dell'approvazione della 3DV determinate
condizioni per la revoca di un'autorizzazione (ad es. l'impresa non fa uso dell'autorizzazione
entro dodici mesi; l'impresa rinuncia esplicitamente; l'impresa non soddisfa più le condizioni
previste). Nei casi in cui l'impresa interrompe la sua attività per più di sei mesi, la
disposizione britannica dà facoltà al Segretario di stato di revocare l'autorizzazione nel caso
in cui l'impresa "cessa di esercitare attività assicurative di qualunque tipo", ma non
subordina la facoltà di revoca all'osservanza di un periodo minimo di sei mesi. In merito alla
mancata adozione delle misure previste dal piano di risanamento, la legislazione britannica
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conferisce al Segretario di stato un ampio margine di discrezionalità per la revoca di
un'autorizzazione, se a suo giudizio una compagnia non ha ottemperato ad alcuno degli
obblighi che le incombono in virtù dell'ICA Act o del Financial Services Act 1986.
Inadempienza "grave" da parte della compagnia: tale precisazione non è prevista dalla
legislazione britannica e il Segretario di stato può revocare all'impresa l'autorizzazione per
non aver assolto gli obblighi cui è soggetta, anche se la mancanza non è "grave". Egli può
revocare l'autorizzazione se, a suo giudizio, uno o più dei requisiti di gestione sana e
prudente non sono o potrebbero non essere stati rispettati dalla compagnia in questione.
Obblighi del Regno Unito come Home Member State nel caso della revoca
dell'autorizzazione ad una compagnia britannica operante in uno Stato membro diverso dal
RU: la direttiva prescrive che lo Stato membro d'origine deve adottare ogni misura atta a
salvaguardare gli interessi degli assicurati ed eventualmente limitare la libera disponibilità
degli attivi dell'impresa di assicurazione. Secondo la legislazione britannica, il Segretario di
stato ha facoltà di limitare la libertà della compagnia di disporre del proprio patrimonio non
solo quando abbia deliberato (e non revocato) il ritiro dell'autorizzazione all'esercizio
dell'attività assicurativa da parte di una compagnia, ma anche quando ha ordinato la
sospensione di tale autorizzazione.
Pertinenza per il caso ELAS
In virtù di tale disposizione le autorità di regolamentazione britanniche avrebbero dovuto
revocare l'autorizzazione concessa alla ELAS nel caso in cui quest'ultima avesse (tra l'altro)
mancato "gravemente agli obblighi che le incombono in virtù della normativa ad essa
applicabile". Numerosi elementi di documentazione (WE 2, 4, 6-8, 14-17, 22-23, 31, 33-34,
36, 44, 51-54, 69, 72, 79 e 84) indicano che la Equitable ha effettivamente commesso queste
gravi violazioni. Tuttavia, l'autorità di regolamentazione non ha mai ritenuto che fossero
soddisfatte le condizioni per applicare detto articolo. Per ulteriori particolari, cfr. la sezione
II.2 (Altra documentazione sulla trasposizione).
Divergenze fra la 3DV e le disposizioni di attuazione: la direttiva prevede che lo Stato
membro d'origine debba provvedere ad effettuare la relativa notifica alle autorità competenti
degli altri Stati membri. I provvedimenti nazionali di attuazione non prevedono che il
Segretario di stato debba informare le autorità competenti di altri Stati membri.
Articolo 15 – Segreto d'ufficio (articolo 16 Dcod)
Riepilogo delle finalità
L'articolo sancisce l'obbligo del segreto d'ufficio per tutelare la riservatezza delle informazioni,
ma introduce un certo numero di deroghe a tale obbligo. Vengono descritte le finalità per le
quali le autorità competenti possono far uso di informazioni riservate ed elencate le circostanze
e condizioni alle quali può avvenire lo scambio di informazioni riservate fra le autorità
competenti degli Stati membri o con altri organi quali le autorità di vigilanza, gli attuari
indipendenti, le banche centrali e altri servizi.
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Testo dell'articolo
Articolo 15
1. Gli Stati membri prescrivono che tutte le persone che esercitano o hanno esercitato un'attività per le autorità
competenti, nonché i revisori o gli esperti incaricati dalle autorità competenti, abbiano l'obbligo del segreto d'ufficio. In
virtù di questo obbligo, nessuna informazione riservata ricevuta da tali persone in ragione dell'ufficio può essere
divulgata a qualsiasi persona o autorità, se non in forma sommaria o globale cosicché non si possano individuare le
singole imprese di assicurazione, fatti salvi i casi rilevanti per il diritto penale.
Tuttavia, nei casi concernenti un'impresa di assicurazioni dichiarata fallita o soggetta a liquidazione coatta ordinata da
un tribunale, le informazioni riservate che non riguardano i terzi implicati nei tentativi di salvataggio possono essere
divulgate nell'ambito di procedimenti civili o commerciali.
2. Il paragrafo 1 non osta a che le autorità competenti dei vari Stati membri procedano agli scambi di informazioni
previsti dalle direttive applicabili alle imprese di assicurazione. Tali informazioni sono coperte dal segreto d'ufficio di cui
al paragrafo 1.
3. Gli Stati membri possono stipulare accordi di cooperazione, che prevedano scambi d'informazioni, con le autorità
competenti di paesi terzi, a condizione che le informazioni comunicate beneficino di garanzie in ordine al segreto d'ufficio
almeno equivalenti a quelle previste dal presente articolo.
4. L'autorità competente che, a norma dei paragrafi 1 o 2, riceve informazioni riservate può servirsene soltanto
nell'esercizio delle proprie funzioni e più particolarmente:
- per l'esame delle condizioni di accesso all'attività di assicurazione e per facilitare il controllo delle condizioni di
esercizio dell'attività, in particolare in materia di vigilanza sulle riserve tecniche, sul margine di solvibilità,
sull'organizzazione amministrativa e contabile e sul controllo interno, o
- per l'irrogazione di sanzioni, o
- nell'ambito di un ricorso amministrativo contro una decisione dell'autorità competente, o
- nell'ambito di procedimenti giurisdizionali instaurati a norma dell'articolo 50 o di disposizioni speciali previste dalle
direttive adottate nel settore delle imprese di assicurazione.
5. I paragrafi 1 e 4 non ostano allo scambio di informazioni all'interno di uno stesso Stato membro, qualora esistano più
autorità competenti, o, fra Stati membri, tra le autorità competenti e:
- le autorità investite della funzione pubblica di vigilanza sugli enti creditizi e su altre istituzioni finanziarie, nonché le
autorità incaricate di vigilare sui mercati finanziari,
- gli organi implicati nella liquidazione e nel fallimento delle imprese di assicurazione e in altre procedure analoghe, e
- le persone incaricate del controllo legale dei conti delle imprese di assicurazione e degli altri enti finanziari, affinché
esse possano svolgere la propria funzione di vigilanza;
tali paragrafi non ostano inoltre alla trasmissione, agli organi incaricati della gestione delle procedure obbligatorie di
liquidazione o dei fondi di garanzia, delle informazioni necessarie per lo svolgimento della loro funzione. Le informazioni
ricevute dalle autorità, organi e persone di cui sopra sono coperte dal segreto d'ufficio previsto al paragrafo 1.
6. Inoltre, nonostante i paragrafi 1 e 4, gli Stati membri possono autorizzare, in base a disposizioni legislative, la
comunicazione di alcune informazioni ad altri servizi delle loro amministrazioni centrali responsabili per la legislazione
di vigilanza sugli enti creditizi, sugli enti finanziari, sui servizi di investimento e sulle compagnie di assicurazioni, nonché
agli ispettori incaricati da detti servizi.
Tali comunicazioni possono tuttavia essere fornite solo quando ciò risulti necessario per motivi di vigilanza prudenziale.
Tuttavia gli Stati membri prevedono che le informazioni ricevute in base ai paragrafi 2 e 5 e quelle ottenute mediante le
ispezioni di cui all'articolo 16 della direttiva 79/267/CEE non possano in nessun caso essere oggetto delle comunicazioni
menzionate nel presente paragrafo, salvo accordo esplicito dell'autorità competente che ha comunicato le informazioni o
dell'autorità competente dello Stato membro in cui è stata effettuata l'ispezione.
Commento sulla trasposizione britannica
In base alla legislazione britannica, i vincoli sulla divulgazione di informazioni sono
disciplinati dalla section 41A e dalla Schedule 2B dell'ICA 1982, introdotte dalla Regulation
26 delle Insurance Companies (Third Insurance Directives) Regulations 1994 che attuano la
Terza direttiva Vita, come modificate dalla Regulation 20 delle Financial Institutions
(Prudential Supervision) Regulations 1996, che attuano la direttiva 95/96/CE.
L'obbligo del segreto d'ufficio: a livello interno l'obbligo del segreto d'ufficio è disciplinato
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dal paragrafo 1 della Schedule 2B dell'Act. Per quanto riguarda il suo ambito
d'applicazione, la norma pone vincoli a "ogni persona" che divulghi "informazioni soggette a
restrizioni" (restricted information), in violazione del paragrafo 1. Le "informazioni soggette
a restrizioni" sono quelle ottenute dal Segretario di stato per motivi inerenti o
nell'assolvimento delle funzioni previste dall'Act o da ogni regolamento o norma emanata
sulla base dell'Act e che riguardano le attività o gli affari di "pertinenti soggetti", ossia ogni
compagnia britannica, CE o extra-CE, e ogni ispettore, manager, alto dirigente,
rappresentante generale, agente o impiegato di tale compagnia ". Il paragrafo 5 estende
l'obbligo di non divulgazione alle informazioni fornite al Segretario di stato da un'autorità di
vigilanza di uno Stato membro diverso dal Regno Unito ai fini dell'assolvimento delle
funzioni previste dall'Act o alle informazioni ottenute per quegli stessi fini in un altro Stato
membro dal Segretario di stato o da altra persona agente per suo conto. Si può affermare che
l'ambito di applicazione dell'obbligo prescritto dalla norma nazionale è persino più ampio di
quello previsto dalla direttiva, in quanto riguarda "ogni persona" (e non soltanto le persone
che lavorano o hanno lavorato per l'autorità competente). Inoltre la disposizione nazionale
prevede esplicitamente che le "informazioni soggette a restrizioni" siano non soltanto quelle
relative alle compagnie assicurative in quanto tali ma anche quelle concernenti i dirigenti e
gli altri dipendenti di dette compagnie. Infine la norma nazionale va oltre la direttiva laddove
prescrive una sanzione per quanti violino l'obbligo di non divulgare informazioni, in
violazione del disposto del paragrafo 1.
Scambio di informazioni fra l'autorità competente di uno Stato membro e altre autorità
competenti o organismi interessati: sul piano nazionale, il paragrafo 3 della Schedule 2B ha
per oggetto le autorizzazioni che permettono al Segretario di stato di divulgare informazioni
volte ad agevolare l'assolvimento delle funzioni di altre autorità di regolamentazione, mentre
il paragrafo 4 tratta delle altre divulgazioni autorizzate volte ad agevolare l'assolvimento
delle funzioni di altri pertinenti organismi. In linea con la direttiva, tutte le autorizzazioni
sono concesse alle autorità di vigilanza, alle autorità di regolamentazione e ad altri
pertinenti soggetti esplicitamente individuati dalla legislazione nazionale, sempre allo scopo
di permettere loro di assolvere i propri compiti istituzionali. Inoltre le norme nazionali
prescrivono esplicitamente che le informazioni divulgate siano utilizzate esclusivamente per
le finalità esplicitamente menzionate, prevedendo sanzioni penali per le persone che fanno
uso abusivo di tali informazioni.
Pertinenza per il caso ELAS
Questo articolo tratta degli scambi di corrispondenza (o della loro assenza) fra l'autorità di
regolamentazione britannica e le omologhe autorità irlandese e tedesca. Per ulteriori
informazioni su questo punto, cfr. Parte III (Sistema di regolamentazione) e Parte IV (Rimedi)
WE-Conf 9 contiene un elenco di lettere riservate fra le autorità di regolamentazione sul caso
ELAS.
In merito agli obblighi dei revisori contabili, cfr. il riferimento all'articolo 17 Dcod. Sono stati
sollevati interrogativi sull'operato dei revisori contabili dell'ELAS in tutta la vicenda. Il
mandato della EQUI non copre tuttavia esplicitamente questo campo d'indagine. Nel 2001 la
nuova direzione ha intentato causa contro i precedenti auditor della ELAS (Ernst & Young),
ma il procedimento è stato alla fine archiviato.
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Divergenze fra la 3DV e le disposizioni di attuazione: la disposizione britannica stabilisce che
l'informazione non è "soggetta a restrizioni" se essa è presentata "in forma sommaria" oppure
"in modo che non sia possibile desumerne il riferimento a una persona particolare". L'attuale
disposizione britannica è in contraddizione con la direttiva, in quanto prevede un'ulteriore
deroga all'obbligo del segreto d'ufficio laddove ammette la divulgazione di informazioni sulla
compagnia "in forma sommaria", senza ulteriori precisazioni. La direttiva invece ammette la
divulgazione di informazioni "in forma sommaria o globale cosicché non si possano individuare
le singole imprese di assicurazione".
Articolo 19 - Premi per nuova produzione (Articolo 21 Dcod)
Riepilogo delle finalità
L'articolo dà direttive generali sull'adeguatezza dei premi per nuova produzione: essi devono
essere sufficienti, in base ad adeguate ipotesi attuariali, perché l'impresa possa far fronte
all'insieme dei suoi impegni e, in particolare, costituire le riserve tecniche necessarie. A tal fine,
gli unici apporti di cui tener conto per il rispetto del margine di solvibilità sono quelli
provenienti dai premi e da altri proventi con carattere sistematico e permanente.
Testo dell'articolo
Articolo 19
I premi per nuova produzione devono essere sufficienti, in base ad adeguate ipotesi attuariali, perché l'impresa possa far
fronte all'insieme dei suoi impegni e, in particolare, costituire le riserve tecniche necessarie.
A tal fine, possono essere presi in considerazione tutti gli aspetti della situazione finanziaria dell'impresa di assicurazione,
senza che l'apporto di risorse estranee a detti premi e ai relativi proventi abbia un carattere sistematico e permanente che
potrebbe mettere in questione a termine la solvibilità di tale impresa.
Commento sulla trasposizione britannica
Queste norme sono state trasposte nel diritto britannico dalle Insurance Companies (Third
Insurance Directives) Regulations 1994. La Regulation 18 ha inserito la section 35B nell'ICA
1982, trasponendo correttamente la norma della direttiva con tutte le sue indicazioni relative
all'adeguatezza dei premi. La legislazione britannica va oltre la direttiva in quanto prescrive
che l'Attuario incaricato di una compagnia dedita a "long-term business" (assicurazioni vita)
debba certificare che i premi a fronte di contratti stipulati nel corso dell'esercizio finanziario
e i relativi proventi soddisfino tali requisiti.
Pertinenza per il caso ELAS
Nessuna chiara attinenza con il caso. Per ulteriori informazioni su questo punto, cfr. Parte III
(Sistema di regolamentazione)
Divergenze fra la 3DV e le disposizioni di attuazione: nessuna divergenza riscontrata.
Articolo 20 – Congrue attività a copertura delle riserve tecniche (articolo 22 Dcod)
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Riepilogo delle finalità
L'articolo dà direttive generali sugli standard di investimento cui devono ottemperare le attività
a copertura delle riserve tecniche: occorre garantire la sicurezza, il rendimento e la liquidità
degli investimenti dell'impresa di assicurazione, che provvederà all'adeguata diversificazione e
dispersione di tali investimenti.
Testo dell'articolo
Articolo 20
Gli attivi a copertura delle riserve tecniche devono tener conto del tipo di operazioni effettuate dall'impresa di
assicurazione in modo da assicurare la sicurezza, il rendimento e la liquidità degli investimenti dell'impresa di
assicurazione, che provvederà all'adeguata diversificazione e dispersione di tali investimenti.
Commento sulla trasposizione britannica
Queste norme sono state trasposte nel diritto britannico dalle Insurance Companies (Third
Insurance Directives) Regulations 1994.
Pertinenza per il caso ELAS
Nessuna chiara attinenza con il caso. Sarebbe necessario passare in rassegna la strategia di
investimento della ELAS per un certo numero di anni o persino di decenni per stabilire se gli
attivi a copertura delle riserve tecniche obbedissero ai principi di sicurezza e diversificazione.
In ogni modo, l'oggetto del contendere non sono in questo caso tanto gli standard di
investimento degli attivi a copertura delle riserve tecniche quanto piuttosto la possibile
inadeguatezza delle riserve stesse. Per ulteriori informazioni su questo punto, cfr. Parte III
(Sistema di regolamentazione)
Divergenze fra la 3DV e le disposizioni di attuazione: nessuna divergenza riscontrata.
Articolo 22 - Regole di diversificazione degli investimenti
Riepilogo delle finalità
L'articolo ha per oggetto le regole e i principi che gli Stati membri devono osservare nella loro
attività di regolamentazione degli investimenti delle imprese. Esso copre da un lato i limiti di
investimento in attivi specifici e dall'altro i principi generali d'investimento per gli attivi
consentiti.
Testo dell'articolo
Articolo 22
1. Per quanto riguarda gli attivi a copertura delle riserve tecniche, lo Stato membro di origine prescrive ad ogni impresa
di investire non più del:
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a) 10 % del totale delle riserve tecniche lorde in un singolo terreno o fabbricato o in più terreni o fabbricati
sufficientemente vicini per essere considerati effettivamente come un unico investimento;
b) 5 % del totale delle riserve tecniche lorde in azioni e altri valori negoziabili equiparabili ad azioni, in buoni,
obbligazioni e altri strumenti del mercato monetario e dei capitali di una stessa impresa o in prestiti concessi allo stesso
mutuatario, considerati globalmente, prestiti che non siano quelli erogati ad un'autorità statale, regionale o locale, o ad
un'organizzazione internazionale cui aderiscono uno o più Stati membri. Tale limite può essere portato al 10 % se
l'impresa non investe più del 40 % delle riserve tecniche lorde in prestiti o in titoli corrispondenti a emittenti e a mutuatari
nei quali investa più del 5 % dei suoi attivi;
c) 5 % del totale delle riserve tecniche lorde in prestiti non garantiti, di cui l'1 % per un solo prestito non garantito,
diversi dai prestiti concessi agli enti creditizi, alle imprese di assicurazione, nella misura prevista all'articolo 8 della
direttiva 79/267/CEE, e alle imprese di investimento, stabiliti in uno Stato membro. I limiti possono essere portati
rispettivamente all'8 % e al 2 %, su decisione presa caso per caso dall'autorità competente dello Stato membro di origine;
d) 3 % del totale delle riserve tecniche lorde in consistenza di cassa;
e) 10 % del totale delle riserve tecniche lorde in azioni, in altri titoli equiparabili ad azioni e in obbligazioni non
negoziate su un mercato regolamentato.
2. L'assenza nel paragrafo 1 di un limite all'investimento in una determinata categoria di attivi non significa che gli attivi
inclusi in tale categoria debbano essere ammessi illimitatamente ai fini della copertura delle riserve tecniche. Lo Stato
membro di origine fissa norme più particolareggiate che stabiliscono le condizioni d'impiego degli attivi consentiti. In
sede di fissazione ed applicazione delle suddette norme, esso provvede in particolare al rispetto dei principi seguenti:
i) gli attivi a copertura delle riserve tecniche devono essere sufficientemente diversificati e ripartiti in modo da garantire
che non vi sia una eccessiva dipendenza da una determinata categoria di attivi, da un particolare settore d'investimento o
da un investimento specifico;
ii) gli investimenti in attivi che presentano un elevato grado di rischio, sia per la loro natura, sia per la qualifica
dell'emittente, devono essere limitati a livelli di prudenza;
iii) le limitazioni a particolari categorie di attivi tengono conto del regime della riassicurazione per il calcolo delle riserve
tecniche;
iv) in caso di attivi a copertura di un investimento in un'impresa figlia che gestisce, per conto dell'impresa di
assicurazione, tutti gli investimenti o una parte di essi, lo Stato membro di origine tiene conto, per l'applicazione delle
norme e dei principi di cui al presente articolo, degli attivi sottostanti detenuti dall'impresa figlia; lo Stato membro di
origine può applicare lo stesso trattamento agli attivi di altre imprese figlie;
v) la percentuale degli attivi a copertura delle riserve tecniche che costituisce oggetto di investimenti non liquidi deve
essere limitata a un livello prudente;
vi) qualora gli attivi comprendano prestiti concessi a taluni enti creditizi o obbligazioni emesse dagli stessi, lo Stato
membro di origine può tener conto, per l'applicazione delle norme e dei principi contenuti nel presente articolo, degli
attivi sottostanti detenuti da tali enti creditizi. Questo trattamento può essere applicato soltanto qualora l'ente creditizio
abbia la propria sede sociale in uno Stato membro, sia di proprietà esclusiva dello Stato membro in questione e/o delle sue
autorità locali e le sue attività, per statuto, consistano nel fungere da tramite per l'erogazione di prestiti allo Stato o alle
autorità locali o di prestiti garantiti da questi ultimi, oppure di prestiti ad enti strettamente connessi con lo Stato o con le
autorità locali.
3. Nell'ambito delle norme dettagliate che fissano le condizioni di utilizzazione degli attivi consentiti, lo Stato membro
tratta in maniera più limitativa:
- i prestiti non corredati da una garanzia bancaria, da una garanzia concessa da imprese di assicurazione, da un'ipoteca
o da altro tipo di garanzia rispetto ai prestiti che lo sono,
- gli OICVM non coordinati ai sensi della direttiva 85/611/CEE (¹) e gli altri fondi di investimento rispetto agli OICVM
coordinati ai sensi della stessa direttiva;
- i titoli che non sono negoziati su un mercato regolamentato rispetto a quelli che lo sono,
- i buoni, le obbligazioni e gli altri strumenti del mercato monetario e dei capitali i cui emittenti non siano gli Stati, una
delle loro amministrazioni regionali o locali o imprese appartenenti alla zona A ai sensi della direttiva 89/647/CEE (²), o i
cui emettenti siano organizzazioni internazionali di cui non faccia parte uno Stato membro della Comunità, rispetto agli
stessi strumenti finanziari i cui emittenti presentino queste caratteristiche.
4. Gli Stati membri possono portare al 40 % il limite di cui al paragrafo 1, lettera b), per talune obbligazioni,(¹) Direttiva
85/611/CEE del Consiglio, del 20 dicembre 1985, concernente il coordinamento delle disposizioni legislative,
regolamentari ed amministrative in materia di taluni organismi d'investimento collettivo in valori mobiliari (OICVM) (GU
n. L 375 del 31. 12. 1985, pag. 3). Direttiva modificata dalla direttiva 88/220/CEE (GU n. L 100 del 19. 4. 1988, pag. 31).
(²) Direttiva 89/647/CEE del Consiglio del 18 dicembre 1989, relativa al coefficiente di solvibilità degli enti creditizi (GU
n. L 386 del 30. 12. 1989, pag. 14).
qualora queste siano emesse da un ente creditizio con sede sociale in uno Stato membro e soggetto, in virtù di legge, ad un
particolare controllo pubblico inteso a tutelare i detentori di dette obbligazioni. In particolare, le somme provenienti
dall'emissione di tali obbligazioni devono essere investite, in conformità alla legge, in attivi che coprano sufficientemente,
per tutto il periodo di validità delle obbligazioni, gli impegni da essi derivanti e che siano destinati in via prioritaria al
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rimborso del capitale e al pagamento degli interessi dovuti, in caso di inadempienza dell'emittente.
5. Gli Stati membri non prescrivono alle imprese di assicurazione di effettuare investimenti in determinate categorie di
attivi.
6. Nonostante il paragrafo 1, in circostanze eccezionali e su richiesta dell'impresa di assicurazione, lo Stato membro di
origine, temporaneamente e con decisione debitamente motivata, può autorizzare deroghe alle norme fissate al paragrafo
1, lettere da a) ad e), fatto salvo l'articolo 20.
Commento sulla trasposizione britannica
La legislazione britannica non impone restrizioni dirette alle scelte della compagnia in fatto
di investimenti. Tuttavia, le regole sulla valutazione degli attivi influenzano notevolmente,
anche se in modo indiretto, le politiche di investimento di un'impresa. Prescrivendo che
determinate tipologie di investimento siano inammissibili o limitando il valore degli attivi che
possono essere presi in considerazione a fini regolamentari, le norme sulla valutazione degli
attivi inducono le compagnie a detenere attività prudenzialmente diversificate a rischio
relativamente basso, in linea con le disposizioni della direttiva in materia di diversificazione
degli investimenti.
Limti di investimento su determinati attivi: la direttiva prescrive determinati limiti di
investimento su determinate tipologie di investimento, espressi in percentuale delle riserve
tecniche totali lorde. Ad esempio, non si può investire più del 10% in un singolo terreno e
non più del 3% può essere costituito da consistenze di cassa. Analogamente la legislazione
britannica prevede norme che impongono limiti sul valore massimo ammissibile di ogni
tipologia di attivi che può essere presa in considerazioni a fini regolamentari.
La Regulation 57 prevede che, laddove l'esposizione aggregata della compagnia agli
investimenti di una data tipologia superi il "valore massimo ammissibile" per quel tipo di
investimenti "il calcolo deve escludere un volume di attivi pari all'eccedenza". La Regulation
57 passa quindi a definire il “valore massimo ammissibile” per una compagnia che svolge
attività a lungo termine (vita), come il valore pari alla percentuale del "volume delle attività
a lungo termine" di cui alla Schedule 12, Part I.
A differenza della direttiva, la legislazione britannica impone limiti percentuali con
riferimento non tanto alle riserve tecniche quanto al "volume delle attività a lungo termine".
La DTI ha argomentato che non era necessario introdurre alcuna modifica, dal momento che
le norme britanniche sono nella maggioranza dei casi più prudenziali delle disposizioni della
direttiva.31
Ad esempio, il valore massimo ammissibile per le consistenze di cassa è il 3% del volume
delle attività "long-term". La norma britannica non prevede esplicitamente il divieto per le
imprese di assicurazione di investire più del 3% in consistenze di cassa; ciò che prescrive è
che, se la compagnia investe più del 3% in consistenze di cassa, l'eccedenza non viene
computata ai fini della valutazione di questa particolare tipologia di attivi.
In alcuni casi i limiti di esposizione aggregata a livello nazionale sono più prudenziali
rispetto ai limiti di investimento della direttiva. Ad esempio, la direttiva limita gli
investimenti in un singolo terreno al 10 % del totale delle riserve tecniche lorde della
31
Cfr. commenti all'articolo 21.1 in WE 20, Wilde Sapte Report, "Section II.2.2" di questa Parte.
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compagnia, mentre la normativa nazionale limita l'esposizione aggregata della compagnia
all'investimento in un lotto di terreno al 5% del volume d'affari "long-term" dell'impresa. In
altri casi i limiti sono identici, ad esempio nel caso dei titoli azionari non quotati (10%) e
delle consistenze di cassa (3%). La normativa britannica prescrive anche limiti non previsti
dalla direttiva, ad esempio il 5% in quote di fondi aperti (unit trust) il 5% in apparecchiature
informatiche e il 2,5 in macchine per ufficio.
Pertinenza per il caso ELAS
Il presente articolo è pertinente al caso in relazione al paragrafo 6, che introduce una clausola
derogatoria ai criteri elencati nel resto dell'articolo. In base a tale disposizione "in circostanze
eccezionali" e "su richiesta dell'impresa di assicurazione", lo Stato membro d'origine,
"temporaneamente" e "con decisione debitamente motivata", può autorizzare eccezioni alla
norma di cui al paragrafo 1.
Tale norma va considerata nel contesto dell'articolo 25 relativo al margine di solvibilità e
dell'articolo 21, che tratta degli attivi autorizzati a coprire le riserve tecniche. La questione è se
la legislazione britannica abbia concesso all'autorità di regolamentazione (il Segretario di stato)
più ampi poteri di deroga alle norme di vigilanza prudenziale rispetto a quelli previsti dalla
direttiva. A livello britannico, secondo la section 68 dell'ICA 1982, il Segretario di stato può,
su richiesta o con il consenso di una compagnia di assicurazione, prevedere una deroga
all'applicazione delle norme di vigilanza prudenziale. L'esercizio di tale facoltà non è vincolato
dalle condizioni precisate nella direttiva ('circostanze eccezionali", "temporaneamente", "con
decisione debitamente motivata"). La norma prevede che la decisione del Segretario di stato
possa "essere soggetta a determinate condizioni", ciò che evidentemente attribuisce all'autorità
di regolamentazione il potere discrezionale di decidere se applicare o meno tali condizioni. Tali
prerogative sembrano più ampie di quelle previste dalla direttiva.
Esse comportano il rischio di essere esercitate in modo quanto mai accomodante, rendendo
vana l'applicazione di standard armonizzati. Sorgono pertanto preoccupazioni circa la
compatibilità della section 68 dell'ICA 1982 con la 3DV. Vedansi al riguardo le ulteriori
argomentazioni svolte nella sezione relativa all'articolo 25 (Margine di solvibilità).
Articolo 29 - Condizioni di assicurazione e tariffe (articolo 34 Dcod)
Riepilogo delle finalità
Scopo dell'articolo è di indurre gli Stati membri a rinunciare alle pratiche restrittive del
commercio. Essa impedisce agli Stati membri di imporre la preventiva approvazione delle
condizioni generali delle polizze, delle tariffe, delle basi tecniche utilizzate in particolare per il
calcolo delle tariffe e delle riserve tecniche, nonché dei moduli e stampati che l'impresa abbia
intenzione di utilizzare nelle sue relazioni con i contraenti.
Testo dell'articolo
Articolo 29
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Gli Stati membri non applicano disposizioni che prevedano la necessità di un'approvazione preliminare o di una
comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze d'assicurazione, delle tariffe, delle basi
tecniche, utilizzate in particolare per il calcolo delle tariffe e delle riserve tecniche, nonché dei formulari ed altri stampati
che una impresa di assicurazione abbia l'intenzione di utilizzare nelle proprie relazioni con i contraenti.
Nonostante il primo comma e unicamente allo scopo di controllare il rispetto delle disposizioni nazionali relative ai
principi attuariali, lo Stato membro d'origine può esigere la comunicazione sistematica delle basi tecniche utilizzate per il
calcolo delle tariffe e delle riserve tecniche senza che tale esigenza possa costituire per l'impresa una condizione
preliminare per l'esercizio delle sue attività.
Al più tardi cinque anni dopo la messa in applicazione della presente direttiva, la Commissione presenta al Consiglio una
relazione sull'applicazione di tali disposizioni.
Commento sulla trasposizione britannica
La norma della direttiva è stata trasposta nella legislazione britannica dalla Regulation 4 e
dalla Schedule 1, paragrafo 11 delle Insurance Companies Regulations 1994. In base a tali
disposizioni, i richiedenti non devono più trasmettere informazioni sulle condizioni generali e
speciali delle polizze di assicurazione o dei trattati che la compagnia propone di utilizzare.
Questo tipo di informazioni era richiesta dalle Insurance Companies Regulations 1981.
Tuttavia, dopo l'entrata in vigore delle Insurance Companies Regulations 1994, il richiedente
deve solo informare in merito alla "tipologia degli impegni che la compagnia propone di
coprire", ma non sui punti sopra menzionati.
Pertinenza per il caso ELAS
Poco chiara. Per ulteriori informazioni su questo punto, cfr. Parte III (Sistema di
regolamentazione)
Divergenze fra la 3DV e le disposizioni di attuazione: nessuna divergenza riscontrata.
Articolo 30 – Termine di rinuncia (articoli 15 2DV e 35 Dcod)
Riepilogo delle finalità
L'articolo impone agli Stati membri di prevedere per l'assicurato un termine tra i 14 e i 30
giorni dal momento in cui è informato che il contratto è concluso, per rinunciare agli effetti del
contratto.
Testo dell'articolo
Articolo 30
1. Nell'articolo 15, paragrafo 1, primo comma della direttiva 90/619/CEE sono soppressi i termini «sottoscritto in uno dei
casi previsti al titolo III.»
2. Il testo dell'articolo 15, paragrafo 2 della direttiva 90/619/CEE è sostituito dal testo seguente:
"2. Gli Stati membri possono non applicare il paragrafo 1 ai contratti di durata pari o inferiore a sei mesi oppure
allorché, considerati la situazione del contraente o le circostanze in cui il contratto è stato concluso, il contraente non
necessiti di una tutela speciale. Nelle rispettive legislazioni, gli Stati membri specificano i casi in cui il paragrafo 1 non è
applicabile."
Commento sulla trasposizione britannica
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Nella sua versione originaria, tale disposizione consentiva agli Stati membri di evitare la
previsione di un termine di recesso solo per i contratti di durata fino a sei mesi. L'articolo 30
della 3DV introduce una seconda eccezione, laddove consente agli Stati membri di non
prevedere un termine di recesso quando, considerati la situazione del contraente o le
circostanze in cui il contratto è stato concluso, il contraente stesso non necessiti di una tutela
speciale. La disposizione lascia liberi gli Stati membri di precisare con apposite norme,
attendendosi alle prescritte indicazioni, i casi in cui il termine di recesso non si applica. Il
Regno Unito ha trasposto tale articolo nell'ordinamento interno con le Insurance Companies
(Cancellation) Regulations 1993 e le Companies (Cancellation No 2) Regulations 1993,
successivamente sostituite dalle Insurance Companies Regulations 1994. La Regulation 2
dell'Insurance Companies (Cancellation) Regulations 1993 modifica la section 75 (Statutory
notice by insurer in relation to long-term policy) e la section 76 (Right to withdraw from
transaction in respect of long-term policy) dell'ICA 1982.
Pertinenza per il caso ELAS
Poco chiara. Per ulteriori informazioni su questo punto, cfr. Parte III (Sistema di
regolamentazione)
Divergenze fra la 3DV e le disposizioni di attuazione: nessuna divergenza riscontrata.
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II.1.3. Pertinenti articoli di altre direttive
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Prima direttiva Vita (1DV) - 1979/267/CE
Articolo 18.3 sul ricorso ad utili futuri (divenuta articolo 27.4 della Dcod) [cfr. anche articolo
18 3DV sulle riserve tecniche, articolo 21 3DV sull'inclusione degli attivi a copertura delle
riserve tecniche e articolo 25 3DV sulla solvibilità].
Su domanda e giustificazione dell' impresa presso l'autorità di controllo dello Stato membro nel cui territorio è situata la
sede sociale e con l'accordo di tale autorità :
a) da un importo pari al 50 % degli utili futuri dell'impresa ; l'importo degli utili futuri si ottiene moltiplicando l'utile
annuo stimato per il fattore che rappresenta la durata residua media dei contratti ; tale fattore può essere al massimo pari
a 10 ; l'utile annuo stimato corrisponde alla media aritmetica degli utili realizzati nel corso degli ultimi cinque anni nelle
attività elencate all'articolo 1;
Le basi per il calcolo del fattore moltiplicatore dell'utile annuo stimato nonché gli elementi dell'utile realizzato sono fissati
di comune accordo dalle autorità competenti degli Stati membri collaborazione con la Commissione. Finché non sarà
ottenuto tale accordo , tali elementi sono determinati conformemente alla legislazione dello Stato membro nel cui
territorio l'impresa ( sede , agenzia o succursale ) esercita la propria attività.
Dopo che le autorità competenti avranno fissato la nozione di utili realizzati , la Commissione presenterà proposte
sull'armonizzazione di tale nozione nel quadro di una direttiva intesa ad armonizzare i conti annui delle imprese di
assicurazione e relativa al coordinamento previsto all'articolo 1 , paragrafo 2 , della direttiva 78/660/CEE;
b) in caso di non zillmeraggio o in caso di zillmeraggio inferiore al carico di acquisizione contenuto nel premio , dalla
differenza tra la riserva matematica non zillmerizzata o parzialmente zillmerizzata ed una riserva matematica
zillmerizzata ad un tasso di zillmeraggio pari al carico di acquisizione contenuto nel premio ; questo importo non può
tuttavia superare il 3,5 % della somma delle differenze tra i capitali in questione dell'attività « vita » e le riserve
matematiche per tutti i contratti in cui sia possibile lo zillmeraggio ; ma questa differenza è eventualmente ridotta
dell'importo iscritto nell'attivo delle spese di acquisizione non ammortizzate;
c) in caso di accordo delle autorità di controllo degli Stati membri interessati in cui l'impresa esercita la sua attività , alle
plusvalenze latenti risultanti dalla sottovalutazione di elementi dell'attivo e da sopravvalutazione di elementi del passivo
diversi dalle riserve matematiche, purché tali plusvalenze non abbiano carattere eccezionale.
·
Direttiva consolidata (Dcod) - 2002/83/CE
Articolo 17 – Obblighi dei revisori contabili (originariamente articolo 5 della direttiva
95/26/CE) [Cfr anche articolo 15 3DV sul segreto d'ufficio]
1. Gli Stati membri dispongono almeno che:
a) qualsiasi persona abilitata ai sensi della direttiva 84/253/CEE del Consiglio(1), che esercita presso un'impresa di
assicurazione l'incarico di cui all'articolo 51 della direttiva 78/660/CEE del Consiglio(2), all'articolo 37 della direttiva
83/349/CEE o all'articolo 31 della direttiva 85/611/CEE del Consiglio(3), o qualsiasi altro incarico ufficiale, abbia
l'obbligo di segnalare tempestivamente alle autorità competenti fatti o decisioni riguardanti detta impresa di cui essa sia
venuta a conoscenza nell'esercizio dell'incarico sopra citato, tali da:
- costituire una violazione sostanziale delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative che stabiliscono le
condizioni per l'autorizzazione o disciplinano in modo specifico l'esercizio dell'attività delle imprese di assicurazione, o
o
- pregiudicare la continuità dell'attività dell'impresa di assicurazione, ovvero
- comportare il rifiuto della certificazione dei bilanci o l'emissione di riserve;
b) lo stesso obbligo incomba a questa stessa persona per quanto riguarda fatti e decisioni di cui venga a conoscenza
nell'ambito di un incarico quale quello di cui alla lettera a), esercitato presso un'impresa che abbia stretti legami,
derivanti da un legame di controllo, con l'impresa di assicurazione presso la quale detta persona svolge l'incarico sopra
citato.
2. La comunicazione in buona fede alle autorità competenti da parte delle persone abilitate ai sensi della direttiva
84/253/CEE di fatti o decisioni di cui al paragrafo 1 non costituisce violazione di eventuali restrizioni alla comunicazione
di informazioni imposte in sede contrattuale o in forma di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative non
comporta per tali persone responsabilità di alcun tipo.
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Direttiva 2002/12/CE – Solvency I
Articolo 18.4 sull'utilizzo degli utili futuri (originariamente articolo 18.3 1DV) [Cfr. la relativa
sezione all'articolo 25 3DV]
4. Su domanda, debitamente documentata, dell'impresa all'autorità competente dello Stato membro di origine e con
l'accordo di detta autorità competente, possono altresì essere ammessi a costituire il margine di solvibilità disponibile:
a) sino al 31 dicembre 2009, un importo pari al 50 % degli utili futuri dell'impresa, ma non superiore al 25 % del più
basso fra il margine di solvibilità disponibile e il margine di solvibilità richiesto. L'importo degli utili futuri si ottiene
moltiplicando l'utile annuo stimato per il fattore che rappresenta la durata residua media dei contratti. Tale fattore può
essere al massimo pari a 6. L'utile annuo stimato non può superare la media aritmetica degli utili realizzati nel corso degli
ultimi cinque esercizi nelle attività di cui all'articolo 1, punto 1.
Le autorità competenti possono autorizzare l'inclusione di tale importo ai fini del margine di solvibilità disponibile
soltanto:
i) se alle autorità competenti stesse viene presentata una relazione attuariale che convalida la plausibilità della
rilevazione di detti utili nel futuro, e
ii) nella misura in cui quella parte degli utili futuri che deriverà dalle plusvalenze nette latenti di cui alla lettera c) non sia
già stata rilevata;
b) in caso di non zillmeraggio o in caso di zillmeraggio inferiore al caricamento per spese di acquisizione contenuto nel
premio, la differenza tra la riserva matematica non zillmerata o parzialmente zillmerata ed una riserva matematica
zillmerata ad un tasso di zillmeraggio pari al caricamento per spese di acquisizione contenuto nel premio; questo importo
non può tuttavia superare il 3,5 % della somma delle differenze tra i capitali in questione dell'attività vita e le riserve
matematiche per tutti i contratti in cui sia possibile lo zillmeraggio; questa differenza è ridotta dell'importo delle spese di
acquisizione non ammortizzate eventualmente iscritto nell'attivo;
c) le plusvalenze nette latenti risultanti dalla valutazione degli elementi dell'attivo, purché tali plusvalenze non abbiano
carattere eccezionale;
d) la metà dell'aliquota non versata del capitale sociale o del fondo iniziale appena la parte versata raggiunge il 25 % di
questo capitale o fondo, sino a concorrenza del 50 % del margine di solvibilità disponibile o, se inferiore, del margine di
solvibilità richiesto.
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Direttiva 2005/1/CE su una nuova struttura organizzativa per i comitati del settore dei
servizi finanziari
Articoli 5-8 (istituzione del CEIOPS)
Articolo 5
Direttiva 91/675/CEE
La direttiva 91/675/CEE è così modificata:
1. nel titolo i termini "comitato delle assicurazioni" sono sostituiti da "comitato europeo delle assicurazioni e delle
pensioni aziendali o professionali";
2. "Articolo 1
1. La Commissione è assistita dal comitato europeo delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali istituito
dalla decisione 2004/9/CE della Commissione [23] (in seguito "il comitato").
2. Il presidente del comitato delle autorità europee di vigilanza delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o
professionali istituito dalla decisione 2004/6/CE della Commissione [24] partecipa alle riunioni del comitato in qualità di
osservatore.
3. Il comitato può invitare esperti e osservatori a partecipare alle riunioni.
4. Al segretariato del comitato provvedono i servizi della Commissione.
3. "Articolo 2
1. Il periodo di cui all'articolo 5, paragrafo 6, della decisione 1999/468/CE è fissato a tre mesi.
2. Il comitato adotta il proprio regolamento interno.;
4. Gli articoli 3 e 4 sono soppressi."
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Articolo 6
Direttiva 92/49/CEE
All'articolo 40, paragrafo 10, prima frase, della direttiva 92/49/CEE, i termini "presenta al comitato per le assicurazioni
istituito dalla direttiva 91/675/CEE una relazione che riporta il numero e il tipo" sono sostituiti da "informa il comitato
europeo delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali del numero e del tipo".
Articolo 7
Direttiva 98/78/CE
La direttiva 98/78/CE è così modificata:
1. All'articolo 10 bis, il paragrafo 3 è sostituito dal seguente:
"3. Fatto salvo l'articolo 300, paragrafi 1 e 2, del trattato, la Commissione, assistita dal comitato europeo delle
assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali, esamina il risultato dei negoziati di cui al paragrafo 1 e la
situazione che ne deriva.";
2. All'articolo 10 bis, il paragrafo 11 è sostituito dal seguente:
"5. Entro il 1o gennaio 2006 la Commissione prepara una relazione sull'applicazione della presente direttiva e, se del
caso, sulla necessità di un'ulteriore armonizzazione."
Articolo 8
Direttiva 2002/83/CE
La direttiva 2002/83/CE è così modificata:
1. All'articolo 46, paragrafo 9, prima frase, i termini "la Commissione presenta al comitato per le assicurazioni una
relazione che riporta il numero e il tipo" sono sostituiti da "la Commissione informa il comitato europeo delle
assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali del numero e del tipo";
2. L'articolo 58 è sostituito dal seguente:
"Articolo 58
Informazioni da parte degli Stati membri alla Commissione
a) di ogni autorizzazione concessa a un'impresa figlia diretta o indiretta di una o più imprese madri disciplinate dal
diritto di un paese terzo;
b) di ogni acquisizione, da parte di siffatta impresa madre, di una partecipazione in un'impresa di assicurazione della
Comunità atta a rendere quest'ultima sua impresa figlia.
Quando viene concessa l'autorizzazione, di cui alla lettera a), a un'impresa figlia diretta o indiretta di una o più imprese
madri disciplinate dal diritto di un paese terzo, la struttura del gruppo è specificata nella notifica che le autorità
competenti inviano alla Commissione e alle altre autorità competenti.";
3. All'articolo 10 bis, il paragrafo 65 è sostituito dal seguente:
"1. La Commissione è assistita dal comitato europeo delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali, istituito
dalla decisione 2004/9/CE della Commissione [26].
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II.2.
Altra documentazione sulla trasposizione.
II.2.1. Documentazione presentata dalla Commissione
A titolo introduttivo è utile innanzitutto rammentare quali sono le precise responsabilità della
Commissione per quanto riguarda la trasposizione del diritto UE32. L'articolo 211 del trattato
CE dispone che la Commissione ha l'incarico di sorvegliare l'applicazione del diritto
comunitario, il che comporta:
1) verificare che gli Stati membri abbiano adottato misure nazionali di attuazione e le abbiano
comunicate alla Commissione nei termini prescritti;
2) verificare la conformità delle disposizioni nazionali di attuazione con la legislazione
comunitaria;
3) assicurare l'effettivo rispetto di tali disposizioni da parte di tutti i soggetti pubblici e privati
(enforcement).
E' sulla scorta di tali principi che la commissione EQUI ha acquisito prove documentali dalla
Commissione. La Commissione, rappresentata da Elmér TERTAK, Direttore dell'Unità
assicurazioni, ha partecipato per la prima volta a un'audizione EQUI il 23 marzo 2006
(documento H1). Successivamente è intercorso uno scambio di corrispondenza. E' poi
intervenuto, il 23 novembre 2006, il Commissario al mercato interno, Charlie McCREEVY
(documento H8). Nel corso di questi contatti la Commissione ha risposto ai quesiti posti dai
deputati e presentato la documentazione da questi richiesta sulla trasposizione delle pertinenti
direttive e sulla loro applicazione da parte delle competenti autorità nel periodo di riferimento,
nonché sulle iniziative prese dalla Commissione nel quadro del monitoraggio dell'attuazione
delle direttive in questione. La documentazione include un'analisi dell'attuazione della 3DV nel
Regno Unito da parte dello studio legale Wilde Sapte (WE 20), un elenco di procedure di
infrazione (WE 19) e un elenco di tutti i documenti relativi all'ELAS di cui disponeva la
Commissione, fra cui lettere, e-mail e documenti vari (WE 39). La Commissione ha
predisposto anche un documento sulle questioni home/host (WE 41). Ulteriori informazioni
sono pervenute in WE Conf-11: l'analisi critica dello studio sull'attuazione, informazioni
sull'identità dei funzionari all'epoca responsabili, informazioni sui responsabili della Wilde
Sapte e altre questioni.
Riepilogo dei temi emersi dalle testimonianze verbali e scritte
1. Attuazione corretta e tempestiva della 3DV
Elmér TERTAK, Direttore responsabile per gli istituti finanziari presso la Direzione generale
Mercato interno e servizi della Commissione, asserisce che, sulla base della documentazione in
suo possesso, "il Regno Unito ha trasposto la 3DV in modo corretto e tempestivo" (H1). Ciò
sarebbe provato dal fatto che quello Stato membro "ha notificato al Segretario generale della
Commissione l'avvenuta trasposizione della 3DV con lettera in data 29 giugno 1994". Nella
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Le responsabilità della Commissione sono trattate diffusamente nella Parte V della presente relazione.
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lettera il Regno Unito precisava che le disposizioni attuative "entreranno in vigore con il 1°
luglio 1994, data di entrata in vigore della direttiva. Il Regno Unito ha in tal modo rispettato
il termine di scadenza previsto dalla direttiva, procedendo alla notifica e fornendo copia
della normativa di attuazione, come vuole la corretta prassi." La Commissione ha verificato il
rispetto dell'obbligo da parte degli Stati membri in associazione con consulenti esterni che
hanno elaborato un'apposita relazione corredata di tavole di concordanza. Lo studio, che
trattava della trasposizione sia della 3DV che delle direttive non-vita, era stato curato dallo
studio legale Wilde Sapte. Grecia e Spagna erano escluse dall'ambito di indagine. TERTAK
sostiene che la relazione e l'analisi della stessa e della legislazione di attuazione britannica
condotta dai servizi della Commissione "non denota alcuna grave carenza o problema nella
trasposizione da parte del Regno Unito" (H1).
Il Commissario McCREEVY ribadisce in H8 che "la nostra conclusione è che il Regno Unito
abbia trasposto correttamente la Terza direttiva Vita nel suo ordinamento interno."
2. Ruolo della Commissione
TERTAK chiarisce che la Commissione "non ha compiti di vigilanza diretta nei confronti
delle singole imprese di assicurazione degli Stati membri e che le direttive assicurative UE
non conferiscono alla Commissione poteri di vigilanza specifici. La Commissione inoltre non
autorizza né esercita attività di vigilanza sulle imprese che intendono esercitare attività
assicurative. E' competenza di ciascuno Stato membro predisporre e tradurre in atto la
responsabilità nazionale in materia di vigilanza" (H1). Compito della Commissione è di
assicurare che, nell'esercizio di tali prerogative di vigilanza, gli Stati membri rispettino gli
obblighi loro incombenti in base alle pertinenti direttive CE e non ostacolino il corretto
funzionamento del mercato interno. La Commissione può aprire una formale procedura di
infrazione solo quando gli obblighi previsti dal trattato non siano stati rispettati.
Il Commissario McCREEVY descrive le difficoltà che a volte incontra la Commissione nei
seguenti termini (H8): "Verificare l'attuazione della legislazione comunitaria da parte degli
Stati membri è esercizio arduo. E' un compito che richiede un grande dispendio di tempo e di
risorse. Vi sono anche problemi linguistici, giacché non sempre sono disponibili traduzioni.
Gli Stati membri recepiscono spesso le nostre direttive modificando una pluralità di leggi
vigenti e omettono sovente di fornire le tavole di concordanza." E aggiunge: "Devo comunque
sottolineare che la Commissione non è responsabile per la vigilanza sulle singole imprese di
assicurazione. Questo è un compito che spetta alle autorità nazionali. Non possiamo neanche
sorvegliare le autorità di vigilanza per assicurarci che stiano operando a dovere. Come i miei
collaboratori e io stesso abbiamo avuto occasione di ripetere, la Commissione non è né può
diventare una superautorità di vigilanza che controlla le autorità nazionali."
3. Procedure di infrazione: avviate alcune di minore entità, peraltro ora archiviate
TERTAK in H1 afferma che attualmente alla Commissione non consta alcuna infrazione delle
direttive UE in materia di assicurazione legate all'ELAS e che essa non è nella posizione di
esprimersi in via definitiva sulla possibilità che vi siano state nel caso della ELAS carenze
nell'applicazione concreta della direttiva. Anche se la Commissione fosse in grado di esprimersi
in merito e fosse persuasa che un'infrazione ci sia effettivamente stata, non sarebbe in grado di
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avviare una procedura di infrazione in sede giudiziaria, a motivo dell'interpretazione data dalla
Corte di giustizia al ruolo della Commissione e alle procedure di infrazione sulla base del
trattato. TERTAK aggiunge che "la maggior parte delle infrazioni di competenza della DG
Mercato, vengono avviate, a mia conoscenza, perché (…) chi ritiene che sussista una
violazione ne porta a conoscenza la Commissione. Naturalmente nel momento in cui ci è
chiaro sulla scorta di prove che si è in presenza di una violazione delle norme, passiamo
all'azione. D'altro canto non possiamo divenire una forza di polizia e dobbiamo agire, così
come ho avuto occasione di menzionare prima, entro i limiti stabiliti dalla Corte.
BEVERLY, della Commissione, chiarisce che l'infrazione "non è un illecito qualunque, ma un
atto che configura una violazione del diritto comunitario e per il quale occorrono prove. Per
riepilogare, all'epoca non avevamo, a mia conoscenza, alcuna base documentale sulla quale
avviare una procedura di infrazione e, sempre a mia conoscenza, non avevamo ricevuto alcun
reclamo che ci permettesse di avviare procedure di infrazione contro il Regno Unito per
mancata osservanza delle disposizioni della Terza direttiva Vita in relazione al caso
Equitable Life."
La Commissione inviò comunque alla commissione d'inchiesta l'elenco delle procedure di
infrazione (WE 19) aperte nei confronti di Stati membri per inosservanza della 3DV.
Nell'elenco si legge che "procedimenti per attuazione non conforme sono stati aperti contro
un certo numero di Stati membri, incluso il Regno Unito, in relazione a determinati aspetti
dei rispettivi provvedimenti nazionali. Nel caso del Regno Unito, ad esempio, il problema
riguardava lo scambio di informazioni statistiche fra le autorità di vigilanza." WE 19
chiarisce che "tutti questi casi sono ora archiviati" e che "nessuno di essi risulta aver
attinenza con i principali obblighi prudenziali della direttiva."
4. Assenza di reclami alla Commissione prima del 2001 – La Commissione non può agire
contro presunte violazioni pregresse cui è stato nel frattempo posto rimedio
TERTAK, rispondendo alle domande postegli, chiarisce che quando i fatti non sono portati
all'attenzione della Commissione a tempo debito, essi formalmente non sussistono più. Ciò si
applica anche al caso ELAS per il quale la Commissione non aveva ricevuto all'epoca nessuna
segnalazione. Si tenga comunque presente che la Commissione può ottenere informazioni per
altre vie.
Sulla questione della corrispondenza di cui la Commissione è in possesso sul caso ELAS,
TERTAK sostiene in H1 che "la corrispondenza di più vecchia data agli atti della
Commissione risale all'inizio del 2001, e comprende lettere degli europarlamentari James
Elles MEP e Roy Perry. L'on. Perry ha scritto nuovamente al Commissario Bolkestein nel
luglio 2001 dopo il crollo della Independent Insurance Company e dopo la decisione della
Equitable Life's di tagliare il valore delle polizze del 16%. L'on. Perry chiedeva alla
Commissione se fosse certa del rispetto delle direttive europee per tali aspetti." TERTAK
aggiunge che cercherà negli archivi storici della Commissione per trovare eventuale
corrispondenza di data anteriore a quella indicata. Il Commissario McCREEVY, in H8,
conferma tali fatti: "La Commissione è venuta a conoscenza dei problemi della Equitable Life
solo all’inizio del 2001, quando deputati di questo Parlamento ci contattarono per conto dei
cittadini delle loro circoscrizioni assicurati con la Equitable. A loro abbiamo fornito un
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elenco completo di tutti i documenti sulla Equitable Life in nostro possesso. Le autorità
britanniche sono intervenute subito dopo la crisi della compagnia e la sua decisione di non
vendere più nuove polizze. Con il rapporto Baird e le riforme Tiner il Regno Unito ha
modificato radicalmente la normativa sulle assicurazioni vita in generale e sulle polizze withprofits in particolare, nonché sulle mutue assicuratrici e il ruolo dell'attuario. Si può
tranquillamente affermare che il regime applicabile prima della crisi della Equitable Life non
esista più."
In merito alla questione del ruolo della Commissione, Clive MAXWELL in H4 afferma che
"sulla questione della partecipazione della Commissione alle sequele del caso Equitable Life,
non ho tra i miei atti alcun elemento che indichi che la Commissione abbia avuto un ruolo
nel trattamento di casi individuali" .
Su una qeustione attinente, la Commissione ha insistito nell'affermare di non poter prendere
posizione o di poter indagare su violazioni alle quali lo Stato membro interessato aveva posto
rimedio. Ciò deriva dalla natura stessa della procedura di infrazione, la cui finalità non è altro
che quella di assicurare il rispetto del diritto UE. Le vittime di infrazioni pregresse avevano
ancora la possibilità di far accertare ai tribunali nazionali la compatibilità dell'operato dello
Stato membro in questione. I deputati hanno espresso stupore per l'impossibilità di riaprire casi
d'infrazione o di indagare su violazioni pregresse, soprattutto quando i danni di tali violazioni
vengono alla luce solo qualche tempo dopo.
Infine, Alan BEVERLY della Commissione difende, in H7, l'operato della sua Istituzione
ribadendo il punto di vista di TERTAK's con l'affermazione che il "ruolo della Commissione
non è quello di una superautorità di vigilanza: non rientra nel nostro mandato e siamo
impossibilitati a rivestirlo. Come abbiamo avuto già occasione di dirVi, una volta verificato il
recepimento negli Stati membri, facciamo assegnamento sui reclami o sulle lettere dei
cittadini per farci un'idea dei possibili problemi. Lo ripeto ancora una volta, anteriormente
alle prime lettere ricevute – nel 2001, dopo la decisione della ELAS di non vendere più nuove
polizze […] - non eravamo a conoscenza di alcun problema. Perché non abbiamo saputo
nulla prima del 2001? Probabilmente a causa del fatto che negli anni '90 gli assicurati che
lasciavano la Equitable Life beneficiavano di generose prestazioni, per cui non avevano
alcun motivo di lamentarsi."
5. Rapporti di attuazione di uno Studio legale britannico
Su richiesta dei membri della EQUI la Commissione ha fornito gli implementation report sulla
3DV. La relazione è stata curata dallo Studio legale britannico Wilde Sapte. La relazione
comprende un prospetto generale e nove rapporti di correlazione corrispondenti ad altrettanti
paesi. La Commissione sostiene che il ritardo di due Stati nel recepimento della direttiva non
ha permesso di includerli nella relazione. VAN HULLE della Commissione ha spiegato che per
selezionare lo Studio legale è stata seguita la consueta procedura di gara pubblica, che
prevedeva un'analisi estesa a tutta l'UE, Regno Unito compreso. La previsione di tale vincolo
"paneuropeo" si è rivelata inopportuna, ma all'epoca in cui fu condotto lo studio il caso ELAS
non era ancora scoppiato. La Commissione "cerca di solito di selezionare un'impresa che
abbia contatti in tutti gli Stati membri dell'UE" (H1), un compito di una certa difficoltà.
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Il Commissario MCCREEVY (H8) ha anche spiegato come "abbiamo verificato l'attuazione
delle direttive assicurative di terza generazione già nel 1994-95 utilizzando in parte
un'analisi commissionata ad uno Studio legale molto noto. Abbiamo messo a Vostra
disposizione le relazioni di analisi e i nostri documenti interni, che mostrano chiaramente
quali siano stati i problemi incontrati. Quei documenti illustrano anche i notevoli sforzi
compiuti dai funzionari della Commissione per ottimizzare il rapporto fra costi e risultati."
6. Trasposizione: la Commissione può solo fare una "istantanea"
TERTAK, rispondendo alle insistenti domande, ha ammesso che, quando si esamina la
trasposizione della direttiva "si può solo fare l'istantanea di ciò che accade a un dato
momento e non necessariamente si viene a sapere ciò che accade dopo (…). Non dobbiamo
dimenticare che anche i parlamenti nazionali esercitano una certa attività di supervisione al
di sopra di tutte le istituzioni, in particolare di quelle che detengono poteri di vigilanza, ed è
lecito attendersi che un parlamento democratico basti a sorvegliare entro i propri confini
l'operato istituzionale e il rispetto della legge, dal momento che le direttive vengono recepite
nel diritto interno." In WE-Conf 11 emerge chiaramente la carenza di risorse della
Commissione nel campo della trasposizione legislativa (in particolare capacità linguistiche,
dato che i testi legislativi ricevuti non sono neanche tradotti), il che conferma l'impressione che
la Commissione possa assolvere adeguatamente i suoi compiti di monitoraggio solo
disponendo di più mezzi.
Sulla questione delle risorse, il Commissario McCREEVY accenna in H8 "ad alcune delle
difficoltà incontrate nel controllo della trasposizione e ai problemi presenti e passati. Con la
nuova Commissione Barroso e con la mia gestione, quello del "legiferare meglio", ossia di
una migliore qualità della normazione "europea", è stato il leitmotiv della Commissione.
Occorre pertanto disporre nell'intero sistema di più personale che possa controllare la
trasposizione delle direttive e la loro applicazione, occuparsi delle procedure di infrazione,
ecc.".
7. Trasposizione equivale a "mettere una croce sulla check-list"
Bombardato dalle domande dei deputati TERTAK ha ammesso che, in termini di
funzionamento del mercato interno, l'elaborazione, approvazione ed attuazione delle nuove
direttiva vita non poteva che equivalere a un esercizio di box-ticking (mettere una croce sulla
check-list) "poiché si trattava di creare qualcosa di nuovo, di agevolare le imprese europee
nella loro libera offerta di servizi, specie di quelli transfrontalieri. Pertanto l'esame
dell'avvenuta trasposizione è stato compiuto poco tempo dopo il termine di recepimento. In
quella fase era dunque naturale che vi fosse scarsa esperienza di applicazione concreta delle
nuove misure (…). C'è pertanto un elemento di box-ticking, ma c'è anche molto di più".
Nel corso dei vari dibattiti i deputati hanno rilevato che la trasposizione è attualmente un
esercizio statico e poco lungimirante, che deve farsi più proattivo, ad esempio valutando la
qualità di una normativa nell'arco dei suoi primi anni e non solo nella fase iniziale. A tale
questione ha accennato anche il Commissario McCREEVY in H8: "Nostro compito è di
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assicurare che le norme siano applicate. Come raggiungere questo obiettivo? Con le risorse
a nostra disposizione non riusciamo neanche a inviare delegazioni di funzionari per
esaminare casi di applicazione non corrette nei 25 – fra poco 27 – Stati membri. Ciò che
possiamo comunque fare – e già lo facciamo – è di stimolare le autorità di regolamentazione
e di vigilanza degli Stati membri a cooperare sempre più strettamente. Con una cooperazione
sempre più stretta e regolare, con revisioni paritarie, con l'adozione di protocolli o
memorandum di intesa per l'attuazione coordinata di direttive specifiche e in generale con
l'obiettivo di perseguire una politica di convergenza nel campo della vigilanza, i problemi di
attuazione non conforme della legislazione comunitaria saranno rilevati e risolti
tempestivamente."
8. Qualità delle relazioni di attuazione e di controllo
I deputati hanno sollevato la questione se la Commissione debba trarre qualche insegnamento
dal caso ELAS. Durante H1 hanno chiesto anche se si era proceduto ad analizzare criticamente
le relazioni in materia di attuazione. Incalzata dalle domande la Commissione ha ammesso "di
non essere soddisfatta del modo in cui è stato condotto lo studio per determinati paesi" (H1),
impegnandosi a predisporre un dossier completo sulla base degli archivi storici, che informi la
commissione d'inchiesta per quali aspetti, su quali punti e per quali paesi la Commissione era
rimasta insoddisfatta dello studio (WE-Conf 11). BEVERLY afferma che si è proceduto a una
revisione dello studio: "lo studio fu sottoposto allora ad attenta revisione, e in quell'occasione
formulammo al consulente i nostri rilievi (H1).
Questa testimonianza appare tuttavia in contrasto con WE 19, dove la Commissione sostiene
che "è evidente, sulla base della documentazione e dei contatti avuti con un ex funzionario,
che durante l'espletamento dello studio ci si è scontrati con grossi problemi. Alla fine, una
versione migliorata della relazione intermedia divenne relazione definitiva e il budget finale
fu ridotto del50%." La Commissione conclude che "non è stata prodotta una revisione scritta
dello studio" ma ritiene di poter confermare che "i funzionari allora responsabili per lo studio,
pur non verificando l'intero lavoro svolto dai consulenti in tutti gli Stati membri, hanno
comunque svolto un ruolo attivo nel monitoraggio della produzione dello studio stesso." In
WE 19, la Commissione afferma anche che "è evidente che la parte della relazione dedicata al
Regno Unito è fra quelle di migliore fattura". Tali affermazioni sembrano suffragatr da WE
Conf-11.
9. Nessuna disposizione in materia di comitatologia
Interrogata, la Commissione ha affermato che la 3DV non prevedeva alcuna procedura di
comitatologia per l'attuazione degli aspetti tecnici. La direttiva è stata applicata così come
varata dal Parlamento e dal Consiglio dei ministri senza processo di comitatologia per gli
aspetti di natura tecnica.
10. Profonda revisione con la Solvency II
La Commissione ritiene (H1) che “non bisogna dimenticare che le direttive in materia di
assicurazioni contengono per lo più regole minime, e questo è appunto il motivo per cui gli
Stati membri sentono il bisogno di fare aggiunte (…). Stiamo attualmente preparando la
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"Solvency II", che introdurrà un'ampia revisione dei requisiti di solvibilità della compagnie
assicurative. Ci stiamo lavorando ormai da qualche tempo (…), e lo facciamo perché
vogliamo far tesoro di esperienze come quella della Equitable Life." Secondo la Commissione
la direttiva Solvency II "introdurrà un sistema maggiormente sensibile al rischio, in modo che
tutti i soggetti interessati, autorità di vigilanza e compagnie, saranno costretti ad esaminare i
rischi dei prodotti che immettono sul mercato; uno di questi è il rischio del mercato dei
capitali che è stato uno dei principali fattori della crisi della Equitable Life."
Il Commissario McCREEVY osserva in H8 sulla Solvency II: "La nostra massima priorità in
campo assicurativo è il progetto Solvency II. Si punta a realizzare una revisione radicale
della normativa e della vigilanza assicurativa nell'Unione europea. L'attuale regime di
solvibilità mostra ahimé, come molti di noi, il segno degli anni! I requisiti relativi al margine
di solvibilità per le compagnie di assicurazione sono stati introdotti per la prima a livello UE
oltre 30 anni or sono e i metodi di calcolo sono rimasti da allora sostanzialmente invariati.
Essi erano infatti concepiti per un'industria assicurativa e per un mondo ormai tramontati. Le
direttive in campo assicurativo dettano standard minimi che possono – e sono – integrati in
vario modo da norme supplementari a livello nazionale. Non abbiamo dunque una vera base
comune."
Sulla questione dell'opportunità di ricorrere a regolamenti anziché a direttive, McCREEVY
aggiunge che "nella direttiva Solvency II intendiamo raggiungere un livello di armonizzazione
quanto più elevato possibile senza tutte le deroghe e particolarità che conosciamo. Tuttavia,
allorché le direttive passano all'esame del Consiglio dei ministri e del Parlamento europeo è
inevitabile che vengano introdotte aggiunte con conseguente deterioramento del processo di
armonizzazione. Siamo sinceri: non sono molti gli Stati membri che fanno la fila per ottenere
dalla Commissione poteri più diretti in questi settori e per non beneficiare di deroghe. Questo
non si verifica in nessun settore, e meno di tutti in quello dei servizi finanziari. Diciamolo
pure con brutale franchezza. Anche nei paesi più "europeisti" non vedo alcun ministro – di
qualunque appartenenza politica, centro, destra o sinistra – comportarsi in tal maniera. E dal
loro punto di vista hanno ottime ragioni per non percorrere quella direzione. Ciò spiega la
difficoltà del negoziato."
11. Miglioramento dell'informazione finanziaria – Parallelismo con la ENRON
Sulla questione della carenza di informazioni per gli investitoti TERTAK (H1) replica
affermando che "i requisiti di informazione finanziaria e di trasparenza sono grandemente
migliorati sul piano quantitativo e qualitativo negli ultimi anni. [...] Non abbiamo ancora
accertato se la prassi britannica all'epoca fosse la migliore o almeno non lontana dagli
standard europei. Ma una cosa è certa: non bisogna comparare i primi regolamenti con
quelli attuali, perché questi beneficiano sempre degli insegnamenti del passato. Anche il caso
Enron ha insegnato qualcosa. Nessuno prima era al corrente di nulla, ma poi qualcuno si è
fatto avanti. Il risultato è stato che gli Stati Uniti hanno modificato numerosi regolamenti in
materia di reporting, obblighi dell'auditor e altri aspetti e lo stesso avverrà in Europa."
12. Filosofia della 3DV: armonizzazione minima, mutuo riconoscimento e controllo da parte
dello Stato d'origine (home country control) con possibilità per lo Stato ospitante (host
country) di applicare norme di interesse generale
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Alan BEVERLY, in H3, riassume la filosofia sottesa alla 3DV. A suo parere “si è creata
l'impressione (…) che lo host country, ossia lo Stato in cui ha sede la succursale, non abbia
alcun ruolo. Non è del tutto esatto. Le direttive e in particolare, le terze direttive, dettano
principi minimi di armonizzazione della legislazione assicurativa di tutti gli Stati membri".
Questa armonizzazione minima è la "base per il mutuo riconoscimento e il controllo da parte
dello Stato d'origine: è il sistema del 'passaporto europeo'." Per quanto riguarda le succursali,
l'impresa che desidera crearne una in un altro Stato può essere soggetto a "disposizioni
vincolanti applicabili nel paese ove ha sede la succursale, nell'interesse generale. Trattasi di
una scelta politica del paese ospitante, che non viene in tal modo messo del tutto fuori gioco
essendo in grado di imporre all'impresa di assicurazione che crea la succursale il rispetto
delle norme locali." La nozione di interesse generale è trattata dall'articolo 40.4 della direttiva
codificata, in base alla quale lo Stato della succursale detiene un notevole potere di controllo
sui metodi di vendita e sul modo di informare gli assicurati.
Questi temi sono trattati più diffusamente in un successivo documento sulle questioni
home/host predisposto dalla Commissione (WE 41): "Lo Stato membro d'origine è quello
responsabile della vigilanza finanziaria. Esso ha anche una responsabilità più generale
sull'operato delle compagnie che autorizza ed è responsabile in ultima istanza per assicurare
che la compagnia rispetti le disposizioni in materia di interesse generali applicabili nei vari
Stati membri ospitanti in cui opera. Lo Stato membro in cui ha sede una succursale o che è
destinatario di servizi transfrontalieri ha un ruolo da svolgere, soprattutto in tema di verifica
del rispetto delle disposizioni locali applicabili ai contratti assicurativi, che mirano a tutelare
l'interesse generale. Lo Stato in questione non è privo di strumenti per sorvegliare le attività
assicurative svolte dalle compagnie di altri Stati membri e può richiedere l'applicazione delle
proprie norme in materia di relazioni con la clientela (Conduct of Business) motivate
dall'interesse generale. La direttiva può avere successo solo con una valida cooperazione fra
le autorità dello Stato di origine e dello Stato ospitante. Non si può definire soddisfacente
una situazione in cui le parti lese (gli assicurati) sono rinviate dalle autorità dello Host State
a quelle dello Home State e da questo nuovamente alle autorità del primo Stato, per poi
trovarsi in una situazione in cui il proprio caso non viene esaminato né dall'uno né
dall'altro."
II.2.2. Elementi emersi dall'Implementation Report (WE 20)
Lo studio, che tratta della trasposizione da parte degli Stati membri sia della 3DV che delle
direttive non-vita, è stato curato dallo studio legale britannico Wilde Sapte. La relazione finale
è stata presentata ai servizi della Commissione il 14 novembre 1995. Lo studio non copre tutti i
12 Stati membri di allora, a causa del ritardo con cui Grecia e Spagna hanno recepito la
direttiva.
Lo studio di articola in tre parti: un'analisi dettagliata suddivisa nei sette capitoli specificamente
indicati dalla Commissione; un'altra sulle discrepanze fra la direttiva e la normativa di
attuazione britannica, e una terza sezione che tratta degli aspetti concreti emersi in tema di
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applicazione.
Riepilogo delle tematiche affrontate dallo studio
In generale si può affermare che lo studio non dice molto sulla qualità della trasposizione.
Innanzitutto, la parte discorsiva appare alquanto ridotta, vaga e imprecisa. In secondo luogo,
poiché le disposizioni di attuazione della 3DV sono distribuite fra tre differenti atti legislativi
britannici, è difficile ottenere un quadro coerente. Inoltre lo studio mostra come alcune delle
disposizioni della direttiva manchino delle corrispondenti norme di recepimento, essendo state
considerate dalle autorità britanniche già coperte dalla vigente legislazione, e ciò non ha fatto
che complicare le cose.
Lo studio è accompagnato da una tavola di concordanza molto dettagliata33 (raggiunge le 300
pagine), che si limita ad indicare per ciascun articolo della direttiva il corrispondente articolo
delle disposizioni di attuazione del Regno Unito. Per verificare il livello di coerenza e qualità
della trasposizione britannica, è stato necessario controllare ogni singola norma di attuazione.
Questo compito è stato eseguito con l'ausilio di un'analisi specialistica sulla trasposizione (ES
1) commissionato dalla EQUI. Lo studio, finanziato con il bilancio della commissione per le
consulenze esterne, non soltanto tratta della trasposizione nel Regno Unito ma cerca anche di
operare un raffronto con la trasposizione della 3DV da parte degli altri Stati membri (cfr. Parte
II.1 – Analisi particolareggiata della trasposizione – per un'analisi più accurata, articolo per
articolo, della trasposizione britannica).
In generale dallo studio Wilde Sapte e relativa tavola di concordanza non si può concludere in
modo univoco che la trasposizione sia stata inadeguata. Come si dirà oltre, la Commissione è
apparsa soddisfatta dei risultati dello studio e, in generale, del processo di trasposizione.
1. Condizioni per l'ottenimento dell'autorizzazione: gestione sana e prudente; soggetti da
notificare; divulgazione di informazioni
Secondo lo studio, e come previsto dagli articoli 7 e 14 della 3DV "le compagnie devono
essere amministrate in base a principi di gestione sana e prudente". Lo studio afferma che le
disposizioni di attuazione britanniche "impongono agli amministratori il requisito
supplementare di mantenere un sistema di controllo", e conclude affermando l'ovvio, ossia che
"la DTI ha la facoltà di intervenire sul piano regolamentare nei confronti delle compagnie
che non abbiano assicurato una gestione sana e prudente".
In merito ai soggetti da notificare lo studio non aggiunge molto limitandosi a descrivere gli
articoli delle norme di attuazione britanniche. In merito alla divulgazione di informazioni, lo
studio afferma che le disposizioni britanniche rispettano i più rigorosi requisiti previsti in
materia dalla 3DV. Le disposizioni in questione sono distribuite fra vari atti legislativi.
2. Riserve tecniche – Analisi dettagliata
Lo studio non riscontra divergenze delle disposizioni di attuazione britanniche rispetto alla
33
Disponibile su richiesta per gli interessati (solo su carta).
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3DV, salvo che all'articolo 22.1. Cfr. "Divergenze specifiche" in appresso.
3. Creazione di succursali
Lo studio tratta in dettaglio delle procedure di autorizzazione e di notifica e spiega come la
DTI abbia inteso ottemperare a tali requisiti. Non è chiaro dal testo se ci troviamo di fronte a
una trasposizione inadeguata, ma la Commissione è apparsa soddisfatta delle spiegazioni
fornite.
4. Norme a tutela dell'interesse generale
Lo studio spiega come le autorità consultive britanniche non abbiano predisposto un elenco
degli elementi costitutivi dell'interesse generale. Esse hanno invece preparato un elenco non
esaustivo dei principali provvedimenti che disciplinano l'attività assicurativa nel Regno Unito e
che potranno risultare applicabili a compagnie di assicurazione straniere che intendono operare
sul suolo britannico. L'elenco cita fra l'altro: norme sulla pubblicità, divulgazione di legami da
parte di intermediari, informazioni fuorvianti, cessazione della copertura (nessuna norma
specifica); questioni linguistiche, scelta del diritto applicabile (libera nel Regno Unito) e diritti
di recesso (inesistenti nel Regno Unito).
5. Divergenze specifiche:
§
Articolo 12
"Le norme di attuazione britanniche non prevedono esplicitamente che il Segretario di stato
informi nelle opportune circostanze l'autorità competente dello Stato membro in cui è situato
il rischio (Stato membro dell'impegno)." La DTI ha ritenuto questa previsione superflua in
quanto, secondo la vigente legislazione britannica, il Segretario di stato ha la facoltà di
scambiare informazioni con altre autorità competenti.
§
Articolo 13
"Le norme di attuazione britanniche non prevedono che l'autorità di vigilanza nazionale
debba informare le autorità competenti degli altri Stati membri" nel caso della revoca
dell'autorizzazione di un altro Stato membro, adempimento che è invece richiesto dalla
direttiva.
§
Articolo 14.2
"L'autorità di vigilanza britannica ha ritenuto, non avendo la facoltà di opporsi
all'abbandono di una partecipazione, che fosse irrilevante se la notifica avesse luogo prima
dell'operazione o sette giorni dopo." Questo articolo non è stato pertanto trasposto.
§
Articolo 21.1
L'articolo stabilisce che gli attivi che coprono le riserve tecniche sono valutati al netto dei
debiti contratti per acquisire gli attivi stessi. Questa norma non è stata attuata interamente. Lo
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studio afferma di aver ricevuto informazioni dalla DTI secondo cui la legislazione britannica
già prevede che le passività siano adeguatamente coperte da attività.
§
Articolo 22.1
L'articolo prevede che gli attivi a fronte delle riserve tecniche debbano essere investiti in
specifiche attività, nel rispetto di determinate percentuali massime. La legislazione attuativa
britannica impone limiti percentuali con riferimento non tanto alle riserve tecniche quanto al
"volume delle attività a lungo termine". Lo studio afferma che "l'autorità competente ha
ritenuto inutile ogni modifica in quanto le norme britanniche sono nella maggioranza dei casi
più prudenziali di quelle delle direttive."
6. Questioni pratiche in tema di attuazione
Lo studio fa rilevare che il recepimento è stato ottenuto "esclusivamente mediante atti di
diritto derivato" e aggiunge che "l'impianto della direttiva si ispira largamente all'attuale
sistema regolamentare del Regno Unito. Non v'è stato pertanto bisogno di modificare
significativamente l'approccio britannico in materia di vigilanza."
Lo studio prosegue affermando che all'epoca "né ABI né Royal né Lloyd's avevano espresso
preoccupazioni in merito alle divergenze tecniche fra la direttiva e le disposizioni di
attuazione del Regno Unito." Le uniche perplessità riguardavano i modi per accertare quali
fossero le disposizioni concernenti l'"interesse generale".
Prosegue spiegando che "in una prospettiva britannica, sembra che, per ragioni puramente
commerciali, l'attuazione della direttiva non abbia cambiato di molto i pattern delle
operazioni commerciali transfrontaliere condotte da compagnie assicurative britanniche né
abbia incrementato tali attività.
Un'altra questione sollevata è la seguente: "le compagnie britanniche sono riluttanti ad
espandersi in altri Stati membri anche perché preoccupate dei possibili problemi giuridici
derivanti dalla mancata armonizzazione del diritto contrattuale e a causa della necessità, per
le attività long-term, di predisporre contratti che ottemperino alla legislazione dello Stato
ospitante."
7. Revisione dello studio
La Commissione sostiene (H1) che "la relazione e l'analisi della stessa e della legislazione di
attuazione britannica condotta dai servizi della Commissione non hanno rilevato alcuna
grave carenza o problema nella trasposizione della Terza direttiva Vita da parte del Regno
Unito". Tuttavia, in WE 19, la Commissione sostiene che "è evidente sulla base della
documentazione e dei contatti avuti con un ex funzionario, che durante l'espletamento dello
studio ci si è imbattuti in grossi problemi. Alla fine, una versione migliorata della relazione
intermedia è divenuta relazione definitiva e il budget finale è stato ridotto del 50%." La
Commissione conclude che "non è stata prodotta una revisione scritta dello studio" ma ritiene
di poter confermare che "i funzionari allora responsabili per lo studio, pur non verificando
l'intero lavoro svolto dai consulenti in tutti gli Stati membri, hanno comunque svolto un ruolo
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attivo nel monitoraggio della produzione dello studio stesso." In WE 19, la Commissione
afferma anche che "è evidente che la parte della relazione dedicata al Regno Unito è fra
quelle di migliore fattura". In H8, il Commissario McCREEVY spiega come la Commissione
abbia messo a disposizione della EQUI le relazioni di analisi e i documenti interni della
Commissione, "che mostrano chiaramente quali siano stati i problemi incontrati". Quei
documenti illustrano anche i notevoli sforzi compiuti dai funzionari della Commissione per
ottimizzare il rapporto fra costi e risultati."
In WE-Conf 11, si trova probabilmente la dimostrazione della scarsa qualità dello studio Wilde
Sapte e del fatto che la Commissione ha fatto del proprio meglio per ottenere modifiche e
miglioramenti al testo. Ciò solleva la questione della qualità generale e del tipo di gestione
delle procedure di gara indette dalla Commissione all'epoca per questo tipo di consulenze
esterne e induce a chiedersi se tali pratiche siano da allora migliorate.
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II.2.3. Altra documentazione (testimonianze scritte e verbali) sulla trasposizione
In merito alle altre testimonianze scritte e verbali, si nota con sorpresa che le direttive e la
questione della trasposizione corretta o meno, sono menzionate raramente. I testimoni e gli
esperti (Penrose, Baird) fanno sempre – e comprensibilmente – riferimento alla legislazione e
alla prassi regolamentare britannica. E' pertanto arduo separare gli aspetti sicuramente connessi
alla trasposizione da quelli relativi alla vigilanza regolamentare sull'ELAS. Questi ultimi sono
trattati molto più diffusamente nella Parte III (Sistema di regolamentazione). Per strutturare il
discorso, i vari elementi di documentazione sono, laddove possibile, ordinati in sezioni che
trattano ciascuno dei principali articoli della 3DV. Se non vi è riferimento a un articolo, la
documentazione è classificata nella sezione "Temi generali".
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Temi generali
Articolo 8 – Vigilanza prudenziale
Articolo 10 – Prerogative di vigilanza e rendicontazione contabile
Articolo 18 – Riserve tecniche
Articolo 25 – Margine di solvibilità
Articolo 28 – Interesse generale
Articolo 31 – Informazioni per gli assicurati
Temi generali
1. L'insoddisfacente recepimento ed attuazione della 2DV e della 3DV sono stati la causa
diretta della debolezza degli interventi regolamentari nei confronti dell'ELAS
Tom LAKE, dell'Equitable Members' Action Group (EMAG), asserisce che "l'insoddisfacente
recepimento ed attuazione della 2DV e della 3DV hanno influenzato direttamente la qualità
della vigilanza regolamentare sull'ELAS" (H1). Egli sostiene che l'attività regolamentare
britannica nei confronti dell'ELAS ha mancato di conseguire la finalità di tali direttive, ossia
un'adeguata tutela degli assicurati.
2. Seri dubbi circa la riuscita trasposizione delle tre direttive Vita CE
JOSEPHS, in H2, dichiara che lui e la sua associazione (Investors Association) "dubitano
fortemente che le tre direttive Vita avrebbero potuto essere trasposte con successo
nell'ordinamento britannico, stante la differenza fra l'approccio sotteso alle le intenzioni
legislative della Commissione e il modus operandi concreto del sistema britannico."
KNOWD, un'assicurata, sostiene anche in H2 che "la Equitable è stata inadempiente rispetto
alle disposizioni CE per un lungo periodo di tempo".
3. La Commissione avrebbe dovuto mostrarsi più proattiva
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In H3, Peter SCAWEN della ELTA, ritiene, riguardo al ruolo di controllo della Commissione
sull'attuazione della legislazione UE, che essa "deve mostrarsi più proattiva. Ritengo che
l'insuccesso britannico debba individuarsi nella passività e nella tendenza attendistica dei
servizi competenti, i quali speravano, incrociando le dita, che le cose potessero migliorare.
Secondo me è avvenuto proprio questo. Erano sicuramente consapevoli della situazione ma
non avevano alcuna idea dei possibili rimedi." Sembra probabile che SCAWEN si riferisca qui
alle autorità britanniche e non alla Commissione.
4. La 3DV è stata correttamente attuata e la legislazione britannica era già in regola con la
maggior parte delle sue disposizioni
MCELWEE in H3 ritiene che il Regno Unito abbia “attuato la direttiva in modo corretto. Non
v'è nulla secondo me che indichi gravi carenze di attuazione". Clive MAXWELL, del Tesoro
britannico (HMT), sostiene in H4 che "la Terza direttiva Vita e quelle che l'hanno preceduta
sono state correttamente trasposte nel diritto interno. La preesistente legislazione britannica
era anzi già in regola con gran parte delle disposizioni della direttiva". MAXWELL fa quindi
un elenco degli atti legislativi mediante i quali la 3DV è stata trasposta nell'ordinamento
britannico, ossia le Insurance Companies (Third Insurance Directives) Regulations 1994, le
Insurance Companies Regulations 1994 e le Insurance Companies (Accounts and Statements)
Regulations del 1994. Inoltre, in H4, David STRACHAN dell'FSA sostiene che "il Regno
Unito è andato sempre oltre i requisiti formali della Terza direttiva Vita, adottando e
riformando i regimi di compensazione per gli investitori e l'istituto dell'Ombudsman
finanziario".
5. Governo britannico responsabile della trasposizione
MAXWELL, in H4, chiarisce che "il governo britannico è responsabile per legge della
corretta trasposizione delle direttive nel Regno Unito. [...] In merito alla corretta
trasposizione delle direttive nel Regno Unito, secondo la normativa europea è lo Stato
membro il soggetto responsabile in ultima istanza.".
6. La trasposizione frammentata non altera la qualità del recepimento
Rispondendo alla domanda di un deputato (H4) che chiedeva se la trasposizione in una
pluralità di atti e regolamenti abbia una qualche rilevanza, legale o di altro tipo, ai fini della
"serietà" con cui questa ed altre direttive sono state recepite nel diritto britannico, Clive
MAXWELL risponde con un netto "no": "la legge è legge: non importa se una materia è
coperta da una norma del parlamento, da un regolamento o dal codice della FSA. La norma
ha forza giuridica ed è assolutamente valida ai fini della trasposizione della direttiva.[...]
Ritengo che molti Stati membri traspongano direttive mediante più strumenti legislativi a
seconda dei rispettivi ordinamenti. [...] Ciò dipende naturalmente dal diritto interno, dalle
tradizioni nazionali e dalle modalità della normazione."
7. Le direttive come cornice normativa
Martin McELWEE, in H3, manifesta un parere diverso da quello di altri testimoni affermando
"la direttiva fornisce necessariamente una cornice normativa e, trattandosi appunto di una
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direttiva e non di un regolamento, demanda agli Stati membri il compito di conseguire le sue
finalità con i mezzi più idonei. Le direttive sono necessariamente meno prescrittive dei
regolamenti, e ciò spiega perché talora sorgano dubbi in merito alla loro corretta
attuazione.”
Tale tesi è corroborata da Clive MAXWELL dell'HMT in H4: "La Terza direttiva Vita, come
le precedenti, è una direttiva che persegue un livello minimo di armonizzazione. [...] Gli Stati
membri devono recepire nel diritto interno gli standard minimi contenuti nella direttiva, ma
possono farlo nel quadro del proprio ordinamento. L'intento non è di instaurare normative
nazionali fra loro identiche."
8. Le direttive non richiedono un regime a "fallimento zero"
In H3, MCELWEE dissipa anche il mito che la direttiva richieda, o anche solo implichi, un
regime a "fallimento zero": “Sarebbe alquanto arduo creare un regime di questo tipo, ma
presumo che sia fattibile, almeno in teoria. A tal fine sarebbe necessario un livello di
regolamentazione che, a mio parere, è contrario ai veri interessi del consumatore. (…) Nulla
nelle direttive denota l'intenzione di instaurare un regime siffatto." Analogamente, Clive
Maxwell (HMT) afferma che "il regime non ha mai cercato di impedire a tutti i costi
qualunque carenza o problema con le imprese regolamentate" (H4).
9. Libera pubblicità per incentivare l'innovazione
In H4, Clive MAXWELL (HMT) completa il punto precedente cercando di spiegare che
l'approccio britannico "alla vigilanza prudenziale era caratterizzato dalla 'libera pubblicità'.
Le compagnie di assicurazione erano lasciate libere, nel rispetto delle norme vigenti, di
determinare le proprie politiche e di prendere le proprie decisioni, a condizione di dare al
pubblico determinate informazioni. Tale approccio era deliberatamente concepito per evitare
indebite interferenze negli affari delle compagnie, che si riteneva avrebbero probabilmente
inibito l'innovazione e lo spirito imprenditoriale, il tutto a scapito delle scelte degli assicurati
e dei consumatori."
10. Le autorità di regolamentazione hanno applicato la legge
Rispondendo alla domanda di un deputato che chiedeva se il governo britannico fosse certo
che, in relazione all'entrata in vigore della 3DV, le autorità di regolamentazione avessero
fedelmente applicato le norme di attuazione e rispettato lo spirito della direttiva, MAXWELL
afferma in H4 che "riguardo all'applicazione concreta della legge, si può affermare che le
autorità di regolamentazione l'hanno applicata"
11. La responsabilità ultima della crisi risiede nel management della ELAS
In H3, MCELWEE afferma anche che “la ragione ultima per cui la Equitable Life si è trovata
in questa crisi va individuata proprio nel management, caratterizzato in varia misura da
venalità e imperizia." Questa è anche una delle conclusioni parziali del rapporto Penrose (WE
16). Tuttavia, Brian CHASE (WE 9) asserisce che la responsabilità della crisi della ELAS vada
individuata nel governo britannico. Egli ne denuncia la collusione con l'ELAS, durata sei anni,
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per eliminare le prove delle vere cause del crollo; si è trattato a suo parere di una cospirazione
costantemente promossa, alimentata e supportata dal Tesoro di Sua Maestà. Sostiene tali
accuse facendo riferimento al rapporto Penrose (WE 16), al rapporto Burgess Hodgson (WE
26) e ai rapporti del Dr. Michael Nassim (WE 8, 7 e 33).
Sul tema della responsabilità, in WE Conf 3 si sostiene che l'ELAS ha ripetutamente mentito
sulla situazione della compagnia e sui successi che raccoglieva. Essa si è mostrata negligente
non avendo accantonato una parte degli utili derivanti dalla crescita del mercato azionario e
attribuiti agli assicurati with-profit e non avendo costituito riserve per i futuri pagamenti a
favore dei titolari di polizze a tasso annuo garantito (GAR). Sostiene inoltre che il management
si assegnava superstipendi, ricchi premi e pensioni d'oro. Ci sono anche accuse nei confronti
della società di revisione contabile, la Ernst & Young, che non ha certificato adeguatamente i
conti della Equitable Life e non ha accertato il deficit di fondi di copertura delle polizze GAR
12. Il regime deve evolvere e la risposta risiede nella Solvency II
In H4, Clive MAXWELL (HMT) afferma che "nessun sistema di vigilanza può essere
caratterizzato da immobilismo in un mercato in continua mutazione. E' importante che il
quadro di vigilanza europeo per le compagnie di assicurazione vita continui ad evolvere per
garantire un adeguato livello di protezione degli assicurati. Il governo britannico supporta
pertanto il progetto Solvency II della Commissione europea".
Articolo 8 – Vigilanza prudenziale
13. Mancato rispetto dell'Articolo 8 3DV
L'articolo 15.3 1DV come modificato dalla 3DV (articolo 8) prevede che le autorità
competenti dello Stato membro d'origine impongano che qualsiasi impresa di assicurazione sia
dotata di una buona organizzazione amministrativa e contabile e di adeguate procedure di
controllo interno. Ancora una volta, questa disposizione non è stata del tutto rispettata, almeno
secondo LAKE in H1. La tesi è la seguente: un elemento essenziale del quadro normativo
interno britannico è la figura dell'Attuario incaricato (Appointed Actuary), un professionista
qualificato che le compagnie di assicurazione nominano per averne consulenza in merito a
riserve, bonus, aspettative ecc. e che dovrebbe anche fungere da paladino degli interessi dei
titolari di polizze. Come asserisce LAKE, nel 1992, "L'Appointed Actuary Roy Ranson
divenne amministratore delegato della ELAS senza rinunciare alla carica di Appointed
Actuary, fatto evidentemente pregiudizievole per gli interessi degli assicurati, ma la
legislazione britannica non ha previsto la rimozione di Ranson dal suo incarico". (H1). Ne
consegue, secondo LAKE, che la trasposizione carente ha reso impotenti le autorità
britanniche. Il GAD (Government Actuary's Department) manifestò la sua disapprovazione per
il duplice ruolo di RANSON, senza che tuttavia seguisse alcun intervento.
Anche HOLMES (WE 84) si sofferma sull'assenza di corrette procedure amministrative e
contabili e di adeguati meccanismi di controllo interno, ossia sul problema dell'Attuario
incaricato, citando ampiamente Penrose (WE 16) e ripetendo le accuse ivi contenute.
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Tuttavia, Clive MAXWELL (HMT), pressato dalle domande in H4, respinge tale accusa,
affermando che "la Terza direttiva Vita non fa riferimento ad alcuna figura denominata
'Attuario incaricato'. La questione se un Attuario incaricato potesse rivestire quel particolare
ruolo non attiene alla Terza direttiva Vita. Era abbastanza comune anche presso altre
compagnie di assicurazione che l'Attuario incaricato potesse svolgere quel tipo di ruolo
all'interno del sistema britannico."
14. Penrose individua carenze generali nella vigilanza prudenziale della ELAS
Il rapporto Penrose (WE 16) identifica carenze generali nella vigilanza prudenziale della
ELAS: "l'autorità di regolamentazione, e il GAD nei suoi pareri, si concentravano
unicamente sulle passività contrattuali, senza tener praticamente conto dei terminal o final
bonus non liquidati, e ciò nonostante il fatto che alla data della relazione del 1989
l'esposizione verso un mercato in flessione fosse non solo reale ma anche nota al GAD e alle
autorità di regolamentazione."(cap. 16-16). "La Equitable (…) era un'istituzione troppo
venerabile per destare reali preoccupazioni e la mancanza di informazioni alimentava
l'inazione. (…) Le autorità di regolamentazione conoscevano le pratiche della compagnia
abbastanza da sensibilizzarle alla necessità di sorvegliare le sue attuali e future pratiche.
Non fu adottata nessuna iniziativa per mettere in piedi un sistema idoneo." (cap .16-21)
A sostegno di tali tesi in WE Conf 3 si sostiene che le autorità di regolamentazione britanniche
non hanno affrontato i problemi della ELAS quando, prima del 1997 e forse anche già nel
1991, emersero le gravi difficoltà dell'organizzazione. Esse non compresero che i fondi
disponibili erano insufficienti per coprire i tassi annui garantiti (GAR) degli assicurati.
15. Le ragionevoli aspettative degli assicurati (PRE) erano protette dalla legge britannica
LAKE in H1 sostiene che "nel diritto del Regno Unito le ragionevoli aspettative degli
assicurati o potenziali assicurati (PRE) godevano della protezione delle autorità competenti."
La documentazione HOLMES (WE 84) supporta tale tesi: "La protezione delle PRE sancita
dal diritto britannico era di grande importanza avendo l'ELAS negli anni '80 e '1990 spostato
l'ago della bilancia delle prestazioni previste nelle sue polizze dalle prestazioni garantite alle
maggiorazioni gratuite (terminal bonus o final bonus) non garantite. [...] Mentre le
prestazioni garantite erano classificate come "passività" nella legislazione nazionale e
comunitaria, con conseguente obbligo di riserva, l'unica tutela accordata dal regime
normativo britannico al terminal o final bonus non liquidato era l'obbligo di valutare se
intervenire o meno per proteggere le ragionevoli aspettative alimentate con tali bonus".
16. PRE create dalle pratiche della ELAS
Sulla questione delle PRE, Penrose (WE 16) comunica che le autorità di regolamentazione gli
hanno riferito che le PRE sui terminal bonus non venivano create dalle pratiche della ELAS in
relazione a tali bonus. Egli sostiene al contrario che la prassi seguita dalla ELAS con i terminal
bonus alimentava invece le PRE (in altre parole gli assicurati nutrivano ragionevoli aspettative
di aver diritto o di percepire utili discrezionali in aggiunta agli utili contrattuali). Al paragrafo
220, cap.18, WE 16, si legge: "Il GAD e il Tesoro hanno detto alla commissione d'inchiesta
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che la rilevanza dei terminal bonus è stata sempre riconosciuta dal GAD e dalle autorità di
regolamentazione, ma che la ELAS non era solita creare "ragionevoli aspettative" in
relazione ai terminal bonus. Al riguardo si fa riferimento alle note in cui si afferma che il
terminal bonus non era garantito. Tuttavia, il GAD e il Tesoro riconoscono anche che le PRE
non erano limitate alle prestazioni garantite. Non è necessario concludere che gli assicurati
avevano ragionevoli aspettative di percepire bonus per un importo preciso per sostenere che
delle ragionevoli aspettative venivano comunque create. Il GAD si esprime al riguardo nei
seguenti termini: "Era opinione comune nel mercato delle assicurazioni vita che i livelli dei
terminal bonus registrati in passato non creavano ragionevoli aspettative per il futuro,
dipendendo essi dalle condizioni di mercato ed essendo soggetti a un certo grado di
"smoothing" quanto mai variabile da una compagnia all'altra." La 'ragionevole aspettativa'
non era che sarebbe stato liquidato l'esatto valore della polizza indipendentemente dalle
condizioni di mercato o dallo smoothing, ma che ogni eventuale riduzione sarebbe stata la
conseguenza di condizioni di mercato avverse. La situazione per cui la ELAS non avrebbe
potuto permettersi di onorare il valore delle polizze senza valori di mercati più elevati o
trasferimenti intergenerazionali non sarebbe stata compresa dai suoi assicurati sulla base
delle informazioni loro fornite e non ne avrebbe influenzato le ragionevoli aspettative."
17. Controllo effettivo nelle mani dell'industria assicurativa del ramo vita
"La Investors' association conclude che il sistema prudenziale del Regno Unito era concepito
per dare l'apparenza di una buona regolamentazione ma che esso in realtà lasciava il
controllo effettivo nelle mani dell'industria dell'assicurazione vita"; così JOSEPHS in H2.
Questi chiede alla EQUI di valutare "se tale coerente quadro di mezze verità e di errori possa
essere compatibile con il regime regolamentare che le direttive Vita della CE
presuppongono."
18. La FSA non è industry-led
Con riferimento alle accuse secondo cui la FSA sarebbe guidata (industry-led), finanziata
(industry-funded) e rivolta all'industria, McELWEE in H3 ritiene che tale caratterizzazione non
sia corretta. A suo parere "la FSA ha quattro finalità istituzionali: fiducia del mercato,
informazione del pubblico, tutela dei consumatori e lotta ai reati finanziari. Secondo il suo
statuto la FSA deve nella misura del possibile agire in modo compatibile con dette finalità.
Di esse almeno tre mi sembrano rivolte al consumatore e una, la fiducia del mercato, quanto
meno a metà strada fra consumatori ed operatori. A un livello più elevato, naturalmente
anche quest'ultima finalità va a beneficio del consumatore nella misura in cui va a beneficio
degli attori del mercato. E si tratta di benefici di cui in ultima analisi fruisce il consumatore."
Lo stesso messaggio cerca di far passare David STRACHAN, della FSA, in H4, quando spiega
che "la FSA è indipendente dal governo britannico e non è finanziata a carico dell'erario
generale. Siamo invece finanziati intermente dai contributi versati dalle imprese soggette alla
nostra regolamentazione o che si servono dei mercati azionari e delle Borse valori
britanniche. [...] Non siamo un organo di regolamentazione istituito dal Parlamento; non
siamo un organo di autoregolamentazione né un'associazione professionale a partecipazione
volontaria. [...] Le imprese soggette a regolamentazione di tutti i comparti finanziari devono
sostenere i costi della regolamentazione."
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Articolo 10 – Prerogative di vigilanza e rendicontazione contabile
19. ELAS divenuta una "catena di S. Antonio"
LAKE ritiene anche che "le carenze del governo britannico e delle autorità di
regolamentazione hanno permesso ai fondi with-profits della ELAS di trasformarsi in una
sorta di "catena di S. Antonio", ” in cui i pagamenti, liquidati con generosità, venivano
'sussidiati' dal crescente numero di investimenti dei correnti detentori di polizze e dei nuovi
assicurati" (H1). Egli sostiene che la costituzione di fondi a fronte dei pagamenti previsti è
garantita dalla legge, ma che le autorità britanniche hanno mancato di far rispettare le norme.
SEYMOUR in H7 è dello stesso parere: "l'autorità di regolamentazione britannica avrebbe
potuto agevolmente accertare l'esistenza di uno schema a piramide non supportato da riserve
– cosa che invece hanno fatto Penrose a Burgess and Hodgson – e prendere le contromisure
necessarie, così come prescritto dalla direttiva. Questo era di fondamentale importanza,
soprattutto se si considera che la presenza dichiarata di un fondo di riserva era uno dei
principali argomenti di vendita in tutta la Comunità"
20. Eccessiva fiducia e approccio della "mano leggera"
LAKE afferma in H1 che quelle carenze di attuazione riguardano il potere di intervenire per i
pregiudizi recati agli assicurati, l'inadeguatezza dei rendiconti obbligatori, le impraticabili
ripartizioni di competenze nel quadro della regolamentazione sulle informazioni da fornire ai
consumatori nonché "l'eccessiva fiducia in organismi tributari dell'industria e l'approccio
tradizionale della 'mano leggera'". Egli ritiene che tale approccio abbia reso il Regno Unito
riluttante a recepire la finalità delle direttive facendolo fallire nella sua azione di recepimento e
di applicazione.
SEYMOUR in H7 corrobora tale tesi: in merito alle disposizioni delle direttive sulla vigilanza,
fa notare che "l'ausiliare 'shall' [deve] si ritrova dappertutto. Non 'may' [può] ma 'shall'.
L'unica qualificazione che è stata citata a proposito della regolamentazione britannica è
"mano leggera", che preferirei chiamare "politica dello struzzo". Al riguardo rammenta le
numerose pratiche non ortodosse invalse presso la ELAS "una galleria degli orrori: contratti
di riassicurazione che a un più attento esame risultavano di nessun valore e un attuario
assicurativo che dovrebbe rappresentare i diritti degli assicurati, ma che in realtà era il chief
executive della compagnia." Ciononostante afferma di non credere in una regolamentazione
dalla "mano pesante", aggiungendo che "un assicurato dovrebbe ricevere informazioni chiare
e precise in merito alla sua polizza. Tutto è nelle direttive ed anche assolutamente
ragionevole. Altrettanto ragionevole è che un'autorità di regolamentazione che è tenuta a
vigilare e conoscere bene cosa accade alle compagnie assicurative che hanno sede nel
proprio territorio, lo faccia sul serio, si accerti che alla gente non vengano date false
informazioni e non autorizzi la compagnia ad operare secondo linee antitetiche rispetto al
proprio materiale pubblicitario."
21. I rendiconti della Equitable non rispondono ai requisiti della direttiva
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Sulla rendicontazione contabile, Penrose (WE 16) afferma che "fintantoché vi sarà un test di
solvibilità prescritto dalle direttive europee, vi sarà la necessità di rendiconti finanziari
conformi ai principi regolamentari elaborati per quelle finalità. Tali rendiconti sono stati
storicamente un mistero impenetrabile: eccessivamente complessi e verbosi e dettagliati al
punto da seppellire gli elementi sostanziali. I rendiconti della Equitable erano contorti e
involuti al punto che gli elementi materiali sfuggivano all'attenzione delle autorità di
regolamentazione e dei loro consulenti del GAD."
Questa mancanza di chiarezza della rendicontazione potrebbero essere in contrasto con
l'articolo 10 che prescrive all'autorità di regolamentazione britannica di compiere indagini
dettagliate richiedendo documenti o procedendo a controlli in loco. Altri elementi di
documentazione sembrano indicare che le autorità erano sempre eccessivamente rispettose se
non timorose nei confronti della direzione dell'ELAS.
Sulla rendicontazione, Penrose aggiunge: "Gli scrutiny report sulla rendicontazione contabile
della Equitable dalla metà alla fine degli anni 380 erano documenti relativamente brevi,
chiari, solitamente della lunghezza di una pagina o una pagina e mezza. Li predisponeva il
GAD … Gli scrutiny report recavano ben visibili alcune cifre importanti, il volume delle
nuove polizze sottoscritte, il movimento delle riserve matematiche e la copertura per il
margine di solvibilità (Required Minimum Margin – RMM), ossia l'eccedenza delle attività
rispetto alle passività". (cap. 16-1.) La copertura della Equitable per l'RMM era
evidentemente un indice fondamentale, che non a caso è sceso dalla metà alla fine degli anni
'80 (da 8,5x nel 1984 a 3,8x nei rendiconti 1988). In assenza di archivi di corrispondenza è
impossibile affermare con precisione quali dubbi possano essere sorti sui rendiconti o in che
modo venisse visto il trend declinante nella copertura dell'RMM; in ogni caso non sembra
che il problema abbia destato troppe preoccupazioni presso le autorità di regolamentazione."
(Cap. 16-3.) "Non vi sono archivi di corrispondenza sulla Equitable per il periodo
antecedente al 1991. Un serie di archivi precedenti è stato distrutto (...) nel 1998, ma la
rendicontazione obbligatoria era ancora disponibile (senza gli anni 1987 e 1988) fino al
1981." (Capp. 15-46, 47, 53.)
22. Mancato rispetto dell'Articolo 10 3DV: carenza di risorse e mancata considerazione delle
PRE
LAKE in H1 sostiene che "le autorità di regolamentazione accusavano una grave carenza di
risorse per tutti gli anni '90", dunque in violazione dell'articolo 23.3 1DV come modificato
dalla 3DV (articolo 10). Prosegue affermando che l'articolo 23.3 della 1DV come modificata
dalla 3DV (articolo 10) prevede che debbano esservi mezzi e poteri sufficienti a permettere alle
autorità di evitare o eliminare irregolarità che possano ledere gli interessi degli assicurati. Tali
mezzi e poteri in questo caso non sono stati previsti.
Anche il rapporto Baird (WE 17) supporta la tesi che le autorità di regolamentazione per le
assicurazioni accusavano una carenza di risorse negli anni cruciali in cui si sviluppò la crisi
della ELAS. Al riguardo, riferisce la composizione dello staff addetto alla regolamentazione
assicurativa al 1° gennaio 1999: "il numero totale degli addetti alla vigilanza prudenziale di
ca. 200 compagnie di assicurazione (…) era inferiore a 135. A titolo comparativo, erano ca.
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135 gli addetti alla vigilanza di 400 banche, building society e filiali britanniche di istituti
extra-UE autorizzati” (paragrafo 2.23.5).
Anche HOLMES (WE 84) dà credito al rapporto Baird quando critica l'assenza di mezzi a
disposizione delle autorità per tutti gli anni '90 e aggiunge che “anche tenuto conto della
discrezionalità di cui godono gli Stati membri nel decidere quale sia il livello di risorse
appropriato per la funzione regolamentare, è lecito dubitare che il Regno Unito abbia dotato
i suoi organi competenti dei mezzi necessari alla vigilanza, secondo la norma esplicitamente
sancita dalla legislazione comunitaria fin dal novembre 1992. Occorre chiedersi, da un lato
se lo staff addetto a tali compiti fosse numericamente sufficiente; dall'altro se il personale
disponibile fosse adeguatamente qualificato per esercitare una vigilanza efficace."
LAKE, sempre in H1, sostiene che gli articoli 23.1, 23.2 e 23.3 della 1DV come modificata
dalla 3DV (articolo 10) richiedono i conti annuali, i rendiconti periodici e i documenti statistici
necessari per l'esercizio della vigilanza; tali documenti devono essere tali da permettere alle
autorità competenti di adottare le misure appropriate e necessarie per garantire che le attività
dell'impresa siano sempre conformi alle disposizioni normative di ciascuno Stato membro,
compreso quello d'origine. LAKE sostiene inoltre che il Regno Unito "non ha predisposto gli
strumenti legislativi necessari a consentire alle autorità di sorvegliare l'applicazione della sua
stessa normativa in materia di PRE", violando in tal modo il diritto comunitario che prescrive
al riguardo misure appropriate e necessarie.
23. Adeguatezza del sistema regolamentare britannico – Differenti pareri
Contrariamente ad altri testimoni, Charles THOMSON, attuale amministratore delegato della
ELAS, dichiara in H2 che "da molti anni le autorità britanniche disponevano di ampi poteri
per fare contestazioni alle compagnie e per intervenire in casi eccezionali [...]. In particolare
il Segretario di stato aveva la facoltà di intervenire in caso di mancato soddisfacimento delle
ragionevoli aspettative degli assicurati attuali e potenziali. In breve, la mia opinione è che le
autorità britanniche competenti disponessero di poteri sufficienti per una efficace azione
regolamentare, sia prima che dopo le modifiche operate per effetto della direttiva Vita
consolidata."
Clive MAXWELL (HMT) riconosce in H4 il fatto che "il sistema regolamentare all'epoca
operante presentava qualche problema. Non era tanto il fatto che singole direttive – ad
esempio la Terza direttiva Vita – non fossero state trasposte correttamente, quanto il fatto, e
possiamo dirlo con il senno di poi, che il sistema operante non era stato modernizzato, non
era necessariamente il sistema ottimale."
24. La carenza di risorse presso le autorità di regolamentazione non significa necessariamente
che l'approccio britannico fosse poco appropriato
L'articolo 10 della 3DV prevede che le autorità competenti debbano disporre "dei poteri e dei
mezzi opportuni" per adottare le misure "appropriate e necessarie (…) per evitare o eliminare
irregolarità che possano ledere gli interessi degli assicurati". MCELWEE ritiene, con
riferimento alle conclusioni di Lord Penrose, che le autorità di regolamentazione del Regno
Unito “in determinati periodi (…) non disponevano di adeguate risorse finanziarie." Non
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avevano pertanto i "mezzi" per assolvere pienamente i propri obblighi. "In definitiva ritengo
che la commissione debba forse essere cauta nell'affermare che, visto che in altri Stati
membri l'approccio è stato differente, quello del Regno Unito non può considerarsi
appropriato.” Tale opinione è supportata da Clive MAXWELL in H4, il quale, commentando
in merito alla questione delle risorse delle autorità di regolamentazione afferma che "nella sua
relazione Lord Penrose richiama l'attenzione su temi quali la disponibilità di risorse a
supporto di alcuni compiti del sistema regolamentare vigente, in determinati periodi. Ritengo
tuttavia che sia giusto affermare che le sue osservazioni sono state formulate col senno di
poi, e oltretutto riflettono sotto vari aspetti le sue opinioni personali circa la necessità di una
forma di regolamentazione più forte. [...] Queste osservazioni in merito alle risorse vanno
dunque viste in questa luce".
Articolo 18 – Riserve tecniche - Articolo 25 – Margine di solvibilità
25. Sistema britannico non conforme alle finalità della direttiva
JOSEPHS (H2) ritiene che la finalità della direttiva sia quella di valutare con grande attenzione
i contratti assicurativi ai fini del calcolo delle passività. Tale valutazione deve considerare la
formulazione precisa di ciascuna categoria di contratti. JOSEPHS è del parere che "il sistema
britannico era ben lungi dal rispondere a tali requisiti, almeno a giudicare dalla quantità e
dalla ripartizione del tempo di lavoro presso l'autorità di regolamentazione: pratiche trattate
dal personale, iniziative prese e così via".
26. Mancato rispetto degli articoli 18 e 25 3DV? Differenti modalità di calcolo della solvibilità
JOSEPHS in H2 supporta tale tesi affermando che l'articolo 18 3DV sulle riserve tecniche non
veniva rispettato dal momento che "la Equitable insisteva nel trattare tutte le polizze allo
stesso modo, indipendentemente dal fatto che i contratti fossero 'a benefici definiti' o,
secondo la forma assunta in seguito, 'd'investimento'". I contratti "erano redatti in modo tale
da conferire ai loro titolari il pieno diritto alla partecipazione ai rendimenti della società, in
proporzione ai premi versati." L'articolo 18 imponeva che tale diritto trovasse riscontro nelle
passività calcolate a fronte di quelle polizze, e ciò secondo JOSEPHS non si era verificato. Egli
conclude che si permetteva in tal modo "un continuo trasferimento di attivi dai detentori delle
polizze più recenti alle categorie privilegiate."
Tuttavia, Christopher DAYKIN, Attuario statale e Direttore del GAD, sostiene in H4 che
"in merito alla base adottata per le riserve, la Equitable Life aveva scelto il metodo della
"riserva premi lorda", diverso da quello adottato dalla maggior parte delle altre compagnie,
ma doveva dimostrare l'equivalenza di tale pratica con il metodo obbligatorio della "riserva
premi netta". La Equitable è sempre riuscita a dimostrare questa equivalenza in modo
soddisfacente. E' così che – almeno fino all'aprile 1998 – le riserve Equitable risultarono
sempre conformi alle disposizioni."
L'articolo 25 sul margine di solvibilità fa obbligo alle compagnie di mantenere un'eccedenza
delle attività sulle passività almeno equivalente al margine di solvibilità richiesto. Senonché
esistono a quanto sembra differenti modi per calcolare la solvibilità. David STRACHAN, FSA,
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cerca di chiarire la cosa indicando in H4 che "la Equitable è risultata sempre solvibile ed nei
suoi regulatory returns ha sempre indicato di essere in regola con i requisiti in materia di
solvibilità. In realtà le basi di calcolo utilizzate sono almeno tre: il metodo descritto da Chris
Daykin, che ha caratterizzato gran parte degli anni '90, ed era conforme alla Terza direttiva
Vita; la base di calcolo citata da Lord Penrose nella sua relazione, che parte dalle cifre
prodotte dalla Equitable per le proprie finalità - cifre peraltro non trasmesse all'autorità di
regolamentazione; la base attualmente utilizzata, conforme ai nuovi e più realistici requisiti
di solvibilità della FSA".
Tuttavia, rispondendo alla domanda di un deputato durante H5, Stuart BAYLISS, Managing
Director di Annuity Direct, ha affermato che le autorità di regolamentazione britanniche
"hanno bevuto la storia della Equitable sui margini di solvibilità per lungo tempo. Tutto ha a
che fare con le nuove polizze vendute: fintantoché si vendono nuove polizze, tutto va bene. Se
il volume delle nuove transazioni è sufficiente è possibile 'tappare il buco'. Questo è quello
che faceva la Equitable e si deve presumere che le autorità di regolamentazione se ne siano
rese conto in una certa misura. Non vedo come possano non essersene accorte, visto che tale
pratica era necessaria per mantenere il trend di crescita della compagnia".
Anche Alan BEVERLY, della Commissione, elabora su tale punto in H6, con riferimento ai
sistemi di garanzia assicurativa: "nel caso della Equitable life, il fatto è che la Equitable non è
stata insolvente né è fallita. Pertanto, nel caso della Equitable non è entrato in gioco neanche
il 'Financial Services Compensation Scheme' (il fondo di garanzia del Regno Unito per i
servizi finanziari). [...] Conseguentemente, anche se vi fosse stata una direttiva europea per
l'istituzione di un sistema di garanzia assicurativa armonizzato, non è assolutamente detto
che esso avrebbe potuto essere attivato nel caso della Equitable Life, non sussistendo né stato
di insolvenza né fallimento".
27. Persistente deficit patrimoniale per insufficiente costituzione di riserve
Sul problema dell'articolo 18 (Riserve tecniche), WE 79 (il documento della Investors
Association sul deficit patrimoniale) fornisce un'utile spiegazione delle cause che secondo la
Association hanno originato i problemi della ELAS. Il documento afferma che "la
debolezza principale dell'assetto prudenziale vigente nel Regno Unito consisteva
nella mancata costituzione di riserve per la liquidazione futura dei rendimenti a quanti
ne avevano diritto, ossia i titolari di polizze 'd'investimento'. Le norme furono lasciate
deliberatamente vaghe e la decisione circa la costituzione di riserve a fronte di future
maggiorazioni (bonus) fu lasciata al 'capriccio' dell'Attuario. Tuttavia, le conseguenze
della mancata costituzione di riserve furono tutt'altro che vaghe, dato che senza
quelle riserve il fondo with-profits era quasi certamente destinato alla bancarotta."
Nella relazione si afferma che il problema generale della ELAS era l'entità del deficit
patrimoniale rispetto al livello realistico di esposizione. Il deficit durava almeno dal
1985 e si protrasse fino al momento in cui alla fine del 2000 la Equitable decise di
cessare la vendita di nuove polizze. Le cause erano le seguenti:
"A) Accantonamento non sufficientemente prudenziale per le future partecipazioni
agli utili garantite a cui titolari di polizze d' investimento avevano diritto per contratto;
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B) Riserve non sufficientemente prudenziali per le garanzie contrattualmente previste
(come i famigerati GAR);
C) Mancata costituzione di riserve visibili per bonus non garantiti già assegnati;
D) Interpretazione troppo larga e 'ad usum delphini' delle Statutory rules (e forse
della Professional Guidance)."
La relazione conclude che nel periodo 1990-2000 sussisteva un persistente deficit
patrimoniale variabile da 5 a 7 miliardi di sterline, escludendo "le riserve per i premi
finali (final bonus) che si sosteneva fossero 'non garantiti', malgrado il fatto che gli
assicurati erano stati indotti a nutrire l'aspettativa che essi sarebbero stati liquidati e
che il loro ammontare sarebbe stato determinato unicamente dalla situazione dei
mercato al momento di uscire dal fondo. In realtà durante tutto il periodo in questione
i final bonus, senza eccezioni, non erano mai stati coperti da alcun attivo. [...] Si
trattava di cifre consistenti che, secondo le nostre stime sono cresciute dai 3 miliardi
di sterline del 1990 agli 11 miliardi del 2000, il che rappresenta una media di ca. il
45% del patrimonio negli 11 anni considerati."
28. Mancate riserve per le maggiorazioni gratuite (terminal bonus): pregiudizi causati dalla
facoltatività prevista dal diritto britannico
Nicholas BELLORD asserisce (H2) che: "in sede di redazione della terza direttiva vita ci si
accorse che erano state previste per le riserve criteri più rigorosi e che questi erano sostenuti
dalla delegazione britannica. Tuttavia, il Tesoro (l'autorità di regolamentazione) comprese
che se la direttiva fosse passata in quella versione, avrebbe portato alla luce la verità sulla
Equitable Life, per cui quelle disposizioni furono soffocate sul nascere e la riserva fu resa
facoltativa (…). Pertanto l'opzione di prevedere adeguate riserve esisteva, ma le autorità di
regolamentazione britanniche hanno consapevolmente evitato di trarne vantaggio."
In proposito WE Conf 11 sostiene anche che la 3DV, nella versione approvata, aveva una
grave carenza, ossia la già menzionata circostanza che la costituzione di riserve per bonus
futuri era stata resa facoltativa nell'ultima versione del testo (cfr. anche sezione relativa
all'articolo 18 della 3DV). WE Conf-11 sostiene che ciò fu dovuto alle pressioni ad approvare
la direttiva esercitate dal Regno durante tutto il corso dei negoziati. Come indicato altrove, il
Regno Unito ha poi effettivamente deciso di rinunciare a tale disposizione. WE-Conf 11 spiega
come questa decisione abbia a sua volta legalizzato la pratica dell'ELAS di non costituire
riserve a fronte dei terminal bonus, che è stato uno dei motivi per cui la compagnia non
disponeva di fondi sufficienti quando la Camera dei Lord le ha ingiunto di liquidare i bonus
promessi agli assicurati GAR.
Anche WE 26 (relazione Burgess Hodgson per EMAG) spiega come per i terminal bonus non
venissero accantonate riserve e ne illustra le conseguenze. Spiega anche come i dati contabili
forniti dall'ELAS all'autorità di regolamentazione non includevano alcuna riserve per questi
bonus. Le cifre erano sufficienti a coprire il Required Minimum Margin ai fini della
rendicontazione obbligatoria (dal 1994 al 1999, il margine medio era di circa il 7%). Tuttavia,
la relazione asserisce che "in quanto esperta in materia attuariale, l'autorità di
regolamentazione doveva sapere che quelle riserve non potevano assolutamente essere
sufficienti per coprire i terminal bonus. L'autorità poteva ragionevolmente presumere che per
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tale finalità il margine avrebbe dovuto approssimarsi al 20%. In breve, si deve chiedere
all'autorità di regolamentazione se sapesse (o avesse dovuto sapere) che il patrimonio della
Equitable Life non poteva far fronte ai tassi di bonus annunciati dagli amministratori per
tutto il periodo successivo al 1993. L'autorità di regolamentazione avrebbe dovuto sapere che
i terminal bonus erano utilizzati: a) per indicare i valori delle polizze agli aderenti; b) per
effettuare pagamenti alla scadenza o in caso di riscatto; c) per favorire la vendita di nuove
polizze mediante la dichiarazione delle passate performance. Se l'autorità sapeva che dal
1998 in poi le passività contrattuali includevano una riserva per i costi GAR, doveva anche
sapere che i suoi effetti risultavano fortemente attenuati dal valore piuttosto incerto della
polizza di riassicurazione con la Irish European Reinsurance Company Limited."
Anche Penrose (WE 16) sostiene la tesi secondo cui riserve costituite con criteri prudenziali
avrebbero fatto emergere le debolezze della ELAS. A suo parere l'autorità di regolamentazione
aveva concentrato la sua attenzione esclusivamente sui margini di solvibilità senza tener conto
dei terminal bonus da liquidare, probabilmente in violazione dell'articolo 18 il quale prescrive
che la vigilanza deve comprendere verifiche su tutte le attività dell'impresa e non solo sulla sua
solvibilità.
Penrose afferma che la direttiva "prevede che vengano costituite riserve prudenziali per i final
bonus o che se ne tenga realisticamente conto in qualche modo. Così facendo le debolezze
della ELAS sarebbero venute alla luce molto prima ed avrebbero indotto le autorità ad
intervenire con opportune contromisure. La DTI non ha colto quell'opportunità, sostenendo
invece che "occorre predisporre una qualche forma di riserva implicita nei parametri del
sistema". Le disposizioni nazionali di trasposizione della direttiva hanno lasciato la
situazione inalterata." Penrose critica anche l'assenza di "approccio proattivo" da parte
dell'autorità di regolamentazione.
29. Utilizzo degli utili futuri per incrementare un margine di solvibilità non conforme
all'articolo 25
SEYMOUR in H7 sostiene che quando l'autorità di regolamentazione britannica si accorse
dell'entità dei problemi della ELAS e si cominciò a parlare di ricorso al fondo "di salvataggio"
per le assicurazioni, si fece prendere dal panico (giacché il ricorso al fondo avrebbe comportato
una tassa o un prelievo su tutte le altre compagnie per risarcire gli assicurati ELAS), e per
evitare questa situazione "varò un sistema che prevedeva l'inclusione di cinque anni di utili
futuri teorici per riequilibrare la contabilità di una società chiusa (closed company) - quale
la ELAS - rendendo così impossibile l'accesso al fondo di risarcimento." Egli ritiene che tale
iniziativa "vanificava ogni nozione di solvibilità".
In WE 54 (‘La Vie d’Or’, Causa 98/2863 dinanzi al Tribunale distrettuale dell'Aia, sentenza del
13 giugno 2001), SEYMOUR (H7) riferisce che secondo il ricorrente "l'inclusione di utili
futuri nel bilancio non dà un quadro fedele della solvibilità della compagnia di assicurazione
ed è pertanto in contrasto con le direttive Vita UE." [...] E' importante qui osservare che la
questione della legittimità degli utili futuri ai sensi delle direttive Vita UE è stata
effettivamente sollevata"
Meritano di essere esaminate attentamente, sulla questione degli utili futuri, anche le
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conclusioni del rapporto Baird (WE 17). Citando scambi di note con il GAD, il rapporto
afferma che "le direttive UE e la legislazione britannica consentono di assegnare un valore
agli utili futuri di una compagnia di assicurazione. Si tratta degli 'utili futuri impliciti' (future
profits implicit items). (...) Il GAD ci ha spiegato gli antecedenti storici di queste voci: 'La
legislazione di base (…) deriva dalle direttive europee, in particolare dalla Prima direttiva
Vita del lontano 1979. La direttiva stabilisce che l'autorità di vigilanza ha la facoltà di
autorizzare la compagnia a contabilizzare queste voci tra i propri utili futuri, a fronte dei 5/6
del margine di solvibilità. La direttiva specifica quindi le modalità di calcolo degli utili
futuri: in concreto, tale importo è pari al 50 % degli utili realizzati nel corso degli ultimi
cinque anni moltiplicato per la durata residua prevista dei contratti in vigore. In altre parole
la direttiva prevedeva che l'autorità di vigilanza potesse esercitare la propria discrezionalità
per autorizzare il calcolo di tali voci ai fini del margine di solvibilità.
Questa discrezionalità venne fortemente limitata dall'approvazione nel 2002 della direttiva
Solvency I (cfr. articolo 1.4), che vieta totalmente tale pratica a decorrere dal 2009. Baird
spiega come l'ELAS richiese ed ottenne in numerose occasioni dall'autorità di
regolamentazione l'autorizzazione a servirsi di utili futuri per soddisfare i requisiti di solvibilità.
Per concedere tali autorizzazioni ripetute l'autorità di regolamentazione si avvalse delle
prerogative conferitegli dalla section 68 dell'ICA 1982. Secondo Baird, alla compagnia fu in tal
modo consentito di migliorare la percezione esterna della sua solidità finanziaria. In proposito,
Baird raccomandava di riconsiderare l'esercizio della discrezionalità da parte dell'autorità di
regolamentazione per le autorizzazioni a utilizzare utili futuri finalizzate a soddisfare i requisiti
di solvibilità.
Tale aspetto è strettamente legato a una delle linee di indagine seguite a proposito della
corretta trasposizione della 3DV. Si tratta di stabilire se, come Baird sostiene, la discrezionalità
esercitata dal Segretario di stato sulla base della Section 68 dell'ICA 1982 abbia svolto un
ruolo determinante nel caso ELAS. Occorre in tale contesto accertare se la discrezionalità è in
sé compatibile con la 3DV. La direttiva prescrive che gli Stati membri devono provvedere a
che le autorità competenti dispongano di poteri e mezzi sufficienti ad esercitare le funzioni di
vigilanza (cfr. articolo 10 3DV). D'altro canto la direttiva consente all'autorità responsabile di
derogare all'applicazione delle norme in un ristretto numero di casi e nel rispetto di condizioni
rigorose (cfr. articoli 21.2 e 22.6 3DV), ma non v'è alcuna disposizione della direttiva che dia
all'autorità competente di uno Stato membro poteri esentativi così ampi come quelli previsti
dalla Section 68 dell'ICA 1982. Sembra che tali poteri comportino il rischio di essere esercitati
in modo "indulgente" o poco coerente, con possibile beneficio per alcune compagnie e non per
altre, vanificando in tal modo l'applicazione di standard armonizzati. E' possibile che, ponendo
qualche forma di vincolo a quei poteri, la crisi della ELAS avrebbe potuto essere evitata o
ridotta a minime proporzioni.
Articolo 28 – Interesse generale - Articolo 31 – Informazioni per gli assicurati
30. I problemi della separazione fra CoB e vigilanza prudenziale
Sulla questione della comunicazione con gli assicurati, LAKE in H1 afferma che le
informazioni da fornire alla clientela prescritte dalla 3DV vennero a ricadere fra le competenze
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dell'autorità responsabile per le relazioni con la clientela (Conduct of Business – CoB), che era
diversa da quella competente per la vigilanza prudenziale, e che tale ripartizione delle
responsabilità fra Conduct of Business e vigilanza risultò pregiudizievole per gli assicurati
ELAS. Infine, afferma di non essere a conoscenza di alcun procedimento avviato dinanzi ai
tribunali britannici per mancata attuazione della legislazione UE.
Tuttavia, David STRACHAN della FSA presenta in H4 una visione differente delle cose,
affermando che "la Terza direttiva Vita è stata attuata in modo tale da garantire chiarezza
circa le responsabilità rispettive delle autorità home e host (...). Come previsto dalla Terza
direttiva Vita, è l'autorità di regolamentazione delle succursali - l'autorità dello Stato di
origine – che deve applicare le proprie norme. Ciò evita il prodursi di una situazione confusa
in cui gli assicurati sarebbero soggetti, per la Conduct of Business, a differenti regimi di
tutela a seconda se conducono transazioni con un istituto assicurativo nazionale o una
succursale di un istituto SEE".
31. Mancato rispetto dell'Allegato II
Leslie SEYMOUR in H7 fornisce le prove (documentazione scritta WE 53) del mancato
rispetto dell'Allegato II della 3DV – rinumerato Allegato IV nella Dcod – il quale prescrive che
l'assicurato deve essere informato "con chiarezza e precisione" in merito alla sua polizza. WE
53 comprende prospetti informativi della ELAS che illustrano le superiori performance dei
fondi pensionistici della Equitable, affermano che tali risultati sono possibili grazie ai bassi costi
operativi della compagnia e sostengono la sua superiorità nella gestione degli investimenti. Un
altro documento illustra il meccanismo di sicurezza detto smoothing operato dalla ELAS e le
modalità con cui la compagnia costituiva riserve; spiega che ogni anno l'assicurato riceverà un
bonus e che una quota degli utili realizzati dalla compagnia sono accantonati per ogni
eventuale flessione dei mercati azionari e trend negativo degli investimenti che dovesse
prodursi in futuro. SEYMOUR sostiene che tutte queste promesse erano false e che dunque
l'informazione mancava di "chiarezza e precisione".
Secondo SEYMOUR "la direttiva prevede che gli assicurati ricevano informazioni regolari,
chiare ed accurate sull'impresa di assicurazione. L'autorità di regolamentazione non ha fatto
nulla per garantire la concreta attuazione di queste disposizioni cruciali della direttiva."
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ConclusionI PARTE II, TRASPOSIZIONE
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PARTE II - TRASPOSIZIONE
Trasposizione della Terza Direttiva "Vita"
1. Pur avendo identificato alcune discrepanze fra le specifiche disposizioni nazionali
britanniche e determinati articoli della 3DV34, la commissione ritiene che la natura e il
numero di tali divergenze non siano tali da qualificare come carente il processo formale di
trasposizione.
2. La commissione vede tuttavia un'eccezione nell'ampia facoltà che la legislazione nazionale
britannica concede al Segretario di Stato (come previsto alla sezione 68 ICA 1982) di
stabilire un esonero dall'applicazione delle norme prudenziali. Tali poteri, che sembrano
incompatibili con la lettera e lo spirito della direttiva, sono stati utilizzati in modo poco
ortodosso35 (soprattutto quando, in varie occasioni, è stata autorizzata l'inclusione di utili
futuri nei margini di solvibilità), per cui in questo caso particolare sussiste il fondato timore
che la 3DV non sia stata pienamente e correttamente trasposta.
3. La commissione ritiene che la trasposizione della 3DV da parte del Regno Unito non sia
stata attuata in modo tale da consentire l'effettivo raggiungimento dei suoi obiettivi. La
commissione ritiene che la tecnica "frammentata" di recepimento della direttiva (essa non è
stata trasposta in un unico atto legislativo ma distribuita fra vari atti a diversi livelli di
gerarchia normativa) da parte del Regno Unito lasci a desiderare sul piano della chiarezza e
che la tecnica in questione non sembri essere il metodo migliore per incorporare principi e
standard normativi UE nell'ordinamento interno.
Problemi particolari di applicazione
La nozione di "vigilanza finanziaria per l'insieme delle attività di assicurazione"
4. La commissione rammenta che, secondo la direttiva, la vigilanza finanziaria deve estendersi
all'"insieme delle attività dell'impresa di assicurazione"36. La commissione sottolinea come
tale formulazione legislativa sia tutt'altro che ambigua e vada interpretata correttamente e in
modo estensivo.
5. La commissione è del parere che le autorità britanniche preposte alla vigilanza della ELAS
abbiano ignorato o mal interpretato la nozione di "vigilanza finanziaria sull'insieme delle
attività dell'impresa di assicurazione", in contrasto con gli articoli 837, 1838 e 2539 della Terza
Cfr. Parte II, sezione II.2.1, pp 85-86; Parte II, sezione II.2.2, p 68; Parte II, sezione II.2.3, p 92 e WE 20.
Cfr. Parte II, sezione II.1.1 su art.25 3DV, pp 60-61; cfr. anche WE 17, punto 7.2.2, p. 228.
36
Articolo 8 3DV.
37
Cfr. Parte II, sezione II.1.1, pp 39-41 e Parte II, sezione II.2.3., pp 99-100; cfr. anche WE 16 (cap. 16; cap.
19, par. 210; cap. 18, par..220; cap. 21) e WE Conf 3.
38
Cfr. Parte II, sezione II.1.1, pp 52-53 e Parte II, sezione II.2.3., pp 104-106; cfr. anche WE Conf 11, WE 16,
WE 26 e WE 79.
34
35
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direttiva Vita.
6. La commissione ritiene che l'opzione di cui al paragrafo 1.D dell'articolo 18 non escluda che
le future partecipazioni agli utili a carattere discrezionale o extra-contrattuale possano
formare parte integrante dell'"insieme delle attività" della compagnia e non esima gli Stati
membri dall'adoperarsi al massimo per rispettare la lettera e lo spirito della direttiva. Inoltre,
come risulta dalla documentazione di cui dispone la commissione40, una delle principali
cause finanziarie del crollo della ELAS è stata il fatto che, negli anni, essa non ha costituito
adeguate riserve per future partecipazioni agli utili a carattere discrezionale o extracontrattuale.
7. Si è sostenuto41 che la ELAS non era tenuta a costituire riserve per le partecipazioni agli
utili di tipo discrezionale o extra-contrattuale, in quanto la direttiva lo prevede in via
facoltativa e l'autorità di regolamentazione britannica ha deciso di non avvalersi di tale
facoltà. La commissione ritiene che il fatto di rendere facoltative le riserve a fronte di
partecipazioni discrezionali agli utili abbia minato l'efficacia e la coerenza interna della
direttiva. La previsione di tale facoltà mal si inquadra nella finalità generale della direttiva.
8. Secondo alcuni contributi ricevuti dalla commissione42, l'autorità di regolamentazione ha
tendenzialmente interpretato i margini di solvibilità in senso restrittivo e, nella sua analisi
generale dello stato di salute finanziaria della compagnia, non ha praticamente tenuto conto
delle future partecipazioni agli utili a carattere discrezionale o extra-contrattuale. La
commissione ritiene pertanto che l'autorità di regolamentazione non sia riuscita
verosimilmente a garantire che la ELAS disponesse sempre di un adeguato margine di
solvibilità per tutte le sue attività.
Assenza di corrette procedure amministrative e contabili e di adeguati meccanismi di controllo
interno.
9.
Vi sono chiare indicazioni secondo cui le autorità di regolamentazione britanniche hanno
deliberatamente omesso di contestare il duplice e conflittuale ruolo dell'Attuario incaricato
della ELAS, che per sei anni ha occupato un'alta posizione dirigenziale (Chief Executive)
nella società. La commissione ritiene che tale duplicità di ruoli abbia creato un conflitto di
interessi lesivo degli interessi degli assicurati, che avrebbe dovuto essere contestato
dall'autorità di regolamentazione come esempio di cattivo governo societario. La
commissione è inoltre del parere che, non intervenendo rapidamente sulla questione del
duplice ruolo dell'Attuario incaricato, le autorità britanniche non abbiano assolto l'obbligo,
prescritto esplicitamente dalla 3DV all'articolo 843, di imporre all'ELAS una buona
organizzazione amministrativa e contabile e (…) adeguate procedure di controllo
interno. La commissione insiste sul fatto che il ruolo dell'Attuario incaricato è
fondamentale nel sistema di vigilanza britannico e che il non aver garantito l'efficacia di
Cfr. Parte II, sezione II.1.1, pp 59-60 e Parte II, sezione II.2.3., pp 107-108; cfr. anche WE 17, par. 7.2.2,
p.228.
40
Cfr. Parte II, sezione II.2.3, pp 105-106; cfr. anche WE 16, WE 26 e WE 79.
41
Cfr. Parte II, sezione II.1.1, pp 52-54.
42
Cfr. WE 16, cap. 19, par 210.
39
43
Cfr. Parte II, sezione II.1.1, pp. 41-42 e Parte II, sezione II.2.3, p. 98.
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tale funzione ha messo in crisi l'intero sistema di vigilanza, rendendo ogni controllo interno
del tutto inadeguato. La commissione considera che, una volta istituita la figura
dell'Attuario incaricato, indipendentemente dal fatto se fosse prescritta dalla legislazione
comunitaria, essa è venuta a formare parte integrante del sistema di regolamentazione e
vigilanza britannico, che in quanto tale deve essere conforme alla Terza direttiva Vita.
Inoltre alcuni interventi44 inducono la commissione a ritenere che tali carenze rientrino in
una più ampia prassi amministrativa e che tale situazione abbia svuotato di efficacia le
salvaguardie contenute nella legislazione comunitaria.
Mancato soddisfacimento delle ragionevoli aspettative degli assicurati (policyholders’
reasonable expectations - PRE)
10. Secondo alcuni interventi45 svolti dinanzi alla commissione, le PRE consistevano in questo
caso nel fatto che gli assicurati si attendevano partecipazioni discrezionali agli utili, oltre ai
benefici contrattuali. La commissione considera che, se le autorità britanniche erano tenute
a rispettare le PRE nel quadro degli obblighi loro incombenti in base al diritto comunitario,
esse avrebbero anche dovuto garantire riserve adeguate per coprire le partecipazioni
discrezionali agli utili. La commissione ritiene che, non avendo considerato le
partecipazioni discrezionali come parte integrante dell'insieme delle attività della
compagnia e non avendo obbligato l'ELAS a costituire adeguate riserve tecniche, le
autorità di regolamentazione britanniche non abbiano prestato la dovuta attenzione alle
PRE, violando la lettera e lo spirito dell'articolo 18 della 3DV.
11. La commissione rammenta al riguardo che, secondo l'articolo 10 della 3DV, le autorità del
Regno Unito avrebbero dovuto disporre di poteri e mezzi atti ad assicurare il rispetto delle
PRE nonché adottare tutte le misure appropriate e necessarie per garantire che le attività
dell'ELAS si mantenessero in regola con le disposizioni legislative britanniche46, per
evitare o eliminare irregolarità che potessero ledere gli interessi degli assicurati.
12. Secondo alcuni interventi ascoltati dalla commissione47, negli anni '90 le autorità di
regolamentazione britanniche non esercitarono tutti i loro poteri nei confronti dell'ELAS,
malgrado vi fossero sufficienti avvisaglie di una crisi imminente. Secondo quanto hanno
riferito alcuni48, nel caso ELAS le autorità di regolamentazione hanno adottato in modo
deliberato e consapevole un approccio di "non intervento". La commissione è del parere
che tale comportamento possa aver configurato una violazione dell'obbligo dell'autorità di
regolamentazione di garantire il rispetto delle PRE e sia conseguentemente in contrasto
con la lettera e lo spirito dell'articolo 10 della 3DV.
Eccessiva indulgenza delle autorità di regolamentazione britanniche sui margini di solvibilità
13. Vari interventi49 supportano la conclusione che l'ELAS abbia artificiosamente amplificato
Cfr. rapporto Baird (WE 17), paragrafo 2.13.6.
Cfr. Parte II, sezione II.1.1, pp 40-41 e p. 47; cfr. anche Parte II, sezione II.2.3, pp. 101-102 e WE 16, cap.18,
par. 220; WE 26, WE 52-54 e LLOYD in H5.
46
Cfr. Parte II, sezione II.1.1, pp 47-48.
47
Cfr. Parte II, sezione II.1.1, pp 45-47 e Parte II, sezione II.2.3., pp 101-102; cfr. anche WE 17.
48
Cfr. Parte II, sezione II.2.3, pp 99-101 e WE 16.
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la percezione esterna della sua solidità finanziaria e sia riuscita a soddisfare i requisiti di
solvibilità ottenendo dall'autorità numerose autorizzazioni ad includere utili futuri ed
operazioni di zillmeraggio fra le attività implicite. Tali autorizzazioni sono state concesse
grazie ai poteri esentativi del Segretario di Stato previsti alla Sezione 68 dell'ICA 1982, la
cui compatibilità con la lettera e lo spirito della 3DV resta a parere della commissione
opinabile. L'eccessiva "indulgenza" mostrata al riguardo dalle autorità di regolamentazione
britanniche appare in contrasto con gli articoli 10 e 25 della 3DV.
14. La commissione ritiene che, ottenendo l'autorizzazione a soddisfare i requisiti di solvibilità
in modo artificioso, l'ELAS abbia nascosto la verità ai propri assicurati e messo in
pericolo la sua futura solidità finanziaria. Ne consegue che sono state messe a rischio
anche le PRE e che le misure adottate dalle autorità di regolamentazione non erano
presumibilmente "appropriate e necessarie (…) per evitare o eliminare irregolarità che
possano ledere gli interessi degli assicurati".
15. La commissione ritiene che il ricorso eccessivo a utili futuri e ad operazioni di zillmeraggio
abbiano reso i margini di solvibilità relativamente fuorvianti come indicatori dello stato di
salute della ELAS e che conseguentemente le autorità di regolamentazione britanniche non
abbiano assolto l'obbligo di imporre all'ELAS di disporre sempre di un adeguato margine
di solvibilità "per l'insieme delle sue attività"..
Adeguatezza delle risorse a disposizione delle autorità di regolamentazione
16. Vi sono consistenti prove documentali50 che indicano come, soprattutto nei primi anni '90,
gli organi di vigilanza e regolamentazione del Regno Unito non fossero dotati di mezzi
idonei – in termini sia di personale qualificato che di risorse – per assolvere i propri
compiti istituzionali, contrariamente a quanto disposto all'articolo 20, paragrafo 3 della
Terza direttiva Vita. I necessari poteri e mezzi e la conseguente possibilità di una vigilanza
efficace sono tanto più importanti in quanto, con l'entrata in vigore della Terza direttiva
Vita, lo Stato membro di origine (Home State) mantiene la competenza esclusiva per la
vigilanza finanziaria delle imprese di assicurazione operanti nel ramo vita.
Obblighi di informazione
17. Sulla base della di cui dispone la commissione51 ci si chiede se gli obblighi di
informazione previsti dalla Terza direttiva siano stati correttamente assolti dal Regno
Unito e se essi non siano stati violati nel caso delle Equitable Life.
Applicazione della Terza direttiva Vita
18. Secondo la commissione è evidente che gli obblighi imposti agli Stati membri dalle
direttive non riguardano esclusivamente le loro competenze legislative, ma si estendono
Cfr. Parte II, sezione II.1.1, pp 60-61 e Parte II, sezione II.2.3., pp 105-106; cfr. anche WE 17, par. 7.2.2, p.
228.
50
Cfr. ad esempio: rapporto Baird (WE 17), paragrafo 2.23.5; rapporto Penrose (WE 16), capitolo 19, paragrafi
158 e 160.
51
Cfr. sezione IV (in particolare pp. 266-267).
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alle competenze amministrative e giudiziarie. Inoltre, l'adozione dei provvedimenti
nazionali di recepimento non è di per sé sufficiente. La piena applicazione di una direttiva
è garantita solo quando le misure nazionali di recepimento sono concretamente applicate,
in modo tale da conseguire le finalità della direttiva stessa. In caso contrario, applicazioni
divergenti della direttiva si ripercuoterebbero negativamente sull'uniformità e la costanza
dell'ordinamento giuridico comunitario.
19. La commissione ritiene che l'applicazione della direttiva 3DV da parte del Regno Unito sia
stata carente nel caso ELAS e che le autorità britanniche non abbiano rispettato
adeguatamente le finalità ultime della direttiva in questione. Secondo la commissione, nel
caso in esame, l'attuazione che ha seguito la trasposizione formale è risultata carente sotto
molti aspetti, portando a concludere che l'intero processo di recepimento non sia stato
corretto.
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PARTE III – Sistema di
regolamentazione
Valutazione del regime normativo britannico in rapporto alla Equitable Life
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INDICE PARTE III
I.
Disposizioni di diritto comunitario
1. Applicabilità delle disposizioni della Terza direttiva Vita
2. Responsabilità della vigilanza prudenziale
3. Responsabilità della vigilanza per la Conduct of Business
4. Valutazione della situazione finanziaria della compagnia
5. Applicazione delle misure di vigilanza
6. Vigilanza sulle compagnie con sede all'estero
7. Vigilanza sulla contabilità e la situazione finanziaria
8. Vigilanza sulle compagnie in difficoltà
9. La Commissione europea e il caso Equitable Life
10. Il CEIOPS e il "Protocollo di Siena"
11. Il progetto Solvency II
12. Quesiti cui dare una risposta
II.
Il sistema regolamentare britannico per le assicurazioni vita
1. Applicazione delle disposizioni della Terza direttiva Vita
2. Vigilanza prudenziale
a) Periodo 1982-1998
b) Periodo 1998-2001
c) Periodo post-2001
3. Regolamentazione della Conduct of Business (CoB)
4. L'Attuario incaricato (AA)
5. I poteri di intervento dell'autorità di regolamentazione
6. Responsabilità delle autorità di regolamentazione
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III.
Conclusioni principali dei rapporti Penrose e Baird sulle autorità di
regolamentazione in campo assicurativo
1. Il rapporto Baird (ottobre 2001)
2. Il rapporto Penrose (marzo 2004)
2.1 Definizione di vigilanza prudenziale
2.2 Poteri d'intervento dell'autorità di regolamentazione
2.3 Interazione fra le autorità di regolamentazione
2.4 Il duplice ed indisturbato ruolo di RANSON
2.5 Presunte carenze generali dell'autorità di regolamentazione
a) Insufficiente professionalità e/o debolezza dell'azione di monitoraggio
b) Compiaciuta indifferenza (complacency) o politica della "mano
leggera" da parte dell'autorità di regolamentazione
c) Negligenza da parte delle autorità di regolamentazione
2.6 Riconoscimento da parte delle autorità di regolamentazione dei problemi
della Equitable Life - Date principali
2.7 Conclusioni del rapporto Penrose
IV .
Altre testimonianze scritte e verbali esaminate dalla commissione
1. Presunta negligenza nella regolamentazione e vigilanza prudenziale
a) Accuse di carenze operative da parte delle autorità di regolamentazione
britanniche
b) Presunti ostacoli da parte delle autorità di regolamentazione britanniche e
accuse di collusione con la ELAS
c) Accuse di atteggiamento pro-industria da parte delle autorità di
regolamentazione
d) Accuse di politica della "mano leggera" da parte delle autorità di
regolamentazione
e) Accuse di "eccessiva deferenza" delle autorità di regolamentazione nei
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confronti della ELAS
f) Accuse di tentativi da parte dell'autorità di regolamentazione di salvare la
ELAS dall'insolvenza
g) Duplice incarico di amministratore delegato e di Attuario incaricato della
Equitable Life
h) Adeguatezza delle risorse a disposizione delle autorità di regolamentazione
2. Il problema GAR
a) Date principali
b) Informazioni di base
c) Accuse alle autorità di regolamentazione di non aver saputo riconoscere i
rischi GAR
3. Presunta iniquità del "Compromise Scheme" del 2001
a) Date principali
b) La relazione dell'attuario indipendente
c) Le clausole del Compromesso in dettaglio
d) Ruolo della FSA nel Compromise Scheme
e) Reclami degli assicurati
f) Accuse secondo cui il management della ELAS non poteva considerarsi fit
and proper
4. Presunta negligenza nella vigilanza sulle relazioni con la clientela (Conduct of
Business – CoB)
a) Accuse di pratiche di mis-selling (tecniche di vendita poco ortodosse) e di
rappresentazione ingannevole nel Regno Unito
b) Accuse di pratiche di mis-selling (tecniche di vendita poco ortodosse) e di
rappresentazione ingannevole negli altri Stati membri
c) Accuse di Churning dei contratti degli assicurati
d) Mancanza di comunicazioni fra le autorità di regolamentazione britanniche
e) Comunicazione fra le autorità di regolamentazione britanniche e di altri Stati
f) Pubblicità ingannevole sui mercati tedesco e irlandese.
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Introduzione
Come richiesto dal terzo trattino del mandato, la commissione d'inchiesta ha proceduto a
un'analisi del ruolo e dell'efficacia di intervento delle autorità di regolamentazione assicurativa
del Regno Unito e di altri Stati membri interessati, cercando di stabilire se vi sia stata o meno
una carenza strutturale nella vigilanza del settore delle assicurazioni vita in generale e delle
pratiche commerciali e della situazione finanziaria della Equitable Life in particolare. La
commissione ha altresì analizzato le accuse di carenze regolamentari nella tutela degli assicurati
e dei consumatori per inadeguata trasposizione della Terza direttiva Vita52, in particolare
ponendo a raffronto l'assetto regolamentare britannico con i corrispondenti ordinamenti in
ambito UE.
Le conclusioni del rapporto Penrose53 e del rapporto Baird54, le cui indagini si sovrappongono
parzialmente al mandato della commissione, hanno costituito il punto di partenza, ma l'esame è
stato condotto in un contesto europeo più ampio55.
I.
Disposizioni di diritto comunitario
Il ruolo e la responsabilità delle autorità di regolamentazione assicurativa relativamente alla
vigilanza delle compagnie è codificato negli articoli 8-10 della Terza direttiva Vita (3DV)56 che
modifica gli articoli 15, 16 e 23 della Prima direttiva Vita57.
52
Direttiva 92/96/CEE del 10 novembre 1992, in GU L 360 del 9.12.1992.
53
Il ministero del Tesoro ha dato avvio all'inchiesta di Lord Penrose nell'agosto 2001. Le finalità erano: "indagare sulle
circostanze che hanno condotto all'attuale situazione della Equitable Life Assurance Society, tenendo in considerazione
gli elementi pertinenti che caratterizzano il mercato delle assicurazioni vita; individuare eventuali insegnamenti da
trarre per la gestione, amministrazione e regolamentazione del settore delle assicurazioni vita; presentare una relazione
in proposito ai ministri del Tesoro". La relazione Penrose è stata pubblicata l'8 marzo 2004.
54
Il rapporto Baird, "The Regulation of Equitable Life: an independent report", curato da Ronnie Baird, Direttore
Quality Assurance and Internal Audit della FSA, con l'assistenza di Norton Rose e della PricewaterhouseCoopers, è
stato pubblicato dal Treasury il 17 ottobre 2001.
55
L'indagine condotta attualmente dal difensore civico parlamentare e per il servizio sanitario (Parliamentary
and Health Service Ombudsman - PO) del Regno Unito dovrebbe anche stabilire se il meccanismo di
regolamentazione applicabile sia stato amministrato adeguatamente. La prima relazione dell'Ombudsman
parlamentare britannico, pubblicata nel giugno 2003, non aveva ritenuto le autorità di regolamentazione
prudenziale colpevoli di malamministrazione nel periodo 1999-2000 e aveva deliberato che gli investitori non
avevano diritto ad alcun compenso. La seconda relazione estendeva l'intervallo temporale coperto dall'indagine
includendo nel suo ambito il GAD. La pubblicazione della Seconda relazione dell'Ombudsman parlamentare
britannico sulla Equitable Life, originariamente prevista per l'autunno 2006, è stata rinviata fino al maggio
2007, ragion per cui le sue conclusioni potrebbero non essere incluse nella presente relazione. In una lettera ai
deputati del 16 ottobre 2006 (data che coincide con la visita della delegazione EQUI a Londra), l'Ombudsman
scriveva: "è emerso chiaramente che la documentazione che sarebbe stata importante per la materia
d'indagine non ci era stata fornita… Abbiamo ricevuto la documentazione in questione nel luglio ed agosto
2006 (Allegato al WE-FILE19). BRAITHWAITE (H11) deplora il fatto che "'con questa montagna di nuova
documentazione scritta risalente al 2001, precedentemente celata all'inchiesta Penrose (…) si sia riusciti a far
sì che la relazione EQUI non potrà servirsi di citazioni dall'inchiesta del PO.
56
Cfr. anche artt. 10-13 della direttiva codificata Vita (Dcod) - 2002/83/CE, GU L 345 del 19.12.2002.
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Le norme concernenti le riserve tecniche delle imprese di assicurazione e la loro
rappresentazione (inclusi i margini di solvibilità) sono codificate negli articoli 18-27 della 3DV
che modificano gli articoli 17-21 della 1DV58.
Le disposizioni in materia di relazioni con la clientela (Conduct of Business – CoB), incluso il
diritto contrattuale, le condizioni di assicurazione ecc. sono codificate negli articoli 28-31 e
nell'Allegato II della 3DV che si aggiungono al disposto degli articoli 4 e 15 della Seconda
direttiva Vita (2DV)59.
Infine, le disposizioni applicabili alle imprese di assicurazione in difficoltà sono codificate
nell'articolo 24, paragrafi 2-4, della 1DV60.
La Terza direttiva vita provvede pertanto alla creazione di un mercato unico UE/SEE per i
prodotti assicurativi, basato sulla regola che la normativa prudenziale di ciascuno Stato
membro viene riconosciuta come equivalente dagli altri Stati membri, e che una compagnia
assicurativa soggetta alla regolamentazione di un dato Stato membro che vende i suoi prodotti
nel Mercato interno, può essere considerata dalle autorità di regolamentazione dello Stato
ospitante sufficientemente solvibile per vendere i propri prodotti in questo Stato membro senza
dover ottemperare a requisiti di solvibilità aggiuntivi.
1.
Applicabilità delle disposizioni della Terza direttiva Vita
A differenza dei regolamenti, le direttive sono vincolanti quanto ai risultati da conseguire, ma
lasciano alle autorità nazionali la scelta della forma e dei metodi di attuazione61. La Terza
direttiva Vita doveva essere trasposta dagli Stati membri entro il 31 dicembre 1993 ed
applicata entro il 1° luglio 1994. La notifica formale di avvenuta trasposizione della 3DV nel
diritto britannico è stata fatta dalle autorità britanniche alla Commissione il 29 giugno 1994, e
l'entrata in vigore è stata confermata il 1° luglio 199462.
Questa scadenza è importante in relazione al ruolo delle autorità di regolamentazione
britanniche nel caso Equitable Life, in quanto la loro azione negli anni 1989-1996 (analisi delle
relazioni attuariali, vigilanza prudenziale) era retta dalle disposizioni della Prima direttiva Vita
(79/267/CEE).
Le sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE) hanno ripetutamente
57
Direttiva 79/267/CEE del 5 marzo 1979, GU L 63 del 13.3.1979.
Cfr. anche artt. 20-31 Dcod.
59
Direttiva 90/619/CEE dell'8.11.1990, GU L 330 del 29.11.1990; cfr. anche artt. 32-36 e Allegato III Dcod.
60
Cfr. anche art 37 Dcod.
61
Cfr. art. 249 del trattato CE.
62
ES-1 fa sapere che "il Regno Unito ha optato per un approccio frammentato e indiretto finalizzato ad adattare
il suo già complesso e sofisticato sistema regolamentare ai principi e agli standard delle direttive. Invece la
Spagna e l'Irlanda hanno preferito una soluzione più "meccanica" e consolidata, basata sull'importazione della
direttiva nell'ordinamento giuridico interno mediante un unico atto legislativo che sostanzialmente riproduce la
struttura e il testo della direttiva. In linea di principio (…) queste diverse forme di trasposizione sono
compatibili con il diritto comunitario, ma la libertà di scelta dei metodi e delle forme non libera gli Stati
membri gli effetti vincolanti di una direttiva "per quanto riguarda il risultato da raggiungere".
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posto l'accento sulla finalità di una direttiva.63 Di conseguenza il punto cruciale è se uno Stato
membro abbia adottato tutte le misure necessarie a garantire la piena efficacia della direttiva
conformemente alle finalità da essa perseguita. Come sottolineato dalla CGCE "gli Stati
membri hanno l'obbligo di garantire la piena ed effettiva applicazione di una direttiva. Ciò
significa che uno Stato membro non ha assolto i suoi obblighi di trasposizione con la
semplice adozione delle necessarie misure di attuazione. Gli Stati membri restano soggetti
all'obbligo di assicurare la piena applicazione della direttiva anche dopo l'adozione di quelle
misure e i singoli cittadini hanno pertanto il diritto di procedere dinanzi ai tribunali
nazionali contro lo Stato ogni volta che la piena applicazione della direttiva non sia
effettivamente assicurata; ciò significa, non soltanto quando la direttiva non sia stata
recepita o lo sia stata in modo non corretto, ma anche quando i provvedimenti nazionali che
pur recepiscono correttamente la direttiva non sono applicati in modo da permettere il
raggiungimento delle sue finalità. Inoltre la CGCE ha ripetutamente statuito che le direttive
sono vincolanti per tutte le autorità degli Stati membri: sono soggetti a tale vincolo (…) non
soltanto il potere legislativo ma anche gli organi amministrativi responsabili
dell'applicazione e del rispetto quotidiano della legge." (ES-1, parr.7-8)
2.
Responsabilità della vigilanza prudenziale
Gli articoli 8 e 9 della 3DV definiscono chiaramente il tipo e l'ambito delle competenze delle
autorità di vigilanza degli Stati membri, anche nei casi in cui la compagnia di assicurazione
opera in altri Stati membri: "La vigilanza finanziaria comprende in particolare la verifica, per
l'insieme delle attività dell'impresa di assicurazione, dello stato di solvibilità e della
costituzione di riserve tecniche, comprese le riserve matematiche, e delle attività di
contropartita in conformità delle norme o della prassi stabilite nello Stato membro d'origine,
ai sensi delle disposizioni adottate a livello comunitario."
Nel caso in cui una compagnia abbia creato una succursale operativa in un altro Stato membro,
"le autorità competenti dello Stato membro d'origine prescrivono che qualsiasi impresa di
assicurazione sia dotata di una buona organizzazione amministrativa e contabile e di
adeguate procedure di controllo interno." Ai fini del controllo "gli Stati membri della
succursale prevedono che (…) le autorità competenti dello Stato membro di origine possano
(…) procedere direttamente, o tramite persone da esse incaricate a tal fine, alla verifica in
loco delle informazioni necessarie per assicurare la vigilanza finanziaria dell'impresa. Le
autorità dello Stato membro della succursale possono partecipare a questa verifica." Lo
Stato membro d'origine può esigere la comunicazione sistematica delle riserve tecniche
rilevanti ai fini della vigilanza prudenziale, ma solo allo scopo "di controllare il rispetto delle
disposizioni nazionali relative ai principi attuariali (…) senza che tale esigenza possa
costituire per l'impresa di assicurazione una condizione preventiva per l'esercizio delle sue
attività."
3.
Responsabilità della vigilanza per la Conduct of Business
La vigilanza sulle cosiddette regole di Conduct of Business (ossia le clausole contrattuali e le
pratiche adottate per la stipula di polizze con i consumatori) è un'altra area che rientra fra le
63
Cfr. cause C-14/83, von Colson e Kaman, par. 15 e C-62/00, Marks & Spencer c. Customs & Excise, par. 27.
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competenze delle autorità di regolamentazione designate dagli Stati membri. L'articolo 4 della
2DV stabilisce che "La legge applicabile ai contratti relativi alle attività previste dalla prima
direttiva è quella dello Stato membro dell'impegno (…). Gli Stati membri applicano ai
contratti di assicurazioni previsti dalla presente direttiva le loro norme generali di diritto
internazionale privato in materia di obbligazioni contrattuali." L'obbligo per l'autorità di
regolamentazione dello host country di intervenire è pertanto limitato ai casi in contrasto con le
"disposizioni giuridiche di interesse generale64 in vigore nello Stato membro dell'impegno".
Come misura di tutela del consumatore, il sottoscrittore di una polizza beneficia di un termine
di recesso "tra i 14 e i 30 giorni dal momento in cui è informato che il contratto è concluso."
(Articolo 15 2DV). Inoltre devono essere comunicate al cliente almeno le informazioni
elencate nell'Allegato II della 3DV, con la possibilità di "prescrivere alle imprese di
assicurazione di trasmettere informazioni supplementari (…) soltanto se esse sono necessarie
alla comprensione effettiva degli elementi essenziali dell'impegno da parte del contraente. Le
modalità di applicazione del presente articolo e dell'allegato II sono adottate dallo Stato
membro dell'impegno." (Articolo 31 3DV).
4.
Valutazione della situazione finanziaria della compagnia
L'articolo 10.2 3DV definisce il tipo di informazione richiesta alle imprese di assicurazione:
"Gli Stati membri esigono dalle imprese di assicurazione con sede sociale nel loro territorio
di fornire periodicamente i documenti necessari per l'esercizio del controllo, nonché i
documenti statistici Le autorità competenti si comunicano i documenti e le informazioni utili
all'esercizio del controllo.
5.
Applicazione delle misure di vigilanza
L'articolo 10.3 della 3DV definisce gli strumenti che gli Stati membri devono adottare per
l'applicazione di tali misure di vigilanza. "Ogni Stato membro adotta tutte le disposizioni utili
affinché le autorità competenti dispongano dei poteri e dei mezzi necessari per la
sorveglianza delle attività delle imprese di assicurazione con sede sociale nel loro territorio,
comprese le attività esercitate fuori di tale territorio, conformemente alle direttive del
Consiglio riguardanti tali attività ed ai fini della loro applicazione."
L'articolo 10.3 precisa inoltre che "questi poteri e mezzi devono in particolare consentire alle
autorità competenti:
a) di informarsi approfonditamente circa la situazione dell'impresa e le sue attività
complessive, in particolare raccogliendo informazioni o richiedendo documenti
relativi all'attività assicurativa, procedendo a controlli diretti nei locali dell'impresa;
b) di prendere nei confronti dell'impresa di assicurazione, dei dirigenti responsabili o
delle persone che controllano l'impresa tutte le misure appropriate e necessarie per
garantire che le attività dell'impresa siano conformi alle disposizioni legislative,
64
Cfr. WE-CONF-26: "La nozione di 'interesse generale' è un'eccezione ai principi fondamentali del trattato in
materia di libera circolazione (…). La 3DV non definisce chiaramente cosa si intenda per Interesse generale
(…) ma dà varie indicazioni quanto alle relative motivazioni." (par. 3.4).
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regolamentari ed amministrative che l'impresa deve osservare nei vari Stati membri
ed in particolare al programma di attività, qualora sia obbligatorio, nonché per
evitare o eliminare irregolarità che possano ledere gli interessi degli assicurati;
c) di assicurare l'applicazione di tali misure, se necessario mediante esecuzione
coattiva, con eventuale ricorso agli organi giudiziari."
6.
Vigilanza sulle compagnie con sede all'estero
La questione della vigilanza prudenziale delle compagnie con sede all'estero è disciplinata
dall'articolo 8 della 3DV: "La vigilanza finanziaria su un'impresa di assicurazione, compresa
quella sulle attività da questa esercitate tramite succursali e in regime di prestazione di
servizi, rientra nella competenza esclusiva dello Stato membro d'origine." Inoltre "se le
autorità competenti dello Stato membro dell'impegno hanno motivo di ritenere che le attività
dell'impresa di assicurazioni possano eventualmente compromettere la solidità finanziaria
della stessa, ne informano le autorità competenti dello Stato membro d'origine dell'impresa
in questione."
7.
Vigilanza sulla contabilità e la situazione finanziaria
L'articolo 18 della 3DV dispone che "lo Stato membro d'origine prescrive ad ogni impresa di
assicurazione di costituire riserve tecniche sufficienti, ivi comprese le riserve matematiche,
relative all'insieme delle sue attività, da determinare in base a principi ben definiti65. In
particolare, l'articolo 20 3DV dispone che "gli attivi a copertura delle riserve tecniche devono
tener conto del tipo di operazioni effettuate dall'impresa di assicurazione in modo da
assicurare la sicurezza, il rendimento e la liquidità degli investimenti dell'impresa di
assicurazione."
Si è suggerito tuttavia che il calcolo dei bonus di un contratto assicurativo e il suo effetto di
smoothing (riequilibrio) sulle polizze - un elemento cruciale in sede di valutazione delle
operazioni della Equitable - "non era derivato dal diritto comunitario, ma andava piuttosto
considerato una questione di diritto contrattuale privato66.
8.
Vigilanza sulle compagnie in difficoltà
L'articolo 24, paragrafi 2-4 della 1DV, dispone che "al fine di ristabilire la situazione
finanziaria di un'impresa (...), l'autorità di controllo dello Stato membro nel cui territorio si
trova la sede sociale esige un piano di risanamento che deve essere sottoposto alla sua
approvazione. Se il margine di solvibilità non raggiunge più il fondo di garanzia (…), l '
autorità di controllo dello Stato membro nel cui territorio si trova la sede sociale esige
dall'impresa un piano di finanziamento a breve termine che deve essere sottoposto alla sua
approvazione. (…) Essa ne informa le autorità degli Stati membri sul territorio dei quali l'
impresa è ugualmente autorizzata, le quali, a sua richiesta, adottano le stesse misure. (…) Le
autorità di controllo competenti possono adottare inoltre tutte le misure atte a salvaguardare
65
Cfr. artt. 16-18 3DV; i margini di solvibilità sono trattati agli artt. 25-26.
Cfr. Prof. Tridimas (WS1), che ha anche affermato che "la sentenza nella causa Hyman in quanto tale non ha
toccato il diritto comunitario".
66
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gli interessi degli assicurati. (…)".
9.
La Commissione europea e il caso Equitable Life
Come provato da documenti visionati e sottoposti dal Commissario UE Charlie McCREEVY
(H8), la corrispondenza più vecchia pervenuta alla Commissione sul caso Equitable Life risale
al febbraio 200167, ossia quando il caso era stato già ampiamente dibattuto dalla stampa
britannica; ciò avveniva molto dopo la sentenza della Camera dei Lord e dopo che la Equitable
Life aveva cessato di vendere nuove polizze. Nelle sue prime risposte la Commissione aveva
dichiarato di voler "attendere i risultati del rapporto Penrose prima di stabilire quali
eventuali iniziative adottare."68
Nel marzo 2004 i reclami pervenuti non erano stati ancora ufficialmente protocollati dal
Segretariato generale della Commissione, il quale dichiarava che la finalità dei procedimenti di
infrazione comunitari è "di ripristinare o determinare la compatibilità della legge nazionale
con il diritto comunitario e non decidere in merito alla presunta incompatibilità di una
normativa regolamentare o di vigilanza passata" aggiungendo che "ogni richiesta di
risarcimento deve formare oggetto di un procedimento dinanzi ai tribunali nazionali." In
sostanza la Commissione – citando "autorevoli pareri giuridici fondati sulla giurisprudenza
della Corte"69 – ha sempre affermato di non esser tenuta a decidere se la vigilanza prudenziale
dell'autorità di regolamentazione britannica sulla Equitable life sia compatibile con il diritto
comunitario, purché sia accertata la conformità dell'attuale regime regolamentare.
In H8 il Commissario McCREEVY confermava che "il ruolo principale della Commissione è
di assicurarsi della corretta applicazione della legislazione comunitaria" ed ha aggiunto che
"verificare l'attuazione della legislazione comunitaria da parte degli Stati membri è esercizio
arduo." E' un compito che richiede un grande dispendio di tempo e di risorse. Vi sono anche
problemi linguistici, giacché non sempre sono disponibili traduzioni. Gli Stati membri
recepiscono spesso le nostre direttive modificando una pluralità di leggi vigenti e omettono
sovente di fornire le tavole di concordanza."
Inviava tuttavia un messaggio chiaro "La Commissione non è responsabile per la vigilanza
sulle singole imprese di assicurazione. Questo è un compito che spetta alle autorità nazionali
(…). La Commissione non è né può diventare una superautorità di vigilanza che controlla le
autorità nazionali." Soffermandosi sul caso della Equitable Life case, il Commissario
McCREEVY conclude dicendo che "le autorità britanniche sono intervenute subito dopo la
crisi della compagnia e la sua decisione di non vendere più nuove polizze (…). Si può
tranquillamente affermare che il regime applicabile prima della crisi della Equitable Life non
esista più." (WE73)
10.
Il CEIOPS e il "Protocollo di Siena"
Il Comitato delle autorità europee di vigilanza delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o
67
Lettera di un deputato del Parlamento europeo al Commissario Frits Bolkestein del 27.2.2001, seguita da 5
lettere di altri deputati, 2 interrogazioni scritte al PE e 7 reclami provenienti da singoli cittadini.
68
Cfr. WE-CONF11 e WE 73, p. 4.
69
Cfr. testimonianze verbali in H1 e H7.
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professionali (CEIOPS70) – precedentemente noto come Conferenza europea delle autorità di
vigilanza assicurative – è stato istituito con decisione 2004/6/CE del 5 novembre 2003 ed ha
iniziato ad operare il 28 maggio 2004. Il CEIOPS è composto di rappresentanti di alto livello
delle autorità di vigilanza degli Stati membri per le assicurazioni e le pensioni aziendali o
professionali.71
Nel quadro del "processo Lamfalussy"72 applicabile alle banche e al mercato dei capitali, il
CEIOPS assolve le funzioni di "comitato di livello 3" per i settori assicurazione, riassicurazione
e pensioni aziendali e professionali. Nell'ambito di tali funzioni vengono forniti alla
Commissione pareri sulla redazione delle misure di attuazione delle direttive quadro (ad
esempio la Solvency II, che è attualmente il suo principale impegno73), sono fornite consulenze
sulle normative in materia di assicurazioni e pensioni aziendali e professionali e vengono
definiti standard di vigilanza. Le sue raccomandazioni e direttive mirano ad accrescere la
convergenza e l'applicazione concreta delle norme, agevolando in tal modo la cooperazione fra
le autorità nazionali di vigilanza e provvedendo all'aggiornamento del Protocollo di Siena del
1997. Tuttavia, in ordine ai suoi specifici poteri attuativi, il CEIOPS va visto come "una sede
di mediazione in cui le autorità nazionali di regolamentazione sono soggette a 'peer pressure'
e non a meccanismi cogenti".74
Il Protocollo di Siena, sottoscritto il 30 ottobre 1997, ha per oggetto la collaborazione delle
autorità di vigilanza degli Stati membri dell'Unione europea nell'applicazione delle direttive
sulle assicurazioni vita e non vita. Nel documento si ritiene che "l'approvazione delle Terze
direttive quadro sulle assicurazioni vita e non vita, che hanno istituito un'autorizzazione e
una vigilanza unica, in particolare la vigilanza finanziaria esercitata in via esclusiva dalle
autorità competenti dello Stato membro d'origine, rende necessario un approfondimento della
loro cooperazione, già coperta dai protocolli attuativi delle Prime e Seconde direttive." Lo
scopo era di "rafforzare la collaborazione pratica fra i servizi amministrativi nazionali al fine
di agevolare la vigilanza delle assicurazioni dirette nell'Unione europea e di esaminare
70
Per ulteriori informazioni consultare www.ceiops.org.
71
Le autorità degli Stati membri dello Spazio economico europeo (Norvegia, Islanda e Liechtenstein) e degli
Stati candidati all'adesione all'UE partecipano, insieme alla Commissione europea, ai lavori del CEIOPS in
qualità di osservatori.
72
Il "processo Lamfalussy" è un approccio allo sviluppo della regolamentazione dell'industria dei servizi
finanziari adottato dall'UE (prende il nome dal presidente del comitato consultivo UE che l'ha concepito). Il
processo consiste di quattro livelli:
Livello 1: Il PE e il Consiglio adottano la legislazione in codecisione, determinando quadro, principi e
orientamenti in fatto di poteri di esecuzione.
Livello 2: Misure tecniche di attuazione sotto forma di ulteriori direttive e/o regolamenti adottate in base ai
poteri demandati dal livello 1.
Livello 3: creazione di reti fra le autorità di regolamentazione per produrre raccomandazioni interpretative
comuni, orientamenti coerenti e standard uniformi, revisioni paritarie (peer review) e comparazioni di prassi
regolamentari onde assicurare un'attuazione ed applicazione coerenti.
Livello 4: Monitoraggio esercitato dalla Commissione europea sul rispetto della legislazione UE da parte degli
Stati membri e, ove necessario, interventi per far mettere in regola lo Stato interessato.
73
74
Cfr H7, Bjerre-Nielsen, e il successivo cap. 11.
Cfr. H7, Bjerre-Nielsen.
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eventuali difficoltà che potessero insorgere nell'applicazione delle direttive." (WE55)
Le autorità di vigilanza hanno dichiarato che "l'analisi della situazione delle imprese nei
rispettivi paesi richiede una varietà di metodi e prassi di vigilanza nonché la raccolta di tutta
una serie di documenti contabili e di dati statistici. La standardizzazione della vigilanza potrà
migliorare mediante un linguaggio comune di analisi e di armonizzazione della
documentazione contabile e delle statistiche assicurative. Le autorità di vigilanza confermano
la necessità di disporre di un documento standardizzato che permetta loro di verificare lo
stato del margine di solvibilità, che non è chiaramente e immediatamente desumibile
dall'esame dei conti di un'impresa."75
Con riferimento alla cooperazione e al segreto professionale, le autorità di vigilanza hanno
concordato di "scambiarsi informazioni riservate quando possibile, nei limiti delle norme
delle Terze direttive (...) al fine di migliorare l'efficacia della vigilanza assicurativa
nell'Unione europea" aggiungendo che "le regole di collaborazione enunciate nel protocollo
potranno rivelarsi inadeguate dinanzi a casi reali, per cui decidono che esse saranno estese
in funzione delle necessità.76
11.
Il progetto Solvency II
Con riferimento agli attuali lavori sul principale progetto normativo per l'industria
assicurativa77 il Commissario McCREEVY (H8) ha affermato che il progetto Solvency II "ha
già creato un nuovo clima di cooperazione a livello UE nel campo della vigilanza",
confermando che esso è attualmente "la massima priorità in campo assicurativo" ed ha
l'ambizioso scopo di realizzare "un'autentica e profonda revisione della normativa UE in
materia di assicurazioni e di vigilanza. L'attuale regime di solvibilità mostra (…) il segno
degli anni! I requisiti relativi al margine di solvibilità per le compagnie di assicurazione sono
stati introdotti per la prima a livello UE oltre trent'anni or sono e i metodi di calcolo sono
rimasti da allora sostanzialmente invariati. Essi erano infatti concepiti per un'industria
assicurativa e per un mondo ormai tramontati… La sfida della Solvency II consiste nel
conseguire un equilibrio fra le attese dei consumatori, le autorità di vigilanza e le compagnie
di assicurazione. E' essenziale che l'industria non perda la voglia di rischio, a causa degli
eccessivi vincoli. Ma è anche importante che le compagnie si rendano pienamente conto dei
rischi in cui incorrono e ne accettino le conseguenze. Nel quadro della Solvency II i requisiti
di solvibilità saranno basati sul profilo di rischio della compagnia. L'assicuratore che
controllerà meglio i rischi potrà detenere meno capitali." (WE73)
In breve: scopo della Solvency II non è di incrementare i livelli generali dei requisiti
patrimoniali ma piuttosto di assicurare elevati standard di valutazione del rischio e una
efficiente allocazione di capitali. Ciò contribuirà a una maggiore trasparenza del mercato e
all'instaurazione in Europa di un equo terreno di confronto economico, passo fondamentale
verso l'attuazione di un vero mercato interno dei servizi finanziari. Il fatto che i requisiti
patrimoniali attualmente richiesti alle compagnie assicurative dalla Solvency I fossero allocati
75
Cfr. WE55, parte I, punto 1.3.
Cfr. WE 55, parte I, punti 1.4-1.6.
77
La proposta di un nuovo quadro di solvibilità per il settore assicurativo (Sovency II) dovrebbe essere adottata
dalla Commissione nella seconda metà del 2007, per entrare in vigore nel 2010.
76
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in modo inadeguato ha portato a un inasprimento delle norme in un certo numero di Stati
membri, creando una situazione normativa "a macchia di leopardo". Il nuovo quadro comune
in materia di solvibilità dovrebbe pertanto basarsi su chiari parametri economici di valutazione
delle attività e passività, che misurino i rischi in base a principi coerenti, e su requisiti
patrimoniali direttamente basati su tali parametri.78
Pertanto, se correttamente applicato, il quadro Solvency II, dovrebbe avere un impatto
favorevole sugli assicurati: essi verrebbero meglio tutelati grazie al fatto che le compagnie
dovrebbero migliorare le proprie prassi di gestione del rischio e detenere adeguati livelli di
capitale. Al tempo stesso, vi sarebbero una più efficiente allocazione del capitale in tutta
l'industria, minori rischi di fallimento aziendale e, conseguentemente, una maggiore fiducia
nell'industria assicurativa e nella sua solidità finanziaria.
12.
Quesiti cui dare una risposta
Analizzando le disposizioni normative CE della Terza direttiva Vita nel quadro di questo
capitolo del mandato, la commissione ha dovuto trovare una risposta ai seguenti interrogativi:
1. Gli organi di vigilanza e regolamentazione del Regno Unito operavano con efficacia ed
erano dotati di mezzi idonei – in termini sia di personale che di risorse – per assolvere i
propri compiti istituzionali quali sanciti all'articolo 10.3 della 3DV?
2. Cosa – e quando – era ragionevole presumere che le autorità di regolamentazione
britanniche potessero scoprire in relazione al caso Equitable Life, se i loro compiti di
regolamentazione e vigilanza prudenziale fossero stato esercitati con la diligenza prescritta
dagli articoli 10 e 13 della Terza direttiva Vita?
3. Hanno le autorità di regolamentazione britanniche reagito correttamente e
tempestivamente una volta venute a conoscenza dei problemi della Equitable Life, soprattutto
individuando e facendo emergere i rischi intrinseci dei GAR, così come previsto dall'articolo
13.3 della 3DV?
4. Hanno le autorità britanniche e di altri Stati membri interessati vigilato correttamente
sull'applicazione delle norme di Conduct of Business sul proprio territorio? Hanno assistito
gli assicurati che presentavano reclami all'autorità?
5. Si può parlare di un adeguato flusso di informazioni e di azione concertata fra le autorità
di regolamentazione britanniche e quelle di altri Stati membri in relazione alle attività della
Equitable nei rispettivi territori?
78
Per maggiori particolari cfr. anche "Solvency II Introductory Guide", CEA 2006 e WE-CONF18.
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II.
Il sistema regolamentare britannico per le assicurazioni vita
Dal varo nel 1870 del Life Assurance Companies Act le compagnie assicurative britanniche
hanno l'obbligo di elaborare particolareggiati rendiconti contabili e rapporti attuariali79 onde
permettere il monitoraggio del loro stato di solvibilità. Un regime autorizzativo più formale
supportato dalle autorità di regolamentazione fu poi introdotto nel 1967, successivamente
rafforzato dall'introduzione del concetto di "policyholders' reasonable expectations" (PRE)80,
ossia delle ragionevoli aspettative degli assicurati e, nel 1974, dall'istituto dell'Appointed
Actuary (Attuario incaricato)81.
Sembra che la vigilanza prudenziale britannica fosse tradizionalmente ispirata alla dottrina del
"freedom with publicity" (libera pubblicità), grazie alla quale "le compagnie di assicurazione
rendono di pubblico dominio le informazioni finanziarie relative alla propria attività". Di
conseguenza era anche opportuno avere "un certo grado di vigilanza prudenziale dell'attività
assicurativa vita per tutelare gli interessi dei titolari di polizze, senza peraltro limitare la
libertà commerciale (...), giacché una vigilanza prudenziale troppo insistente potrebbe avere
effetti frenanti sullo sviluppo di un mercato dell'assicurazione vita innovativo e competitivo.
(...) Sostanzialmente il regime di vigilanza manteneva le sue caratteristiche di sistema basato
sulla libertà delle compagnie anziché su norme prescrittive."82. Secondo alcuni studiosi
tuttavia la legislazione UE sui servizi finanziari ha migliorato la disciplina britannica dei servizi
finanziari: "In gran parte dei settori della regolamentazione finanziaria - abuso di
mercato/insider trading, adeguatezza patrimoniale, indici di insolvenza per le compagnie
assicurative e disciplina del mercato dei capitali – il regime legale britannico è stata
riformata, con immenso beneficio, dalla legislazione UE. Il recepimento della legislazione
UE sui servizi finanziari nell'ordinamento britannico non ha comunque alterato il sistema di
regolamentazione del Regno Unito, basato sul principio del "soft touch" (mano leggera)."83
Negli ultimi due anni, la disciplina regolamentare e di vigilanza delle compagnie di
assicurazione vita nel Regno Unito si è sviluppata gradualmente, portando alla creazione della
Financial Supervising Authority (FSA), che ha ottenuti pieni poteri regolamentari solo nel
dicembre 2001. Fino ad allora le compagnie britanniche che vendevano prodotti assicurativi nel
ramo vita erano soggette all'autorità di due ministeri: il Department of Trade and Industry
(DTI) dal 1989 al 1997, e dopo questo l'HM Treasury (HMT) dal 1998 al 200184, con
79
L'Insurance Companies Act 1982 impone alle compagnie assicurative di presentare un estratto dell'Actuary's
valuation report, dell'Annual report e degli Annual Accounts previsti dai Companies Acts. La legislazione
secondaria precisa ulteriormente il contenuto della rendicontazione obbligatoria la cui lunghezza, alla fine
degli anni '90, poteva raggiungere anche le centinaia di pagine. (cfr. WE32, par. 44)
80
Come indicato in WE32, parr. 30-31, la nozione di policyholders' reasonable expectations non è stata mai
definita in modo preciso e non ha origine nella legislazione CE, in altre parole la normativa CE non ha mai
creato un obbligo giuridico equivalente alle PRE. Trattasi di uno standard specifico del Regno Unito che
avrebbe dovuto comportare una stima conservativa delle passività di una compagnia, ma che nel caso ELAS si
è rivelato di scarso ausilio.
81
Cfr. Insurance Companies Act 1974, section 2.15.
WE32, par. 23.a,b,d.
83
Cfr. Prof. Kern Alexander, WE-FILE 31, punto 4.1.
82
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l'assistenza tecnica del Government's Actuary Department (GAD)85, responsabile per l'analisi
attuariale dei rendiconti e delle operazioni della compagnia in base a un mandato specifico
(service level agreements86), il cui compito era di segnalare all'autorità eventuali motivi di
preoccupazione emersi dalle sue analisi. Sembra tuttavia che una parte del personale
responsabile per la vigilanza prudenziale corrente sulle compagnie di assicurazione si fosse
trasferita dal DTI all'HMT e più tardi all'FSA, assicurando in tal modo una certa continuità
nell'azione regolamentare e nelle relative competenze.
1.
Applicazione delle disposizioni della Terza direttiva Vita
In ordine all'attuazione pratica della vigilanza prudenziale e della vigilanza sulla Conduct of
Business da parte delle autorità di regolamentazione britanniche, ES-1 ha identificato "tre
differenti categorie di discrepanze fra le specifiche disposizioni nazionali e gli articoli della
3DV, anche se la natura e il numero di tali discrepanze non è tale da far concludere in via
definitiva che la legislazione britannica abbia violato la lettera e lo spirito della legislazione
CE relativa alle imprese di assicurazione vita."87
Ai sensi dell'articolo 10 del trattato CEE, gli Stati membri e i loro organi amministrativi
devono agire in uno spirito di leale cooperazione, nella fattispecie imponendo alle autorità
regolamentari competenti l'obbligo della diligenza nell'esercizio delle funzioni di vigilanza,
anche se le disposizioni della 3DV permettono loro "una notevole discrezionalità quanto
all'azione più opportuna in un dato caso, ossia quando e con quali mezzi intervenire per
impedire o far cessare irregolarità" (ES-1, par. 28).
2.
Vigilanza prudenziale
La vigilanza prudenziale nel settore delle assicurazioni sulla vita può esssere definita nel modo
seguente:
·
·
Assicurare che le compagnie non idonee in termini di competenza e correttezza (fit and
proper), senza adeguate risorse e senza una sana gestione, siano escluse dall'esercizio
dell'attività assicurativa.
Tutelare gli assicurati contro il rischio che le compagnie di assicurazione vita non siano
in grado di liquidare le somme validamente maturate o di soddisfare le ragionevoli
aspettative degli assicurati.
84
L'HMT ha "subappaltato" la vigilanza corrente delle compagnie assicurative alla FSA, ma a norma dell'ICA
82 rimaneva l'unico organo competente per esercitare i poteri previsti dalla legge.
85
Il GAD, creato nel 1919, non aveva equivalenti negli altri Stati membri, i quali ricorrevano per la consulenza
da fornire alle autorità di regolamentazione ad attuari interni o indipendenti.
86
I service level agreements sono stati riformati nel 1995 e nel 1998.
87
Le discrepanze menzionate includono a) requisiti della normativa interna non previsti dalla direttiva (ad es.
l'Attuario incaricato); b) requisiti che avrebbero potuto violare disposizioni attinenti al principio dell'Home
country control (ad es. la legislazione britannica non prevedeva l'obbligo per il Segretario di stato di informare
le autorità competenti di altri Stati membri di una decisione volta a revocare un'autorizzazione o a limitare la
libertà di una compagnia di disporre del proprio patrimonio), c) obblighi in relazione ai poteri dell'autorità di
regolamentazione (ad es. la facoltà conferita dalla legislazione britannica al Segretario di stato di prevedere
esenzioni dall'applicazione della regolamentazione prudenziale). Per ulteriori particolari, cfr.ES-1, par. 26 e
Allegato II, tabella 9.
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Le norme prudenziali in materia di governo societario e gestione finanziaria88 che le autorità di
regolamentazione britanniche dovevano far rispettare risultavano sostanzialmente equivalenti
agli obblighi prudenziali previsti in altri Stati membri, salvo che per l'aggiunta di elementi
specifici quali la nozione di policyholders' reasonable expectations (PRE), il GAD e l'Attuario
della compagnia (Appointed Actuary)
2a)
Periodo 1982 - 1998
In base all'Insurance Companies Act 1982, che aveva incorporato disposizioni necessarie per
l'attuazione della 1DV, il Department of Trade and Industry (DTI) era responsabile della
vigilanza prudenziale delle compagnie di assicurazione (inclusa la Equitable Life) come pure
per la politica e la legislazione nel settore. Fino al 4 gennaio, il dipartimento del DTI noto
come "Insurance Directorate" era quello direttamente responsabile per la regolamentazione
prudenziale in campo assicurativo (assicurarsi della solvibilità delle imprese), compito svolto
con l'assistenza del Government Actuary's Department (GAD).
"Negli anni '60 il GAD iniziò a fornire consulenze attuariali in campo assicurativo
all'autorità competente per la vigilanza. Tali attività comprendevano consulenze su singole
compagnie, su nuove richieste di autorizzazione ad esercitare l'attività di assicurazione sulla
vita e su questioni programmatiche, di carattere generale o attinenti all'attività commerciale
di particolari compagnie. (...) Il Gad operava esclusivamente come consulente dell'autorità di
vigilanza competente. A norma di statuto tutti i poteri erano conservati dall'autorità
prudenziale competente: il GAD non poteva ordinare a una compagnia o al suo Attuario
incaricato di adottare azioni di qualsivoglia tipo; poteva soltanto fornire consulenza
all'autorità prudenziale competente per assisterla nell'assolvimento dei suoi compiti. In
pratica, nella seconda parte del periodo in esame, il GAD corrispondeva direttamente con le
compagnie solo su questioni tecniche." (WE 32)89
Nel quadro dei suoi compiti istituzionali, il GAD riferiva al ministro delle finanze (Chancellor
of the Exchequer) e più in particolare, al Segretario finanziario al Tesoro. In pratica, "spettava
al GAD monitorare la posizione finanziaria di ogni compagnia di assicurazione – il che
comprendeva l'esame delle rendicontazione annuale e trimestrale (…) e di altre informazioni
– e discutere con la compagnia, e in particolare con l'Attuario incaricato, per chiarire
eventuali incertezze e, eventualmente, per risolvere possibili divergenze. Il GAD riferiva
quindi al DTI. (...) Il GAD elaborava le proprie regole per definire cosa fosse accettabile (…)
e le trasmetteva come principi guida agli Attuari incaricati sotto forma di lettere (...)" (WE
32)90. Il principale output dell'attività di monitoraggio del GAD su una compagnia assicurativa
era rappresentato da un Detailed Scrutiny Report per l'autorità di vigilanza prudenziale.
All'inizio del periodo in esame "il GAD costituiva indubbiamente il partner principale
nell'attività di vigilanza delle compagnie di assicurazione vita. Il GAD disponeva di maggiori
88
Gli obblighi prudenziali prevedono tra l'altro per gli amministratori, i dirigenti e gli azionisti di controllo il
requisito della competenza e correttezza (essere fit and proper) e per la compagnia la "gestione sana e
prudente", margini si solvibilità minimi, fondi di garanzia minimi ecc.
89
WE32, parr. 8-9.
90
WE32, parr. 10 e 14.
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risorse e competenza tecnica rispetto ai funzionari della Divisione Assicurazioni del DTI.
Tuttavia, quando nel 1997 la responsabilità della vigilanza fu trasferita dal DTI al Tesoro,
l'ago della bilancia del potere si era spostato verso gli addetti alla vigilanza, tra l'altro a
causa dell'aumento del numero e della qualità di tali addetti".91
Nel maggio 1997, il governo britannico annunciava l'istituzione di un'autorità di
regolamentazione unica (la futura FSA), indipendente dal governo, che avrebbe rilevato le
funzioni dei nove organismi di autoregolamentazione esistenti.
2b)
Periodo 1998 - 2001
Mentre si creava la FSA, Il Tesoro di Sua Maestà assumeva (dal 5 gennaio 1998 fino al 1°
gennaio 1999) "piena responsabilità come autorità prudenziale competente, in tale veste
responsabile anche per il passato operato del DTI (WE32).92 Nella fase transitoria, il
personale della Direzione Assicurazioni del DTI fu trasferito temporaneamente al Tesoro, in
attesa del passaggio alla FSA. Il Tesoro divenne pertanto direttamente responsabile della
regolamentazione prudenziale delle compagnie di assicurazione come la Equitable Life. A
partire dal 1° gennaio 1999, nel quadro delle disposizioni transitorie, il Tesoro esternalizzò la
vigilanza corrente delle compagnie assicurative alla FSA, mantenendo la sua responsabilità
ultima e conservando la sua funzione regolamentare fin quando la FSA ottenne per legge pieni
poteri con il Financial Services and Markets Act 2000 (FSMA).
2c)
Periodo post-2001
Oggi la FSA è un organismo non governativo indipendente, una società a responsabilità
limitata finanziata dall'industria dei servizi finanziari. E' il Tesoro a nominare il consiglio di
amministrazione della FSA, che attualmente è composto da un Presidente, un Chief Executive
Officer, tre Managing Director e 10 Non-executive Director. Il Consiglio di amministrazione
determina la politica generale, mentre la gestione corrente compete all'esecutivo. In quanto
unica autorità regolamentare la FSA risponde al Tesoro, e tramite il Tesoro, al Parlamento
britannico.
La FSA, che ha acquisito pieni poteri regolamentari il 1° dicembre 2001, conta nove team
settoriali, uno dei quali specializzato nella vigilanza del settore assicurativo. Le sue funzioni
principali sono: identificare i rischi (individuare i rischi assicurativi emergenti e coordinare le
relative contromisure), intrattenere contatti con tutta una serie di soggetti interessati,
monitorare la coerenza dei requisiti e delle politiche FSA e i loro effetti sul settore assicurativo
e, se necessario, interpretare nuove norme e requisiti. Ogni anno ogni compagnia assicurativa
autorizzata dalla FSA deve presentare un rendiconto finanziario certificato e le relazioni dei
revisori contabili.
3.
Regolamentazione della Conduct of Business (CoB)
Le regole di Conduct of Business nel settore assicurativo vita possono essere definite come
91
92
Cfr. ES-2, cap. 4.1.
WE32, par. 7.ii).
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finalizzate a garantire le seguenti condizioni:
·
·
·
·
i prodotti assicurativi al dettaglio offerti sul mercato devono essere adatti per gli
investitori
gli investitori devono comprendere tutti i rischi inerenti alla polizza sottoscritta
la pubblicità dei prodotti assicurativi deve essere chiara ed onesta, evitando messaggi
fuorvianti
le previsioni di performance devono essere adeguatamente giustificate
Alla fine degli anni '80, la Conduct of Business (CoB) era disciplinata dal "Financial Services
Act" del 1986, che ha sostituito il "Prevention of Fraud Investments Act" del 1958 e ha
instaurato un regime regolamentare per le attività di investimento al dettaglio.
Gli operatori dovevano ottenere l'autorizzazione dal Securities & Investments Board (SIB), il
"nucleo" di quella che sarebbe divenuta la Financial Services Authority, oppure aderire a una
Self-regulating Organisation (SRO), che esercitava attività di vigilanza sugli aderenti in base a
un proprio corpus di norme. La SRO derivava i suoi poteri dal rapporto contrattuale con i
membri, con i consulenti finanziari indipendenti iscritti all'albo professionale o con altri soggetti
interessati alla vendita di prodotti di investimento al grande pubblico. La SRO si occupava
anche di reclami sul mis-selling (tecniche di vendita poco ortodosse). Tuttavia "se una SRO
avesse dovuto espellere dall'organizzazione una compagnia, questa non sarebbe stata privata
dell'autorizzazione ad esercitare l'attività assicurativa o a vendere polizze: sarebbe solo stata
trasferita alla responsabilità del SIB." (ES-2)
Il Financial Services Act del 1986 aveva designato due particolari SRO per la vigilanza in
materia di Conduct of Business93:
- LAUTRO (Life Assurance and Unit Trust Regulatory Organisation)
- FIMBRA (Financial Intermediaries Manager and Broker Regulatory Association)
Nel 1994 le due organizzazioni si fusero nella PIA94 (Personal Investment Authority) che a
partire del 1998 demandò le sue funzioni alla FSA, in attesa che questa divenisse la sola
autorità responsabile sia per la vigilanza prudenziale che per la vigilanza di Conduct of
Business.
Nel Regno Unito i rapporti fra vigilanza prudenziale e vigilanza CoB erano critici, malgrado la
vitale necessità di cooperare strettamente e di scambiarsi informazioni per garantire una
corretto monitoraggio della compagnie di assicurazione. Per essere riconosciuta come SRO, la
PIA doveva "mostrare la capacità e la volontà di adottare e mantenere standard elevati di
integrità e di 'fair dealing' nelle attività di investimento e di cooperare, mediante lo scambio
di informazioni o in altro modo, con il Segretario di stato e ogni altra autorità, organo o
soggetto responsabile per la vigilanza o la regolamentazione delle attività di investimento o
93
Il Regno Unito e l'Irlanda erano "i soli Stati membri ad avere autorità di regolamentazione CoB che
operavano separatamente dalla vigilanza prudenziale; per le loro prerogative, rigorosamente limitate, erano
considerate alla stregua di autorità di vigilanza 'di serie B'" (ES-1, p. 6).
94
La Equitable Life era membro della LAUTRO; ha aderito alla PIA nel luglio 1994.
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di altri servizi finanziari."95 Le preoccupazioni di Conduct of Business potevano essere
sintomatiche di un malessere aziendale più grave che avrebbe meritato un'analisi da parte della
vigilanza prudenziale, e dal canto loro le autorità CoB erano interessate ad ogni problema
prudenziale riguardante una compagnia, potendo tale problema far emergere la necessità di
analizzare più da vicino il suo materiale pubblicitario, per accertarsi che non contenesse
informazioni fuorvianti.
Anteriormente al 1° gennaio 1999, quando la FSA riunì sotto la sua competenza il
monitoraggio del rispetto delle regole di CoB della PIA e la vigilanza prudenziale delle
compagnie di assicurazione sulla via, i due organismi operavano in base a normative distinte, in
luoghi differenti, senza contatti formali e senza istituire alcuna procedura per la condivisione
regolare di informazioni. Dal 1999 in poi lo staff responsabile per la vigilanza corrente delle
compagnie assicurative in base ai due service level agreement, fu sistemato nello stesso
edificio della FSA, ma i poteri decisionali continuavano ad appartenere al consiglio di
amministrazione della PIA, per le regole CoB, e con il Tesoro per le questioni prudenziali,
almeno fino all'entrata in vigore dell'FSMA alla fine del 2001. Ci volle qualche tempo prima
che ciascuna delle due parti acquisisse una migliore comprensione delle finalità e delle
preoccupazioni dell'altra e imparasse a cooperare.
Il 1° dicembre 2001 (quando entrò in vigore l'FSMA) le SRO furono disciolte e la FSA
divenne, oltre all'organo responsabile per la vigilanza prudenziale, l'unica autorità di
regolamentazione competente per la Conduct of Business delle compagnie di assicurazione
vita.
4.
L'Attuario incaricato (AA)
La figura dell'Appointed Actuary (AA), introdotta con l'Insurance Companies Act del 1974, è
stata per decenni un elemento critico del sistema regolamentare britannico. L'idea era di
"designare all'interno della compagnia un professionista specializzato, su cui la competente
autorità prudenziale potesse fare assegnamento per monitorare la posizione finanziaria
dell'impresa su base permanente. (…) Il dovere professionale dell'AA era quello di
sorvegliare la situazione finanziaria generale della compagnia. Con la presenza dell'AA nel
cuore della compagnia (con pieni diritti di accesso al consiglio di amministrazione) (…) si
volevano tutelare gli interessi degli assicurati e garantire un solido sistema interno di
controllo finanziario e gestione del rischio." (WE32)96 L'Attuario era di norma "il primo
referente del GAD all'interno di ogni compagnia assicurativa." (ES-2)
L'AA "doveva essere in possesso delle qualifiche prescritte, che includevano il
raggiungimento dell'età di almeno 30 anni e l'essere membro dell'Institute of Actuaries o
della Faculty of Actuaries; successivamente fu aggiunto il requisito (…) del possesso del
"practising certificate" rilasciato dalla Faculty e dall'Institute of Actuaries (WE32)97.
In termini concreti, l'AA doveva "accertarsi che la compagnia disponesse di attivi sufficienti a
95
Cfr. ES-2, cap. 9.
WE32, parr. 26,28,29.
97
WE32, parr. 41,42.
96
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mantenere le promesse e svolgere le attività cui è dedita la compagnia." (WE59)98 L'AA
aveva l'obbligo preciso di riferire al consiglio di amministrazione sulle condizioni finanziarie
della compagnia, consigliarla sulla distribuzione dei bonus ed eventualmente
sull'interpretazione delle Policyholders' Reasonable Expectations (PRE). L'Attuario doveva
elaborare una relazione annuale sulle condizioni finanziarie della compagnia da presentare al
consiglio di amministrazione, corredato di un estratto dei rendiconti obbligatori trasmessi al
GAD.
Gi Attuari incaricati non avevano pertanto vere e proprie funzioni regolamentari, ma erano
tenuti a riferire all'autorità di regolamentazione se il consiglio di amministrazione non seguiva
le loro indicazioni su determinate questioni cruciali, e questo avrebbe potuto mettere in moto
l'azione regolamentare. Essi dovevano anche certificare quella sezione dei rendiconti
obbligatori contenente la valutazione delle passività della compagnia, cosa che avrebbe potuto
indurre le autorità a un'analisi più approfondita dei rendiconti. Lo status dell'Attuario incaricato
variava notevolmente a seconda delle compagnie.
La riforma FSA della regolamentazione assicurativa, che ha acquistato piena efficacia
legislativa il 1° gennaio 2005, ha abolito la figura dell'Attuario incaricato e ha imposto
contestualmente ai consigli di amministrazioni e alla direzione della compagnia di assumersi la
responsabilità delle questioni attuariali e di farle rientrare nell'ambito della certificazione
contabile esterna. (WE37)99 100
L'ordine professionale degli Attuari è stato il primo a costituire una commissione indipendente
d'inchiesta (dicembre 2000) sulle vicende intorno alla decisione della Equitable Life di cessare
la vendite di nuove polizze e le sue implicazioni. Il rapporto Corley101, pubblicato nel settembre
2001, ha operato un'analisi dell'adeguatezza della Professional Guidance pubblicata ad uso
degli Attuari incaricati, per accertare se vi fossero elementi che avevano influito sulla crisi della
Equitable Life. Il rapporto concludeva sostanzialmente che la Guidance era adeguata, ma
raccomandava che l'Ordine sottoponesse il lavoro degli Attuari incaricati alla revisione
paritaria" (peer review) (WE50).102
98
Sul ruolo e le competenze degli attuari, cfr. anche la sessione di domande e risposte (Q&A) alla commissione
ristretta Tesoro della Camera dei Comuni, verbale della seduta 24 aprile 2004 (WE59).
99
WE37, par. 25 d).
100
La Svizzera ha a quanto pare introdotto nel suo sistema di vigilanza finanziaria la figura dell'Attuario
incaricato sulla base del modello britannico. Lo ha riferito il rappresentante dell'Ufficio federale svizzero delle
Assicurazioni private (H6).
101
"Corley Report'", dal nome del suo autore, Roger Corley, Presidente dell'Institute of Actuaries.
102
Cfr. WE50, par. 82: "(…) La logica sottesa alla inusitata politica dei bonus [della ELAS] è chiara e
all'epoca non appariva in contrasto con le norme. Tuttavia il supporto ricevuto da altri attuari era stato
piuttosto limitato (...)"
Cfr. WE50, par .89: "Sulla questione se la Guidance fosse adeguata, concludiamo che la maggior parte degli
elementi identificati come rilevanti per la Guidance erano trattati dalle Guidance Notes sotto qualche forma,
anche se in determinati punti la formulazione era piuttosto generica (…)"
Cfr. WE50, par .90: "Non abbiamo alcuna prova che l'Attuario incaricato della Equitable non abbia tenuto
conto delle Guidance in uso all'epoca in cui furono adottate le varie decisioni. Non conosciamo quali
conclusioni l'Attuario incaricato della Equitable avesse raggiunto al momento di considerare in che modo le
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5.
I poteri di intervento dell'autorità di regolamentazione
L'azione della vigilanza prudenziale britannica era soprattutto rivolta alle risorse finanziarie
della compagnia. Per valutare l'adeguatezza patrimoniale delle compagnie, l'autorità doveva
verificarne le riserve tecniche, i margini di solvibilità e i fondi minimi garantiti nonché – come
era sua prerogativa - ottenere le informazioni e i documenti necessari al controllo. La vigilanza
prudenziale si basava sull'acquisizione e il controllo della rendicontazione contabile presentata
dalle compagnie non soltanto per dimostrarne l'attuale stato di solvibilità ma anche, attraverso i
"test di resistenza" (resilience test), la capacità di reagire a crisi future. La rendicontazione
obbligatoria era altresì soggetta a pubblicazione, in modo da rendere le informazioni circa la
situazione finanziaria della compagnia assicurativa prontamente disponibile per i consulenti
finanziari, la stampa specializzata e la concorrenza.
Secondo l'Insurance Companies Act 1982, quando una compagnia non era in regola con i
criteri consolidati di gestione sana e prudente o veniva trovata inadempiente rispetto a un
determinato obbligo ICA, l'intervento ufficiale dell'autorità di regolamentazione britannica
doveva essere promosso dagli organi di vigilanza prudenziale (DTI, HMT o FSA, ma non il
GAD). Ad esempio il mancato mantenimento del margine di solvibilità minimo poteva far
scattare una richiesta ex Section 33 dell'ICA da parte dell'autorità di vigilanza prudenziale alla
compagnia, di sottoporre un piano di finanziamento a breve per riportare l'impresa nei
ranghi103. L'autorità poteva anche imporre una serie di sanzioni: ingiungere alla compagnia di
trasmettere la rendicontazione obbligatoria in anticipo, mettere un tetto alla raccolta premi
aggregata, trasferire gli attivi della compagnia a un amministratore fiduciario e in ultimo
revocare la sua autorizzazione commerciale, secondo quanto disposto dall'ICA 82, Sections 3844.
La Section 45104 dell'ICA 82 conferisce al Segretario di stato la prerogativa di ordinare alla
compagnia "di adottare ogni azione da lui giudicata necessaria per tutelare gli assicurati o
potenziali assicurati contro il rischio di insolvenza o (…) il rischio che la compagnia non sia
in grado di soddisfare le ragionevoli aspettative degli assicurati o potenziali assicurati". Il
ricorso alla Section 45 era tuttavia limitato a casi in cui la finalità della protezione
dell'assicurato non fosse giudicata raggiungibile mediante l'esercizio dei poteri ex Sections 3844 che si riteneva potesse precludere l'azione di "limitare la libertà della compagnia di
disporre del suo patrimonio".105
Le modifiche all'ICA 82 introdotte con il recepimento della 3DV con effetto dal 1° luglio 1994
"introdussero nuovi criteri di 'gestione sana e prudente', enunciati in una nuova Schedule 2C
Guidance Notes pubblicate potessero determinare le sue decisioni né quali indicazioni avesse dato alla
direzione o al consiglio di amministrazione. Non sappiamo neanche se le decisioni del consiglio di
amministrazione fossero conformi a quelle indicazioni. Non abbiamo trovato prove che indichino che
l'Attuario incaricato della Equitable fosse mai stato preoccupato circa la natura di tali decisioni al punto da
sentire la necessità di fare da "informatore" presso l'autorità di regolamentazione."
103
Cfr. ES-2, cap. 3.2.1.
ICA 82(45): "Residual power to impose requirements for protection of policyholders"
105
ICA 82, 45.2.
104
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dell'Act, ed aggiunse fra i motivi per i quali secondo la section 11, il Segretario di stato può
intimare a una compagnia di assicurazione di non sottoscrivere nuove polizze, quello del
mancato rispetto, presente o passato, dei requisiti di gestione sana e prudente".106
Operando un raffronto fra più Stati, ES-1 afferma che l'autorità di vigilanza britannica
"preferiva evitare se possibile l'esercizio formale dei poteri conferiti dalla legge". Così,
mentre le autorità regolamentari britanniche e irlandesi avevano prerogative di enforcement
analoghe, i poteri dell'autorità di vigilanza tedesca "erano più ampi e specifici e in grado di
supportare un approccio più interventista. (…) Il sistema tedesco prevedeva un sistema di
monitoraggio ed ispezione più "intrusivo" di altri Stati membri, che consentiva ai
rappresentanti dell'autorità di vigilanza di partecipare alle riunioni del supervisory board
[consiglio di sorveglianza], predisponendo ispezioni ad hoc senza necessità di motivarle, fino
alla sostituzione di membri della direzione e del supervisory board."
Con riferimento all'enforcement delle regole CoB, l'uso dei poteri di intervento della PIA in
relazione alle compagnie di assicurazione sulla vita (come le restrizioni sulla disponibilità del
patrimonio o l'obbligo di conservare determinati attivi) era riservato all'autorità di vigilanza
(DTI/HMT) in quanto quei poteri esulavano dalle competenze della PIA. La proposta PIA/SIB
di far uso dei poteri di intervento doveva essere notificato in anticipo al DTI/HMT, che su tale
proposta poteva porre il proprio veto.107
6.
Responsabilità delle autorità di regolamentazione108
Per quanto riguarda la responsabilità dell'autorità di regolamentazione merita osservare che in
base alla Common Law un organo di vigilanza può essere ritenuto responsabile solo del reato
di misfeasance in public office (illecito da parte di pubblico ufficiale). Questa fattispecie
presuppone un comprovato elemento di "malafede" (bad faith) con una responsabilità limitata
ai danni che l'autorità avrebbe potuto prevedere come probabile effetto della sua
azione/omissione.109
Le Self-regulating Organisations (SRO) e i loro funzionari non erano perseguibili per danni
causati da atti o omissioni compiuti nell'ambito delle loro funzioni, salvo che l'azione o
omissione fosse stata compiuta in malafede.110
In base al diritto comunitario, la responsabilità dell'autorità di vigilanza si limita a
"inadempienze gravi" di attuazione del diritto CE, ma solo se la violazione ha leso diritti
individuali e vi è un legame causale diretto con i danni sofferti dalla parte lesa. Recenti
sentenze della CGCE sembrano aver ulteriormente indebolito la responsabilità dell'autorità di
vigilanza, che a parere della Corte deve agire "solo nel pubblico interesse", implicando che le
funzioni di vigilanza vanno esercitate per tutelare una pluralità di interessi anziché quelli di una
particolare categoria di investitori.111
106
Cfr. WE-CONF25, parr. 4-5.
Cfr ES-2, capp. 6 e 7.
108
Il tema della responsabilità delle autorità di regolamentazione è trattato più diffusamente nella Parte V della
presente relazione.
109
Cfr. anche conclusioni di WE71.
110
Financial Services Act 1986, section 187.1.
107
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Dopo la pubblicazione del rapporto Penrose nel 2004, uno studio legale112 ha valutato le
possibilità di riuscita di un'azione della ELAS o di singoli suoi assicurati contro le autorità
britanniche, fondata sulle loro carenze regolamentari (cfr. anche capitolo 19 della relazione).
Le conclusioni circa una possibile azione legale non erano incoraggianti, affermandosi
chiaramente che "la Equitable non ha elementi realistici per agire in giudizio contro le
autorità di regolamentazione". Le fattispecie della "common law negligence" o del "mancato
assolvimento di obblighi di legge (breach of statutory duty) da parte delle autorità di
regolamentazione prudenziale erano considerate troppo deboli in quanto "non si può affermare
che le autorità hanno omesso di considerare l'esercizio dei propri poteri di intervento ex ICA
1982 o che nessuna autorità prudenziale razionale avrebbe potuto agire a quel modo; inoltre,
l'ICA 1982 non riconosce alla Equitable rimedi giuridici di diritto privato". In merito alla
possibile accusa di misfeasance in public office l'analisi conclude che "nulla sta ad indicare
che uno o più dipendenti dell'autorità di regolamentazione prudenziale abbia esercitato
illegittimamente i propri poteri, con il deliberato intendimento di ledere gli interessi della
Equitable o ignorando disinvoltamente la possibilità di un tale danno. Non sembra vi siano
realistiche possibilità che possano emergere prove in tal senso." Infine, non sono stati trovati
argomenti per supportare un'azione legale degli assicurati contro le autorità di
regolamentazione CoB, per "violazione dei diritti umani" o "malafede".
Una qualche possibilità è stata vista solo per "l'accusa potenzialmente difendibile da parte
degli assicurati, di violazione della Terza direttiva Vita, per via del valore dimostrabilmente
eccessivo attribuito al trattato di riassicurazione della Equitable nelle riserve tecniche", ma si
è anche sottolineata "l'incertezza riguardo alla validità di un'accusa insolita come questa" e si
è concluso che "le numerose e complesse questioni in materia di causalità e di danno, la
lunghezza e gli elevati costi del contenzioso fanno dubitare che la Equitable potrà mai trarre
benefici finanziari da un'azione di questo tipo.' (WE71)
III.
Conclusioni principali dei rapporti Penrose e Baird sulle autorità di
regolamentazione in campo assicurativo
1.
Il rapporto Baird (ottobre 2001)
Il rapporto Baird è il risultato di un audit interno commissionato dalla FSA, che dunque si
concentra soprattutto sul ruolo di questa Authority nella valutazione del caso Equitable Life.
Tuttavia il rapporto contiene elementi che permettono di far luce sul ruolo della
regolamentazione finanziaria in generale e del caso Equitable in particolare113.
111
Cfr. sentenza della CGCE nella causa C-222/02 - Peter Paul et al. v Germania, 12 ottobre 2004.
Cfr. WE71: la consulenza legale, fornita dallo Studio legale britannico Herbert Smith in una lettera agli
amministratori della ELAS in data 14.4.2004, esaminava una possibile azione in giudizio contro l'autorità
prudenziale (sulla base dell'ICA 82) e contro l'autorità CoB (sulla base dell'FSA 86), compresa un'eventuale
azione per violazione di "diritti privati azionabili" (enforceable private rights) fondata sulle Terze direttive
Vita.
113
Come ricordato da BRAITHWAITE (H11), al rapporto Baird è stato precluso l'esame del periodo di
massima negligenza – dal 1990 al 1998 – per cui esso copre soltanto i 23 mesi precedenti la chiusura, durante i
112
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In termini generali il rapporto definisce il ruolo delle autorità di regolamentazione prudenziale
nei seguenti termini: "esercitare il proprio giudizio per assicurarsi che la compagnia resti
solvibile e soddisfi le ragionevoli aspettative degli assicurati, senza troppe interferenze nella
sua gestione" (par. 6.1.5). Rammenta però al tempo stesso che il mandato della FSA si basa
sull'opinione condivisa secondo cui "non è né realistico né opportuno, in un clima in cui si
cerca di stimolare la concorrenza, l'innovazione e le scelte dei consumatore, puntare a un
risultato del 100% nell'azione volta ad evitare il fallimento delle compagnie."
In ordine all'adeguatezza delle risorse a disposizione dell'autorità di regolamentazione, il
rapporto ricorda che "la FSA non ha risorse illimitate per cui deve continuamente valutare i
rischi quando si tratta di determinare in che modo impiegare le proprie risorse con la
massima efficienza". (par. 6.3.3). Pur ammettendo che "il crudo parametro delle 'risorse di
personale impiegate per istituto' mostra come le banche e le building societies abbiano
risorse più che doppie rispetto a quelle assegnate alle compagnie di assicurazione vita" (par
7.9), il rapporto afferma di non aver visto presso la FSA "la carenza di risorse come un
problema nella regolamentazione prudenziale della Equitable Life (...) ma piuttosto la
necessità di un migliore utilizzo delle risorse" (par. 6.3.4).
In merito alla questione della reazione della FSA nel caso Equitable Life, ammette che "quando
le competenze per la regolamentazione prudenziale assicurativa furono trasferite alla FSA, il
caso della Equitable Life (…) era già divenuto un tema di alto profilo e, per così dire, 'di
attualità', che iniziava ad essere dibattuto in seno al Treasury's Insurance Department –
HMT-ID) (par. 6.2.2.). Giunge tuttavia alla conclusione che "alla data del 1° gennaio 1999 'il
dado era tratto' e non c'era nulla che la FSA avrebbe potuto fare a posteriori per mitigare in
maniera apprezzabile l'esito della vicenda giudiziaria per quanto riguardava gli assicurati
esistenti, o per cambiare materialmente in senso positivo l'esito finale del caso per quanto
riguardava la Equitable life." (par. 6.2.4.).
Il rapporto ammette comunque che "la FSA avrebbe potuto far meglio un certo numero di
cose (…), e ciò quando l'autorità responsabile per la regolamentazione e quella responsabile
per la Conduct of Business non individuarono i problemi da affrontare o, avendoli
individuati, non vi hanno dato seguito", citando come motivo principale "lo scarso livello di
comunicazione e coordinamento fra i due bracci della regolamentazione, ossia vigilanza
prudenziale e relazioni con la clientela (Conduct of Business)." (par. 6.2.5)
Nel capitolo 7 ("Insegnamenti da trarre") la relazione formula infine una serie di
raccomandazioni tecniche114 sull'assetto regolamentare futuro della FSA onde prevenire in
futuro problemi di questo tipo.
quali era responsabile la FSA.
114
Le raccomandazioni formulate erano in particolare le seguenti: inasprimento degli standard di solvibilità;
divulgazione delle informazioni sulla riassicurazione finanziaria; introduzione di una pluralità di livelli di
controllo; giudizio indipendente sull'AA; contenuti e frequenza dei rendiconti obbligatori; miglioramento della
cultura della regolamentazione in senso proattivo; miglioramento della comunicazione e del coordinamento
all'interno dell'FSA e contestuale miglioramento dei processi di valutazione del rischio, onde assicurare
"coerenza interpretativa e applicativa lungo tutto il processo di regolamentazione".
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Il rapporto Penrose (marzo 2004)115
2.
Il rapporto Penrose si concentra con dovizia di particolari sul ruolo delle autorità di
regolamentazione, descrivendo e commentando l'esame dei rendiconti della Equitable Life da
parte delle autorità competenti a partire dalla fine degli anni '80. Dall'ambito di indagine del
rapporto fu tuttavia "deliberatamente esclusa la questione delle responsabilità e la questione
dei risarcimenti."116 Nella Parte 6 (capitoli 15-18), Lord Penrose riferisce del modo in cui la
solidità della Equitable veniva percepita dalle autorità prudenziali e con quale approccio queste
affrontavano i propri compiti di vigilanza, come vedevano il rapporto fra vigilanza prudenziale
e Conduct of Business e come reagirono allo svilupparsi della crisi.
2.1
Definizione di vigilanza prudenziale
Il capitolo 15, parr. 7 e 8 definiscono l'oggetto principale della vigilanza prudenziale come "lo
stato di salute finanziaria della compagnia di assicurazione e la sua capacità di gestire i
rischi cui è esposta e di far fronte ai propri impegni. Un service level agreement del 1995 tra
DTI e GAD definiva tali compiti nei seguenti termini:
·
·
·
Regolamentare efficacemente l'industria assicurativa (nell'ambito dei compiti e dei
poteri enunciati nell'Act [del 1982], in modo che gli assicurati possano confidare
nella capacità delle compagnie britanniche di far fronte ai propri impegni e di
soddisfare le ragionevoli aspettative degli assicurati.
Tutelare i consumatori assicurando che ai soggetti e alle imprese non "fit and
proper", senza adeguate risorse e senza una sana gestione, sia precluso l'esercizio
dell'attività assicurativa nel Regno Unito.
Proteggere gli assicurati contro il rischio che le imprese non siano in grado di
liquidare le somme validamente maturate. Nel caso delle compagnie di
assicurazione, ciò include il rischio che esse non siano in grado di soddisfare le
"ragionevoli aspettative" degli assicurati."
Ovvero, per riassumere: "Scopo principale della legislazione in materia di vigilanza
assicurativa è di proteggere il pubblico dai danni provocati dall'insolvenza, dalla disonestà o
dall'incompetenza di una compagnia di assicurazione."
Lord Penrose rammenta anche che "oltre ad avere la funzione di informare il DTI e i suoi
consulenti del GAD, i rendiconti obbligatori erano documenti accessibili al pubblico: tale
trasparenza serviva a imporre una maggiore disciplina alle compagnie di assicurazione vita
che dovevano in tal modo esporre i dati relativi alla propria situazione finanziaria all'analisi
critica dei commentatori specializzati (…)" (par. 9)
2.2
Poteri d'intervento dell'autorità di regolamentazione
In base all'Insurance Companies Act 1982 l'autorità prudenziale aveva il potere, in circostanze
115
116
In questa sezione la sottolineatura è della relatrice.
BRAITHWAITE (H11).
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precise, di emettere nei confronti di una compagnia un provvedimento di revoca
dell'autorizzazione a sottoscrivere nuove polizza, e quello di intervenire in un certo numero di
casi. Inoltre un residual power permetteva all'autorità prudenziale di adottare ogni
provvedimento necessario per tutelare gli assicurati o potenziali assicurati contro il rischio di
insolvenza o il rischio che la compagnia non fosse in grado di soddisfare le ragionevoli
aspettative degli assicurati (PRE).117
Nel suo rapporto Lord Penrose precisa che "la funzione regolamentare del DTI era supportata
da varie prerogative che l'Act conferiva al Segretario di stato, inclusa quella di richiedere
informazioni, di revocare l'approvazione per nuovi controller e di intervenire nella gestione
commerciale in vario modo, anche con la revoca dell'autorizzazione a stipulare nuove polizze
(…)" (par. 10)
Se si considera l'inclusione, nel 1973, delle PRE come motivo in grado di far scattare
l'intervento, "l'autorità di regolamentazione doveva necessariamente considerare non soltanto
se le preoccupazioni in fatto di PRE fossero sufficienti a giustificare tale azione, ma anche
come questa potesse essere esercitata in modo appropriato rispetto allo scopo (…). L'autorità
di regolamentazione doveva soppesare un certo numero di interessi concorrenti, ad esempio
le aspettative di diverse categorie di assicurati o gli interessi degli attuali e potenziali titolari
di polizze." (par. 11)
Una diversa interpretazione è stata presentata all'inchiesta Penrose dal GAD: l'intervento
sarebbe scattato solo fosse stato 'evidente" che le ragionevoli aspettative non sarebbero state
soddisfatte e che si era 'ben lungi' dal ricercare un rapporto favorevole costi-benefici o dal
puntare a un determinato livello di bonus, malgrado i surplus evidenziati dalla valutazione
periodica." (par.12)
2.3
Interazione fra le autorità di regolamentazione
Si definisce initial scrutiny l'attività dell'autorità di regolamentazione "specificamente diretta
(…) ad accertare se la documentazione è accurata e completa e se sia necessario comunicare
con la compagnia di assicurazione 'per rettificare le inesattezze e colmare le lacune'" (par.
13).
Nel 1984 le rispettive competenze di DTI e GAD per la regolamentazione assicurativa furono
codificate in un service level agreement (riveduto nel 1995) in cui si precisava che "la DTI
manteneva la responsabilità dell'adozione di interventi ufficiali per conto del Segretario di
stato e (...) restava il primo referente della compagnia, ma che il GAD era responsabile per
l'esame della rendicontazione, con la facoltà di interpellare direttamente le compagnie (…)
anche se non era autorizzato a contattare direttamente né i revisori né gli attuari incaricati".
(par. 34)
L'agreement stabiliva una classifica di priorità (1-4) che il GAD doveva assegnare sulla base
della sua prima analisi dei rendiconti (1=massima priorità, 4=priorità minima). Un ulteriore
agreement fu stilato nell'ottobre 1998 per il trasferimento delle funzioni dal DTI al Tesoro. "I
117
Cfr. ICA 82, Sections 11, 37, 38, 45.
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livelli dello staff a disposizione della vigilanza prudenziale variava, ma il numero degli
addetti direttamente responsabili per la ELAS e il loro inquadramento all'interno della
funzione pubblica restavano sostanzialmente invariati". (par. 39)
"L'interazione fra gli organi prudenziali e gli organi CoB (…) (da taluni considerati come
autorità "di serie B") sembra essere stata relativamente limitata negli anni '80. A partire dal
1992 i contatti sono stati parzialmente istituzionalizzati grazie a un meccanismo noto come
"college of regulators" (Collegio degli organi di regolamentazione): riunioni regolari fra i
vari organi responsabili della vigilanza finanziaria, ospitate e presiedute da quella che era
considerato come l'autorità principale per le compagnie di assicurazione sulla vita, ossia il
DT." (parr. 26 e 29)
2.4
Il duplice ed indisturbato ruolo di RANSON
In base all'Insurance Companies Act 1982 il DTI aveva anche il compito di valutare se una
compagnia e la sua direzione (ossia amministratori, attuario incaricato ed azionisti principali)
fossero fit and proper per assumere il loro ruolo.
Un problema particolarmente preoccupante sembra essere stato il ruolo di Roy RANSON,
Appointed Actuary della Equitable Life dal 1982, che il 30 giugno 1991 divenne Chief
Executive della compagnia senza lasciare il suo precedente incarico. Fu sollevata la questione
di un possibile conflitto di interessi lesivo degli interessi degli assicurati, un problema
affrontato dalle autorità di regolamentazione in varie occasioni ma senza che seguisse da parte
loro alcun intervento ufficiale.
La relazione precisa le modalità "di consultazione del GAD". L'Attuario dello Stato
Christopher Daykin dichiarava il 17 aprile 1991 di voler dissuadere Ranson dal mantenere
entrambe le posizioni, salvo che per un periodo molto limitato (...). La Equitable fu informata
il 26 aprile dalla DTI che veniva giudicato inopportuno che la stessa persona occupasse
entrambe le posizioni (...). Ranson rispose che gli attuari interni della compagnia
necessitavano di ancora 12 mesi circa di esperienza manageriale ad alto livello prima che si
potesse riassegnare la carica di Attuario incaricato. Era dunque preferibile che egli
mantenesse il suo posto di Attuario incaricato per ancora 12-18 mesi prima di nominare un
sostituto interno (...). Daykin ritenne che tale situazione temporanea fosse accettabile e Burt
informò il 13 maggio la DTI che il GAD era soddisfatto purché si trattasse di una soluzione
temporanea." (Capp. 16-35 e 36)
In realtà. RANSON poté occupare il suo duplice ruolo per un periodo di gran lunga superiore
al periodo "transitorio" di 12-18 mesi inizialmente concesso e finì per rimanere al suo posto per
oltre 6 anni, ossia fino al momento di andare in pensione, nel luglio1997.
2.5
Presunte carenze generali dell'autorità di regolamentazione
Il rapporto Penrose cita una serie di carenze delle autorità britanniche nell'assolvimento dei loro
compiti di regolamentazione e vigilanza, che per una più agevole comprensione riassumiamo
qui di seguito in tre categorie. Ancora una volta, per valutare correttamente le conclusioni del
rapporto, occorre tener conto della data di recepimento della Prima (1DV) e della Terza
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(3DV) direttiva Vita (ossia prima/dopo il luglio 1994).
a) Insufficiente professionalità e/o debolezza dell'azione di monitoraggio
"Gli scrutiny report sulla rendicontazione contabile della Equitable dalla metà alla fine degli
anni '80 erano documenti relativamente brevi, chiari, solitamente della lunghezza di una
pagina o una pagina e mezza. Li predisponeva il GAD … Gli scrutiny report recavano ben
visibili alcune delle cifre principali, il volume delle nuove polizze sottoscritte, il movimento
delle riserve matematiche e la copertura per il margine di solvibilità (Required Minimum
Margin – RMM), ossia l'eccedenza delle attività rispetto alle passività" (cap. 16-1). La
copertura della Equitable per l'RMM era evidentemente un indice fondamentale, che ha
subito una costante diminuzione dalla metà alla fine degli anni '80 (da 8,5x nel 1984 a 3,8x
nei rendiconti 1988). In assenza di archivi di corrispondenza è impossibile affermare con
precisione quali dubbi possano essere sorti sui rendiconti o in che modo venisse visto il trend
declinante nella copertura RMM; in ogni caso non sembra che il problema abbia destato
troppe preoccupazioni presso le autorità di regolamentazione." (Cap. 16-3)
"Non vi sono archivi di corrispondenza sulla Equitable per il periodo antecedente al 1991.
Un gruppo di archivi di epoca anteriore è stato distrutto (...) nel 1998, ma la rendicontazione
obbligatoria restò disponibile (senza gli anni 1987 e 1988) fino al 1981." (Capp. 15-46, 47 e
53)
"L'esame della rendicontazione del 1989 fu completato il 5 dicembre 1990. La relazione era
di una sola pagina." (Cap. 16-14)
Pickford (attuario GAD) osservava che nel 1991 "la nostra area di competenza comprendeva
per lo più la solvibilità, e non la dichiarazione dei tassi di bonus. A quell'epoca le tecniche di
asset share erano appena agli albori. Pertanto non verificammo il processo di smoothing dei
bonus, concentrandoci invece sulla conformità alla normativa, in particolare sulla
valutazione delle passività e dei margini di solvibilità (…). Di conseguenza il sistema nel suo
complesso divenne esposto a decisioni incontrollate in materia di bonus e di smoothing."
(Capp. 16-53)
Le osservazioni di Lord Penrose hanno messo in evidenza "la formulazione dell'avviso di
bonus in relazione alle PRE ... Senonché nessuno al GAD o al DTI sembrò a quell'epoca
prestare attenzione al cambiamento di formato. Nessuna delle due organizzazioni soleva
esaminare le dichiarazioni di bonus. L'approccio della Equitable sui bonus, che mi risulta sia
unico, è stato menzionato dalle autorità di regolamentazione solo nel marzo 1993." (Capp. 1657)
"I funzionari (line supervisor) e gli alti funzionari (senior line supervisor) addetti alla
vigilanza non possedevano le qualifiche e l'esperienza necessaria a formarsi un'opinione
indipendente sulla rilevanza di tali questioni." (Capp. 16-81)
Nell'analisi dei rendiconti 1991 non fu notato che "gli indici di valutazione del 1991
mostravano margini pressoché nulli." Per poter liquidare i bonus dichiarati nel 1989 e 1991
la compagnia avrebbe dovuto realizzare utili pari all'11¼% l'anno. In realtà la compagnia
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ebbe per i due anni in questione un risultato del 3% invece del 23% che le occorreva."
(Capp. 16-83)
"Dal GAD non ci si poteva attendere "che desse troppa enfasi alla questione dei bonus
dichiarati, salvo nel caso in cui le PRE divenissero motivo di disputa". Il service level
agreement non prevedeva che il GAD si dimostrasse attivo nell'interpellare le compagnie in
merito alla politica dei bonus." (Capp. 16-120)
"Lo scrutiny report sui rendiconti 1993 (...) aveva una lunghezza di ca. 17 pagine. Era questa
la prima analisi attuariale di nuova concezione. Essa conteneva non soltanto molte più
informazioni sulla compagnia ma anche sezioni in cui venivano sottolineate le 'Key Features'
[caratteristiche principali] e gli 'Action Points' [aree di intervento]. I nuovi report, poi
codificati nel 1995 in un accordo fra DTI e GAD, rappresentavano un grande passo in avanti
nella quantità e qualità di informazioni fornite al DTI." (Cap. 16-142)
"Sembra che per le autorità di regolamentazione l'esposizione debitoria dei soci della
Equitable dovesse avere un basso grado di priorità. Il rischio potrebbe non essere stato
compreso dalle autorità di regolamentazione. In data 9 dicembre 1997, il funzionario
responsabile scriveva all'omologa autorità tedesca in risposta a un quesito circa la situazione
della compagnia: "La Equitable è una mutua assicuratrice. Ciò significa che essa è di
proprietà dei suoi assicurati e che non vi sono azionisti. La qualità di socio non comporta
obblighi se non quello di versare i premi. E' una tesi che non posso avallare. La Equitable
era e rimane una società a responsabilità limitata". (Cap. 16-215)
b) Compiaciuta indifferenza (complacency) o politica della "mano leggera" da parte
dell'autorità di regolamentazione
"L'autorità di regolamentazione, e il GAD nei suoi pareri, si concentravano unicamente sulle
passività contrattuali, senza tener praticamente conto dei terminal o final bonus non
liquidati, e ciò nonostante il fatto che alla data della relazione 1989 l'esposizione verso un
mercato in flessione fosse non solo reale ma anche nota al GAD e alle autorità di
regolamentazione." (Cap. 16-16)
"La Equitable (…) era un'istituzione troppo venerabile per destare reali preoccupazioni e la
mancanza di informazioni alimentava l'inazione. (…) Le autorità di regolamentazione
conoscevano abbastanza le pratiche della compagnia da essere sensibili alla necessità di
sorvegliare le sue attuali e future pratiche. Non fu adottata nessuna iniziativa per mettere in
piedi un sistema idoneo." (Cap. 16-21)
Il 19 maggio 1992, ci fu un incontro fra la Equitable Life e le autorità di regolamentazione: "la
riunione rientrava in un programma quadrimestrale di visite della DTI e del GAD presso le
compagnie e, oltre ad essere la prima del programma, era anche la prima riunione fra il
GAD e la Equitable dal novembre 1990 (...). L'alto funzionario della DTI responsabile per la
Equitable dal 1986 al 1991 dichiarava nel quadro dell'inchiesta di non aver mai incontrato
personalmente alcun addetto della compagnia. Tale stato di cose veniva così spiegato:
"Poiché la ELAS aveva una reputazione di compagnia sana e ben gestita, non vi era alcun
motivo di organizzare riunioni." (Cap. 16-58)
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"Pickford (GAD) affermò che la riunione deluse le attese e che egli stesso andò via con una
buona dose di irritazione e frustrazione per il fatto di non aver potuto vedere e discutere con
nessun altro dirigente della compagnia." (Cap. 16-70)
"La percezione dell'unicità della Equitable fu confermata da tutta una serie di testimonianze
di addetti alla regolamentazione raccolte dall'inchiesta. Peccato che l'avvertita peculiarità
della Equitable non abbia destato un più vivo interesse per le ripercussioni di tale situazione
sugli assicurati." (Cap. 16-71)
"Mentre era in corso l'analisi [dei rendiconti 1991], al Segretario di stato (...) fu sottoposto
un parere circa un invito a un lunch ricevuto dalla Equitable. Non risultano dalla
documentazione trasmessa dal GAD al DTI le cifre rivedute di cui alla lettera di Ranson del
15 giugno; la lettera fu probabilmente redatta sulla base di cifre antecedenti." (Cap. 16-74)
"La riunione del 19 maggio 1992 fu (…) un’importante occasione per acquisire le eventuali
ulteriori informazioni disponibili e per affrontare decisamente i problemi della compagnia.
Sfortunatamente, anche se alla compagnia furono sottoposte alcune questioni problematiche,
i risultati raggiunti furono scarsi." (Cap. 16-99)
"Forse a causa di sostituzioni di personale presso il GAD e il DTI dopo lo scrutiny report del
1991, le generali preoccupazioni sulla Equitable e le questioni specifiche sollevate (...)
finirono per dissolversi nel nulla. L'iter fu lungo. La qualità della risposta del GAD's alle
questioni poste era insoddisfacente e le lettere poco informative. La decisione di non porre
ulteriori questioni e di guardare invece al prossimo anno era in linea con la vecchia prassi,
ma si risolse nel mancato ottenimento di un rendiconto completo sulla situazione della
compagnia." (Cap. 16-103)
"La caratteristica di 'unicità' della compagnia appare di frequente fra i documenti
dell'autorità di regolamentazione; manca tuttavia un'analisi che ci dica in che misura ciò
possa costituire un ostacolo a una regolamentazione efficace e, in caso affermativo, indichi i
cambiamenti da apportare eventualmente all'attuale sistema regolamentare (…) Nonostante i
terminal bonus, la base di valutazione e il "new business strain" [ossia la perdita sostenuta
sulle nuove polizze], nessuno di questi problemi è stato efficacemente affrontato o risolto dal
GAD o dal DTI. L'esame dei rendiconti 1991 indica che, senza indicazioni esplicite da parte
del GAD, l'autorità di regolamentazione non aveva sulla Equitable conoscenze sufficienti da
consentirle di effettuare una valutazione più accurata della solidità finanziaria della
compagnia. Per molte delle questioni sollevate il GAD non ha fornito spiegazioni
particolareggiate." (Cap. 16-104)
"Non c'è stata un'immediata risposta dell'autorità regolamentare alla rendicontazione
trasmessa dalla Equitable per l'inchiesta del GAD [sulla distribuzione di bonus]. Non è
possibile dire che seguito abbia avuto il primo enigmatico punto, laddove si legge che:"si è
avuto riguardo (...) alle previsioni di tendenza in fatto di asset share." (Cap. 16-106)
"A fine 1993 la compagnia ha ricevuto dalla Standard & Poor's un rating AA per le sue
eccellenti capacità di pagamento degli importi maturati." (Cap. 16-123)
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"La risposta della Equitable all'inchiesta sui bonus richiedeva un esame analitico. Le
formulazioni non erano affatto chiare e il riferimento ai futuri trend di asset share
richiedevano ulteriori indagini. L'informazione fornita (…) era difficilmente conciliabile con
le risposte sulla metodologia per l'asset share e lo smoothing cycle, a meno che il periodo in
questione non fosse da considerare anomalo. La natura e l'entità delle anomalie richiedevano
ulteriori indagini. Ma non se ne fece nulla." (Cap. 16-131)
"La mancata reazione alle informazioni fornite in merito alle annualità a tasso garantito e
alle soluzioni proposte, si rivelò un grave errore. Le risposte all'inchiesta sui bonus mostrava
che agli assicurati non era stata data alcuna informazione precisa sulla probabile frequenza
delle modifiche ai tassi finali dei bonus. (...) Il non aver riferito in questa fase il problema dei
bassi tassi d'interesse e delle maggiorazioni applicate ai final bonus, il non essersi soffermati
sulla descrizione data da Ranson dell'approccio della Equitable, pur ingarbugliata e oscura,
ha fatto sì che le autorità di regolamentazione non comprendessero bene il problema delle
annualità prima che fosse portato alla ribalta nel 1998." (Cap. 16-132)
"Sembra che il DTI non avesse sufficienti fonti di informazione, interne o esterne alla
compagnia, per reagire all'informazione che tali annualità a tasso garantito esistevano ed
erano divenuti elementi valutabili. Il DTI ha ricevuto copia del Board paper di dicembre solo
a fine 1998, molto dopo l'emergere del problema GAR (...) L'accettazione disinvolta della
posizione della compagnia sulle garanzie, riferita alla sfera del marketing e non a quella
della vigilanza prudenziale, riflette una compiaciuta indifferenza per la quale non possono
esservi giustificazioni, viste le informazioni di cui disponevano l'autorità prudenziale e il
GAD." (Capp. 16-134 e 135)
La riunione tenuta il 9 dicembre 1994 "fu la prima riunione cui parteciparono rappresentanti
della Equitable diversi da Ranson (…). In quella riunione Ranson annunciò che avrebbe
mantenuto il suo duplice incarico fino alla primavera del 1996. (Cap. 16-153)
"Se il GAD non lo avesse indicato come motivo di preoccupazione, anche la DTI avrebbe
seguito la stessa linea" (Cap. 16-166)
"I documenti predisposti per la riunione del dicembre 1994 riflettevano alcune
preoccupazioni emerse sulla compagnia in quell'anno: debolezza della valutazione delle
passività; religiosa fiducia nel futuro conseguimento di attivi, vulnerabilità agli shock,
rischio di distribuire polizze che generano ragionevoli aspettative negli assicurati e necessità
di una vigilanza particolarmente "vigilante". Tali questioni non sono mai state pienamente
dibattute o risolte. L'annuncio di un tasso di crescita del 10% a fronte di un rendimento
negativo degli investimenti del 4,2% unito alla debolezza della valutazione avrebbe dovuto
indurre le autorità di regolamentazione ad indagare in modo più approfondito sulla salute
finanziaria della compagnia. Ancora una volta, invece di notare che la Equitable era
vulnerabile, le autorità hanno accettato con compiaciuta indifferenza la sua situazione (come
dimostra (...) l'attribuzione del rating di priorità 4, il che significava che non sarebbe stato
necessario completare alcuna analisi prima di 9 mesi)". (Capp. 16-191 e 192)
"Il 17 novembre 1997, la direzione del Servizio sanitario nazionale (National Health Service)
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scrisse al DTI per informarsi sull'idoneità della Equitable come partner per i contributi
volontari aggiuntivi (AVC) a fini pensionistici. Una nota interna relativa alla richiesta citava
il fatto che la copertura RMM della Equitable nei rendiconti per il 1996 era di 2,53x e 2,07x,
al netto degli elementi impliciti. In una nota manoscritta (…) il funzionario responsabile
osservava che nella risposta a un'analoga richiesta recentemente pervenuta si era fatto
riferimento alla forte solvibilità di un'altra compagnia molto nota, ma che la copertura della
Equitable "non era poi così brillante". Dopo aver ponderato la risposta più adeguata, in data
26 novembre 1997 si comunicò al Servizio sanitario nazionale che, sulla base della
rendicontazione 1996: "possiamo affermare che la compagnia è finanziariamente solida. Non
vi sono questioni pendenti di natura materiale attinenti alla vigilanza del DTI [sulla
compagnia o le sue succursali]." Non c'è motivo per non considerare tali affermazioni poco
sincere. E' evidente che sulla risposta si è riflettuto, ma la sua sincerità denotava la scarsa
comprensione della vera posizione finanziaria della Equitable da parte del DTI nel novembre
1997." (Cap. 16-226)
"Lo scrutiny report del 1996 suggerisce – per la prima volta in un'analisi di questo tipo – che
sarebbe 'auspicabile' che la compagnia trattenesse una quota maggiore dei surplus creati
dichiarando importi inferiori per i bonus garantiti e mantenendo al tempo stesso a livelli
generosi i bonus finali da liquidare, ma senza creare aspettative in tal senso. Il quadro che ne
emerge è una comprensione del tutto parziale dei requisiti di legge e un approccio miope alla
valutazione delle PRE. Questo era il primo scrutiny report a recare una sezione specifica
denominata "PRE" (all'interno del capitolo dedicato ai bonus). Ciononostante sembra che
non sia stato messo in piedi (né sia stato contemplato) alcun sistema tale da consentire una
valutazione attiva delle PRE. La corrispondenza che seguì all'analisi (...) sembra (…)
dimostrare che se il GAD cominciava a nutrire crescenti preoccupazioni circa la
vulnerabilità della compagnia, gli avvisi di bonus e le PRE (…) esso vedeva il suo compito
consistere nel chiedere e ricevere dalla Equitable assicurazioni circa il fatto che la
compagnia era sensibile a tali problemi." (Capp. 16-247 e 248)
Nel gennaio 1999 "sembra vi sia stata una certa avversione per un intervento concreto, a
favore di un approccio di consulenza e di messa in guardia contro la possibilità di un'azione,
nel caso in cui la Equitable non avesse preso le opportune contromisure. Il quadro delineato
dalla nota di briefing per la riunione del 15 dicembre 1998 dipingeva una compagnia che
non poteva permettersi di dichiarare bonus e nella riunione stessa si era concluso che si
poteva, invocando la gestione sana e prudente, impedire tali dichiarazioni. Riservandosi
l'intervento come ultima carta (…) la non dichiarazione di un bonus era "probabilmente
necessaria per la gestione prudenziale della Equitable". Comunque sia la FSA non insisté."
(Cap. 17-110)
"L'interpretazione riduttiva di Headdon (ELAS) che parlava di "pochi punti percentuali” è
stata ignorata salvo che dai più giovani fra gli attuari interessati. Il GAD riteneva che non
fosse possibile adottare alcuna azione efficace." (Cap. 17-111)
"Una volta scoppiato il problema della garanzia sulle annualità non vi era stato scrutiny
report sui rendiconti 1997, per cui le autorità di regolamentazione non poterono servirsi di
un'analisi posteriore allo scrutiny report per il 1996 (del dicembre 2007). Il GAD completò la
sua analisi dei rendiconti 1998 il 9 aprile 1999 (…). La FSA non disponeva ancora delle
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ulteriori informazioni sulle previsioni di solvibilità e sui piani di emergenza che aveva
richiesto (...) il 1° febbraio 1999. Il 15 aprile la FSA cercò con insistenza di ottenere tali
documenti (unitamente a una copia della versione finale del trattato di riassicurazione. Lo
scrutiny report completo, datato 20 maggio 1999, era di ca. 23 pagine e titolava con
l'attribuzione alla Equitable di una classifica di priorità pari a 2. Il documento riuniva le
analisi per il 1997 e 1998 (Cap. 17-128, 133 e 139)
"Il relativo compiacimento espresso nel report 1998 dimostra quanto il GAD e la FSA
facessero assegnamento sul trattato di riassicurazione e quanto avessero concentrato
l'attenzione sui requisiti di solvibilità piuttosto che vedere realisticamente la situazione di
lungo periodo della società." (Cap. 17-146)
"Nell'agosto 1999, in attesa della sentenza [dell'Alta Corte], la FSA preparava una "prima
valutazione dei rischi" della compagnia nel quadro di un progetto pilota relativo a un nuovo
approccio alla vigilanza basato sul rischio. La valutazione attribuiva alla ELAS un "elevato
rischio finanziario", a causa del livello delle prestazioni garantite, del basso livello di attività
libere e della difficoltà di raccogliere capitali all'esterno. Sotto il titolo "Gestione"
l'atteggiamento culturale della ELAS era descritto nei seguenti termini: "Una tendenza a
mostrare un'arrogante superiorità per la propria efficienza operativa e per l'elevata priorità
attribuita agli interessi degli assicurati. Tale atteggiamento può nascondere loro i rischi
finanziari che possono insorgere garantendo prestazioni elevate. Tuttavia essi si mostrano
aperti nei confronti degli addetti alla regolamentazione e non si registrano particolari
preoccupazioni circa il grado di cooperazione dimostrato." La valutazione riconosceva che
non vi era praticamente alcuna documentazione in fatto di governo societario." (Cap. 18-22)
"Il 13 settembre 1999 il senior line supervisor della FSA proponeva a Headdon un'ispezione
generale della compagnia ai primi di dicembre (l'ultima visita di questo tipo aveva avuto
luogo nel novembre 1996)." (Cap. 18-25)
c) Negligenza da parte delle autorità di regolamentazione
"Nessuno scrutiny report è stato rinvenuto negli archivi DTI o GAD per il 1997 o il 1998. Gli
inquirenti sono stati informati dall'attuario principale di allora (…) che la mancata
predisposizione di un'analisi dettagliata è forse dovuta al fatto che il GAD stava provvedendo
a una serie di assunzioni (…) per coprire un certo numero di posti vacanti. Ma "questi anni
erano cruciali in quanto il 1987 era stato per la Equitable un anno nero sui mercati (...) e
l'attivo disponibile della compagnie non bastava a coprire il valore totale delle polizze ad
ogni chiusura d'anno." (Cap. 16-7)
"Burt (attuario principale al GAD) venne fuori con una conclusione a sorpresa (…)
"Attualmente non abbiamo sulla compagnia informazioni sufficienti per essere più precisi e
proponiamo anzi, salvo che la Equitable invii qualche segnale in più, che non siano richieste
ulteriori informazioni. La Equitable è la più antica compagnia di assicurazione sulla vita e
gode di una certa reputazione sul mercato." Eppure "l'esame (…) delle pratiche della
Equitable avrebbe rivelato per il 1989 che, malgrado un riparto complessivo ben al di sotto
dei rendimenti sugli investimenti (...) i valori delle polizze erano pari al 104% dell'attivo
disponibile, dato che a sua volta avrebbe potuto rivelare un notevole deficit riportato dal
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1987 o anche prima. Senonché tali informazioni non erano richieste con i rendiconti né in
quella fase si chiese alla Equitable di fornirli con altro mezzo." (1990 – Cap. 16-21e 28)
Analizzando i rendiconti 1990, il GAD non si accorse che "la ELAS aveva ripartito un tasso di
crescita nominale complessivo del 12% nonostante un rendimento netto negativo sugli
investimenti pari a - 10,4%, il primo risultato negativo della Equitable dal 1974 (…) Pickford
(GAD) era venuto in possesso di informazioni critiche che denotavano la posizione precaria
della compagnia e le iniziative estreme da essa prese per mantenere il riparto di bonus in un
anno contrassegnato da gravi perdite." Sembra tuttavia "che Pickford rispettò la volontà di
Ranson di non trasmettere i documenti alla DTI. In una nota non datata a Burt sulla lettera e
i suoi contenuti, Pickford concludeva: "Non credo che sia necessario mostrare tali documenti
alla DTI, se non a tempo debito, quanto la situazione lo consentirà." (Capp. 16-40 e 43)
Il comportamento negligente apparve con evidenza quando "il 26 luglio, non molto tempo
dopo il ricevimento da parte della DTI dei rendiconti 1990, Pickford (GAD) scrisse a Ranson
ringraziandolo per i documenti, facendo riferimento a discussioni che sarebbero state tenute
nelle prossime riunioni 'su questa materia' e assicurandogli che i documenti in questione
sarebbero "circolati fra pochissime persone"". (...) Più tardi Pickord ammise di aver
sbagliato per aver consentito a un'intesa privata con Ranson di ostacolare l'assolvimento dei
suoi obblighi verso l'autorità di regolamentazione." (Capp. 16-43 e 44)
Su tale questione Lord Penrose conclude affermando che "il GAD ha detto agli inquirenti che
era invalsa la prassi di non trasmettere d'ufficio al DTI informazioni 'di natura
prevalentemente tecnico-attuariale fornite al GAD' e che i documenti in questione non
rivelavano alcun elemento atto a generare preoccupazioni immediate quanto alla posizione di
solvibilità della Equitable. Il GAD sembra anche respingere la mia tesi che i documenti
rivelavano importanti modifiche al sistema di bonus della ELAS (…). Non accetto la tesi del
GAD sul contenuto dei documenti e la loro rilevanza, o sui motivi per cui essi non erano stati
trasmessi all'autorità. Lo scrutiny report del 1990 è stato inviato al DTI il 20 novembre 1991.
La lunghezza di una pagina e mezza era normale per quel periodo, ma considerate le
preoccupazioni che allora si nutrivano, il documento appare del tutto inadeguato (...) I
documenti che Ranson passò a Pickford rivelavano per il 1990 una politica di riparto dei
bonus che avrebbe dovuto sollevare seri interrogativi presso le autorità di regolamentazione.
Dopo averli ricevuti, Pickford non sembra averne fatto gran uso (…) Non li trasmise al DTI."
(Capp. 16-46, 47 e 52)
"Il 4 novembre 1992 Roberts (DTI) commenta: "E' un quadro preoccupante. Distribuzione
eccessiva da parte di una compagnia con copertura RMM (intenzionalmente) insufficiente e
una (persistente) politica di elevata esposizione in equity. Penso che dobbiamo chiedere al
GAD una migliore valutazione della posizione e delle opzioni che si aprono per la compagnia
nell'ipotesi di un'ulteriore forte flessione del mercato (…). Per quanto tempo poteva
continuare con l'attuale politica dei bonus a fronte di rendimenti zero?" Tali osservazioni
sembrano essere pervenute a John Rathbone, che era subentrato a Burt come attuario
principale, solo nel gennaio 1993." (Cap. 16-86)
"Il priority rating per la rendicontazione obbligatoria della compagnia per il 1992 era
passato nuovamente a 3. Lo scrutiny report per il 1992 era stato completato solo il 28 marzo
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1994 e constava di due sole pagine. In generale il giudizio era favorevole." (Cap. 16-124)
"Le autorità non reagirono all'esistenza delle annualità a tassi garantiti e alla soluzione
proposta dalla Equitable, come rivelato (seppur oscuramente) nei rendiconti e nella riunione
del novembre 1993. Lo scrutiny report per il 1993 non diceva nulla sulla questione dei tassi
garantiti (...) Non c'è spiegazione per l'omessa attenzione da parte dei soggetti interessati
all'importanza di tale questione (...). Le autorità di regolamentazione non hanno colto
l'opportunità per condurre un accertamento completo sull''accresciuto ricorso ai final bonus
da parte della Equitable e sulla loro presentazione al pubblico. (Capp. 16-163 e 164)
"Per tutti gli anni dal 1987 (...) al 2000 il valore aggregato delle polizze era superiore
all'attivo disponibile ai valori di mercato (anche se per importi e percentuali variabili) su
base fondo. Le cifre del periodo post-1991 che avrebbero dimostrato tutto ciò, non sono mai
entrate in possesso delle autorità di regolamentazione e queste non le richiesero prima della
fine del 1997. (Cap. 16-173)
"Qualunque cosa fosse stata detta al GAD circa la posizione al novembre 2006,
l'informazione che avrebbe mostrato la durata e l'entità del supero non è stata mai richiesta
alla Equitable. Pertanto su due temi importanti (terminal bonus ed eccedenza del valore delle
polizze) le autorità di regolamentazione hanno verosimilmente omesso di chiedere e di
analizzare le ulteriori cifre e documenti che avrebbero permesso loro di effettuare una
corretta analisi dei problemi discussi a quell'epoca con la compagnia." (Cap. 16-206)
"Qualunque fosse il livello delle preoccupazioni emergenti ed espresse in seno al GAD (nel
maggio 1998) su tutti questi temi, i documenti disponibili non mostrano segni di
corrispondenti preoccupazioni da parte del Tesoro o fanno ritenere che il GAD avesse reso
partecipe l'autorità di tali problemi. Il Tesoro rimase del tutto passivo, lasciando l'iniziativa
di ogni azione opportuna al GAD." (Cap. 16-251)
"Le preoccupazioni crescevano ma non potevano dirsi eccessive. Il Tesoro sembrava ben
contento di lasciare al GAD la conduzione del dialogo con la ELAS senza la sua
partecipazione attiva (…), in armonia con il service level agreement (una nuova versione di
tale accordo fu stipulata nel dicembre 1998) Tuttavia, la lettura dell'agreement non fa che
confermare l'impressione che l'emergere di una più ampia visione regolamentare era
subordinata alle costanti discussioni tecniche condotte su basi puramente attuariali. Era una
fase transitoria nello sviluppo della regolamentazione. E' difficile non pensare che la
regolamentazione si trovasse in una situazione da "asino di Buridano", con un soggetto
partecipante alle discussioni ma senza poteri regolamentari e un organo "ufficiale" non
partecipante ai procedimenti di istruzione dell'intervento regolamentare." (Cap. 16-252)
"Il dibattimento dinanzi all'Alta Corte sarebbe iniziato il 5 luglio 1999. Intorno all'8 giugno il
senior line supervisor faceva circolare un documento dal titolo 'Possibili scenari del caso
giudiziario Equitable Life'. Per quanto accertato dall'inchiesta questo era il primo documento
predisposto dal GAD o dalla FSA contenente considerazioni di merito per la causa. (...)
L'esposizione delle conseguenze dello scenario peggiore riguardava problemi amministrativi
immediati o di breve termine. Non vi erano considerazioni relative al futuro di lungo periodo
della compagnia." (Capp. 18-1 e 6)
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"La prima riunione con le Equitable in merito al caso giudiziario ebbe luogo il 29 giugno
1999 (pochi giorni prima dell'inizio delle udienze e oltre sei mesi dopo che la compagnia
aveva notificato all'HMT la sua intenzione di intentare un procedimento)." (Cap. 18-17)
"Nel maggio 2000 il senior line supervisor esprimeva l'avviso che '[la Equitable] non sarà la
più solida impresa di assicurazione sul mercato ma non vi è neanche il rischio immediato di
una bancarotta, anche qualora perdesse alla Camera dei Lord'. In breve una sentenza
sfavorevole non era vista come tale da incidere materialmente sulla situazione finanziaria
della Equitable e ben poco fece la FSA in relazione alla causa, fra la sentenza di gennaio
della Corte d'Appello e le prime indiscrezioni trapelate nei mesi di giugno e luglio circa il
possibile esito del processo alla Camera dei Lord. Il documento sugli scenari processuali
(preparato per il processo dinanzi all'Alta Corte) fu aggiornato solo alla vigilia della
sentenza della Camera dei Lord." (Cap. 18-47)
2.6
Riconoscimento da parte delle autorità di regolamentazione dei problemi della
Equitable Life - Date principali
14.11.1990: "Burt (attuario principale del GAD) espresse preoccupazione circa la situazione
della ELAS soprattutto nell'eventualità di un'ulteriore flessione dei mercati o anche di una
loro stasi. Ranson riconobbe che un ribasso del mercato di un ulteriore 20% 'provocherebbe
dei problemi e si dovrebbero considerare contromisure'. Malgrado queste evidenti
preoccupazioni, le note dei due attuari del GAD facevano intendere che non occorreva
nessun'altra azione." (Cap. 16-11, 23) . Tuttavia, "pur preoccupate della situazione della
Equitable nel 1990 (come dimostrano la riunione del 14 novembre 1990 e la successiva
corrispondenza) né il GAD né il DTI mantennero nel 1991 lo stesso livello di interesse nei
confronti della compagnia." (Cap. 16-51)
14.05.1992: "A margine della nota di Burt (GAD) un membro dello staff DTI addetto alla
vigilanza aggiunse l'annotazione "Paul Burt pensa che si sia liquidato troppo in bonus." (...)
E tra le 'debolezze' si legge: (...) La posizione di Ranson come Principal Executive e Actuary
potrebbe creare dei problemi perché non ci sarà nessuno a segnalare i problemi se la
situazione si deteriora (…). Pickford (GAD) diceva di apprezzare la politica della Equitable
verso i suoi assicurati, ma giudicava problematica la situazione in fatto di solvibilità (...) ed
aggiungeva che si sarebbe preoccupato della performance della Equitable in caso di forti
ribassi del mercato. A questo punto la vicenda non registrò ulteriori sviluppi.”(Cap. 16-66 e
68)
15.09.1992: "Il 10 settembre Ranson inviò a Burt (GAD) alcuni dati. Tali informazioni (…)
misero a nudo la realtà dell'eccessivo valore aggregato delle polizze (definito nella lettera
'valore attuale delle prestazioni garantite più terminal/final bonus ai tassi allora correnti)
rispetto all'attivo disponibile: 1989: 104%; 1990: 124%; 1991: 120%.
Non sarebbe stato possibile desumere questo tipo di informazioni dalla rendicontazione. A un
certo punto la lettera fu inoltrata al DTI". (Cap. 16-77.)
04.11.1992: "Nel frattempo lo scrutiny report aveva causato un po' di sconcerto al DTI. In
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una nota manoscritta apposta sul report Robert commentava (…): 'E' un quadro
preoccupante. Distribuzione eccessiva da parte di una compagnia con copertura RMM
(intenzionalmente) insufficiente e una (persistente) politica di elevata esposizione in equity.
Penso che dobbiamo chiedere al GAD una migliore valutazione della posizione e delle
opzioni aperte alla compagnia nell'ipotesi di un ulteriore forte flessione del mercato (…) Per
quanto tempo poteva continuare con l'attuale politica dei bonus a fronte di rendimenti zero?"
(Cap. 16-86)
11.01.1993: "La Equitable chiese ed ottenne l'applicazione di un 'Order' ex Section 68118 per
una partita implicita di 360 milioni di sterline a titolo di utili futuri." (operazione ripetuta per
importi crescenti negli anni successivi). La nota GAD concludeva: "In generale la mia
impressione è che la Equitable possa sopravvivere, come la maggior parte delle compagnie, a
un ribasso di breve periodo del mercato, anche di una certa gravità. Il loro portafoglio
tuttavia potrebbe dar luogo a problemi in caso di depressione prolungata dei valori azionari.
La loro recente tendenza ad investire maggiormente in titolo a reddito fisso attenuerà le
difficoltà, ma ciò finirà per andare a scapito dei benefici attesi dagli assicurati." (Cap. 1693)
30.11.1993: In questa riunione fra autorità di regolamentazione e Equitable "l'esistenza delle
annualità a tasso garantito e la soluzione proposta da Ranson furono a quanto parte rivelate
al GAD e al DTI (…). Tuttavia non se ne fece nulla e la questione non fu più menzionata
negli atti delle autorità di regolamentazione fino a quando il caso fu svelato nel 1998. Il
GAD aveva in tale occasione messo in luce un problema GAR (…) (Cap. 16-117)
09.12.1994: "Una nota di briefing del GAD del 6 dicembre predisposta per la riunione
elencava temi recenti (…) richieste di Order ex section 68 in relazione al portafoglio
investimenti, classificazione delle malattie di una certa gravità, importanti piani di assistenza
sanitaria e il duplice incarico di Ranson. L'elenco dei problemi era riduttivo. Veniva omesso
ogni riferimento alle annualità a tasso garantito e alla questione dei bonus (…) Era la prima
riunione alla quale per la Equitable non partecipava solo Ranson." (Capp. 16-152 e 153)
05.11.1995: Su un giornale domenicale apparve un articolo che riferiva come la Equitable Life
registrasse un basso rapporto attività/passività (free asset ratio), indicando che consulenti
finanziari indipendenti si astenevano dal raccomandare i prodotti della compagnia. "Il 6
novembre 1995 il DTI ricevette una telefonata da un assicurato che voleva sapere cosa si
intendesse fare in merito all'insoddisfacente situazione finanziaria della Equitable segnalata
nell'articolo giornalistico. Una nota interna datata 8 novembre richiamò l'articolo
all'attenzione del senior line supervisor. Si formulavano le seguenti osservazioni: 'La ELAS
ha per il calcolo delle riserve un metodo che si differenzia da quello adottato dalla maggior
parte [delle compagnie]. Tuttavia la sua solidità finanziaria può essere desunta dai
rendiconti in possesso del DTI, anche se non necessariamente dal Form 9. Diversamente,
come la S&P119 potrebbe dare alla Equitable un rating così alto?'" (Cap. 16-177)
118
Section 68 dell'Insurance Companies Act 1982.
119
Standard & Poor's
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08.11.1996: "L'attuario addetto all'analisi dei rendiconti osservava che la Equitable doveva
andare molto cauta con le sue dichiarazioni di bonus se voleva evitare di fuorviare la
clientela in merito alle prestazioni da liquidare. Questo punto non ebbe alcun seguito e le
note passarono ad esaminare un altro problema, quello della solidità della base di
valutazione (strength of valuation). Ranson (...) intendeva rimanere 'fino ad avvenuto
consolidamento dei cambiamenti'". (Capp. 16-203 e 204)
13.01.1998: "L'attuario responsabile chiese se fosse ortodosso che il valore corrente del
totale degli asset share fosse superiore al valore corrente degli attivi consentiti (admissible
assets) e richiese la cifra degli asset share cumulati per tutti i contratti con utili cumulati in
vigore a fine 1996. Heddon rispose (…) di non comprendere bene la questione in merito agli
asset share, ma confermò che il valore nominale delle polizze comprensive dei final bonus era
in eccesso rispetto agli attivi ammessi." (Capp. 16-234 e 235)
27.02.1998: "Il GAD (…) se da un lato dichiarava in modo rassicurante che non si pensava
di mettere al bando gli avvisi di bonus della Equitable (…), dall'altro affermava che:
'sarebbe preoccupante se i titolari di contratti con utili cumulati dovessero trarre
l'impressione di essere stati ingannati.' Il GAD affermava inoltre: 'Il modus operandi della
Equitable come mutua assicuratrice, consistente nell'offrire i migliori rendimenti a ogni
generazione di assicurati con conseguente carenza di unitised free estate, significa non
disporre di un margine cuscinetto che consenta di tutelare i detentori di questi contratti dagli
effetti automatici di futuri ribassi del valore di mercato degli attivi. Confidiamo come sempre
nel fatto che la Vostra compagnia ne sia pienamente consapevole.' Tale corrispondenza,
inoltrata alla divisione assicurazione, è ora in possesso del Tesoro". (Cap. 16-238)
06.12.1999: "Alla riunione parteciparono due line supervisor della FSA, l'attuario principale
e gli attuari addetti ai rendiconti, Nash, Headdon, Thomas (l'investment director) e il general
manager "Sales and Marketing" della compagnia. I supervisor intendevano "colmare
determinate lacune di informazione sulla Equitable" nel corso della visita (...). Fu affrontata
la questione delle riserve GAR e il senior line supervisor annunciò che l'Attuario dello Stato
avrebbe scritto a tutte le compagnie per chiarire la sua circolare (Guidance) di gennaio, cosa
che avrebbe potuto comportare la necessità per la Equitable di accrescere le proprie riserve.
Occorsero pertanto quasi 10 mesi perché il GAD e la FSA decidessero di chiarire la
Guidance sulle riserve, permettendo così che i rendiconti 1998 (come quelli del 1997)
mostrassero per le annualità a tasso garantito riserve che le autorità di regolamentazione
consideravano inadeguate." (Cap. 18-38)
2.7
Conclusioni del rapporto Penrose
Il rapporto si sofferma nelle sue conclusioni (Cap. 19, paragrafi 149-163) soprattutto sul
quadro regolamentare britannico. Si sottolinea che "la regolamentazione prudenziale delle
compagnie di assicurazione vita si basava su un sistema di rendicontazione (…), nel caso
della Equitable integrato nel 1991 e negli anni successivi da ispezioni in loco (La Equitable è
stata tra le prime compagnie ad essere visitate). Con i rendiconti obbligatori si fornivano
informazioni relative alle attività di assicurazione vita della compagnia, in risposta a
domande specifiche. " Tuttavia, in merito all'attuazione della vigilanza, si afferma che "non era
considerato un assolvimento ortodosso della funzione di regolamentazione sostituire il
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giudizio delle autorità competenti sulle migliori soluzioni regolamentari con il giudizio della
direzione." (par. 150). Si chiarisce che "l'analisi dei rendiconti volta ad accertare la
conformità con le disposizioni vigenti (…) non esauriva lo scopo dell'attività regolamentare"
precisando che "l'informazione finanziaria richiesta alle compagnie nei rendiconti sulle
attività 'long term' riguardava soprattutto le passività contrattuali dell'impresa" (parr .149 e
151).
Lord Penrose spiega inoltre che il GAD aveva dichiarato nel quadro della sua inchiesta che “il
principio cardine della regolamentazione e della vigilanza consisteva nel dar fiducia
all'attuario incaricato, che operava a stretto contatto con la compagnia ed aveva la
responsabilità professionale di monitorarne la situazione finanziaria quotidianamente e di
predisporre le opportune riserve tecniche.” Analogamente, e con riferimento al discutibile
ruolo di RANSON nella sua duplice veste di amministratore delegato e Attuario incaricato
della Equitable Life, le risposte pervenute all'inchiesta per conto del Tesoro hanno sottolineato
che "salvo il caso in cui l'attuario operi in violazione delle norme, non è compito dell'autorità
di regolamentazione (né dei suoi consulenti attuariali) far prevalere il proprio giudizio su
quello dell'Attuario incaricato in materie dove l'attuario incaricato ha una chiara
responsabilità professionale." (par. 154)
Pur non contestando "i vantaggi che presenta il fatto di non prescrivere un rigido approccio
attuariale", Lora Penrose afferma che nella metà degli anni '70 "il sistema faceva eccessivo
assegnamento sull'Attuario incaricato", una circostanza chiaramente "riconosciuta dalla FSA
nelle sue proposte di riforma di tale figura" (par. 155) Tuttavia, sottolinea che i rendiconti
annuali sottoposti all'autorità regolamentare erano ispirati a una serie di "prassi di dubbia
validità attuariale" e che "le autorità avevano la pesante responsabilità di monitorare, anche
delegando tale funzione, la valutazione delle riserve matematiche nonché la quantificazione e
il trattamento delle partite implicite, e ciò al fine di valutare efficacemente lo stato di
solvibilità della Equitable alla luce delle vigenti disposizioni (par. 156).
In merito alla questione delle strutture e delle risorse a disposizione delle autorità di
regolamentazione britanniche in campo assicurativo, Lord Penrose afferma senza mezzi termini
che "la divisione assicurazione della DTI era scarsamente equipaggiata per partecipare al
processo di vigilanza. Lo staff era inadeguato e, soprattutto, i funzionari operanti come line
supervisor non erano qualificati per dare un contributo significativo al processo. Gli addetti
della divisione assicurazione erano sostanzialmente dipendenti dal GAD, che forniva loro
consulenza sulle riserve matematiche, gli elementi impliciti, le altre questioni a carattere
tecnico e le PRE, e non possedevano individualmente le competenze o l'esperienza specifica
richiesta per valutare in modo indipendente la situazione della compagnia sotto tali profili.
Stante il volume di lavoro da svolgere, che andava ben al di là dell'analisi ordinaria dei
rendiconti, i funzionari di grado più elevato non avevano molte opportunità per partecipare
all'attività regolamentare di routine". Aggiunge che "a quell'epoca era stata identificata la
necessità di potenziare le risorse da assegnare all'attività regolamentare". Conclude
affermando che "a tutti gli effetti pratici, l'analisi dell'operato attuariale delle compagnie vita
rimase nelle mani del GAD fino alla riorganizzazione che assegnò tali funzioni alla
competenza della FSA." (par. 158)
Sebbene Lord Penrose confermi che "gli attuari del GAD erano tenuti in grande
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considerazione da parte degli organi regolamentari" essi "erano sovente condizionati nel loro
giudizio su quali prassi fossero accettabili o meno, da standard vaghi e generici", in altre
parole "l'amministrazione richiedeva un approccio light touch alla regolamentazione ed
assegnava le risorse di conseguenza." Suggerisce ancora che "maggiori risorse (…) avrebbero
potuto accrescere le probabilità di individuare i problemi", ed accenna al clima politico che
aveva caratterizzato il Regno Unito per gran parte degli anni '90, quando l'obiettivo del
governo "era di deregolamentare, di ridurre l'onere del controllo sulle imprese per evitare di
interferire con l'industria privata e lasciar agire liberamente le forze del mercato." (parr.
159, 160 e 161)
Afferma infine che "furono introdotte riforme entro il quadro normativo esistente, ma i
ministri avevano ripetutamente escluso la normazione primaria in questo settore" essendovi
la generale percezione che "la vigilanza sulle assicurazioni vita si era dimostrata un successo
dal momento che si era registrato un solo fallimento (di scarsa rilevanza) di compagnie
assicurative in vent'anni." Anche per tale motivo "i ministri non avevano praticamente
promosso alcun atto legislativo primario nel settore di competenza della DTI". Non si è mai
visto nessun "elenco di possibili emendamenti legislativi che individuavano fondamentali
riforme strutturali come possibile materia di atti normativi." (par. 162)
In conclusione Lord Penrose ritiene che "è stata la Equitable la principale artefice delle
proprie disgrazie. Le disfunzioni del sistema di regolamentazione sono stati fattori secondari"
(Cap. 20, par. 84) individuando peraltro i seguenti punti come Key Findings120 (conclusioni
principali) della sua inchiesta in relazione al ruolo delle autorità di regolamentazione
britanniche:
a) la regolamentazione del Regno Unito era basata sulla dipendenza dall'Attuario
incaricato, che nel caso della ELAS ricopriva anche la posizione di Chief Executive nel
periodo critico 1991-1997, malgrado il riconosciuto potenziale conflitto di interessi
insito in tale duplice veste; (par. 240.7)
b) la rendicontazione obbligatoria e le misure di solvibilità applicate dall'autorità
competente non hanno tenuto il passo con gli sviluppi dell'industria (…). La solvibilità
regolamentare divenne così un parametro sempre più irrilevante per valutare
realisticamente lo stato finanziario della compagnia. (par. 240.8)
c) La rilevanza legislativa delle ragionevoli aspettative degli assicurati (PRE) era
compreso dalle autorità di regolamentazione (…), ma non si è mai cercato seriamente e
coerentemente di stabilire in che modo le PRE potessero far sentire i propri effetti sulla
riconosciuta esposizione finanziaria della compagnia. (par. 240.9)
d) le autorità di regolamentazione non hanno ben considerato il fatto che alcune fra le
misure impiegate per puntellare lo stato di solvibilità della compagnia si basavano
sulla realizzazione di surplus futuri; (par. 240.10)
e) In generale le autorità di regolamentazione e il GAD non hanno saputo dar seguito ai
120
Cap. 19, pag. 726
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problemi emersi nel corso della loro attività di vigilanza sulla compagnia e non hanno
saputo contestare efficacemente tali carenze alla direzione dell'impresa. (par. 240.11)
Lord Penrose conclude affermando che "il quadro che emerge è quello di una compagnia
caratterizzata da radicati problemi finanziari e di gestione antecedenti all'emergere del
problema GAR (…). La sentenza della Camera dei Lord nella causa Hyman ha fatto
precipitare la crisi, ma non ne è stata la sola responsabile. Gli insegnamenti da trarre sono
tanti e chiamano in causa la responsabilità di tutti i principali soggetti interessati,
amministratori, dirigenza, auditor e autorità di regolamentazione." (WS2)
IV .
Altre testimonianze scritte e verbali esaminate dalla commissione
Per meglio valutare il rispetto delle disposizioni di diritto comunitario da parte delle autorità di
regolamentazione del Regno Unito e di altri Stati membri, la commissione d'inchiesta ha
invitato un certo numero di esperti e testimoni a presentare alla commissione i loro contributi
scritti e verbali sul caso della Equitable Life121. I testimoni invitati includevano singoli assicurati
e rappresentanti di associazioni di detentori di polizze, rappresentanti governativi, alti
funzionari degli organi di regolamentazione presenti e passati competenti per le assicurazioni
vita di Regno Unito, Irlanda e Germania, rappresentanti della Commissione europea, attuari ed
esperti di assicurazioni vita, pensioni e contabilità forense ed altri esperti e soggetti interessati,
fra cui l'attuale direzione della Equitable Life.
Secondo i dati forniti da THOMSON, attuale Chief Executive della Equitable Life, nel 2001
"circa 1,5 milioni di persone detenevano interessi nel fondo with profits della compagnia;
questa cifre include ca. 8.000 assicurati with-profits in Irlanda e ca. 4.000 in Germania.
Inoltre si contavano ca. 6.500 polizze internazionali vendute tramite la succursale di
Guernsey a privati residenti in tutto il mondo, alcuni dei quali in Europa" (WE47).
In merito agli assicurati internazionali della Equitable Life SEYMOUR (WE53) ha presentato
dati più precisi, affermando che alla fine degli anni '90 la compagnia aveva "13.405 assicurati
fuori del Regno Unito, residenti in 13 diversi Stati membri dell'UE.122"
La documentazione presentata dagli altri testimoni si concentra su una serie di temi chiave che
possono essere così raggruppati.
1.
Presunta negligenza nella regolamentazione e vigilanza prudenziale
121
Si ricordano le abbreviazioni qui utilizzate per la documentazione agli atti della commissione:
H # = testimonianze verbali rese durante le audizioni EQUI; WS # = testimonianze verbali rese durante i
workshop EQUI; WE # = documentazione scritta pubblicata sul sito web EQUI (accessibile al pubblico); ES-#
= studi esterni; WE-FILE # = documentazione scritta non pubblicata sul sito web; WE-CONF # =
documentazione scritta riservata.
122
Complessivamente gli assicurati sono 12.425 negli Stati membri dell'UE (Austria, Belgio, Danimarca,
Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna, Svezia) e 980 nelle
dipendenze britanniche (Isole del Canale, Isola di Man e Gibilterra).
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I testimoni (autori di petizioni, titolari di polizze danneggiati o rappresentanti di associazioni
rappresentative di questi ultimi) hanno espresso convergenza di opinioni, esprimendo
preoccupazioni e lagnanze nei confronti delle autorità di regolamentazione del Regno Unito e
degli altri Stati membri interessati, con riferimento a un ampio ventaglio di problemi.
Su questo tema, le testimonianze verbali e scritte esaminate dalla commissione d'inchiesta sono
state sottoposte da Tom LAKE, John NEWMAN e Paul BRAITHWAITE per conto
dell'EMAG123 (H1, H11, WE2, WE14, WE26, WE28, WE29, WE44, WE58, WE74, WE75,
WE76, WE-CONF 22-34); Michael JOSEPHS (H2, WE4, WE31, WE42, WE79), Beatrice
and Pat KNOWD (WE4), Nicholas BELLORD (H2), Paul WEIR (H2, WE6); Peter
SCAWEN (H3, WE23), Markus WEYER (H3, WE22); Liz KWANTES (H7, WE51); Leslie
SEYMOUR (H7, WE36, WE52); Joseph O'BROIN (WE3); Michael NASSIM (WE7, WE8,
WE33); John VINALL (WE43); Onagh O'BRIEN (WE-FILE3); Frank TROY (WE-FILE4);
K.NOONAN (WE-FILE11); Fred McGUIRK (WE-FILE8); Peter THORNTON (WEFILE12); Jim BERRY (WE-FILE13); Jack DUGGAN (WE-FILE14); Brian EDMONDS (WEFILE1); Peter SCHÄFER; Patrick O'FARRELL (WE-FILE9, WE-FILE19); Barry e Susan
GROVES (WE-FILE7); Albert DOUGLAS (WE-FILE5); Dermot BYRNE (WE-FILE6);
John GALVIN (WE-FILE15); Patrick McCARTHY (WE-FILE16); Roy HARDING (WEFILE17); David STONEBANKS (WE46); N.F.NORRISH (WE-FILE20); W. DEPPE
(WE81); Richard LLOYD (H5); Seamus POWER (WE-FILE2), Simon BAIN (H8, WE72).
Nelle loro dichiarazioni essi hanno accusato in vario grado le autorità di regolamentazione
britanniche di non aver esercitato correttamente le proprie fuznioni nei confronti della
Equitable Life e di aver negligentemente mancato, per un certo numero di anni, di reagire a
vari segnali di allarme lanciati nel quadro della vigilanza prudenziale sulla Equitable.
In H7, SEYMOUR afferma che "l'articolo 23 della Terza direttiva Vita prevede che l'autorità
di regolamentazione sia tenuta a vigilare e conoscere bene cosa accade alle compagnie
assicurative che hanno la sede sociale nel proprio territorio e che operano non solo nel
"proprio" territorio, ma anche, e soprattutto, al di fuori di esso. Afferma anche che l'autorità
di vigilanza ha il dovere di "evitare o eliminare irregolarità che possano ledere gli interessi
degli assicurati”.
KWANTES (H7) rappresentante di un'associazione di assicurati sostiene che "il governo
britannico era uno dei maggiori fautori della Terza direttiva Vita all'inizio degli anni '90 ed
insisteva per avere una forte regolamentazione del settore assicurativo. Un decennio dopo ci
dicono che tale regolamentazione si ispirava a un approccio 'light touch', qualunque cosa
questa espressione possa significare. A mio parere o si fanno regole o non le si fanno, non ci
sono vie di mezzo."
In WE7 NASSIM sostiene che "le autorità di regolamentazione hanno speso troppo tempo a
dibattere in quali circostanze avrebbero potuto far uso di quelle prerogative che non hanno
di fatto mai utilizzato quando la situazione generale invece lo richiedeva. Il risultato è stato
che esse non hanno riconosciuto l'importanza di quanto stava accadendo e non hanno reagito
in nessuna delle varie fasi della vicenda. "
123
The Equitable Life Action Group Ltd.
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In H8 BAIN sostiene che la "assenza di vigilanza ha permesso alla Equitable life di credere di
poter agire indisturbata, in quanto operava in un'area senza regole."
Con riferimento alla cultura comunicativa della Equitable Life, che avrebbe dovuto prima o poi
permettere a un'autorità attenta di identificare le sue potenziali debolezze finanziarie, una
memoria trasmessa alla commissione tesoro della Camera dei Comuni nel gennaio 2001124
sottolineava come "tradizionalmente la Equitable non rifuggiva dal rivelare il suo margine di
solvibilità relativamente esiguo e lo faceva passare come auspicabile esito di quello che
veniva visto come un approccio virtuoso, quello consistente nell'assegnare ai titolari di
polizze una percentuale quanto più elevata possibile dei rendimenti conseguiti sui premi.
Stante il risalto dato a tali affermazioni nei mass media, riteniamo probabile che molti di
coloro che sono divenuti detentori di polizze negli ultimi due decenni (…) fossero al corrente
della filosofia della ELAS che consisteva nel non accantonare e nel non mantenere margini di
solvibilità in eccesso. Il punto è, per quanto riguarda il margine di solvibilità relativamente
esiguo della ELAS, che così facendo la compagnia sarebbe sempre stata esposta più della
maggior parte delle altre alle avversità finanziarie, sia sul lato dell' attivo - sotto forma di
condizioni di mercato poco propizie agi investimenti - sia dal lato del passivo – nel caso di un
aumento non previsto delle passività indotto da eventi quali l'intervento regolamentare".
LLOYD (H5) ex rappresentante vendite della Equitable Life ha ritenuto che anche i promotori
assicurativi della Equitable "siano stati tutti abbandonati dal consiglio di amministrazione
della compagnia (...), che avrebbe dovuto informare gli assicurati e i promotori sui rischi
connessi al versamento di ulteriori somme nei fondi with-profits. Quei rischi avrebbero
dovuto essere resi noti già nel 1998 e forse anche prima. (...) Ho anche l'impressione di
essere stato tradito dalle autorità di regolamentazione: nessuno nella compagnia, a parte il
consiglio di amministrazione aveva accesso a tutte le informazioni disponibili, ma l'autorità
doveva certamente avere un quadro completo."
Rispondendo a tali accuse STRACHAN, rappresentante125 della FSA ritiene (H4) che le
lagnanze "riflettano un malinteso circa ciò che le autorità di regolamentazione potevano o
dovevano fare in un caso come quello della Equitable Life." Ricorda anche che "la vigilanza
della FSA, che si basa sul rischio, accetta il fatto che un sistema regolamentare non può e
non deve puntare a un tasso di fallimenti zero (...). Non cerchiamo un regime in cui non si
verifichino fallimenti, giacché riconosciamo che un regime di questo tipo non è né
auspicabile né possibile per realizzare una libera economia di mercato. E' questo il principio
cardine che ha sempre caratterizzato l'approccio britannico alla regolamentazione
assicurativa."
A tale posizione fa eco MAXWELL126 (H4), rappresentante del Tesoro britannico il quale
afferma che "la regolamentazione non era statica. Con l'evoluzione del mercato, si
registravano sviluppi anche a livello di politica legislativa e regolamentare, ma il regime non
ha mai cercato di impedire a tutti i costi défaillance o problemi con le imprese
regolamentate" (…). Quando fu chiaro nel 1998 che la Equitable Life non aveva accantonato
124
Per maggiori particolari cfr.WE58.
Direttore della Major Retail Groups Division alla FSA.
126
Direttore della Financial Services Policy presso l'HMT.
125
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per le annualità a tasso garantito al momento di costituire le riserve, il Tesoro è intervenuto
con prontezza e decisione."
Sono sulla stessa lunghezza d'onda McELWEE (H3) quando afferma che da un punto di vista
tecnico "un crollo del mercato non è inconciliabile con un valido regime di vigilanza",
e BJERRE-NIELSEN (H7) che così si esprime:"non credo che noi addetti alla
regolamentazione o alla vigilanza siamo in grado di garantire che non ci sarà mai alcun tipo
di crisi, crollo, carenza o lagnanza."
Il rappresentante della Commissione TERTÁK (H1), Direttore dei servizi finanziari, ha
declinato ogni commento in merito alla valutazione dell'efficacia o a eventuali carenze delle
attuali e passate autorità di regolamentazione britanniche, sottolineando invece il suo ruolo di
vigilanza sul recepimento delle pertinenti direttive UE nel diritto nazionale. Tuttavia, come già
detto da BEVERLY in H7 e ribadito dal Commissario McCREEVY in H8, la Commissione
"non può – né ha i mezzi per farlo – fungere da superautorità di regolamentazione nei
confronti delle autorità nazionali".
Declinando l'invito della commissione ad intervenire a una delle audizioni, l'ex-Chief Executive
(nonché Attuario incaricato) della Equitable Life Christopher HEADDON palesa in WE45 "le
sue preoccupazioni circa l'obiettività dei membri della commissione e il modo in cui la
documentazione viene verificata (se pure lo è). Sembra che vi sia una presunzione di gravi
carenze nella gestione delle Equitable Life nei circa 20 anni precedenti alla sua decisione del
dicembre 2000 di non stipulare nuove polizze (…). I commentatori omettono di riconoscere
l'impatto del lungo bear market azionario negli anni 2000-2003, che ha determinato una
forte flessione dei risultati di tutte le compagnie vita. La chiara presunzione di grave colpa
nutrita dai membri della commissione, così come sopra descritta, sembra anch'essa viziata da
pregiudizi. Gli assicurati non sanno distinguere fra una riduzione del valore delle polizze
causata da particolari eventi in seno alla compagnia, dalla crisi generale che colpisce tutta
l'industria. Molti di essi sembrano lamentare le ridotte aspettative anziché perdite reali
determinate dal mercato. Gli assicurati with-profits di tutto il settore hanno dovuto
ridimensionare le proprie aspettative a causa delle condizioni del mercato." Nelle sue
conclusioni ammette che "è assolutamente comprensibile che il singolo assicurato non sappia
operare una netta distinzione fra le due cose", ma afferma che la relazione di Lord Penrose è
"profondamente viziata da questa incapacità di distinzione, nonostante l'esplicito riferimento
fatto nei suoi terms of reference ai raffronti di mercato." (WE45)
1a)
Accuse di carenze operative da parte delle autorità di regolamentazione britanniche
Come riferito in WS2, studi accademici sono giunti alla conclusione che il sistema di
regolamentazione finanziaria britannico era "chiaramente inadeguato e incoerente e pertanto
deficitario sul piano dell'efficienza, come provato da un certo numero di fallimenti bancari e
scandali finanziari che negli anni '80 e '90 hanno scosso l'industria finanziaria del Regno
Unito."127 Tali casi suggeriscono il sussistere di un'intrinseca debolezza nel sistema britannico
di vigilanza bancaria ed assicurativa per tutti gli anni '80 e '90, debolezza che ha poi dato vita
127
Il Dr. Alexander Kern cita le seguenti crisi del settore finanziario britannico prima del caso ELAS:
insolvenza Johnson Matthey Bankers (1984), crollo BCCI (1991), scandalo Lloyd's (1994), crollo Barings Bank
(1995), scandalo "endowment mortgages" (1999).
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alla riforma contenuta nel Financial Services and Market Act (FSMA) 2000.
In WE7, Michael NASSIM si è soffermato sulle accuse di carenze operative da parte delle
autorità di regolamentazione britanniche: "le autorità non hanno adottato alcun intervento
efficace, anche se sapevano che l'eccessiva distribuzione di bonus avrebbe inevitabilmente
fatto sentire i suoi effetti. In altre parole l'autorità di regolamentazione ha con la sua
inazione permesso alla Equitable di viaggiare sul filo dell'insolvenza, in termini sia
contingenti che strutturali. Le perdite delle parti lese sono dovute principalmente
all'incuranza operativa del management della compagnia, che ha prodotto gravi conseguenze
nel periodo 1973-1987. Tale comportamento era tale da rientrare decisamente nell'ambito
degli obblighi e delle prerogative dell'autorità di regolamentazione, ossia l'esercizio
dell'autorità di vigilanza e della facoltà di lanciare moniti e di intimare l'adozione di
contromisure. L'autorità non ha agito o quanto meno non ha agito con efficacia ed ha
permesso che fosse l'ortodossia attuariale a regolare la sua condotta e non gli obblighi di
legge. Conseguentemente l'autorità prudenziale è divenuta corresponsabile per le perdite
sofferte."
NASSIM sostiene anche che "le autorità di regolamentazione hanno mancato di chiedersi
perché la Equitable abbia incautamente forzato la peraltro cronica sovrassegnazione
servendosi di inopportuni aggiustamenti e di prestiti subordinati che anticipavano future
raccolte premi e si ripercuotevano negativamente sugli utili futuri. Non si è tenuto conto delle
implicazioni per la gestione prudenziale e per le PRE. Le autorità di regolamentazione non
sono riuscite identificare gli accordi di riassicurazione stipulati per far fronte alla situazione
Hyman e non hanno esaminato la pubblica dichiarazione fatta dalla ELAS nel febbraio 2000
secondo cui un insuccesso nella causa Hyman sarebbe costato ai soci non più di 50 milioni di
sterline; tutto ciò mentre la ELAS cercava di sottoscrivere una riassicurazione del valore
nominale di 800 milioni di sterline per coprire tale rischio."
Egli conclude affermando che "se le autorità di regolamentazione avessero insistito per una
condotta più prudente, tutti i bonus finali (ovvero discrezionali) sarebbero stati sospesi sine
die fin quando le condizioni finanziarie della compagnia si fossero pienamente risollevate. In
definitiva, vi sono prove sufficienti per affermare che la carenza operativa delle autorità di
regolamentazione era stata totale per un periodo alquanto esteso e che successivamente era
stata intenzionale, al punto da avere l'effetto di soffocare molte giustificate richieste di
risarcimento. Se le autorità di regolamentazione avessero frenato questa escalation,
avrebbero evitato la successiva situazione fraudolenta, poi di fatto condonata con il
benestare dato al Compromise Scheme. (…) Un totale e completo fallimento operativo di
questo tipo può solo essere dovuto a un comportamento tutt'altro che esponibile sul piano
etico. Altri si sono spinti a dichiarare che, oltre ad accusare deficienze organizzative ed
operative, le autorità di regolamentazione sono anche responsabili di collusione."
La nota WE-CONF6 sostiene che "è indubitabile che, tanto più si veniva a sapere sui
tradizionali metodi impiegati dalle assicurazioni, tanto meno si veniva fuorviati dall'operato
della Equitable e tanto più si guardava con sospetto al modo in cui erano gestiti i premi.
Eppure le autorità di regolamentazione, i maggiori esperti della materia, fecero buon viso a
cattivo gioco."
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Nella sua testimonianza (H4) Colin SLATER, dottore commercialista ed esperto di contabilità
forense ha sottolineato alcune debolezze contabili delle operazioni delle Equitable Life, che le
autorità di regolamentazione potevano e dovevano individuare e contestare. Rammenta in
particolare come "nel luglio 2000 il costo di un insuccesso nella causa Hyman era stimato
dalla compagnia a 1 miliardo e mezzo di sterline. (...) Si venne poi a sapere che l'insuccesso
nel caso GAR non era affatto l'unico fattore del declino della Equitable. (...) A partire dalla
fine degli anni '80 la Equitable Life aveva cercato di combinare il 'with-profits smoothing'
con la trasparenza delle valutazioni dei fondi gestiti, ma senza mantenere alcun 'estate'.128
L'approccio della Equitable Life è esposto nel documento ‘With Profits Without Mystery’
predisposto da Roy Ranson e presentato all'Institute of Actuaries il 20 marzo 1989. Le tesi
esposte non incontrarono totale approvazione. Clark, più tardi presidente dell'Institute of
Actuaries (2000-2002), commentò nei seguenti termini: "gli autori ritengono che gli attivi
siano detenuti dall'attuale generazione di assicurati. Io credo che affermando questo gli
autori implichino che, ignorando lo smoothing, la somma degli asset share individuali delle
singole polizze equivalgono al valore di mercato del fondo. In questo caso lo smoothing deve
obbedire a un criterio di totale equilibrio, per cui a un eccesso di liquidazione a favore di
una categoria di assicurati deve far riscontro un equivalente deficit di pagamento a favore di
un'altra categoria. Prescindendo dal resto della teoria, la mancata applicazione di tale
criterio non può che portare a termine all'insolvenza."
Ribattendo alle accuse di carenza operativa delle autorità di regolamentazione, il governo
britannico ha spiegato diffusamente in WE32129 perché a suo parere tutti gli obblighi della 3DV
erano stati correttamente recepiti ed attuati e nella vigilanza sulla Equitable life erano stati
applicati tutti gli standard prudenziali previsti dalla direttiva. In particolare ha affermato che la
3DV "richiedeva che il calcolo delle riserve tecniche di una compagnia assicurativa fosse
basato su principi attuariali comuni a tutti gli Stati membri, secondo quanto raccomandato
dal 'Groupe Consultatif des Associations d’Actuaires dans les Pays des Communautés
Européennes'. Tali principi includono la limitazione dei tassi d'interesse che possono essere
impiegati nella valutazione, ma non prescrivono il metodo valutativo da utilizzare, la cui
scelta viene lasciata agli Stati membri130. La direttiva introduceva dei 'limiti di ammissibilità'
per gli attivi ma vietava agli Stati membri di imporre alle compagnie di investire in
particolari categorie di attivi. Essa ha modificato le regole di congruità e di localizzazione
degli attivi introdotte dalla Prima direttiva Vita in modo che fosse possibile applicarle in tutti
gli Stati membri131. Ha permesso per la prima volta di coprire il margine di solvibilità
richiesto (…) con prestiti subordinati132. Tale possibilità non è soggetta secondo la direttiva
all'approvazione delle autorità prudenziali competenti, ma il previo consenso è stato
comunque reso obbligatorio nel Regno Unito sotto forma di un Order emesso dall'autorità
prudenziale competente a norma della section 68 dell'Insurance Companies Act 1982."
128
"Gli amministratori di una compagnia with-profit dichiarano periodicamente bonus che riflettono la
performance tendenziale degli investimenti. In tal modo gli investitori with-profit sono in qualche modo
tutelati dalle oscillazioni del mercato. Molte compagnie with-profit vanno oltre e detengono un 'estate' di attivi
eccedenti liberi, ossia senza titolare. Ciò permette a tali compagnie di continuare a dichiarare bonus in
periodi di depressione dei mercati." (WE34, p. 1).
129
Cfr. WE32, parr. 66-67.
Cfr. art. 18 3DV recepito con le Regulation 58-75 delle Insurance Companies Regulations 1994.
131
Cfr art. 18 e Allegato I 3DV, recepito con le Reg. 27-33 delle Insurance Companies Regulations 1994.
132
Cfr art. 25, par. 1 3DV.
130
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Le autorità britanniche hanno precisato in WE32 che la 3DV "vietava il previo consenso delle
autorità prudenziali competenti per i prodotti o le tariffe133, prescrivendo invece, per una
adeguata tutela degli assicurati, regole sul margine di solvibilità, sulle riserve tecniche e
sulla valutazione del patrimonio. (…) Inoltre, la Terza direttiva Vita dava agli Stati membri
la facoltà, ma non l'obbligo, di imporre precisi obblighi di riserva per i terminal bonus.134"
In WE43 l'assicurato VINALL sostiene che "l'autorità di regolamentazione ha fallito nel suo
compito complicando poi il problema con le informazioni fuorvianti date agli assicurati."
Egli espone in dettaglio la frustrante esperienza dei suoi contatti con la FSA nel 2001, dopo il
crescente numero di segnalazioni sulla Equitable Life, per ottenere informazioni sicure e per
accertare la verità in merito alla situazione finanziaria della compagnia. VINALL riferisce che,
dopo che un membro dello staff della FSA responsabile per la vigilanza sulla Equitable, gli
disse che i livelli di solvibilità e le riserve della Equitable "non davano motivo di
preoccupazione", il personale della FSA non volle prendere sul serio i suoi quesiti arrivando a
chiudergli il telefono in faccia. Ai reclami scritti fu risposto dicendo che non v'era motivo di
affermare che la FSA aveva agito in modo poco professionale, come peraltro ripetuto dal
Complaints Commissioner (ombudsman) della FSA. A suo avviso il rifiuto della FSA di fornire
informazioni precise lo hanno indotto a restare con la compagnia più a lungo del dovuto,
costringendolo a versare una penale del 20% al momento di lasciare la compagnia.
Con e-mail del 7 giugno 2006 (allegata a WE43) l'Ufficio dell'Ombudsman parlamentare
britannico conferma a VINALL "di essere a conoscenza dei reclami presentati da numerosi
assicurati (…), che questi erano stati rassicurati dalla FSA, che non vedeva alcun motivo di
allarmarsi per la solvibilità della compagnia."
Tra le numerose accuse secondo cui le autorità di regolamentazione britanniche (in particolare
il Tesoro e la FSA) già sapevano nel 1998 di un potenziale problema GAR alla Equitable ma
non erano intervenute, c'è quella contenuta in un articolo del SAGA Magazine135 (settembre
2001) che cita una nota in data 5 novembre 1998 fatta trapelare da un impiegato alle
dipendenze del managing director della FSA ed esprime preoccupazione "sulla effettiva
esistenza di riserve per pagare le annualità garantite. Le informazioni ricevute a tutt'oggi non
sono convincenti e sollevano interrogativi circa la solvibilità della compagnia136."
In WE-FILE17, HARDING fa rilevare in modo puntuale presunte carenze regolamentari
successive alla sentenza della Camera dei Lord (20 luglio 2000) in quanto "era forse troppo
tardi per salvare la Equitable senza una iniezione di fondi da parte dello stato, [ma] non era
troppo tardi per assicurare che i diritti degli assicurati non-GAR fossero pure presi in
considerazione prima di trasferire ricchezza da un assicurato all'altro".
Commentando sulla controversa politica dei tagli nel 2000/2001, WE-CONF8 afferma che "la
133
Cfr artt. 29 e 39 3DV
Cfr art. 18 3DV.
135
"Saga Magazine" era originariamente una newsletter che intendeva aiutare gli ultracinquantenni ad
ottimizzare la propria spesa; oggi è una pubblicazione che ha ogni mese un milione e 250 mila di lettori (fonte:
www.saga.co.uk).
136
Cfr. WE53, allegato N-1.
134
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decisione sui tagli alle polizze, e le modalità della loro distribuzione, spettava al consiglio di
amministrazione della compagnia. La FSA avrebbe avuto fondati motivi per intervenire se i
tagli proposti avessero violato le clausole contrattuali o le ragionevoli aspettative della
generalità degli assicurati o di una loro particolare categoria. (…) Senonché il "valore di
polizza" attribuito dalla ELAS ai suoi assicurati era una combinazione fra il valore
contrattuale e i final bonus (discrezionali). (...) In questo caso i tagli riflettevano gli scarsi
rendimenti degli anni 2000 e 2001 ed erano sostanzialmente giustificati dai ribassi
verificatisi in quel periodo sui maggiori mercati di investimento."
Con riferimento alle accuse di intempestiva valutazione delle possibili conseguenze del caso
Hyman, WE-CONF8 afferma che "la FSA riteneva che la decisione di agire in giudizio in un
processo test era ragionevole considerato che la ELAS era alle prese con un crescente
numero di reclami di assicurati GAR. Anziché trattare tali reclami individualmente la ELAS
voleva la certezza di un precedente" ricordando come anche Lord Penrose non aveva trovato
"alcun motivo per criticare la decisione della compagnia o della sua direzione esecutiva di
agire per testare in tribunale le questioni giuridiche che erano emerse137. Conclude
affermando che il consiglio di amministrazione della ELAS "elaborava piani di emergenza per
tutta una serie di possibili scenari, fra cui il peggiore era la ricerca di un acquirente per la
compagnia."
Infine, accusando le autorità di regolamentazione britanniche di carenza, WE-CONF25
sostiene, con il supporto di dettagliate argomentazioni giuridiche, che le autorità del Regno
Unito "potevano e dovevano intervenire, sia prima che dopo il luglio 1994, ricorrendo ai
poteri conferiti dalla section 45 dell'ICA 82" onde rettificare le serie carenze della Conduct of
Business della ELAS connesse all'eccessiva distribuzione di bonus e alle riserve GAR.
In particolare, dopo il 1° luglio 1994, esse avrebbero potuto "decidere che la condotta della
compagnia con la clientela era talmente grave da giustificare un'ingiunzione a norma della
section 11 dell'Act (come modificato) fondata sull'assenza di gestione sana e prudente.
Dopodiché l'autorità avrebbe potuto far uso dei poteri conferitigli dalla section 4.2 a) per
impedire o limitare la liquidazione dei bonus finali. L'ingiunzione ex section 11 alla
Equitable sarebbe stata un'iniziativa quanto mai drastica; ma l'autorità avrebbe potuto anche
prenderla in considerazione, basandosi (...) La Equitable votava e liquidava bonus ben al di
là dei suoi attivi (in altre parole agli assicurati uscenti veniva liquidata una quota
proporzionalmente maggiore degli attivi loro attribuibili) facendo assegnamento sul
"goodwill" e/o su una nuova generazione di assicurati per il necessario flusso di cassa (...).
Poiché sembra non esservi dubbio che i GAR generavano per legge una passività per la
Equitable, di essi si doveva tenere conto al momento di considerare un eventuale ricorso alla
section 45.2 d) e alla section 35 A (…) L'azione più ovvia che le autorità avrebbero potuto
imporre alla Equitable, senza il divieto di cui alla sub-section 45.2, era di abbandonare tout
court la pratica che stava generando ragionevoli aspettative negli assicurati."138
WE-CONF25 conclude affermando che "tale obbligo sarebbe evidentemente rientrato
nell'ambito dei poteri e doveri dell'autorità prudenziale, in quanto derivante dalla necessità
137
138
WE16, cap 1, par. 120.
Cfr. WE-CONF25, parr. 9-12, 18-20.
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di tener conto delle ragionevoli aspettative degli assicurati e della capacità della compagnia
di soddisfarle. (…) Tutto considerato, mi sembra che se le autorità di regolamentazione,
riconoscendo la gravità del problema dell'eccessiva liquidazione di bonus, avessero "'battuto
i pugni sul tavolo" del consiglio di amministrazione della Equitable, é molto improbabile che
il problema potesse essere lasciato irrisolto."
1b)
Presunti ostacoli da parte delle autorità di regolamentazione britanniche e accuse di
collusione con la ELAS
Una posizione ancora più dura è stata assunta dagli assicurati CHASE GREY (WE9) e WEIR
(WE6), che ritengono che vi sia stata collusione e ostruzione da parte delle autorità di
regolamentazione che volevano celare le proprie carenze e responsbilità.
In particolare CHASE GREY (WE9) sostiene che "l'introduzione nel 1987 della polizza withprofits senza garanzia configura, secondo la definizione della Common Law, una
'cospirazione a fini di frode' (conspiracy to defraud). La posizione patrimoniale deficitaria
della ELAS e la summenzionata fattispecie di reato avrebbero potuto essere rivelate da una
ragionevole azione inquirente del Tesoro e/o della FSA. Il governo britannico (…) ha sempre
cercato di celare le proprie carenze regolamentari creando difficoltà e ostacoli."
WE-CONF6 sostiene che "nel corso di un periodo di circa 15 anni (1987-2001) sia la
Equitable che i competenti organi di regolamentazione hanno sempre agito in modo da
confondere e fuorviare gli assicurati, attuali o potenziali."
NASSIM (WE7) precisa che "dopo aver chiuso gli occhi dinanzi ai forti rischi di insolvenza
nel 1990-1992, l'autorità di regolamentazione ha adottato una politica autoprotettiva di
smentita, per celare la malamministrazione degli anni precedenti e per scaricarsi da ogni
responsabilità quando poi il WP Fund finì per cedere. Nel periodo 1996-2002 esse sono
colpevoli di collusione avendo attribuito le cause della chiusura del WP Fund al problema
delle annualità a tasso garantito anziché alla precedente - e ancora più grave sovradistribuzione di bonus negli anni 1982-87."
In WE8 NASSIM conclude che "quando la crisi GAR precipitò per effetto della sentenza
della Camera dei Lord, fu grande lo sconcerto fra i numerosi soggetti interessati per
responsabilità nel caso. Naturalmente nessuno di essi può aver desiderato di dover
rispondere della situazione prima che i fatti emergessero con tutta la loro forza. La tendenza
generale indicata dagli eventi è che il loro primo istinto è stato quello di rivedere e coprire le
rispettive posizioni, in modo tale che l'obbligo di gestire la situazione in modo concreto
potesse passare in secondo piano. Nel caso del governo, del Tesoro e delle autorità di
regolamentazione, la cosa assunse una certa gravità (…)"
Ulteriori accuse di incompetenza e/o di collusione sono state formulate da JOSEPHS (WE69)
il quale vede "frodi deliberate e reiterate da parte della Equitable nei confronti dei suoi
clienti per un periodo di circa 15 anni. Poiché le informazioni essenziali per provare tale
reato sono state disponibili nella rendicontazione obbligatoria per lunghi anni, dobbiamo
anche concludere che le autorità di regolamentazione si sono rese responsabili di gravi
carenze avendo omesso di richiamare l'attenzione dei ministri su cosa stava accadendo e non
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facendo ricorso alle proprie ampie prerogative per rettificare la situazione."
Così, secondo tali accuse, la frode potè essere perpetrata da parte delle autorità di
regolamentazione "per mera incompetenza derivante dalle disfunzioni della struttura
organizzativa in cui operavano le autorità, unita a formazione e vigilanza inadeguate, oppure
per collusione, molto probabilmente attuata sotto forma di direttive ministeriali informali e
irriflesse volte ad accordare alla Equitable Life determinate esenzioni temporanee dalla
rigorosa applicazione delle disposizioni prudenziali. (...) L'illiceità di tali direttive può
spiegare perché esse non siano mai state revocate!
WE69 prosegue indicando che "la Equitable aveva introdotto nel 1987 la non ben definita
annualità with profits presentandola come un prodotto a basso rischio, nonostante i continui
ed immediati rischi per il WP Fund: un'autorità di regolamentazione competente e
determinata avrebbe scoperto il vero operato della compagnia ed avrebbe agito entro il 1990
per proteggere la solvibilità dell'impresa e per rimediare alle gravi minacce per le
ragionevoli aspettative degli assicurati. Una di tali aspettative era semplicemente che gli
amministratori dovessero gestire l'impresa in modo onesto e trattare equamente le varie
categorie e generazioni di assicurati". In conclusione JOSEPHS si chiede "come i
dipartimenti addetti alla regolamentazione, che disponevano di attuari ed esperti assicurativi,
abbiano potuto per 15 anni non sentire il forte puzzo di frode intorno alle attività della
Equitable, o se lo sentivano, perché non siano intervenute efficacemente per ricercarne
l'origine."
In H11, BRAITHWAITE afferma di non avere dubbi che "la gravità della potenziale
catastrofe era stata già riconosciuta (nel 1998 dal Tesoro britannico). Ritengo che da quel
momento il piano generale fosse di negare ogni colpa, evitare i risarcimenti e provocare un
ritardo dopo l'altro. (…) Sostiene anche che "immediatamente dopo la pubblicazione del
rapporto Penrose, la FSA concesse ripetute esenzioni alla Equitable per ignorare i reclami,
mentre a porte chiuse si predisponeva una risposta orchestrata volta a neutralizzare
potenziali reclami originati dal rapporto Penrose" e successivamente "rifiutò di pubblicare la
sua post-valutazione del rapporto Penrose limitandosi ad annunciare nel luglio 2004 la sua
conclusione che 'i reclami basati su Penrose non avevano probabilità di essere accolti'."
Aggiunge che la collusione fra Tesoro, FSA, ELAS e FOS139 "è stata ora confermata in modo
incontestabile da due e-mail incriminanti del Tesoro britannico datate giugno 2004, ottenute
invocando il Freedom of Information Act."140
Infine WE-CONF16 contesta la "interpretazione altamente restrittiva della 'riservatezza' da
parte della FSA nel caso ELAS" , tale da non permetterle di dire agli assicurati se la richiesta
indagine sulla ELAS fosse stata avviata o meno, mentre lo stesso sito web della FSA
permetteva di consultare comunicati stampa che rivelavano che l'inchiesta FSA era in corso e
informava sul suo andamento.
139
Financial Ombudsman Service
Cfr. anche testimonianza verbale di Lord Neill (H11), il quale riferisce che la e-mail "intendeva 'fornire al
FOS una base' per l'esame dei reclami derivanti dal rapporto Penrose e che le relative discussioni si sarebbero
svolte tra la FSA e il FOS nella settimana seguente al 18 giugno."
140
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Controbattendo queste accuse WE-CONF8 liquida energicamente ogni accusa o sospetto di
"collusione" fra le autorità di regolamentazione e la ELAS, qualificando tali accuse "molto
gravi". Tuttavia "non risultando alcuna prova a sostegno di tali accuse, non si può affermare
che collusione vi sia stata." Con riferimento alle accuse di collusione formulate da associazioni
di assicurati THOMSON, attuale Chief Executive della Equitable, liquida senza mezzi termini
ogni "intrigante ipotesi di cospirazione. In assenza di prove verificabili tali opinioni
dovrebbero restare personali."141
1c)
Accuse di atteggiamento pro-industria da parte delle autorità di regolamentazione
Un certo numero di testimoni (LAKE (H1), BRAITHWAITE (H1, H11), BELLORD (H2),
JOSEPHS (H2), KWANTES (H7), SCAWEN (H3); SEYMOUR (H7)) hanno ripetutamente
accusato le autorità di regolamentazione assicurativa britanniche, che dovrebbero essere
indipendenti, di atteggiamenti fortemente favorevoli all'industria. A loro avviso tale fattore ha
impedito, o quanto meno influenzato, una loro valutazione imparziale dell'operato della
Equitable Life e un loro tempestivo intervento volto ad impedirne il crollo.
Nella sua testimonianza verbale JOSEPHS (H2) asserisce che, a partire dagli anni '80 l'apparato
prudenziale britannico "lasciava il controllo effettivo all'industria, nonostante le apparenze di
una corretta regolamentazione." Ciò avrebbe condotto a un contesto regolamentare debole,
incapace di assicurare tutela efficace agli investitori.
Lo confermano anche le dichiarazioni di LAKE (H1) e BRAITHWAITE (H1, H11) che
considerano le autorità di regolamentazione britanniche "troppo orientate agli interessi
dell'industria e non a quelli dei consumatori" e che "la FSA ritiene la sua naturale
interlocutrice l'industria."
Le accuse di favorire l'industria sono fermamente respinte da STRACHAN (H4),
rappresentante della FSA, il quale definisce "del tutto inopportuno il sospetto che la FSA
possa essere in qualche modo 'nelle mani' delle imprese regolamentate: siamo un organo di
regolamentazione istituito dal Parlamento."142
1d)
Accuse di politica della "mano leggera" (light touch) da parte delle autorità di
regolamentazione
Per meglio precisare il light touch del sistema regolamentare britannico, SEYMOUR (H7) cita
il commento del Tesoro del RU143 sulla legge istitutiva della nuova FSA: "la mano leggera
viene usata quando è possibile. (…) La legge evita regole troppo macchinose che
servirebbero solo a soffocare l'innovazione e ad aumentare i costi per il consumatore. Sarà
dovere della FSA dimostrare che gli oneri imposti sono congrui rispetto ai benefici."
Anche BELLORD (H2), un altro autore di petizione, insiste sugli "intimi rapporti fra le
autorità di regolamentazione e la ELAS", sottolineando alcune conclusioni del rapporto
141
Cfr. WE-CONF5.
Le accuse che la FSA potrebbe (o potrebbe essere stata) troppo 'industry-biased' nella sua attività di vigilanza
e regolamentazione è stata giudicata "ingiusta" dall'esperto McELWEE in H3.
143
Official Report, 28 giugno 1999; Vol. 334, c. 39.
142
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Penrose che indicano come i rendiconti di cui disponeva il Government Actuary's Department
(GAD), e che risalivano alla fine degli anni '80, già accennassero alla rischiose prassi finanziarie
della ELAS, e come il GAD le avesse totalmente ignorate.144
Un atteggiamento light touch si desume da una lettera all'autorità di regolamentazione tedesca
(BAV) del gennaio 2001, ossia a distanza di poche settimane dalle dimissioni di massa del
consiglio di amministrazione della ELAS e della decisione di non vendere più nuove polizze.
Nella lettera la FSA ribadisce il punto che "la ELAS rimane solvibile, le polizze esistenti
restano valide e in grado di assolvere gli obblighi contrattuali assunti con gli assicurati."
Asseriva anche che "molte delle notizie di stampa in relazione alla Elas sono poco accurate e
fantasiose" aggiungendo senza mezzi termini che la FSA "non richiederà alla compagnia di
fornire una nuova valutazione."
Così riassume KWANTES, rappresentante degli assicurati(H7): "Ritengo che le autorità di
regolamentazione si fossero 'addormentate al volante. Esse sembravano avere soggezione
della Equitable e la trattavano 'con i guanti' (…). Se l'autorità era al corrente dei problemi
della Equitable, perché non ha parlato? Se poi non lo era, ciò significa che non svolgeva i
propri compiti come si deve."
Tali accuse, in particolare "il fatto che le autorità di regolamentazione britanniche non
avessero messo gli alti dirigenti della ELAS di fronte alle proprie responsabilità", sono
respinte vigorosamente in WE-CONF8, che fa diretto riferimento alle conclusioni del primo
rapporto dell'Ombudsman parlamentare.145 Sono parimenti liquidate le accuse di inerzia
nell'indagare sulle responsabilità di Ernst & Young (la società di revisione contabile della
ELAS), considerate "rilevante per gli ordini professionali". Sono anche respinte le accuse
secondo cui non si è impedito al management della ELAS di agire in giudizio contro la società
di revisione contabile, visto che "la ELAS aveva non pochi obblighi giuridici e fiduciari nei
confronti dei suoi assicurati ed era interamente responsabile delle proprie decisioni."
1e)
Accuse di "eccessiva deferenza" delle autorità di regolamentazione nei confronti della
ELAS
In H5, BAYLISS riferisce che all'epoca si registrava un atteggiamento di deferenza delle
autorità di regolamentazione verso la Equitable Life, dovuto al fatto che "Roy Ranson aveva
instillato – ma ci credeva soprattutto lui – la fiducia nell'infallibilità della Equitable.
Vendeva questa immagine, oltre che a sé stesso, ai suoi 300 addetti vendite. Non si può dire
che ciò abbia mai configurato un reato, ma si è trattato di un caso di cattiva gestione non
contrastato dall'autorità come avrebbe dovuto essere (…). Tutto ciò era dovuto alla statura
della Equitable e alla percezione che si aveva della sua posizione sul mercato. Si credeva che
fosse la "buona compagnia assicurativa", migliore, anzi molto migliore delle altre (...). Non
penso che la nostra curva di apprendimento si sia fermata (...). Senza escludere possibili
144
Cfr. anche "Date principali" - Sezione III.2.6 di questa Parte.
Section 168-170 e par. 9 del summary of findings, in cui si sostiene che la FSA (e il GAD) non hanno posto
sul tappeto la questione delle riserve GAR e delle rappresentazioni fuorvianti della situazione finanziaria della
ELAS, "in modo meno che risoluto"; che il loro approccio non può essere qualificato come "passivo" e che "la
FSA ha continuato sempre ad insistere che la Equitable si conformasse pienamente ai requisiti in fatto di
riserve, ad onta delle forti resistenze della Equitable".
145
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futuri fallimenti di compagnie, BAYLISS conclude: "Ritengo che non se ne verificherà mai un
altro così legato, come questo, all'arroganza del management e all'atteggiamento tollerante
dinanzi a tale arroganza. Il modo in cui la Equitable ha trattato le autorità di
regolamentazione è veramente peculiare."
Il sospetto che la FSA possa aver nutrito un certo "timore riverenziale" verso il nome e
l'autorità della Equitable Life è suffragato in parte da LLOYD (H5), promotore assicurativo
della ELAS, quando afferma: "Sono assolutamente persuaso che la forza e l'autorità del
consiglio di amministrazione, quando si trattava di discutere il caso Equitable con le autorità
di regolamentazione e i nostri revisori interni, abbia probabilmente intimorito le autorità fino
al punto da far loro accettare il punto di vista di questa antica compagnia assicurativa,
quella che aveva inventato il termine 'attuario' e che probabilmente conosceva meglio la
materia (...). Guardando le cose retrospettivamente, penso che qualcuno avrebbe dovuto
incalzare Ranson (...) e dire: 'No, la Sua parola non basta, vogliamo una spiegazione
completa, vogliamo comprendere il funzionamento di tutto questo'. Non riesco a capire
perché nessuno – autorità di regolamentazione, revisori contabili o consiglio di
amministrazione – abbia potuto mettersi a tavolino e anticipare quello che poi sarebbe
accaduto (…) Non capisco come si potesse permetter loro di operare senza questo tipo di
analisi e senza che nessuno potesse dire: "Un attimo, questo potrebbe rivelarsi un disastro".
Non capisco come potessero permettere a noi addetti alle vendite di continuare a promuovere
il fondo with-profits nel 1997-1998, quando il consiglio di amministrazione disponeva già di
pareri legali di segno opposto, in altre parole che non avrebbe potuto vincere la causa, che
avrebbe dovuto onorare i GAR e tutto il resto. Era il momento di avvertirci."
Tuttavia la competenza di LLOYD a fare la suddetta dichiarazione è stata messa in dubbio e
contestata dai dirigenti della ELAS146 in quanto, essendo egli un semplice rappresentane
vendite, non avrebbe posseduto informazioni o esperienze di prima mano sui contatti delle
Equitable Life con le autorità di regolamentazione.
Con riferimento alla controversa vendita di "pensioni gestite" dalla ELAS, BAIN cita in WE72
l'affermazione di un consulente finanziario indipendente secondo cui "la qualità delle
informazioni che la FSA sembrava richiedere alla Equitable era diversa da quella richiesta
ad altre compagnie." Questo punto è confermato da JOSEPHS (WE69) il quale sostiene che
"la Investors Association ha sentito dire a più di un dirigente assicurativo che altre
compagnie, di solito non cooperative, sono trattate in modo molto più rigoroso della
Equitable Life".
Un altro chiaro indizio della "deferenza" verso la ELAS si ritrova in una lettera del 7 agosto
2000, in cui la FSA risponde all'autorità di regolamentazione tedesca BAV chiedendo di fare il
punto della situazione sulla ELAS dopo la sentenza della Camera dei Lord. Il BAV fu
informato che la ELAS "restava solvibile" con il commento ottimistico che "la compagnia è in
procinto di emettere un'offerta di vendita (...). Si ritiene che non vi sarà penuria di
compagnie interessate ad acquisire la Equitable Life per la solida reputazione di efficienza di
cui gode nel settore (…). Il management della compagnia sembra stia gestendo la situazione
in modo efficace e siamo certi che stia operando nel preminente interesse degli assicurati."
146
Cfr. risposta di HEADDON, ex amministratore delegato della ELAS (WE45) e WE-CONF8.
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(WE-CONF9)147
Infine, WE75 riferisce di un reclamo contro la ratifica da parte della FSA alla nomina di Treves
a presidente della ELAS nel 2001: Treves viene descritto come persona "titolare di un numero
troppo elevato di presidenze concorrenti, oltre l'età pensionabile, senza esperienza in
assicurazioni vita (…) e responsabile di dispendiosissime azioni giudiziarie fallite." La FSA
avrebbe preso nota di tali rilievi, ma senza fornire ulteriori informazioni.148
1f)
Accuse di tentativi da parte dell'autorità di regolamentazione di salvare la ELAS
dall'insolvenza
Se la Equitable Life ha come sembra deliberatamente sfruttato una possibile debolezza
sistemica dell'apparato regolamentare britannico, sorge la questione se le autorità, avendo
identificato tale condotta, non abbiano fatto nulla per evitare la crisi e se - quando era ormai
troppo tardi – avessero optato per una soluzione atta ad evitare la insolvenza della compagnia.
Tale scelta – che probabilmente non era nell'interesse dell'industria o dei mercati finanziari in
quanto l'insolvenza avrebbe potuto gravare sui fondi di compensazione finanziaria esistenti e
minare la fiducia nei mercati finanziari britannici – avrebbe potuto danneggiare gli assicurati
potenziali beneficiari dei fondi di compensazione.
Nella sua testimonianza WEIR (H2), rappresentante di un gruppo d'azione di assicurati,
denuncia lo sforzo collettivo "del governo britannico per mantenere a galla la Equitable Life
nascondendo ogni responsabilità da parte delle autorità competenti, e per evitare ad ogni
costo l'insolvenza." Accusa anche le autorità di regolamentazione di collusione con il consiglio
di amministrazione della Equitable Life per "fare in modo che le perdite (…) siano sostenute
dagli investitori. Ciò significava evitare di gravare sul Financial Services Compensation
Scheme (FSCS), sul resto dell'industria dei servizi finanziari e sul Tesoro." JOSEPHS (H2)
aggiunge che "potenti forze esterne, non ultimo il Tesoro e la FSA, erano a favore di una
prosecuzione della strategia esistente."
Con riferimento a tale questione e a quella più generale della presunta insolvenza tecnica della
Equitable Life, MAXWELL (H4), rappresentante del Tesoro britannico ha tenuto a chiarire
che "la Equitable ha deciso di non sottoscrivere più nuove polizze, ma non è divenuta
insolvente." Il rappresentante della FSA STRACHAN (H4) liquida ogni "erronea
interpretazione secondo cui la Equitable Life sia in un certo senso 'crollata' o 'venuta meno'
in termini di solvibilità. Non è così: la compagnia si è sempre mantenuta solvibile. Mai la
Equitable Life è venuta meno ad impegni contrattuali o di garanzia nei confronti dei suoi
assicurati. Inoltre, tutti i rendiconti obbligatori mostrano che essa è in regola con i margini
di solvibilità prescritti."
In realtà, nel novembre 2002, dopo che la Equitable Life aveva avvertito che non avrebbe forse
potuto rispettare i requisiti patrimoniali minimi prescritti dalla FSA, la Authority respinse la
richiesta di liquidare la Equitable perché gli assicurati ne sarebbero usciti danneggiati, ma senza
fornire motivazioni più precise.
147
Tale dichiarazione è stata resa solo 4 mesi prima della decisione della ELAS di non vendere più polizze e
delle dimissioni del consiglio di amministrazione.
148
Cfr. WE75, punto b).
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In H8, THOMSON, amministratore delegato della ELAS sostiene che "l'opzione per la
compagnia di dichiarare l'insolvenza è stata trattata nel 2001 dalla documentazione per il
Compromise Scheme, da cui risultava chiaro, come è chiaro oggi, che la liquidazione
avrebbe avuto per gli assicurati esiti molto meno auspicabili", ma ancora una volta non sono
fornite argomentazioni per supportare questa tesi.149
1g)
Duplice incarico di amministratore delegato e di Attuario incaricato della Equitable Life
La definizione generalmente accettata di "vigilanza prudenziale" nel Regno Unito include il
criterio che "gli amministratori e i maggiori azionisti di una compagnia di assicurazione vita
devono essere 'fit and proper' [competenti e corretti]."150
Al riguardo, è accertato che Ranson era stato nominato Chief Executive della Equitable Life
nel 1991 senza abbandonare l'incarico di Attuario incaricato, e ciò fino al momento di andare in
pensione nel 1997. A tale circostanza hanno fatto riferimento i rappresentanti dell'EMAG e
numerosissimi reclami di assicurati: tale duplice ruolo unito all'inazione delle autorità di
regolamentazione e al loro rifiuto di contestare la doppia carica di Ranson, aveva leso i loro
interessi. Anche CHASE GREY (WE9) si è soffermato su questo problema, accusando la FSA
di grave negligenza e di mancato assolvimento dei propri compiti istituzionali.
Anche WE-CONF25 critica le autorità di regolamentazione britanniche per non essere
intervenute in tale situazione facendo uso delle prerogative loro conferite dalla Section 45
dell'ICA82. In particolare si afferma che "tra i provvedimenti alternativi che le autorità di
regolamentazione avrebbero potuto prendere ai sensi della section 45, vi sono ad esempio
quello di imporre alla Equitable di rafforzare il suo management e/o di chiedere la
separazione degli incarichi di Chief Executive e Appointed Actuary, entrambi occupati da
Ranson nei primi anni '90.
NASSIM (WE7) conferma che "le autorità di regolamentazione e il GAD hanno consentito a
successivi chief executives/managing director della ELAS di ricoprire anche la posizione di
Attuario incaricato151, malgrado si riconoscesse il potenziale conflitto di interessi insito in
tale duplice ruolo e malgrado il fatto che esso minava le basi stesse della regolamentazione,
che era fondata sulla separazione dei poteri fra AA e il resto dell'esecutivo."
Confutando queste affermazioni, il rappresentante del Tesoro MAXWELL (H4) fa rilevare che
la figura dell'Attuario incaricato non deriva né è prevista in alcun modo dalla legislazione CE.
"La Terza direttiva Vita non fa riferimento ad alcuna figura denominata 'Attuario incaricato'.
La questione se un Attuario incaricato potesse rivestire quel particolare ruolo non attiene
149
Interrogato sulla questione nella veste di esperto indipendente, Schneiter (dell'autorità di regolamentazione
svizzera) afferma che a suo parere "l'insolvenza di un assicuratore deve essere vista come misura estrema"
(H6)
150
Cfr. ES-1, p. 9. "Una compagnia di assicurazione vita aveva l'obbligo di notificare alla DTI ogni
cambiamento a livello dirigenziale (direttore, controller o manager). La DTI aveva la facoltà di opporsi alle
nomine. Sul piano tecnico tuttavia, il diritto britannico non esclude formalmente la possibilità di cumulare i
due incarichi.
151
Headdon era anche stato per qualche tempo amministratore delegato e Attuario della Equitable Life.
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alla Terza direttiva Vita. Era abbastanza comune anche presso altre compagnie di
assicurazione che l'Attuario incaricato potesse svolgere quel tipo di ruolo all'interno del
sistema britannico (…). La normativa si evolve, ma le disposizioni della Terza direttiva Vita
non fanno alcun riferimento al ruolo dell'Attuario. Va detto anzi che i test che le autorità di
regolamentazione possono applicare per stabilire chi sia 'fit and proper' per ricoprire in una
compagnia assicurativa l'incarico di Chief Executive – dunque un incarico dirigenziale – non
fanno alcun riferimento al loro ruolo di attuario."
Dopo la decisione di Headdon di lasciare la Equitable Life il 1° marzo 2001, la FSA non
accolse favorevolmente "la proposta che Thomson [il nuovo amministratore delegato]
riunisse in sé i due ruoli, e tale punto di vista fu accettato dalla Equitable." La riforma della
regolamentazione assicurativa nel frattempo intervenuta ha previsto "l'abolizione della figura
dell'Attuario incaricato e ha disposto contestualmente che i consigli di amministrazione e le
direzioni delle compagnie di assicurazione dovessero assumersi la responsabilità delle
questioni attuariali e farle rientrare nell'ambito della certificazione contabile esterna." (WECONF8)
Interrogato sulla questione nella veste di esperto indipendente SCHNEITER (H6) riferisce che
il diritto elvetico non vieta attualmente il duplice incarico di amministratore delegato e di
Attuario incaricato. Aggiunge tuttavia che l'autorità di regolamentazione svizzera
considererebbe tale situazione come un caso di "cattivo governo societario", suscettibile di
produrre un conflitto di interessi e tale da richiedere un intervento. In ogni modo, il fatto che
un Chief executive ricoprisse i ruoli di amministratore delegato e di attuario nella stessa
compagnia darebbe immediatamente luogo a un'ispezione approfondita su tutte le attività della
compagnia da parte dell'autorità di regolamentazione assicurativa. Un giudizio definitivo sulla
compatibilità di tale duplice ruolo dovrebbe comunque essere formulato caso per caso.
1h)
Adeguatezza delle risorse a disposizione delle autorità di regolamentazione
Sulla questione delle strutture e delle risorse disponibili alle autorità di regolamentazione
assicurativa nel Regno Unito, Lord Penrose ha concluso che: "La divisione Assicurazioni del
DTI non aveva idonei mezzi per partecipare al processo di vigilanza. Lo staff era
insufficiente e, soprattutto, gli addetti con compiti di responsabilità non erano qualificati per
dare un contributo significativo a tale processo. I regulator della divisione Assicurazioni
dipendevano sostanzialmente dalla consulenza del GAD per le riserve matematiche, gli utili
impliciti, le questioni tecniche in generale e le PRE e non possedevano singolarmente
specifiche competenze o esperienza che permettesse loro di valutare in modo indipendente la
posizione della società sotto tali profili.
E ha aggiunto che "i livelli dello staff a disposizione della vigilanza prudenziale variavano,
ma il numero degli addetti direttamente responsabili per la ELAS e il loro inquadramento
all'interno della funzione pubblica restavano sostanzialmente invariati (...). Un aumento delle
risorse avrebbe potuto offrire maggiori opportunità per identificare i problemi, ma (...) il
governo richiedeva per la regolamentazione un approccio dalla "mano leggera" e assegnava
le risorse in modo conseguente" (WE16, parr. 39, 158 e 159).
NASSIM (WE7) sostiene che "le autorità di regolamentazione non avevano sempre risorse
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sufficienti e non sempre disponevano delle competenze necessarie per svolgere in modo
efficace la funzione regolamentare ed esercitare responsabilmente i poteri discrezionali voluti
dal Parlamento fin dal 1973. Conseguentemente, esse non hanno assolto correttamente i
propri compiti".
Sulla base della documentazione del rapporto Baird, anche LAKE in H1 afferma che le autorità
di regolamentazione hanno lamentato una grave carenza di risorse per tutti gli anni '90" e
accusa il governo britannico di violazione degli articoli 15.3 e 23.3 della 1DV come modificata
dalla 3DV, i quali prevedono che debbano esservi "mezzi e poteri sufficienti a permettere alle
autorità di evitare o eliminare irregolarità che possano ledere gli interessi degli assicurati.
Tali mezzi e poteri in questo caso non sono stati previsti". Analogamente, "le risorse fornite
devono permettere alle autorità competenti dello Stato membro d'origine di imporre a ogni
impresa di assicurazione di dotarsi di una buona organizzazione amministrativa e contabile e
di adeguate procedure di controllo interno. Ancora una volta, questa disposizione non è stata
correttamente applicata.
2.
Il problema delle rendite con tasso annuo garantito (Guaranteed Annuity Rate – GAR)
La gestione del problema dei tassi annui garantiti (GAR) sembra essere al centro della
documentazione e dei reclami di autori di petizioni ed assicurati, sottoposti a questa
commissione d'inchiesta. Si tratta in particolare del mancato riconoscimento da parte delle
autorità di regolamentazione dei rischi potenziali del GAR per la solvibilità della ELAS e del
fatto che le autorità hanno poi omesso di informare/avvertire con mezzi adeguati i potenziali
titolari di polizze in merito a questo tipo di esposizione al rischio.
2a)
Date principali GAR
1957
La Equitable Life inizia a vendere polizze-pensione "with-profits" con
annualità a tasso garantito (GAR) legate a determinati parametri predefiniti
in fatto di tassi di interesse e aspettative di vita. Le polizze GAR furono
vendute fino al 1988; le polizze with-profits che offrivano "tassi di interesse
garantiti (GIR), fino al 1996.
1970-1982
Anni di alta inflazione nel Regno Unito (tasso d'inflazione annuo al consumo:
10-22%)
1990
L'inflazione nel Regno Unito UK scende notevolmente; scendono anche i
rendimenti dei titoli pubblici a lunga scadenza. Le compagnie di assicurazione
che hanno in portafoglio una forte quota di polizze GAR vedono aumentare
notevolmente la propria esposizione. La ELAS, che detiene riserve minime e
distribuisce i rendimenti più elevati, ne risente in modo particolare152
1993
I tassi correnti di mercato delle rendite scendono al di sotto dei tassi GAR
promessi dalla ELAS, con conseguente notevole aumento dei costi delle
pensioni GAR a carico della ELAS; viene introdotta una politica di bonus
152
Cfr. anche la questione "Managed Pensions/Income Drawdown" esposta in WE72.
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differenziati (Differential Bonus Policy - DBP)
7.9.1998
La ELAS scrive alla Denton Hall, lo Studio legale della compagnia, per
chiedere un parere sul GAR e la Differential Bonus Policy;
il GAR viene formalmente riconosciuto come un problema
Gen. 1999
All'Alta Corte del Regno Unito si inizia a dibattere il caso Hyman.
S&P abbassa il classamento creditizio della ELAS da AA a A+/watch
negative153
20.7.2000
La sentenza della Camera dei Lord pone fine al caso Hyman154
2b)
Informazioni di base
Per una migliore comprensione del problema GAR, può essere utile identificare le varie
categorie di assicurati coinvolti:
- assicurati GAR: titolari di polizza con opzione di rendita garantita
- assicurati non-GAR: titolari di polizza senza questa opzione
- Late-Joiners (LJ): "ultimi aderenti", che hanno sottoscritto polizze ELAS dopo il 30
settembre 1998.
Le forze di mercato che hanno generato il problema GAR sono state oggetto di ampie ricerche
e sono state chiaramente identificate. Le cause risiedono principalmente nel repentino ed
inatteso calo dei tassi di interesse nel Regno Unito ai primi degli anni '90. WE29 rammenta
come "alla fine del 1993 e nel 1995, i tassi sul libero mercato scesero a un livello inferiore ai
GAR e da allora non hanno mai superato tale livello. Inoltre i parametri relativi alle
aspettative di vita utilizzati per determinare l'entità delle prestazioni pensionistiche GAR non
furono riveduti alla luce del miglioramento delle statistiche sulla mortalità nel frattempo
registratesi, con conseguente aumento dei costi delle pensioni. Il consiglio di
amministrazione non tenne conto a quell'epoca di questi costi aggiuntivi al momento di
assegnare i bonus annuali, e i valori delle pensioni di tutti gli aderenti (GAR e non-GAR)
aumentarono allo stesso ritmo."
Nel tentativo di rimediare a questo andamento avverso del mercato "il consiglio di
amministrazione compensò i costi aggiuntivi per i GAR con una politica differenziata per i
final bonus – che fu introdotta per la prima volta nel 1993 – ritenendo che tale operazione
rientrasse nell'ambito della sua discrezionalità155. L'intento era di dichiarare final bonus
nella misura necessaria a rendere il valore delle prestazioni totali all'incirca uguale allo
share nominale del fondo with-profits di ogni assicurato (...). Gli assicurati che avevano
153
Cfr WE-FILE22.
WE-CONF21 conferma che la ELAS ha continuato a vendere polizze dopo tale data, fino alla decisione dell'
8 dicembre 2000 di sospendere le nuove sottoscrizioni. Per ulteriori particolari su tale periodo vedasi anche il
cap. 18 del rapporto Penrose (WE16).
155
Facoltà discrezionale invocata dal management della ELAS ai sensi dell'art. 65 del Memorandum and
Articles of Association della ELAS.
154
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scelto di esercitare l'opzione GAR avrebbero ricevuto un final bonus inferiore a quello degli
assicurati che, pur avendo un'opzione GAR, avevano scelto di fruire delle prestazioni
pensionistiche in una forma diversa (…) ma ai tassi di mercato (inferiori) allora correnti. Il
consiglio di amministrazione ritenne tale strategia legittima. L'Institute of Actuaries e la
Direzione Assicurazioni del Tesoro accettarono tale tesi." (WE29)
A seguito dei reclami degli assicurati, i quali sostenevano che la differential bonus policy
toglieva ogni valore all'opzione GAR, per dirimere la questione la ELAS promosse dinanzi
all'Alta Corte un processo test (Representative Action), divenuto noto come "il caso Hyman" e
che si concluse con la sentenza della Camera dei Lord del 20 luglio 2000. "Il caso finì alla
Camera dei Lord, la quale statuì che la ELAS non poteva applicare la sua politica
differenziale a qualunque categoria di assicurati, GAR e non-GAR. Gli assicurati GAR che
avevano esercitato l'opzione GAR fra il gennaio 1994 e il 20 luglio 2000 dovevano ricevere
lo stesso final bonus degli assicurati GAR che non avevano esercitato quell'opzione, e il GAR
doveva poi essere applicato al valore finale aggiornato della polizza. La Camera dei Lord
stabilì anche un criterio essenziale, e cioè che il costo di copertura delle passività GAR non
poteva essere "circoscritto" (ringfenced) all'interno della categoria degli assicurati GAR."
(WE29)
I costi per la ELAS conseguenti alla sentenza furono stimati al 25% del valore delle polizze
GAR, ossia 1 miliardo e mezzo di sterline156. Questa somma doveva essere prelevata dall''unico
fondo with-profits che aveva investito premi sia GAR che non-GAR. "Il 20 luglio 2000 il 25%
del fondo with-profits rappresentava i crediti vantati dagli assicurati GAR e il 75% i crediti
degli assicurati non-GAR. Così la sentenza della Camera dei Lord dispose un "trasferimento
economico" di crediti per 1,1 miliardi di sterline (75% di 1,5 miliardi) dagli assicurati nonGAR agli assicurati GAR (WE29)
WE-CONF2 sottolinea che "il problema GAR era complicato dal fatto che la compagnia
aveva sempre seguito una politica volta a massimizzare i bonus senza costituire le necessarie
riserve. La Equitable affermava che una riserva di 50 milioni di sterline era sufficiente sul
piano commerciale visto che (…) solo una percentuale minima di assicurati GAR esercitava
l'opzione. L'esposizione teorica fu calcolata a 170 milioni di sterline."157 Rammenta anche che
i conti ufficiali della ELAS per il 1998 e 1999 includevano "riserve pari a 200 milioni di
sterline per 'ulteriori passività generate da clienti che decidessero di esercitare l'opzione
GAR prevista dalla loro polizza'. E' importante tener presente che tali riserve non erano state
previste per un eventuale insuccesso nel caso Hyman; esse erano rappresentative di passività
previste anche nel caso di un successo della Equitable al processo."
Sembra che la ELAS mancò di reagire agli sviluppi del mercato e non previde sufficienti
coperture contro il rischio dell'opzione GAR e della sconfitta giudiziaria nel caso Hyman. Nel
1999 la ELAS sottoscrisse una riassicurazione finanziaria per oltre 700 milioni di sterline per
coprire le necessità immediate di pagamento create dall'esercizio delle opzioni GAR, "ma tale
riassicurazione era destinata a non essere mai invocata. Le clausole prevedevano infatti che
la richiesta di intervento fosse ammissibile solo se la politica della ELAS in materia di bonus
156
Questa somma comprende 200 milioni per la copertura delle pensioni GAR erogate per un importo inferiore
tra il gennaio 1994 e il 20 luglio 2000, e 1 miliardo e 300 mila sterline per i deficit futuri.
157
Cfr. anche par. 4.15.3 del rapporto Baird (WE17).
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fosse rimasta immutata. Una volta giudicata illegittima la politica differenziata (DBP), la
polizza sarebbe divenuta priva di oggetto. In altre parole la riassicurazione non contemplava
la questione del costo che avrebbe dovuto sostenere la compagnia per liquidare le prestazioni
degli assicurati GAR, nell'ipotesi in cui la DBP fosse stata dichiarata illegittima. (WE-CONF2)
2c)
Accuse alle autorità di regolamentazione di non aver saputo riconoscere i rischi GAR
Svolgendo un'analisi tecnica della questione GAR, WE58 sottolinea che "fra il 1997 e la fine
del 1998, i rendimenti dei titoli pubblici a lungo termine hanno subito un fortissimo calo con
corrispondente forte aumento delle maggiorazioni GAR per gli assicurati (e corrispondenti
guai per le compagnie vita). Quando ai primi degli anni '90 il problema alla Equitable
cominciò a farsi sentire, la compagnia (a differenza dei suoi concorrenti) decise a quanto
sembra di non costituire riserve, scegliendo di affrontare il problema in modo del tutto
diverso (...). La condotta della Equitable sembra essere stata il risultato della sua filosofia di
non mantenere forti surplus di capitale. La compagnia sapeva bene di non potersi permettere
di onorare le garanzie di rendita promesse e cercò conseguentemente di dare al suo sistema
di bonus un assetto tale da vanificare le garanzie."
Come riferito in WE58, la ELAS aveva pensato a una possibile soluzione: porre a carico degli
assicurati il costo della GAR, detraendola implicitamente dal bonus finale (discrezionale):
"sembrava possibile, a seconda delle specifiche condizioni contrattuali, che i terminal bonus
liquidati alla scadenza potessero essere in certa misura inferiori di quelli relativi a contratti
che non prevedevano tali opzioni o garanzie e che tali terminal bonus potessero in
determinati casi essere applicati ai tassi correnti (...). Per la Equitable la nemesi arrivò sotto
forma di un consulente finanziario indipendente (Bayliss), il quale, esperto nel settore delle
rendite pensionistiche, divenne lo strumento attraverso il quale si venne a sapere che la
Equitable avrebbe trattato i titolari di polizze-pensione in modo iniquo manipolando i valori
delle pensioni alla scadenza e i tassi di rendimento al punto da privare gli assicurati del
valore reale delle loro opzioni di rendita garantita. Le preoccupazioni di Bayliss e degli altri
portarono alla disputa che si concluse con la sconfitta della compagnia alla Camera dei
Lord. Così, l'approccio apparentemente sofisticato della ELAS e il suo aver liquidato il
problema GAR come relativamente poco importante – si pensava a un'incidenza finanziaria
di non oltre 50 milioni di sterline (…) - provocò [tra gli assicurati] un profondo turbamento
quando appresero che quella 'sciocchezza' di 50 milioni era in realtà un disastro apocalittico
da 1 miliardo e mezzo di sterline."158
NASSIM espone in WE7 una serie di presunte colpe delle autorità di regolamentazione che
non avevano "pienamente valutato i rischi insiti nelle polizze della Equitable Life" e avevano
omesso "di intervenire nel modo opportuno:
- dal 1973 in poi le autorità di regolamentazione hanno mancato di reagire al fatto che la
ELAS non costituiva apposite riserve per la sua (sempre più utilizzata) formula di bonus
(terminal bonus) e non esaminava la situazione sotto il profilo realistico richiesto da una
corretta o ragionevole interpretazione delle PRE;
158
WE58, pp. 7-10.
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- malgrado commenti attuariali ben informati e aggiornati, le autorità di regolamentazione
non analizzarono il modello attuariale ed assicurativo “With Profits Without Mystery
(WPWM)”. Se lo avessero fatto avrebbero inevitabilmente scoperto che si trattava
sostanzialmente di una teorizzazione della distribuzione degli attivi e della gestione di un
fondo with-profits con un deficit intermittente di solvibilità tecnica. Il modello WPWM non
dava alcuna ragionevole garanzia prudenziale o reale prospettiva di soddisfare le
ragionevoli aspettative degli assicurati;
- a partire dal 1987 le autorità di regolamentazione autorizzarono un fondo with-profits
operante con un deficit tecnico di solvibilità per lo più negativo, che faceva presagire passivi
anziché utili per gli attuali e futuri assicurati.
- le autorità di regolamentazione hanno in generale mancato di valutare le conseguenze dei
conflitti di interesse fra i clienti privati, societari e istituzionali della compagnia e la
posizione del GAD che raccomandava la ELAS come gestore di piani pensionistici
istituzionali per la funzione pubblica."
Nel suo intervento SLATER (WE34) asserisce che per oltre un decennio le autorità di
regolamentazione hanno mancato di riconoscere i pericoli potenziali della tradizionale prassi
della Equitable Life "di votare bonus superiori ai rendimenti di investimento effettivamente
conseguiti e di sottostimare le passività."
Nella sua testimonianza verbale SEYMOUR (H7) sostiene che, non accantonando fondi per
bonus futuri negli anni di buona performance dei mercati finanziari, la Equitable aveva di fatto
supportato le sue passività con un piano di vendita di tipo piramidale, senza che le autorità di
regolamentazione se ne accorgessero. "La ELAS dichiarava bonus per mostrare un maggiore
livello di performance rispetto alla concorrenza. Ciò le permetteva di far affluire nuovi fondi
per coprire i suoi esborsi immediati. Non manteneva così il fondo di riserva promesso (…).
L'autorità avrebbe potuto agevolmente accertare l'esistenza di uno schema a piramide privo
di riserve, ed adottare le contromisure previste dalla direttiva. Questo era di fondamentale
importanza, soprattutto se si considera che la presenza dichiarata di un fondo di riserva era
uno dei principali argomenti di vendita in tutta la Comunità"
Anche WE-CONF23 accusa le autorità di regolamentazione britanniche di negligenza nel
riconoscere e reagire al rischio GAR, affermando che "ogni inchiesta diligentemente condotta
avrebbe rivelato l'assenza di riserve GAR. Il fatto che le autorità di regolamentazione non
intervennero per chiudere la Equitable Life o per imporre un profondo riassetto, indusse gli
amministratori a rimanere inerti rendendosi responsabili anche delle perdite poi sofferte da
quanti detenevano una polizza al 16 luglio 2001.
In H5 BAYLISS afferma che "non v'era alcun dubbio che (…) in base al nuovo regime
regolamentare della FSA la rendicontazione non era adeguata, in quanto non spiegava la
vera situazione o le potenziali passività insite in quei fondi (…). Avevano bevuto per lungo
tempo la storia della Equitable sui margini di solvibilità. Fintantoché si vendono nuove
polizze, tutto va bene: se il volume delle nuove transazioni è sufficiente è possibile 'tappare il
buco (…). Il problema era che le autorità di regolamentazione avevano compresero nel 1998
che esisteva un problema GAR, senza peraltro sapere come agire. In merito all'altra
questione, riguardante l'intervento e i suoi tempi, le autorità di regolamentazione sapevano
dall'Ombudsman - sicuramente nel 1997 e1998 - che il problema esisteva. Erano in possesso
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della documentazione che avevamo distribuito alla stampa, di certo nell'estate 1998, ma forse
anche prima perché è possibile che qualche cliente gliela avesse trasmessa prima (...).
Ritengo che il problema fosse lo stesso: intervenire o non intervenire."
In WE46, l'assicurato non-GAR STONEBANKS contesta alcune delle affermazioni di
BAYLISS, sostenendo che vi era una chiara divergenza di interessi fra assicurati GAR e nonGAR e che, portando la questione GAR in tribunale, BAYLISS aveva difeso solo i diritti della
prima categoria, e aveva finito in tal modo per causare la crisi della ELAS. "Era una mutua
assicuratrice ispirata a principi di equità e sono scioccato dal fatto che Bayliss debba
chiedere di più per (...). Bayliss doveva capire che se le sue richieste fossero state accolte,
non solo la Equitable avrebbe dovuto cessare l'attività, ma aggiungendo un miliardo e mezzo
di sterline alle sue passività e distruggendo i suoi principali prodotti, la compagnia non
avrebbe meritato neanche di essere salvata. Doveva sapere che se la Equitable Life avesse
accolto le sue richieste, avrebbe cessato di esistere. Essendo il principale prodotto della
Equitable non più commercializzabile, nessun'altra compagnia avrebbe potuto rilevarla. Si
può affermare che l'azione di Stuart Bayliss è stata montata da altre grandi compagnie vita
per far fallire la Equitable? Non lo sapremo mai, ma a me sembra che questa sia la
spiegazione più logica per l'operato di Bayliss. La Equitable era nel Regno Unito un
operatore leader in campo assicurativo e posso ben comprendere che altre compagnie
potessero desiderarne la scomparsa."
3.
Presunta iniquità del "Compromise Scheme" del 2001
Quando il Compromise Scheme iniziò ad operare (8 febbraio 2000) dopo essere stato
approvato dall'Alta Corte "quasi un milione di persone detenevano ancora interessi nel fondo
with-profits." (WE 47)159 Il piano di compromesso intendeva stabilizzare il fondo with-profits
riducendo l'esposizione ai GAR ed eliminando nel contempo il rischio di azioni giudiziarie per
mis-selling contro la ELAS fondate sul fatto che i rischi potenziali delle passività GAR non
erano stati rivelati agli assicurati al momento della sottoscrizione delle polizze. Come indicato
in WE80, le autorità di regolamentazione irlandesi non furono coinvolte nel processo di
definizione del Compromise Scheme.
I termini del Compromesso erano che "ogni singola rivendicazione legata ai GAR che ogni
assicurato aderente al Compromise Scheme vanti o possa vantare in relazione al loro fondo
GAR e/o al loro fondo non-GAR (…) si intende abbandonata e la controversia composta in
modo totale, definitivo e irrevocabile" escludendo esplicitamente "ogni reclamo o
rivendicazione presentata a un ombudsman (compreso il Financial Ombudsman Service)".
3a)
Date principali del Compromise Scheme
20 luglio 2000:
La sentenza della Camera dei Lord che conferma la sentenza dell'Alta
Corte, dichiara illegittima la liquidazione differenziata di bonus sulle
polizze GAR (costringendo la ELAS ad emettere un'offerta di vendita)
159
WE29, allegato A.2 precisa: "al 30 giugno 2001 vi erano 70.000 assicurati individuali with-profits con
opzione GAR, 41.500 singoli assicurati non-GAR oltre a 105.000 assicurati GAR e 510.000 non-GAR aderenti
a piani pensionistici collettivi."
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Luglio-novembre 2000: Varie compagnie considerano l'acquisizione della Equitable Life, ma
non si materializza alcuna offerta160
8 dicembre 2000:
La ELAS cessa la vendita di nuove polizze e porta al 10% la penale
per il prelievo di fondi161
20 dicembre 2000:
Il consiglio di amministrazione della ELAS rassegna le dimissioni
5 febbraio 2001:
La Halifax accetta di pagare 1 miliardo di sterline per l'acquisto del
"patrimonio operativo" (addetti vendite e polizze senza partecipazioni
agli utili), promettendo ulteriori fondi nel caso di un compromesso sulle
polizze with-profits162
14 febbraio 2001:
Le ELAS incarica Nicholas Warren, QC, di esaminare i problemi
connessi al caso GAR
10 maggio 2001:
Il "Warren draft report" indica che gli assicurati non-GAR hanno
validi diritti da rivendicare per mis-selling
16 luglio 2001:
La ELAS riduce il valore delle polizze del 16% (rispetto ai livelli di
fine 2000)
WE-CONF16 sostiene che la ELAS ha deciso un taglio lineare del
valore delle polizze prescindendo dalla loro durata, anziché una
riduzione dei final bonus163 come raccomandato dall'Attuario incaricato
Nowell, imputando tale decisione alle avverse condizioni del mercato
azionario164.
160
WE58 spiega che "l'approccio della Equitable in materia di controllo di costi e efficienza operativa (...)
significava che la compagnia avrebbe sempre presentato scarso interesse per un potenziale acquirente (anche
prescindendo dai problemi delle rendite garantite) per la semplice ragione che essa era divenuta talmente snella
ed efficiente che, se si fosse trasformata in società per azioni, avrebbe generato utili esigui per gli azionisti." I
potenziali acquirenti erano anche dissuasi dal fatto che "nella migliore delle ipotesi per la Equitable (prima
dell'8 dicembre 2000) occorreva prevedere un valore fondamentale di 2 miliardi di sterline a fronte dei 4
miliardi stimati per i necessari interventi di riassetto finanziario."
161
L'8 dic. 2000 la Equitable Life ha perduto il suo rating di qualità bancaria (AA/A+, di cui godeva sin dal
1993), avendo la S&P declassato la compagnia a BB/Watch negative (WE-FILE22).
162
"La Equitable Life non è stata certamente "comprata" dalla Halifax plc. Gli accordi raggiunti con la Halifax
riguardavano determinate operazioni della Equitable e non comportavano la trasformazione della compagnia in
società per azioni e/o il trasferimento delle sue attività di assicurazione vita ad alcun soggetto. Di conseguenza
la Equitable rimase una società mutua di proprietà dei suoi soci." (WE58, p. 13).
163
L'amministratore delegato della ELAS Thomson (H8) sostiene che tale decisione fu assunta "per maggiore
equità verso gli assicurati" (senza dare ulteriori precisazioni, ndr) "dopo aver considerato una serie di opzioni
con l'AA."
164
Nonostante che l'indice azionario FTSE-100 fosse sceso di appena il 6% tra il luglio 2000 e l'aprile 2002 e il
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Agosto 2001:
La ELAS nega agli assicurati l'accesso al Financial Review165
20 settembre 2001:
La ELAS stila il Compromise Scheme a norma della section 425
dell'Insurance Companies Act 1985; esso si basa su un buy-out dei diritti
GAR e mira a stabilizzare le finanze della compagnia; il piano di
compromesso è soggetto all'approvazione degli assicurati e dell'Alta
Corte166
1° dicembre 2001:
La FSA diviene pienamente operativa come unica autorità di
regolamentazione nel Regno Unito
La proposta formale di Compromise Scheme viene inviata agli assicurati
7 dicembre 2001:
La FSA avalla pubblicamente il Compromise Scheme nella sua
Scheme Circular167
11 gennaio 2002:
Gli assicurati votano sul Compromise Scheme: sarà approvato se
sottoscritto da oltre il 50% di assicurati individuali rappresentanti il 75%
del valore di entrambi i tipi di polizze (GAR e non-GAR)
28 gennaio 2002:
La ELAS annuncia che gli assicurati hanno votato a schiacciante
maggioranza a favore del Piano di compromesso (98% assicurati nonGAR, 99% assicurati GAR)
8 febbraio 2002:
L'Alta Corte approva il Compromise Scheme che diviene
immediatamente operativo; la ELAS applica una penale di uscita del
10%; La Halifax versa il promesso apporto di 250 milioni di sterline alla
ELAS.
15 aprile-1° luglio 2002:
La ELAS riduce il valore a scadenza delle polizze withprofits del 4% e del 6% elevando la penale di uscita al 14%; al tempo
stesso la relazione ELAS per il 2001 mostra la liquidazione di generose
gratifiche al nuovo Presidente e amministratore delegato168
livello di esposizione in equity della ELAS fosse relativamente basso (46%). Per ulteriori particolari cfr. WECONF16 (pp. 3-4) in cui si afferma che "metà della riduzione del valore delle polizze era dovuta al fatto che la
ELAS aveva pagato bonus eccessivi per oltre un decennio".
165
L'amministratore delegato della ELAS Thomson (H8) afferma che "la decisione sul valore delle polizze
spettava al consiglio di amministrazione non ai soci assicurati: dopo la decisione si è comunicato loro che i
valori delle polizze erano allo stesso livello del patrimonio, per cui essi potevano prendere con cognizione di
causa la decisione se restare o uscire."
166
Cfr. anche lettera della ELAS agli assicurati del 29 ottobre 2001 in WE-CONF19.
167
La documentazione della FSA comprendeva due pareri di Ian Glick QC e Richard Snowden e due pareri di
Nicholas Warren QC e Thomas Lowe emessi su incarico della Equitable (WE-CONF2, par. 3).
168
WE29, allegato A.2 precisa: "Charles Thomson, che divenne amministratore delegato nel marzo 2001,
ricevette un bonus di £275.000 in aggiunta al suo pacchetto retributivo di £347.758 per il periodo dell'anno
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Nel proporre una spiegazione della necessità di un taglio del 16% del valore delle polizze nel
luglio 2001, SLATER sottopone un grafico169 in cui si vede che per oltre un decennio la ELAS
non aveva controbilanciato i valori delle polizze con corrispondenti attivi, accumulando deficit
per ogni anno dal 1989 al 2000, con punte del 2% nel 1990 e del 2% nel 1994. Per effetto di
questa "politica volta a dichiarare bonus totali superiori ai rendimenti effettivi la Equitable
richiamò centinaia di migliaia di nuovi ed innocenti investitori, con conseguente forte
espansione della compagnia. Gli alti dirigenti della Equitable Life conoscevano bene i rischi
in cui incorrevano. Il 27 giugno 2001 il nuovo consiglio di amministrazione sentì il parere
del Chief Executive Charles Thomson sul livello di surplus di valore che prevedeva per la fine
del 1999. Thomson osservò che all'inizio del 2000 il surplus di valore delle polizze rispetto al
valore degli attivi era di ca. il 3%, valore che sarebbe rientrato nei limiti dell'accettabilità.
Rispondendo a una domanda Thomson confermò che in base ai normali principi attuariali si
sarebbe tuttavia atteso in quel periodo un ulteriore eccedenza dell'ordine del 6-7%. Ai primi
del 2000 la compagnia accusava un deficit patrimoniale (o aveva votato bonus in misura
eccessiva) di ca. il 10% (3%+7%), pari a 2 miliardi e mezzo di sterline. La sconfitta
giudiziaria sulla questione GAR nel luglio 2000 portò tale deficit a 4 miliardi di sterline. Era
all'incirca la cifra recuperata il 16 luglio 2001 con la riduzione del 16% del valore delle
polizze."170
Con riferimento all'esito del caso Hyman e alle sue conseguenze, WE46 cita Ned CAZALET,
consulente al Tesoro britannico sulle assicurazioni vita, il quale sugli assicurati GAR dichiara
quanto segue: "Si sono dati "la zappa sui piedi". Sono sì riusciti a vincere la causa. Ma la
domanda è: Quali sono le conseguenze della vittoria? Le Equitable dovrà pagare una fattura
di 1 miliardo e mezzo di sterline per coprire i tassi annui garantiti. Una somma del genere
non potrà certamente pagarla."
Chiudendo la questione GAR su una nota più informale CAZALET conclude: "Pensate alla
Equitable come a una confezione di Smarties. L'insegnante ne promette quattro a testa a un
gruppo di bambini. Ma il tubetto è più piccolo di quanto l'insegnante credesse e quando i
confetti sono distribuiti all'intera classe, ce n'è abbastanza solo per tre a testa. Il gruppo
deluso chiede che la promessa sia mantenuta. L'unico modo per ottenere più Smarties è
toglierli con la forza ai compagni di classe. Dopo un tafferuglio non rimane altro che
poltiglia di cioccolato e frammenti di glassa." (WE46)
3b)
Le clausole del Compromesso
In pratica i termini del compromesso erano i seguenti:
fino a dicembre 2001; Vanni Treves, che subentrò come presidente della ELAS nel febbraio 2001, ottenne un
bonus of £250.000 in aggiunta alla sua retribuzione di £58.750." Su tale questione Thomson spiega in H8 che
la decisione di attribuire tali gratifiche era stata adottata "dal remuneration committee della ELAS presieduto
da Sir Philip Otton e avallata all'unanimità dal consiglio di amministrazione della compagnia. Il consiglio di
amministrazione stabilì che gli assegni erano appropriati, giusti, ben meritati e certamente non prodigali."
(Cfr anche Assemblea generale annuale ELAS, maggio 2002 ).
169
WE34, pag. 2; dati basati sulle risultanze del rapporto Penrose.
170
WE34, pp. 3-4.
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- 70.000 assicurati individuali GAR avrebbero ottenuto un aumento del 17,5% del valore delle
loro polizze, in cambio della rinuncia al diritto a un tasso di rendita garantito.
- 415.000 assicurati individuali non-GAR avrebbero ottenuto un aumento del 2,5% del valore
delle loro polizze, in cambio della rinuncia al diritto ad agire in giudizio per mis-selling.
In WE29 il Prof. David BLAKE sostiene che "la documentazione relativa alla proposta di
Compromise Scheme del dicembre 2001 (e i conti intermedi dello stesso anno) indicavano
agli assicurati che il fondo with-profits avrebbe conosciuto un futuro incerto solo se gli
assicurati non avessero votato a favore della proposta di compromesso, che eliminava il
problema delle rendite garantite (GAR). I documenti in questione non indicavano che, anche
se la proposta di compromesso fosse stata approvata, il fondo with-profits sarebbe finito
sull'orlo dell'insolvenza tecnica. E aggiunge la seguente raccomandazione strategica: "in
futuro gli investitori dovrebbero poter aderire a uno stesso fondo comune di investimento solo
se tutti beneficiano dello stesso rendimento atteso (o programmato)."171
Con riferimento al contenuto della proposta di Compromesso, WE29 riferisce che il consiglio
di amministrazione della ELAS aveva sostenuto " per la soluzione da esso proposta quattro
principi informatori. La proposta deve essere equa per tutte le categorie di assicurati withprofits, di agevole comprensione, attuabile e accettabile per l'Alta Corte." Il consiglio di
amministrazione sostenne che il Compromise Scheme rispettava questi quattro principi per
quanto riguardava gli assicurati GAR in quanto "prevede un'equa compensazione di valore per
gli assicurati GAR, basata su 'stime realistiche' del valore dei diritti legali abbandonati (…),
offre compensazione ai vari assicurati GAR in conformità dei loro diritti; riduce quella
compensazione di un valore pari a tutte le rivendicazioni risarcitorie abbandonate dagli
assicurati non-GAR; dà alla compensazione la forma di un incremento proporzionale dei
valori delle polizze GAR, sia garantite che non garantite."172
Per il caso in cui il Compromise Scheme non fosse stato votato dagli assicurati, la ELAS
sottopose al consiglio di amministrazione le seguenti opzioni:173
1. Mantenere l'attuale situazione, prevedendo strumenti di copertura a fronte delle
passività GAR
2. Concludere accordi bilaterali con gli assicurati
3. Fare istanza giudiziaria per una reduction of contracts (Section 58 dell'ICA 1982)
4. Modificare opportunamente le polizze GAR174
5. Liquidare la Equitable Life
Il consiglio di amministrazione decise di non raccomandare alcuna di queste opzioni, ritenendo
che ciascuna di esse comportasse svantaggi. (WE29)
3c)
La relazione dell'attuario indipendente
171
WE29, parr.5 e 7.
Cfr WE29, allegato A.17-18.
173
Cfr WE29, allegato A.24-25.
174
Ad esempio un 'trasferimento ex Schedule 2C' ai sensi dell'ICA 1982 o un 'trasferimento ex 'Section 112'
del portafoglio with-profits a terzi a norma dell'FSMA 2000 " (WE29).
172
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La Equitable Life aveva nominato un attuario indipendente nella persona di Michael Arnold175,
per valutare i termini del compromesso. Questi indicò tuttavia che era suo obbligo "riferire
esclusivamente alla compagnia (…) senza alcun impegno nei confronti degli assicurati della
ELAS. In particolare la relazione non poteva rappresentare una consulenza a beneficio di
alcun assicurato." (WE-CONF9) Precisa inoltre che "tale accordo ha l'effetto di isolare le
polizze tedesche ivi specificate dai problemi GAR riguardanti tutte le altre polizze withprofits. Le polizze tedesche in questione non saranno parte del Compromise Scheme e non ne
saranno influenzate."176
Nel compendio della relazione Arnold scrive che i termini del Compromesso sono stati definiti
"in modo equo e ragionevole da un punto di vista attuariale" (WE67) e che "la Equitable
aveva determinato il costo GAR sulla base di una stima realistica (…)" (WE29). Aggiunge
che "qualora il Compromise Scheme non sia attuato, occorrerà un profondo riesame del
portafoglio attivi per realizzare un mix stabile di investimenti a lungo termine che riconosca
che il problema GAR persisterà probabilmente per tutto il ciclo di vita delle restanti polizze
causando il persistere di un insoddisfacente o stato di solvibilità della compagnia. (WE29)
Ammonisce anche che "il Compromise Scheme non elimina tutti i potenziali rischi legati alle
prestazioni garantite", aggiungendo che "si riconosce che il compromesso potrebbe risultare
svantaggioso per gli assicurati GAR individuali (...) prossimi alla pensione che intendano
esercitare i loro diritti GAR." La sua conclusione è la seguente: "Il vantaggio principale del
Compromise Scheme per gli assicurati non-GAR è che il costo dei diritti GAR assume
un'entità definita (…). L'eliminazione di questa incertezza apporterà vantaggi per tutti gli
assicurati with-profits e per la futura gestione della compagnia."
3d)
Ruolo della FSA nel Compromise Scheme
Essendo il Compromise Scheme stato proposto ai sensi della Section 425 dell'ICA 1985, la
FSA non ebbe alcun ruolo formale in tale processo ma, in quanto autorità di regolamentazione,
aveva, come previsto dall'FSMA 2000, la facoltà di intervenire qualora lo giudicasse opportuno
per tutelare gli interessi degli assicurati. La FSA poteva anche chiedere di essere ascoltata se il
compromesso fosse stato portato in tribunale per l'approvazione formale dopo il voto degli
assicurati.
Nella sua valutazione del Compromise Scheme pubblicata il 7 dicembre 2001 (WE67), la FSA
avallò i termini dell'accordo indicando che "non aveva motivo di intervenire per opporsi a
proposte sottoposte agli assicurati" e precisando che "la FSA esprime soddisfazione per il
fatto che, per le categorie interessate di assicurati GAR e non-GAR, il livello di incremento
dei valori delle polizze è un'offerta equa in cambio della rinuncia ai diritti GAR e alle
potenziali rivendicazioni relative al mis-selling. Se all'interno di ciascuna categoria
interessata possono esservi differenze da una polizza all'altra, salutiamo con favore il fatto
175
Per maggiori particolari cfr. WE-CONF9.
L"effettiva indipendenza di Arnold è stata posta in dubbio in WE75 (punto f), in cui si lamenta che il
consiglio di amministrazione della ELAS aveva "esercitato su di lui un certo controllo limitando i termini del
suo incarico e consentendogli di declinare ogni duty of care nei confronti degli assicurati nonché assegnandogli
successivamente incarichi altamente remunerativi." La FSA noterà in seguito che "non c'era alcun obbligo
legale per questa nomina."
176
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che non vi sono categorie di assicurati all'interno dei gruppi indicati che beneficeranno di
prestazioni sproporzionatamente superiori o inferiori (...)
Conclude che la FSA "crede fermamente che un compromesso riuscito offra in linea di
principio le migliori prospettive di stabilità per il fondo with-profits e migliori orizzonti per
gli assicurati interessati."
In merito alla complessità del compromesso proposto, la FSA dice di ritenere "importante che
il Compromesso sottoposto agli assicurati sia chiaro e fornisca loro le informazioni di cui
hanno bisogno per formarsi un giudizio su come votare." Riconosce tuttavia che "gran parte
della documentazione del Compromise Scheme inviata agli assicurati per il voto è complessa
(…). Siamo lieti che sia sufficientemente chiara per consentir loro di formarsi un'opinione su
come votare, in funzione delle personali circostanze."
La FSA precisa inoltre di non poter fornire consulenza personale agli assicurati, aggiungendo
che "se gli assicurati della Equitable Life ritengono di necessitare di assistenza ai fini del
voto, dovranno rivolgersi a consulenti finanziari indipendenti." (WE67)
3e)
Reclami degli assicurati
Un elevato numero di assicurati non-GAR e di rappresentanti di gruppi d'azione di assicurati
hanno presentato reclami documentati in merito al Compromise Scheme. A loro avviso il Piano
di compromesso era stato concepito fin dall'inizio a loro danno. I successivi tagli alle polizze
dell'aprile e del luglio 2002 – che hanno immediatamente neutralizzato gli effetti benefici del
Compromesso177 – erano stati previsti, se non deliberatamente programmati, dalla direzione
della ELAS fin dalla prima proposta di compromesso di settembre. Inoltre le autorità di
regolamentazione sarebbero state a conoscenza del fatto che le concessioni proposte erano
fittizie non essendo coperte da attivi sufficienti.
Gli assicurati lamentano inoltre di essere stati indotti a credere che il fondo with-profits si
sarebbe stabilizzato con il Compromise Scheme, circostanza che si rivelò inesatta perché il
fondo rimaneva soggetto alle fluttuazioni del mercato e al successivo crollo delle borse del
2002. Di conseguenza gli assicurati danneggiati sostengono che, dopo l'approvazione del
compromesso nel febbraio 2002, gli assicurati non-GAR stavano peggio di prima avendo
accettato di abbandonare il loro diritto di chiedere un risarcimento alla compagnia senza
ottenere una vera contropartita.
Le Equitable Life e la FSA (H4) hanno ripetutamente asserito che i ripetuti tagli alle polizze
non avevano nulla a che fare con i termini del compromesso, ma erano dovuti al drastico calo
del mercato azionario nel 2002, che aveva eroso la base patrimoniale del fondo with-profits, e
che una crisi di quella ampiezza non poteva essere prevista nel momento in cui fu stilato il
Compromise Scheme (settembre 2001)178.
Il memorandum Cazalet inviato alla commissione tesoro nel gennaio 2001 concordava sul fatto
177
Cfr. WE6, WE7, WE-CONF16, WE-CONF.
Fra il settembre 2001 e il settembre 2002 l'indice azionario FTSE-100 scese del 29%, ma restò
sostanzialmente invariato fra dicembre 2001 e aprile 2002.
178
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che "sarebbe nell'interesse generale della compagnia risolvere il problema delle rendite
garantite ottenendo che gli assicurati titolari di pensioni da erogarsi rinuncino alle loro
opzioni (…). Tuttavia non è affatto scontato che gli assicurati GAR votino per un
compromesso di questo tipo: è vero che la proposta vedrà aumentare il valore delle polizze
della categoria GAR per effetto dell'iniezione anticipata di capitale, ma stanti le attuali
condizioni di mercato la perdita del GAR per gli anni futuri provocherebbe una
corrispondente flessione delle annualità percepite (…). Se la Equitable riuscisse a persuadere
i suoi assicurati a votare per quello che definisce un "compromesso", non rafforzerebbe di
molto la sua situazione finanziaria nonostante l'iniezione di 250 milioni di sterline dalla
Halifax, dal momento che 'acquistando' i GAR la compagnia sosterrebbe notevoli costi. Il
beneficio reale non sarebbe tanto il modesto miglioramento dello stato di solvibilità delle
Equitable quanto l'eliminazione del fattore di instabilità rappresentato dall'opzione di rendita
garantita (GAO); (WE58, pag. 14)
Con riferimento al Compromise Scheme l'assicurato WEIR (WE6) sostiene che "quando la
Equitable Life propose (con la partecipazione della FSA) un piano di compromesso che
prevedeva da parte degli assicurati la rinuncia a ogni rivendicazione giudiziaria in cambio di
un modesto aumento del valore delle polizze, la Equitable promise maggiore stabilità e
prospettive per il futuro e assicurò che se il compromesso fosse stato votato sarebbe tornata a
compiere investimenti azionari per 4 miliardi di sterline. Ma gli incrementi dei valori delle
polizze non erano garantiti, anzi nel giro di poche settimane l'aumento del 2,5% si era
misteriosamente trasformato in una riduzione dei fondi pari al 4%! ... E' difficile credere che
all'epoca della definizione del compromesso la direzione della Equitable Life non sapesse, e
fin troppo bene, che stava per indurre la gente a firmare la rinuncia ai loro diritti sulla base
di un prospetto informativo del tutto falso, con il benestare della FSA. Senza un
"riconoscimento" finanziario (per quanto modesto) offerto agli assicurati in cambio della
rinuncia al diritto ad agire in giudizio, il piano di compromesso non avrebbe avuto validità
legale. In realtà la gente stava votando (senza rendersene conto) per una riduzione del
proprio capitale e per l'abbandono del diritto a far causa alla Equitable. La FSA ha
permesso che ciò accadesse."
Anche BELLORD (H2) sottolinea la presunta iniquità del Compromise Scheme "approvato
dalle autorità di regolamentazione anche se per molti assicurati significava la perdita del
diritto al risarcimento. Charles Thompson (amministratore delegato della ELAS) doveva
sapere all'epoca dell'udienza del febbraio 2002 che la compagnia non aveva fondi, ma si
guardò dal dirlo al giudice.179 Un altro punto che merita di essere esplorato è il fatto che le
autorità di regolamentazione raccomandarono l'accettazione del compromesso."
WEIR (WE6) sostiene che "la FSA ha effettivamente raccomandato il Compromise Scheme
come la migliore opzione per gli assicurati, ma si guardò bene dal pubblicare tale parere
prima che fossero trascorsi 8 giorni dall'ottenimento dell'immunità dall'azione di sindacato
dell'Ombudsman parlamentare180. Per una curiosa coincidenza, la data della prima udienza
179
Tali accuse sono respinte come "false e offensive" in WE-CONF5, dove si sostiene che "la documentazione
del Compromise Scheme espone in modo particolareggiato la posizione di allora."
180
Quando il 1° dicembre 2002 la FSA subentrò come unica autorità di regolamentazione del Regno Unito,
divenne anche formalmente indipendente dalle autorità di governo e dunque anche non più soggetta al
sindacato dell'ombudsman parlamentare.
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dinanzi all'Alta Corte sul compromesso (26 novembre 2001) fu anche quella scelta dalla FSA
per emettere un sensazionale comunicato stampa sulla cosiddetta ‘Headdon side letter’ che
fece passare del tutto in secondo piano la copertura giornalistica dei termini del
compromesso: una classica "azione di disturbo". Vi sono prove circostanziali che la FSA
stava operando in stretta intesa con la Equitable Life e probabilmente con il Tesoro per far
passare il compromesso."
In WE7 NASSIM sostiene che "l'elenco delle omissioni deliberate denota una carenza
regolamentare prima e dopo il compromesso, che era e rimane un'azione deliberata e
consapevole (…). Il Compromise Scheme è stato portato avanti a scapito dei soci e de loro
diritti legali."
Anche DEPPE in WE81 formula accuse di "rappresentazione fraudolenta ad opera della
Equitable nel maggio 1999 (…). La Equitable aveva nascosto le passività e raccomandato la
vendita delle rendite with-profits. A partire dall'aprile 2001 la sua attenzione si concentrò
unicamente sulla necessità di vendere il suo "compromesso". Riferisce anche che, in occasione
di una riunione della Equitable con gli assicurati, a Treves, presidente della ELAS "fu chiesto
dal fu Arthur White (autore di una petizione al PE) di confermare che tutte le questioni di
natura fraudolenta erano state affrontate anteriormente all'istanza di 'compromesso'
giudiziale. Treves rifiutò di impegnarsi in tal senso e White gli chiese di registrare la sua
richiesta e di fare in modo che il giudice competente per l'istanza fosse messo al corrente
della possibilità concreta dell'esistenza di un comportamento fraudolento. Treves non esaudì
l'esplicita richiesta (…), che avrebbe potuto ritardare o ostacolare l'approvazione del
Compromise Scheme. Non fu dunque mai portato all'attenzione del presidente del tribunale il
fatto che le passività GAR erano state celate e che agli ignari clienti erano state vendute
rendite with-profits.
La FSA ha negato le accuse secondo cui le autorità di regolamentazione avrebbero saputo che
il Compromise Scheme non sarebbe stato supportato da sufficienti consistenze patrimoniali.
Con riferimento al ruolo della FSA nella mediazione del Compromise Scheme, il
rappresentante della FSA STRACHAN (H4) spiega che "il Compromise Scheme 2002 della
Equitable Life è stato attuato a norma del Companies Act anziché della parte VII [del
Financial Services and Markets Act 2000] e la decisione finale fu sancita nell'ambito di un
procedimento giudiziario indipendente. Tuttavia, esortammo la Equitable ad andare oltre
quanto era richiesto dal Companies Act per garantire nella misura del possibile la tutela
degli interessi dei consumatori, soprattutto mediante la nomina di un attuario indipendente
che si pronunziasse sull'equità delle proposte. Abbiamo anche supervisionato il processo
volto a compensare gli assicurati che hanno lasciato la Equitable troppo presto per
beneficiare del Compromise Scheme (…). Concludemmo che, sulla base del piano di
compromesso presentato per gli assicurati sia GAR che non-GAR, il livello di aumento dei
valori delle polizze era un'offerta equa in cambio della rinuncia ai diritti GAR e alle
rivendicazioni legate al mis-selling. Evidentemente le situazioni potevano variare, ma nel
complesso si trattava di un ragionevole compromesso.
Le accuse secondo cui gli assicurati non furono chiaramente informati dalla ELAS che il
Compromise Scheme non avrebbe stabilizzato definitivamente il fondo with-profits (WECONF16) ma che ogni calo dei mercati azionati avrebbe comportato ulteriori tagli nei valori
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delle polizze (cosa che effettivamente si verificò nell'aprile e nel luglio 2002), sono anch'esse
respinte dall'amministratore delegato Thomson, il quale sostiene che "con il suo mix di
investimenti il fondo with-profits ed è stato sempre soggetto ai movimenti del mercato. Non si
è mai proposto che il Compromise Scheme cambiasse la natura del with-profits. Inoltre il
consiglio di amministrazione non era in grado di divinare il futuro dei mercati di
investimento." (WE70)
Anthony BOSWOOD QC afferma in WE76 che a suo parere "in relazione all'operato
gestionale della compagnia nel 2001 e 2002 sono molti i problemi e gli interrogativi da
affrontare prima di escludere la possibilità che gli assicurati, e certamente il tribunale,
fossero stati fuorviati non essendo stata loro sottoposta la documentazione necessaria."
(WE76, par. 4) Prosegue affermando che "se il consiglio di amministrazione era al corrente,
quando la documentazione relativa al compromesso fu pubblicata e dibattuta in aula, (...) che
l'aumento del 2,5% era del tutto illusorio - a meno di una immediata e non preannunciata
ripresa dei mercati azionari (quando il 56% dei fondi erano costituiti da liquidità e da titoli a
reddito fisso), questa era sicuramente un'informazione che avrebbe dovuto essere data a
quanti, tribunale compreso, avrebbero dovuto dare la propria approvazione al compromesso.
Per come andarono le cose, l'informazione finanziaria fornita con la documentazione relativa
al Compromise Scheme era ormai più che superata nel momento in cui il compromesso
veniva dibattuto nel merito. Ma il consiglio di amministrazione della Equitable aveva di certo
informazioni più recenti che avrebbero dimostrato che le correzioni ai valori delle polizze
previste dal compromesso erano probabilmente illusorie." (parr. 9 e 10) Conseguentemente
BOSWOOD conclude suggerendo che "i responsabili celarono informazioni che sapevano
essere rilevanti ai fini del compromesso."
3f)
Accuse secondo cui il management della ELAS non poteva considerarsi fit and proper
Con riguardo alle presunte informazioni non rivelate al momento di presentare il Compromise
Scheme agli assicurati, nel 2005 l'EMAG presentò alla FSA una richiesta per l'apertura di
un'inchiesta ex Section 168 dell'FSMA 2000, onde verificare se i tre maggiori dirigenti della
ELAS (presidente, Chief Executive e Appointed Actuary) avessero le carte in regola per essere
definiti persone fit and proper (competenti e corrette) per assolvere i propri compiti. Se, alla
luce della documentazione presentata sul Compromise Scheme, le indagini della FSA fossero
giunte alla conclusione che erano state effettivamente celate informazioni importanti, le
persone in questione non avrebbero potuto essere considerate fit and proper per assolvere le
proprie funzioni. In quel caso la FSA avrebbe potuto ritirar loro l'autorizzazione o promuovere
un'azione disciplinare a norma delle Section 63 e 66 dell'FSMA 2000.
Anthony BOSWOOD, QC (WE76) concorda sul fatto che, se si fosse dimostrato che i top
manager della ELAS avevano "celato informazioni che sapevano essere rilevanti per il
Compromise Scheme (…) un'omissione deliberata di questo tipo indicherebbe che le persone
in questione non sono 'fit and proper', e che viene quindi a mancare la precondizione per
l'esercizio del potere inquirente della FSA" di cui alla Section 168.5 dell'FSMA 2000.
In una lettera del 21 agosto 2006 la FSA indicava che "non riteniamo che vi siano prove e
argomentazioni inconfutabili e incontestabili che portino prima facie a concludere che delle
informazioni siano state deliberatamente celate a noi, al tribunale o agli assicurati fra il
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dicembre 2001 e il febbraio 2002", concludendo che "confermiamo l'analisi e le conclusioni
esposte nella nostra dichiarazione resa al momento del Compromise Scheme." La
documentazione visionata non indica che la FSA avesse voluto aprire un'inchiesta ufficiale di
questo tipo o ne avesse indicato l'intenzione.
4.
Presunta negligenza nella vigilanza sulle relazioni con la clientela (Conduct of Business
– CoB)
Accuse di carenze CoB sono state lanciate da un elevato numero di assicurati, non solo contro
le autorità di regolamentazione britanniche ma anche contro le autorità irlandesi
(DETE/ISFRA)181 e tedesche (BAV/BaFin)182 che, in base alle disposizioni della 3DV, erano
responsabili della vigilanza CoB sulle operazioni della ELAS nel loro territorio.
Come asserito in WE-CONF26, "la mancata imposizione da parte della FSA di regole di
Conduct of Business alle succursali situate in altri Stati membri era compatibile con la Terza
direttiva Vita (…) [ma] la FSA doveva comunque garantire una tutela efficace alla clientela
delle succursali."183
In WE-CONF10 un assicurato lamenta in particolare il rifiuto da parte delle autorità di
regolamentazione tedesche – che facevano sistematico riferimento al principio dell''Home
Country definito dalla 3DV – di assumersi la responsabilità per operazioni poco ortodosse
condotte dalla ELAS in Germania. Questa denuncia è supportata da WESTPHAL in WS2, il
quale afferma che "la vigilanza nazionale spesso ha un ruolo troppo passivo nel processo di
monitoraggio e di vigilanza normativa" e che "se non si raggiunge una 'massa critica' di
reclami, in alcuni Stati membri la vigilanza non si attiva.
4a)
Accuse di pratiche di mis-selling (tecniche di vendita poco ortodosse) e di
rappresentazione ingannevole nel Regno Unito184
Sono sostanzialmente due le accuse formulate dagli assicurati contro la ELAS:
- misselling, ossia rappresentazioni deliberatamente fuorvianti di fatti relativi alla situazione
finanziaria della compagnia, soprattutto in relazione ai rischi GAR;
- omissione di elementi (eventualmente dolosa), nella fattispecie il non aver richiamato
l'attenzione sui rischi GAR, dei quali gli attuali e potenziali assicurati avrebbero invece dovuto
essere informati.
181
Il Central Bank and Financial Services Authority of Ireland Act 2003 dispone che la vigilanza prudenziale
del settore assicurativo e i relativi servizi siano trasferiti interamente nel maggio 2003 dal Department of
Enterprise, Trade and Employment (DETE) all'Irish Financial Services Authority (ISFRA), e che gli atti del
DETE in campo assicurativo prima dell'entrata in vigore dell'Act del 2003 debbano essere considerati come atti
dell'ISFRA e/o del ministero delle finanze (WE64).
WE80 spiega anche che fino al 2003, non esistevano specifiche regole CoB per la vendita di polizze
assicurative. Uniche eccezioni: "Provision of Information Regulations" (S.I. 15 del 2001) e S.I. 360 del 1994,
che possono entrambi essere fatti valere in sede giudiziaria.
182
Il BaFin è subentrato al BAV per la vigilanza assicurativa nel maggio 2002.
Cfr. WE-CONF26, pp. 4 e 5, par.1.
184
Nel maggio 2003 il Financial Ombudsman Service britannico ha giudicato la Equitable Life colpevole di
material misrepresentations of fact (fuorviante rappresentazione materiale di fatti).
183
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Documentazione specifica sul mis-selling è stata prodotta da un certo numero di assicurati.
SEYMOUR (WE53) presenta alla commissione copie di materiale pubblicitario della Equitable
Life in cui si dice che il fondo with-profits "ha come caratteristica principale il riequilibrio
delle fluttuazioni dei rendimenti e del capitale che di solito caratterizzano questi portafogli di
investimento."185 Tale affermazione si è dimostrata non veritiera, non avendo la ELAS
accumulato negli anni di performance positiva dei mercati riserve sufficienti a permettere
qualunque riequilibrio (smoothing out).
In una circolare agli assicurati datata 26 gennaio 2000 (WE53) la Equitable Life asseriva che la
sfavorevole sentenza della Corte d'appello non avrebbe avuto alcuna incidenza sul profilo di
rischio economico della ELAS e che "la Equitable non subirà alcun impatto finanziario. Lo
stato di solvibilità della Equitable e il suo status di società mutua indipendente non corrono
alcun pericolo". 186 Questo punto viene contraddetto il 14 agosto 2000, data delle lettere
inviate agli assicurati immediatamente dopo la sentenza della Camera dei Lord, e il 18
settembre 2000, quando furono comunicate le generali decurtazioni alle polizze with-profits.187
Un'altra falsa affermazione appare nella summenzionata nota del 26 gennaio2000, in cui si
afferma che "per i contratti internazionali non vi sarà alcun impatto sui bonus (...) in quanto
le polizze internazionali della Equitable non prevedono questi tassi garantiti," Tale
circostanza si rivelò falsa essendosi dimostrato che tutte le polizze, britanniche e non, erano
gestite con lo stesso fondo e non esisteva un fondo separato per le "polizze internazionali"
come invece asserito dalla ELAS.
Un'altra accusa di mis-selling e rappresentazione fuorviante da parte della ELAS viene
presentata da NASSIM (WE7), il quale sostiene che le autorità di regolamentazione hanno
"finto di non vedere la 'ignoranza incentivata' e le pratiche generalizzate e fraudolente di misselling, visto che, a differenza di quanto la compagnia aveva detto agli assicurati circa
l'assenza di provvigioni, pagava al suo personale una non ancora ben definita provvigione
sulle vendite. Non sappiamo neanche se tale provvigione fosse identica per tutti i prodotti
della compagnia o se fosse maggiore per i prodotti with-profits. Rifiutando di ammettere o di
documentare la pratica generalizzata del mis-selling e della non informazione, la compagnia
a le autorità hanno trasferito l'onere della prova a ogni singolo assicurato (…). Non
sorprende allora che la FSA abbia (tardivamente) affermato di aver condotto proprie
indagini e di non aver individuato nessun caso di mis-selling da parte della Equitable Life,
rifiutando peraltro di pubblicarne le prove.
JOSEPHS (WE69) sostiene che "esiste tutta una serie di prove che dimostra che la Equitable
si è messa al lavoro per creare risultati ufficiali di performance illegittimi e fuorvianti – che
si sarebbero mantenuti per almeno 15 anni – e per servirsi di questi dati manipolati come
principale strumento per far affluire nuovi assicurati e incrementare il patrimonio della
compagnia. Tuttavia le operazioni richieste per creare questa false cifre finirono per
intaccare la solidità finanziaria della ELAS. E così man mano che l'inganno continuava
cresceva anche la dimensione del danno sofferto dagli assicurati (…). Le Equitable decise di
creare e mantenere statistiche di performance favorevoli ricorrendo al semplice espediente di
185
Cfr. WE53, allegato D.
Cfr. WE53, allegato F.
187
Cfr. WE53, allegati G e H.
186
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versare più del dovuto a determinate categorie di assicurati che avevano versato i premi negli
anni 1975-1980 o prima. Tutto ciò era illegittimo in quanto violava il dovere fiduciario
degli amministratori di trattare in modo equo le varie categorie di assicurati (...). Così
facendo essi fecero precipitare il fondo with-profits in una situazione di deficit reale
per almeno quattro anni. Nulla però fu detto agli interessati (…). La gran massa degli
assicurati restava nella beata ignoranza, e si fece di tutto perché non venissero a
conoscenza delle minacce che pendevano sulle loro polizze. Si dirigeva la loro
attenzione sul 'fondo polizza' descritto come 'una quota di fondo gestito centralmente
con criteri di smoothing', laddove il 'valore totale della polizza' rappresentava il loro
'smoothed asset share'."
In H8 anche BAIN formula chiare accuse di mis-selling, invitando la commissione d'inchiesta
"a considerare il trattamento riservato a 20 mila clienti ELAS ai quali fra il 1995 e il 2000 fu
venduto un prodotto denominato 'pensione gestita' [managed pension]; la maggior parte di
essi ricevettero tra il 2001 e il 2005 praticamente nessun compenso, pur essendo stati vittime
di ciò che, secondo la documentazione fornita, appare una vera e propria dottrina del misselling (...). La ELAS si comportò come un'azienda, senza integrità, cura o diligenza, anche
se con una buona dose di (interessata) abilità." (WE72)
In WE81 DEPPE riferisce di aver incontrato Thomson, l'amministratore delegato della ELAS,
nel gennaio 2003 durante una trasmissione televisiva, e in questa occasione gli chiese "come
stato possibile per la Equitable promuovere il marketing dei prodotti with-profits nel periodo
successivo al settembre 1998, se non per deliberato ed ingannevole proposito. Thomson non
replicò. (…) Finì per rispondermi per iscritto per dirmi che il mio reclamo era stato risolto
con il Compromesso per cui il caso poteva considerarsi chiuso."
WE-CONF2 aggiunge un certo numero di accuse di mis-selling, in particolare per aver la
ELAS omesso di illustrare alla potenziale clientela il rischio GAR, un fatto che ha danneggiato
per lo più i cosiddetti late-joiners (ultimi aderenti) che avevano sottoscritto polizze ELAS
dopo il settembre 1998, ossia dopo che la Equitable aveva sul problema GAR già ottenuto
pareri legali dai suoi avvocati e dalle autorità di regolamentazione. "Tutti i soci [Late Joiners]
o almeno la maggior parte di essi, ricevettero dalla compagnia un documento dal titolo 'Key
Features' relativo alla polizza che si accingevano a sottoscrivere. Era un obbligo previsto
dalla norme PIA [Personal Investment Authority] (…). E' evidente che tali signori [gli
executive director della ELAS] conoscevano i pareri degli avvocati della compagnia
relativamente alla causa [Hyman] e le relative problematiche; ed erano tutti coinvolti nel
processo volto a fornire le necessarie informazioni ai promotori della compagnia perché le
diffondessero presso gli assicurati e potenziali assicurati (...). Nel gennaio 1999 il problema
GAR fu oggetto di intenso dibattito presso la stampa, che stava pubblicando allarmanti
articoli e servizi (...). Ovviamente ciò rendeva problematica l'acquisizione di nuova clientela.
Ma di nuova clientela si aveva bisogno, se la compagnia voleva evitare la chiusura (…). I
nuovi assicurati with-profits avevano però bisogno di essere rassicurati e comunque sia non
si poteva dir loro dei rischi GAR (…). La compagnia adottò con i futuri clienti una politica
volta a minimizzare i rischi GAR, deformando i fatti: il capitolo 'Risk Factors' del documento
'Key Features' tace in merito a tali rischi".
Assicurati del gruppo d'azione Late-Joiners riferiscono che i promotori della ELAS
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raccontavano differenti storie per fugare le loro preoccupazioni: "che le notizie di stampa
secondo cui le passività GAR potevano essere dell'ordine di 1 miliardo e mezzo di sterline
erano false; che il costo per la compagnia non avrebbe probabilmente superato i 50 milioni;
che le passività GAR sarebbero state compartimentate (ring-fenced) entro la categoria degli
assicurati GAR; che c'era una riassicurazione per proteggere gli assicurati non-GAR." (WECONF2)188
L'assicurato John GALVIN (WE-FILE15) lamenta che la sua decisione di sottoscrivere una
polizza Equitable Life si basava in parte sulle riassicurazioni date dalla Equitable in merito alla
sua solidità finanziaria, confermata dal rating "AA" ottenuto dall'agenzia di classamento
creditizio Standard & Poor's189 (allegato alla lettera ELAS in WE-FILE15).
Riferendosi a un'informazione fuorviante data dalla ELAS agli assicurati, KWANTES (H7)
rammenta che "quando la Equitable finì in tribunale per la questione GAR ricevemmo tutti
una lettera che ci informava che tutto andava bene, che i commenti negativi apparsi sulla
stampa non dovevano preoccuparci; fu una imponente campagna pubblicitaria che diede a
tutti noi un senso di sicurezza."
In H5 LLOYD, un ex rappresentante vendite della Equitable Life che operato nell'ovest
dell'Inghilterra tra il 1995 e il 2001, liquida con forza ogni accusa di mis-selling da parte degli
addetti vendite della Equitable: "una telefonata per avere un appuntamento, spesso per fare il
bilancio annuale o per fare il punto sulle polizze, era quasi sempre gradita ai nostri clienti.
Le notizie erano sovente incoraggianti e non era difficile proporre nuovi investimenti. I
clienti spesso osservavano come gli altri operatori non offrivano lo stesso livello di servizio
(...). Quando la questione del tasso di rendita garantito divenne di pubblico dominio – credo
sia stato intorno al 1997, ed era la prima volta che ne sentivo parlare - ricevemmo subito una
nota dal consiglio di amministrazione. La nota diceva di dare ai clienti un bonus finale non
garantito e un GAR applicato solo all'elemento garantito. Ciò equivaleva a dare al cliente il
20% rispetto alla quota del fondo di sua spettanza. L'idea non era difficile da capire e non fu
difficile da quel momento spiegarla alla clientela. La mia esperienza è che la risposta dei
clienti cui veniva data questa spiegazione, compresi quelli che avevano nelle loro polizze
tassi garantiti, fu favorevole". Le relazioni con la clientela sarebbero dunque state buone
anche nel 2000 quando "al momento di affrontare l'intera questione durante il periodo fino
alla sentenza della Camera dei Lord del luglio 2000, non abbiamo incontrato soverchie
difficoltà o problemi con la clientela, che accettava le nostre spiegazioni."
LLOYD nega recisamente anche l'accusa di fuorviare deliberatamente i clienti o anche di
"dissimulare" certi fatti; "Non credo che ci sia mai stato un momento in cui mi sono chiesto se
non stavo spingendomi troppo oltre o se stavo vendendo qualcosa che in altre circostanze non
avrei venduto, e non credo che fosse diverso per nessuno dei miei colleghi (…). Posso dirvi
che non abbiamo ricevuto istruzioni del tipo: 'puoi dire questo, ma non quello' o 'questa è la
situazione reale, ma non farlo sapere in giro'. Questo non si è mai, mai verificato (…). Io
188
Cfr. WE-CONF2, parr. 38-40.
In realtà il rating S&P della ELAS fu di "AA" (qualità bancaria) negli anni 1993-1999, abbassato a A+
(watch neg.) solo nel maggio 1999, e sotto la qualità bancaria (BB/watch neg.) solo nel dicembre 2000. Il
rating fu ulteriormente abbassato a B nel giugno 2001 e a CCC (alto rischio di fallimento) nel settembre dello
stesso anno. Nessun rating creditizio è stato attribuito dalla S&P dopo il 21 febbraio 2002 (WE-FILE22).
189
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stesso ho bevuto la storia che la compagnia sapeva il fatto suo, che sapeva come gestire
l'azienda e che il suo modello operativo aveva successo. Quindi non v'era nulla da
dissimulare. Non ho mai, da quell'epoca fino all'8 dicembre 2000, il giorno della chiusura,
avuto l'impressione di dissimulare qualcosa o di celare ai miei clienti informazioni che avevo
in qualche modo ottenuto e che non stavo rivelando (…). Sicuramente non ho mai fuorviato
nessuno dei miei clienti e non credo che nessuno dei rappresentanti della compagnia avrebbe
continuato a vendere contratti se avessero saputo che erano fuorvianti. Non credo che sia
così. Penso, con il senno di poi nel frattempo acquisito, che vendevamo il fondo with-profits
in un modo sconsiderato sia per l'income drawdown che per la rendita with-profits. Si
trattava di una proposta viziata, ma non lo sapevamo. Era viziata a causa della vera natura
delle passività del fondo, ma non sapevamo neanche questo."
LLOYD ammette tuttavia che il profilo di rischio dichiarato dei prodotti che vendevano non
rifletteva accuratamente la realtà, anche se gli addetti vendite sembravano non esserne
consapevoli: "Penso che il più grande errore sia stato il non chiederci come ci permettessero
di vendere un fondo with-profits qualificato come di rischio medio-basso quando dal 1998
circa in poi avrebbe dovuto sicuramente recare un'etichetta di avvertenza a caratteri cubitali
(...). A quell'epoca non me ne resi conto, ma con il senno di poi e avendo ascoltato tutte le
argomentazioni avanzate, credo che avrebbero dovuto avvertirci. Il consiglio di
amministrazione avrebbe dovuto avvisare la nostra clientela che il fondo with-profits non
doveva essere trattato come un prodotto a rischio medio-basso: vi erano questioni irrisolte e
fin quando fossero rimaste tali dovevano quanto meno ritirare il prodotto (...). Con il senno
di poi credo di essere stato fuorviato in merito ai rischi connessi al fondo with-profits. Lo
dico adesso, ma all'epoca ero ignaro (…). Credo che si sarebbe dovuto fare qualcosa per
impedire ai nuovi clienti - non quelli che lo avevano già sottoscritto - di investire denaro in
un fondo che aveva passività superiori ai suoi mezzi."
Infine, sul materiale pubblicitario, anche LLOYD nega le accuse secondo cui esso era stato
predisposto per ingannare la clientela; "il materiale, l'ho constatato all'epoca, non era
concepito per ingannare nessuno. Esso dava alla gente un'idea su che cosa noi pensavamo
fosse una compagnia sana, ben gestita, che incoraggiava la gente ad investire dopo le
performance positive conseguite negli anni."
4b)
Accuse di pratiche di mis-selling (tecniche di vendita poco ortodosse) e di
rappresentazione ingannevole negli altri Stati membri
Nel riferire altre accuse di mis-selling al di fuori del Regno Unito SEYMOUR (H7), un
assicurato con polizza sottoscritta in Belgio, informa che "il personale di vendita della ELAS
contattava potenziali clienti in tutta la Comunità dicendo che era possibile investire in polizzepensione ELAS grazie ad alcune modifiche legislative. Si affermava che tali polizze erano
denominate "internazionali" ed erano amministrate separatamente da una succursale fuori
del Regno Unito (…).
Un altro documento190 prova che la ELAS asseriva di avere una sorta di smoothing fund basato
190
Materiale pubblicitario presentato alla commissione (WE53).
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sulla costituzione di riserve: "La ELAS asseriva di gestire il suo fondo pensione come uno
smoothing fund, mediante la detenzione di riserve. I bonus venivano dichiarati annualmente
ed erano definiti "non garantiti". Tutta la documentazione riportava le disposizioni
britanniche in ultima pagina (...). Mi assicurarono che era esclusivamente soggetto alle
norme britanniche, così ebbi la certezza che ciò che avevo visto e che mi avevano detto, era
corretto. Presso il suo punto di vendita la compagnia aveva assicurato ai potenziali
acquirenti che le polizze 'internazionali' erano tenute distinte dal fondo britannico withprofits." (H7)
SEYMOUR aggiunge che durante una visita di rappresentanti della ELAS in Belgio nel 1994,
questi lo informarono che "erano autorizzati ad effettuare questo tipo di vendite fuori del
Regno Unito. Sottolinearono anche che il contenuto del materiale pubblicitario era accurato
e che la loro Conduct of Business era sana, in quanto la loro attività di investimento era
disciplinata dalle 'affidabili autorità di regolamentazione britanniche" (parole dei
rappresentanti della ELAS." (WE36)
Un certo numero di altri assicurati non britannici riferiscono accuse di mis-selling o di
rappresentazione fuorviante dei fatti. L'assicurato McCARTHY (WE-FILE16) riferisce che la
sua decisione di sottoscrivere una polizza Equitable fu influenzata dall'affermazione della
compagnia secondo cui essa aderiva all"Insurance Ombudsman of Ireland Scheme". BERRY
(WE-FILE13), un assicurato irlandese chiede come è possibile che "la Equitable, vista la sua
situazione, potesse sottoscrivere nuove polizze [in Irlanda] ancora nell'aprile 2000. Poteva
farlo solo grazie a una grossolana inadempienza da parte dell'autorità di regolamentazione."
L'assicurato DUGGAN (WE-FILE14) sostiene che la polizza Equitable gli era stata venduta
come polizza "di diritto irlandese". L'assicurato TROY (WE-FILE4) ritiene di aver
incautamente sottoscritto la sua polizza nel dicembre 1999 in quanto "la compagnia aveva
grossi problemi con la sua esposizione in fondi pensionistici nel Regno Unito, ma non fui
reso edotto di questa circostanza ." L'assicurato O'FARRELL (WE-FILE9) lamenta di non
essere stato mai "informato della potenziale esposizione GAR che si profilava sull'orizzonte
del fondo e delle possibili conseguenze, ossia che i miei fondi pensione avrebbero potuto
parzialmente finanziare questa passività."
Un'interessante testimonianza in tale contesto è stata resa da Seamus POWER, un ex
rappresentante vendite della ELAS in Irlanda (WE-FILE2), il quale afferma di aver appreso
"del problema GAR dal Sunday Times a fine 1998. A quell'epoca eravamo circa 12 promotori
e nessuno di noi aveva mai sentito parlare di rendite garantite, non essendo questi prodotti
mai stati venduti in Irlanda. Interrogammo la nostra direzione per conoscere la situazione e
ci fu detto che la cosa non aveva nulla a che fare con noi e che potevamo proseguire con il
nostro lavoro." Dopo che venne a conoscenza del processo che sarebbe stato celebrato nel
luglio 1999, gli fu detto che "il caso non riguardava la Succursale internazionale perché tali
polizze non erano mai state vendute in Irlanda e i nostri fondi sono 'ring-fenced'". Dopo la
sconfitta in appello "ci fu detto di proseguire le vendite poiché eravamo 'ring-fenced' e
dunque al riparo anche dagli eventi più pessimistici (…). Continuammo a vendere e in questo
periodo furono assunti altri promotori (…). Quando la ELAS cessò la vendita di nuove
polizze, perdemmo il lavoro. Furono poi introdotte le penali che costrinsero molti assicurati a
scegliere se accettare una riduzione del 10% sul valore della polizza o confermare
l'investimento. Sembra che il management della ELAS sapesse già nel 1998 che vi erano
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grossi problemi all'interno della compagnia e ritengo che tutte le polizze vendute dopo tale
data dovrebbero essere dichiarate nulle."191
Confutando le accuse avanzate dagli assicurati irlandesi che sostengono di essere stati
falsamente informati dalla Equitable (ossia che investivano o avrebbero investito in un fondo
irlandese distinto non toccato dalle passività che caratterizzavano il fondo britannico),
THOMSON (H8), amministratore delegato della ELAS, risponde che "le polizze irlandesi
avevano una categoria distinta di bonus ed attivi nominalmente riservati, ciò che permetteva
al rendimento degli investimenti in società irlandesi di riflettersi nei rendimenti conseguiti in
Irlanda. Così ad esempio la riduzione del 16% del valore delle polizze applicata nel Regno
Unito nel 2001 non fu applicata alle polizze irlandesi." Conferma tuttavia che le società
irlandesi in questione erano comunque parte dell'unico fondo with-profits della Equitable.
Tuttavia WE-CONF28 sottolinea che, sebbene sia corretto affermare che le polizze irlandesi
non avevano sofferto la decurtazione del 16% del luglio 2001 "come contropartita si decise di
elevare le penali e di abbassare i bonus per gli assicurati irlandesi."192
WE-CONF21 fa sapere che "nulla nei prospetti della ELAS indicava che gli investimenti
irlandesi sarebbero stati in qualche modo tenuti separati dal resto dei fondi withprofits."Questa affermazione è suffragata dall'ISFRA in E80: "non è stata presentata alcuna
documentazione che supportasse l’accusa secondo cui la Equitable Life presentava le cose in
modo da far credere all’esistenza di un fondo irlandese 'ring-fenced'".
Tale dichiarazione non è tuttavia supportata da WE-CONF28, in cui si prova che in una
conferenza stampa data dalla ELAS a Dublino il 14 marzo 2000 "Terry Curtis, International
Actuary della Equitable Life UK (...) disse che la sentenza della Corte d'appello non aveva
conseguenze per gli assicurati irlandesi che sono 'separati' dai loro omologhi britannici."193
WE-CONF28 prova anche che il 12 dicembre "Noel Creedon, managing director della
succursale irlandese [della ELAS] insisteva sul fatto che non vi sarebbero state penali sul
mercato irlandese per il riscatto anticipato delle polizze with-profits (...). Attualmente il
fondo registra un surplus (…)" Entrambe le testimonianze indicano che la ELAS faceva
pubblicamente riferimento a un fondo irlandese distinto e faceva erroneamente credere agli
assicurati irlandesi che essi avrebbero o avevano investito in un fondo ELAS separato dal
fondo principale britannico.
Con riferimento alle presunte "polizze internazionali" anche SEYMOUR (H7) riferisce che
quando i problemi alla Equitable Life furono riportati ampiamente dalla stampa a fine 1999, la
Equitable scrisse nel gennaio 2000 a tutti gli assicurati internazionali" "rassicurandoli sul fatto
che le loro polizze erano effettivamente separate e non sarebbero state toccate da eventuali
191
In H4 O'DEA afferma che la Equitable Life ha operato con la sua succursale irlandese del 1991 al 2001 e ha
cessato di vendere polizze nel dicembre 2000 alla stessa data della casa madre britannica.
192
Cfr ulteriori particolari negli allegati a WE-CONF28.
193
WE-CONF28 sottolinea anche il fatto che la conferenza stampa, "a distanza di appena 4 mesi dalla bomba
della sentenza della Camera dei Lord, era stata utilizzata dalla ELAS per lanciare il suo 'European Fund' in
Irlanda (…). E' stato qualcosa di bieco ed irresponsabile. I tempi del lancio indicano chiaramente che la
compagnia tentava di succhiare quanto più denaro possibile dal mercato irlandese (…)"
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sentenze relative ai fondi britannici della compagnia. Fu solo dopo il procedimento
giudiziario che la compagnia ammise che tutto ciò non era vero. Il 14 agosto 2000 la ELAS
scrisse per dire che, a seguito della sconfitta giudiziaria i bonus with-profits sarebbero stati
ridotti per 'tutte' le categorie di assicurati e che la società era in vendita."194
4c)
Accuse di Churning dei contratti degli assicurati
In WE72 BAIN sostiene che nella metà degli anni '90 la Equitable Life aveva elaborato una
strategia per contrastare il forte calo dei tassi di interesse, che aveva aumentato notevolmente
le sue passività - per via delle polizze GAR in portafoglio - e che minacciava i suoi margini
minimi di riserva. La ELAS avrebbe così proposto agli assicurati "un piano pensionistico
riformato che consentiva di posticipare la rendita fino all'età di 75 anni, riscattando al tempo
stesso immediatamente il 25%, in contanti ed esentasse, e prelevando periodicamente reddito
(drawdown). L'attrattiva di queste 'managed pensions' era notevole:
1) potevano essere vendute dicendo che i tassi di rendita sarebbero potuti nuovamente salire
2) potevano creare 'nuova clientela' grazie alla vendita di un nuovo prodotto pensionistico
3) generavano contante grazie alla cifra esentasse riscattata immediatamente, e reddito
periodico che avrebbe potuto essere investito in altri prodotti ELAS
4) gli assicurati con tassi di rendita garantiti avrebbero le loro garanzie, con conseguente
notevole riduzione delle passività."
Poiché nel 1995 si era a 2 anni dalle elezioni politiche, con i laburisti dati per favoriti "gli
addetti vendite della ELAS contattavano clienti benestanti cinquantenni o ultracinquantenni,
proponendo l'income drawdown195, nonostante le direttive dettagliate della PIA (G-60) che lo
riteneva adatto solo per una minoranza di persone prossime alla pensione. "La prima tecnica
era quella di spaventare il cliente: si instillava nei clienti la paura che l'eventuale nuovo
governo laburista potesse facilmente rimuovere il diritto a prelevare contante esentasse dalla
pensione ('meglio prendere il forfait adesso, anche se non se non si ha bisogno della somma,
e percepire reddito, anche se non c'è bisogno di alcun reddito).
Poiché il dovere di un promotore assicurativo è di dimostrare che si sta offrendo al cliente il
prodotto più adatto fra tutti quelli disponibili "la seconda tecnica consisteva nel non rivelare o
deformare le informazioni relative al prodotto - ad esempio il suo trattamento fiscale - o a
possibili prodotti alternativi (che in pratica non erano mai venduti). Dopodiché, conclusa la
transazione sul drawdown, si proponeva che la somma forfetaria esentasse, e di solito anche i
prelievi periodici, fossero reinvestiti in altri prodotti ELAS. Ciò generava miracolosamente
una tripla vendita, una tripla commissione e tre nuove transazioni, tutto ciò per somme
notevoli che potevano essere anche di sei cifre e a partire da un vecchio prodotto
finanziario."196
194
La copia della lettera è in possesso della commissione.
L'income drawdown si definisce come "uno strumento che consente di differire l'acquisto di una rendita se al
momento di raggiungere l'età pensionabile i tassi sono a un livello basso. Il drawdown consente di rinviare
l'acquisto di una rendita fino all'età massima di75 anni, assicurando nel frattempo un reddito diretto a valere
sul fondo pensione" (finance-glossary.com)
195
196
L'appendice a WE72 elenca un certo numero di analisi di casi che supportano tale affermazione.
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Una relazione citata in WE72197 elenca 200 casi di assicurati ELAS delusi in cui "ciascuno
aveva sperimentato disinformazione e rappresentazione fuorviante al punto di vendita; per
quasi tutti questi clienti il migliore consiglio era stato non far nulla o sottoscrivere un phased
retirement plan (…). L'income drawdown era un'opzione complessa che richiedeva una
consulenza appropriata, ma quando era venduta direttamente offriva ampie possibilità di
addebito di commissioni plurime. Cosa faceva l'autorità di regolamentazione? Nel febbraio
1999 le cifre pubblicamente disponibili avrebbero dovuto far suonare il campanello
d'allarme della PIA: i promotori ELAS avevano già venduto 11.600 piani di income
drawdown per un valore di 1 miliardo e 350 mila sterline - quasi il doppio rispetto ai 750
milioni del secondo grande concorrente (...) e quattro volte la media del settore. Inoltre la
ELAS aveva investito il 96% dei fondi drawdown nel suo fondo with-profits, mentre i due
grandi rivali, la Scottish Equitable (25% in fondi with-profits) e la Winterthur (molto poco)
dichiaravano entrambi pubblicamente che i fondi with-profits erano inadatti per la maggior
parte degli investitori. Perché la ELAS era così poco allineata con il resto del settore? Alla
fine, nel maggio 2002 la FSA annunciava le sue preoccupazioni: aveva scoperto che il
drawdown poteva far guadagnare ai promotori provvigioni del 6%, dunque molto superiore
all'1,5% percepito sulle rendite, e che stava esaminando documentazione relativa a tecniche
di vendita poco ortodosse,"
BAIN conclude: "Migliaia di preziose pensioni con tassi di rendita garantita furono eliminate
dai libri contabili, senza che come al solito i clienti fossero minimamente informati che
godevano di un tasso garantito: altro che scelta informata! Come la ELAS è riuscita a farla
franca dopo queste flagranti violazioni delle regole di Conduct of Business, per tacere dei
preminenti principi di integrità e di diligenza? Credo che le autorità di regolamentazione
britanniche, soprattutto per incompetenza, abbiano mancato di notare i segnali di allarme
circa l'operato della compagnia o di proteggere gli assicuratori da tale condotta. In secondo
luogo, non hanno compreso come tali pratiche finanziarie abbiano consentito alla ELAS di
rappresentare in modo distorto il valore dei nuovi contratti, fra l'altro nella sua (critica)
rendicontazione finanziaria. Infine essi erano conniventi con il consiglio di amministrazione
della Equitable Life in una strategia volta a minimizzare il danno finanziario e di immagine
inferto alla compagnia, al settore e all'amministrazione. Tutto questo poté essere compiuto
solo a spese dei diritti acquisiti degli assicurati. (WE72)
Una simile accusa viene formulata da . JOSEPHS (WE69) il quale sostiene che "la Equitable
decise di rappresentare in maniera distorta il supporto patrimoniale delle sue più recenti
polizze 'di investimento', come i piani pensionistici individuali e le polizze di rendita. E lo
faceva sin dal1987 tramite i suoi addetti vendita (…). Col tempo la Equitable perseguì
l'obiettivo di sostituire le polizze del vecchio tipo con versioni 'tecnicamente più efficienti' che
richiedevano riserve di capitale ancora più esigue (grazie alle garanzie ancora più ridotte).
Per giustificare la loro apparente 'fairness' tali polizze percepivano gli stessi rendimenti
complessivi, ma con una quota di final bonus notevolmente più elevata per coprire il ridotto
elemento garantito. L'apparente impeccabilità era un miraggio perché tutto il final bonus era
per contratto sopprimibile in ogni momento, così che il prezzo della maggiore 'efficienza'
della ELAS era un considerevole aumento dei rischi per l'assicurato. Tali rischi furono
deliberatamente celati al cliente colpito da questa politica deliberata di ristrutturazione delle
197
Relazione della Alan Steel Asset Management, un Istituto attuariale scozzese.
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polizze."
4d)
Mancanza di comunicazione fra le autorità di regolamentazione britanniche
NASSIM (WE7) sostiene che "le autorità di regolamentazione non hanno comunicato in
modo efficace con le autorità responsabili della Conduct of Business delle compagnie
assicurative, soprattutto in relazione al modello attuariale ed assicurativo (pubblicato) della
ELAS, né dissero alle autorità di regolamentazione per la CoB che il parametro principale di
riferimento per i potenziali clienti era la posizione reale e non la posizione di solvibilità".
ES-2 ritiene che nel Regno Unito "le autorità prudenziali non ritenevano rientrasse fra i
propri compiti quello di tenere le autorità CoB informate dei problemi del settore vita (…).
Non ci fu praticamente nessuna cooperazione fra i due organi, fin quando il personale
addetto alla vigilanza prudenziale venne a trovarsi negli stessi locali del personale addetto
alla CoB (…). Anche così ci volle qualche tempo perché le due parti (...) imparassero a
lavorare assieme."
Su tale questione il rappresentante della FSA STRACHAN (H4) spiega che "in generale sono
tre i tipi di circostanze che dovrebbero dar luogo a comunicazioni fra gli organi di
regolamentazione. Esse sono: quando una compagnia che ha succursali in altri Stati membri
diviene insolvente; quando una compagnia che ha succursali si vede revocata l'autorizzazione
per qualunque motivo; quando vi è una modifica di assetto, come la chiusura della
succursale. Le prime due condizioni – insolvenza e revoca dell'autorizzazione – non si sono
mai verificate, per cui sono irrilevanti. Quando le succursali di Irlanda e Germania furono
materialmente chiuse dopo la cessazione della vendita di nuovi contratti da parte della
Equitable, entrammo in contatto con i nostri omologhi."
BAYLISS (H5) afferma anche che "non v'è dubbio che la FSA abbia lavorato molto nel
quadro dei suoi compiti di gestione prudenziale delle compagnie e soprattutto in relazione al
with-profit (...). La FSA è divenuta molto più attiva nella Conduct of Business, perché era
questo aspetto ad essere percepito come il punto debole del settore (…). Credo che in termini
di obblighi di Conduct of Business, l'autorità di regolamentazione sia passata attraverso un
percorso di apprendimento a giusto titolo definibile di nuovo tipo, perché a ben vedere né il
Tesoro né la DTI avevano quel tipo di compito.
4e)
Comunicazione fra le autorità di regolamentazione britanniche e di altri Stati
Regno Unito-Germania
Il contenuto di WE-CONF9 e WE-CONF17 indica che i primi contatti fra le autorità di
regolamentazione di Regno Unito e Germania su questioni di vigilanza prudenziale attinenti
alla Equitable Life risalgono al 1995198, ossia dopo che la ELAS aprì la sua succursale tedesca
a Colonia nel 1992 e cominciò a vendervi polizze tramite agenti autorizzati. Il 20 marzo 1995 il
Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen199 (BAV), con riferimento all'articolo 5.32
198
La legge tedesca di recepimento della Terza direttiva Vita è entrata in vigore il 21 luglio 1994.
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del Protocollo di Siena, scrisse alla DTI raccomandando l'uso delle nuove tabelle di mortalità
predisposte dall'Associazione tedesca degli attuari per il calcolo dei premi e delle riserve di
copertura. Diceva di non essere "in grado di valutare in che misura le norme sul tasso
d'interesse delle riserve applicabili nel Regno Unito siano state osservate ed (…) è possibile
che l'impresa non si sia conformata al disposto dell'art.19 in combinato disposto con
l'articolo 18, paragrafo 1, lettera c) della3DV".
Il BAV espresse anche preoccupazione per una dichiarazione del marketing manager della
Equitable Life Deutschland di cui aveva appreso200, secondo cui la ELAS non operava
distinzione fra uomini e donne ai fini delle annualità "ciò che sarebbe stato in contrasto con i
principi attuariali applicabili in Germania." La risposta della DTI, se risposta vi è stata, non è
stata presentata alla commissione.
Un secondo scambio, questa volta fra il BAV e la FSA, si ebbe all'indomani della sentenza
della Camera dei Lord del 31 luglio 200 a seguito di notizie di stampa e richieste di
informazione da parte di assicurati tedeschi allarmati; il BAV chiese informazioni sulla stabilità
finanziaria della ELAS, su eventuali interventi della FSA nei confronti della compagnia e sulle
ripercussioni della sentenza per gli assicurati tedeschi.
La risposta arrivò prontamente il 7 agosto 2000 "nel rispetto dei vincoli di riservatezza
previsti dalla direttiva CE sulle assicurazioni." Il BAV fu così informato che la FSA era
"soddisfatta della capacità della ELAS di mantenere il richiesto margine di solvibilità, ma
ritiene che il livello di copertura sia inferiore a quello che la FSA e la stessa compagnia
riterrebbero auspicabile nel lungo periodo." La lettera aggiungeva in termini quanto mai
ottimistici "la compagnia è in procinto di mettersi in vendita (...). Si ritiene che non vi sarà
penuria di compagnie interessate ad acquisire la Equitable Life per la solida reputazione di
efficienza di cui gode nel settore (…). Stiamo sorvegliando attentamente la situazione in fatto
di solvibilità, ma riteniamo verosimile che i progetti di vendita della compagnia possano
fugare le preoccupazioni circa la sua situazione finanziaria di lungo periodo. Il management
della compagnia sembra stia gestendo la situazione in modo efficace e siamo certi che stiano
agendo nel preminente interesse degli assicurati."201
Infine la FSA confermava che "gli assicurati della succursale [tedesca] saranno nella stessa
posizione degli assicurati britannici" aggiungendo che "una volta conclusa la vendita della
ELAS, la compagnia prevede di essere in grado di restituire la riduzione di valore delle
polizze with-profits conseguente alla sua nuova politica in materia di bonus." Concludeva
auspicando che le informazioni fornite avrebbero permesso al BAV "di dissipare alcune delle
principali preoccupazioni degli assicurati tedeschi."
Dopodiché, visto che la vendita della Equitable Life non si concretò e che la compagnia fu
costretta a cessare l'emissione di nuove polizze, il BAV contattò nuovamente la FSA il 13
dicembre 2000, chiedendo spiegazioni, anche con riferimento alla loro lettera di agosto. La
FSA rispose prontamente il 3 gennaio 2001 e – facendo riferimento a precedenti contatti
199
L'attuale autorità unica di regolamentazione tedesca nel settore finanziario fu creata nel maggio 2002.
Su 'Die Welt' del 27 febbraio 1995; cfr. allegato 2 di WE-CONF9.
201
Tale dichiarazione è stata resa solo 4 mesi prima della decisione della ELAS di non vendere più polizze e
delle dimissioni del consiglio di amministrazione!
200
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telefonici – ribadì che: ""la ELAS rimane solvibile, le polizze esistenti restano valide e la
compagnia è in grado di assolvere gli obblighi contrattuali assunti con gli assicurati",
arrivando a dire che "molte delle notizie di stampa in relazione alla ElAS sono inaccurate o
fantasiose" e concludendo che la FSA "non richiederà alla compagnia di fornire una nuova
valutazione."
I successivi contatti fra le autorità di regolamentazione britanniche e tedesche si limitarono ad
annunciare la probabile chiusura della succursale tedesca della ELAS (30 giugno 2001), cosa
che indusse il BAV a rispondere rammentando che "alcuni assicurati hanno sottoscritto una
polizza per il semplice fatto che la ELAS aveva una succursale in Germania" ed esprimendo
l'auspicio "che gli assicurati tedeschi continuino in futuro a ricevere un servizio ottimale." Il
BAV concludeva chiedendo "una dichiarazione relativa al servizio che sarà garantito in
futuro agli assicurati tedeschi." Agli atti non figura alcuna risposta della FSA, e i contatti fra
le autorità di regolamentazione sembrano in seguito essersi allentati, come dimostra il fatto che
il BAV fu costretto a scrivere in altre due occasioni (il 7 novembre 2001 e il 19 marzo 2000)
per chiedere alla FSA una chiara conferma della data di chiusura della succursale tedesca della
ELAS (chiusa il 30 settembre 2001).202
Infine, con riferimento alla condivisione delle competenze di vigilanza fra il Regno Unito e le
autorità di regolamentazione tedesche nel periodo antecedente all'entrata in vigore della 3DV,
WE-CONF26 sostiene che " secondo il disposto della Seconda direttiva Vita i primi contratti
della succursale tedesca non configurano uno scenario di 'libera prestazione passiva di
servizi." Era la succursale tedesca della ELAS che contattava di propria iniziativa i
potenziali assicurati. Ciò permette di qualificare le prime transazioni della succursale
tedesca della ELAS come libera prestazione attiva di servizi e non come prestazioni ex
articolo 13 della Seconda direttiva Vita. Per tale motivo "essa era soggetta alle disposizioni
tedesche in materia di vigilanza e al BAV e non alla legislazione britannica e alla FSA,"
Regno Unito-Irlanda
Come ricorda l'autorità di regolamentazione finanziaria irlandese in WE61 "la ELAS ha tenuto
una succursale in Irlanda dal 1991 al 2001 vendendo polizze ai cittadini irlandesi. A norma
della 3DV la succursale irlandese era soggetta alla vigilanza prudenziale delle autorità di
regolamentazione britanniche (…) e ha cessato di vendere nuove polizze nel dicembre 2000,
alla stessa data della casa madre britannica. Da allora non ha più venduto nuove polizze. La
ELAS gestisce la sua restante clientela irlandese su base transfrontaliera in base alle
disposizioni della 3DV (...). Non disponiamo di nessuna prova documentale che indichi che la
ELAS abbia violato la legislazione irlandese in materia di servizi finanziari."
La corrispondenza figurante agli atti (WE-CONF9) fra il Regno Unito e le autorità di
regolamentazione irlandesi si limita a contatti tecnici svoltisi negli anni 1994 e 1999 e
concernenti gli EC requisite details della succursale irlandese della ELAS, che operava sin dal
1991 (WE38). Ulteriori contatti ebbero luogo nel 2002, quando la FSA informò la DETE203,
202
Le polizze tedesche in vigore sono oggi gestite per il tramite della "ELAS CSC Germany", Aylesbury, Regno
Unito.
203
Department of Enterprise, Trade and Employment (autorità di regolamentazione assicurativa nel periodo
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della chiusura della succursale irlandese della ELAS e del fatto che questa, a partire dall'8
luglio 2002, avrebbe operato a partire dal Regno Unito, in virtù del sistema del "passaporto".
La FSA allegò anche un certificato di solvibilità".
4f)
Pubblicità ingannevole sui mercati tedesco e irlandese.
Ai primi del 2000 la Equitable Life avviò in Germania un'aggressiva campagna di marketing per
richiamare un maggior numero di clienti tedeschi. Il BAV identificò nella pubblicità della
ELAS una condotta poco ortodossa. I messaggi pubblicitari utilizzavano infatti in modo
fuorviante termini come garanzie, terminal bonus garantiti, prestazioni with-profits e final
bonus. In relazione a tale tema WEYER rappresentante della DAGEV, un'associazione
rappresentativa di titolari di polizze (H3, WE22), sostiene la tesi che la pubblicità della
Equitable Life configurava un caso di "rappresentazione ingannevole".
Apparivano gravemente fuorvianti soprattutto due annunci pubblicati su vari quotidiani
tedeschi di larga diffusione204 nel febbraio 2000: un annuncio ("13%") vedasi riproduzione in
appresso) suggerisce che i tassi garantiti concessi dalla ELAS erano a quell'epoca doppi
rispetto alla media tedesca; nel secondo (Buy German, Earn British) si sottintende che le
politiche ELAS erano soggette alla vigilanza delle autorità di regolamentazione tedesche, il
che, per la vigilanza prudenziale non rispondeva certamente al vero.
Interrogato su questo punto STEFFEN, il rappresentante delle autorità di regolamentazione
tedesche (BaFin) riferisce in H6 che la Equitable Life Deutschland (ELD) aveva interrotto la
campagna pubblicitaria dopo il pronto intervento dell'autorità (a quell'epoca ancora il BAV).
1989-2001); l'Irish Financial Regulator (ISFRA) iniziò ad operare solo a partire dal 1° maggio 2003.
204
"Buy German, earn British. Elevati rendimenti uniti a un elevato grado di sicurezza – La strategia ideale di
risparmio studiata per gli investitori tedeschi" e "Rendimenti del 13%: chiedete alla vostra assicurazione
perché vi dà solo la metà; annuncio a tutta pagina apparso sul settimanale Die Welt am Sonntag, e sul
quotidiano Frankfurter Allgemeine Zeitung nel febbraio 2000.
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Tuttavia WE-CONF17 fa luce su questo punto mostrando che l'intervento dell'autorità di
regolamentazione fu abbastanza "mansueto" sia nei tempi che nell'efficacia. Una prima lettera
del BAV del 12 aprile 2000 – ca. sei settimane dopo che gli annunci erano apparsi sulla stampa
– interpellava la ELD in merito alle accuse di pubblicità ingannevole, sollecitando una risposta
il 29 maggio e il 4 luglio 2000. La risposta della ELD arrivò infine il 17 luglio 200 ma risultò
insoddisfacente, tanto che il BAV pose ulteriori domande. Mentre le ripercussioni della
sentenza della Camera dei Lord sulla ELAS erano oggetto di ampio dibattito nella stampa
britannica, il BAV scrisse ancora il 31 luglio 2000 contestando la liceità degli annunci
pubblicitari e chiedendo di precisare "se l'annuncio viene ancora pubblicato in questa forma;
in caso negativo Vi chiediamo di inviarci una copia della sua versione aggiornata." Anche
questa richiesta dovette essere ripetuta (il 12 settembre) prima di ottenere finalmente una
risposta dall'ELD, risposta che arrivò il 21 settembre 2000 e che confermò che l'annuncio era
stato ritirato … oltre sei mesi dopo essere apparso per la prima volta sulla stampa tedesca!
Il 10 ottobre 2000 il BAV prese atto del ritiro del primo annuncio e intervenne per fermare il
secondo annuncio, ma ancora una volta con una formulazione addolcita e senza emettere
un'ingiunzione diretta o imporre una scadenza precisa ("Vi invitiamo pertanto a ritirare
l'annuncio in questione e ogni messaggio pubblicitario di contenuto simile").
In Irlanda non sono stati segnalati casi di pubblicità ingannevole da parte della ELAS: l'autorità
di regolamentazione irlandese indica in WE80 di non essere "a conoscenza di alcun reclamo
pervenuto alla competente autorità irlandese preposta alla regolamentazione del settore
assicurativo, in merito a pubblicità ingannevole da parte della Equitable Life."
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CONCLUSIONI - PARTE III – SISTEMA DI REGOLAMENTAZIONE
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PARTE III – SISTEMA DI REGOLAMENTAZIONE
Politica della "mano leggera" da parte delle autorità di regolamentazione britanniche
1.
Vi sono testimonianze convincenti secondo cui il Regno Unito ha coerentemente seguito
per estesi periodi negli ultimi due decenni – sia prima che dopo l'entrata in vigore della
Terza direttiva Vita – una forma di politica regolamentare della "mano leggera" nei
confronti delle compagnie assicurative del ramo vita. I contributi e gli interventi svolti
mostrano come il Regno Unito abbia ora fortemente sviluppato una politica della
regolamentazione basata su principi, che dovrebbe essere incorporata nelle proposte
Solvency II.
2.
La commissione è consapevole del fatto che nessun assetto regolamentare può perseguire
l'eliminazione di ogni rischio ed impedire i fallimenti delle imprese soggette a
regolamentazione, in quanto un sistema di questo tipo finirebbe probabilmente per
inibire l'innovazione a detrimento della scelta del consumatore. Tuttavia, numerose
testimonianze indicano che la politica della "mano leggera" del Regno Unito sia andata
un po' troppo oltre ed abbia ha contribuito all'instaurarsi di un contesto regolamentare
indebolito. Tutto questo ha permesso alla crisi della ELAS di svilupparsi indisturbata, cosa
che non sarebbe stata possibile con un sistema regolamentare più forte, che avrebbe fatto
emergere i problemi in una fase più precoce evitando la crisi finale.
3.
Sembra che le autorità di regolamentazione britanniche abbiano mancato di reagire
tempestivamente al fatto che la ELAS accusava una cronica carenza di attivi non avendo
costituito adeguate riserve a fronte di future maggiorazioni gratuite (terminal bonus). Tale
situazione è stata originata dal fatto che le norme che disciplinano la costituzione di riserve
a fronte di future maggiorazioni discrezionali erano state tenute volutamente vaghe dalle
autorità di regolamentazione, che così facendo non hanno fatto altro che addossare il
problema agli Attuari incaricati.
Carenze delle autorità di regolamentazione britanniche
4.
Numerosi interventi e contributi supportano, in relazione alla ELAS, la tesi di una carenza
regolamentare e di vigilanza prudenziale da parte dei vari organi di regolamentazione
britannici per le assicurazioni del ramo vita (Department of Trade and Industry, Her
Majesty's Treasury, Financial Services Authority) nonché da parte del Government
Actuaries Department per tutti gli anni '90 e soprattutto dopo l'entrata in vigore nel 1994
della Terza direttiva Vita.
5.
Vi sono pure ampie prove documentali secondo cui, se le autorità di regolamentazione
britanniche avessero esercitato diligentemente i propri compiti di regolamentazione e
vigilanza prudenziale, così come prescritto dagli articoli 10 e 13 della Terza direttiva Vita,
avrebbero esse stesse scoperto e reagito alle debolezze e ai rischi connessi al modello
operativo della ELAS, prima ancora che la crisi finale esplodesse.
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6.
In numerosi interventi si è affermato che le autorità di regolamentazione britanniche hanno
omesso di impedire alla ELAS di precipitare nella crisi e agli assicurati ELAS del Regno
Unito e di altri Stati membri di patire le perdite finanziarie che ne sono state la diretta
conseguenza.
7.
Gli interventi e i contributi degli esperti ricevuti dalla commissione sembrano in contrasto
con la conclusione generale di Lord Penrose secondo cui "la Compagnia è stata la causa
principale delle proprie sventure. Le disfunzioni del sistema di regolamentazione sono
stati fattori secondari205". La sua stessa relazione, dal titolo "Key Findings",206 sembra
tuttavia affermare il contrario, laddove si legge che le carenze di regolamentazione hanno
effettivamente contribuito non poco a creare un contesto normativo debole, che ha
permesso lo svilupparsi della crisi della ELAS.
Incapacità di riconoscere i rischi della rendita annua garantita (Guaranteed Annuity Rate GAR)
8.
Un notevole corpus documentale indica come le autorità di regolamentazione britanniche
non siano riuscite ad intuire – oppure abbiano negligentemente sottovalutato – il
potenziale impatto delle politiche di GAR sulla stabilità finanziaria della ELAS, soprattutto
in una situazione di forte tendenza depressionaria dei mercati finanziari, aggravata dalla
pratica della Equitable Life di adottare riserve e margini di solvibilità inadeguati. Sembra
che, quando il rischio fu finalmente riconosciuto dalle autorità britanniche, fosse ormai
troppo tardi per invertire la situazione e che ogni intervento sarebbe risultato tardivo e
capace solo di limitare il danno.
9.
Non vi è dubbio che il Bear Market del 2001-2002 ha contribuito ad accelerare la crisi
della ELAS dopo la sentenza della Camera dei Lord. Tuttavia, le tendenze avverse del
mercato non possono essere considerate l'unica causa della crisi della ELAS, come
dimostra il fatto che non tutte le compagnie di assicurazione sulla vita hanno sofferto una
crisi di queste dimensioni. Nel caso ELAS, la documentazione disponibile indica come un
numero di fattori precedenti al Bear Market, fra cui il problema del GAR, avevano già
posto le premesse per i successivi problemi finanziari della compagnia.
Eccessiva deferenza nei confronti della ELAS
10. Appare altresì chiaro che le autorità di regolamentazione britanniche hanno manifestato
una ingiustificata deferenza e riverenza nei confronti della ELAS - motivata soprattutto
dalla sua lunga tradizione e dal grande prestigio di cui fino a quel momento godeva – che
ha indotto le autorità a considerarla il "fior fiore" dell'industria assicurativa britannica e a
ritenerla "troppo solida e rispettabile" per commettere errori.
11. Un certo numero di testimonianze e interventi confermano che è stato appunto questo
atteggiamento di deferenza a favorire notevolmente un approccio prudenziale permissivo e
205
2
Cfr. WE 16, cap. 20, par. 84.
Cfr. WE16, p. 726, par. 240, punti 7-11.
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un contesto normativo indebolito, che ha consentito a sua volta alla ELAS di operare
indisturbata e di aggravare con gli anni le sue debolezze finanziarie al di fuori di ogni
controllo.
"Palleggiamento" di responsabilità fra le autorità di regolamentazione britanniche
12. La commissione ritiene che il palleggiamento di responsabilità fra i vari organi di
regolamentazione britannici, almeno fino all'istituzione della Financial Services Authority
(FSA), abbia chiaramente nuociuto all'efficienza degli interventi di vigilanza e di
regolamentazione per tutti gli anni '90.
13. Molti interventi supportano la tesi che le debolezze di comunicazione fra le varie autorità
competenti abbiano contribuito a creare una situazione che ha permesso ai crescenti
problemi della ELAS di trasformarsi in vera e propria crisi senza che nessuno intervenisse.
A tale riguardo tuttavia, in un certo numero di interventi si è sostenuto che dopo la
creazione di un'autorità unica in materia di vigilanza finanziaria la situazione nel Regno
Unito è migliorata.
Accuse di frode e/o collusione fra le autorità e la ELAS
14. La commissione non è persuasa dalle accuse207 di strategia collusiva deliberata e
coordinata fra le autorità di regolamentazione britanniche e la direzione della ELAS,
accuse che parlano di ostacoli frapposti all'inchiesta sui motivi della crisi della ELAS o di
frode deliberatamente architettata ai danni degli assicurati ELAS.
15. La commissione ritiene, come molti hanno affermato in un certo numero di occasioni, che
una volta esplosa la crisi le autorità di regolamentazione britanniche hanno condotto le
indagini sulla ELAS con lentezza, reticenza e in modo non sempre trasparente e che lo
stesso è avvenuto quando si è trattato di riferire i fatti al pubblico, soprattutto alla clientela
direttamente interessata.
Compromise Scheme (CS)
16. Numerosi e convincenti contributi208 indicano che un gran numero di assicurati si sono
sentiti fuorviati o ingannati dalla ELAS e dalle autorità di regolamentazione al momento di
sottoscrivere e votare a favore del Compromise Scheme.
17. La commissione ritiene che al momento di votare sul CS gli assicurati non fossero
pienamente consapevoli delle conseguenze della loro decisione209. Ciò sembra dovuto in
parte alla complessità delle informazioni giuridiche fornite con la proposta di CS sia dalla
ELAS che dalla FSA, che sarebbero risultate di difficile comprensione per l'assicurato
medio.
18. La commissione ritiene anche che gli assicurati avrebbero dovuto essere chiaramente
207
Cfr. Parte III, sezione IV.1, b) e f).
Cfr. Parte III, sezione IV.3 e).
209
Cfr. Parte III, sezione IV.3 da b) a d).
208
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informati del fatto che, accettando il CS, la stabilità del fondo "a crescita garantita" (withprofits) era tutt'altro che garantita a lungo termine essendo pienamente esposta alle
fluttuazioni dei mercati finanziari, e che gli incrementi di valore delle polizze concessi con
il CS avrebbero potuto essere neutralizzati da ulteriori tagli ai valori delle polizze stesse.
Accuse di misselling
19. Numerosi interventi, diretti ed indiretti, supportano chiaramente la tesi secondo cui la
ELAS si è resa responsabile di misselling (tecniche di vendita poco ortodosse) e di
misrepresentation (rappresentazione ingannevole) nei confronti degli assicurati e dei
potenziali clienti, sia nel Regno Unito che negli altri Stati membri in cui operava.
20. In particolare alcuni interventi210 indicano che la ELAS ha fornito agli assicurati e ai
potenziali clienti informazioni ingannevoli su un certo numero di aspetti, omettendo
consapevolmente di richiamare la loro attenzione sul rischio GAR, anche dopo che la
ELAS aveva, sulla questione GAR, chiesto un parere legale ai propri avvocati e alle
autorità competenti.
21. La commissione ha ascoltato altre accuse di misselling che hanno denunciato le
affermazioni dei prospetti informativi ELAS secondo cui il fondo with-profits attenuava le
fluttuazioni dei valori dei rendimenti e del capitale. Si è inoltre sostenuto che la ELAS
praticava un'aggressiva politica di churning, consistente nel trasformare le polizze ELAS
esistenti in nuove polizze di investimento altamente redditizie per la ELAS, che
incrementavano il giro d'affari e le commissioni percepite e richiedevano riserve di capitale
più modeste, il tutto a danno degli assicurati.
22. Altri interventi supportano accuse di misselling anche negli altri Stati membri in cui la
ELAS operava. Tali pratiche consistevano nell'attrarre potenziali clienti presentando un
possibile investimento come avente caratteristiche inesistenti, affermando ad esempio che
le polizze irlandesi o internazionali erano "riservate" (ring-fenced) o che le polizze
tedesche erano soggette al controllo delle autorità di regolamentazione di quel paese.
Negligenza nella vigilanza esercitata dalle autorità di regolamentazione sulle relazioni con la
clientela (Conduct of Business – CoB)
23. La commissione ritiene che le autorità britanniche preposte alla vigilanza sulla CoB
abbiano reagito tardivamente – se pure lo hanno fatto – alle summenzionate pratiche di
vendita e di marketing della ELAS. Le autorità CoB di altri Stati membri interessati hanno
anch'esse reagito con ritardo, in parte per il fatto che non esistevano ancora idonei organi
di vigilanza, in parte perché si faceva assegnamento sull'efficienza della vigilanza
regolamentare britannica. Sembra tuttavia, una volta divenuto di pubblico dominio o
portato all'attenzione delle autorità il caso ELAS, che la vigilanza CoB delle autorità di
regolamentazione estere sia migliorata.
24. In generale, gli interventi e i contributi sottoposti inducono senz'altro a ritenere che la
210
Cfr. Parte III, sezione IV.2 a) e sezione IV.4 a), pp. 69-71.
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vigilanza regolamentare delle assicurazioni vita negli Stati membri interessati sia migliorata
negli ultimi cinque anni, soprattutto laddove è ora un'unica autorità di vigilanza
assicurativa ad essere competente sia per la vigilanza prudenziale che per la vigilanza sulle
relazioni con la clientela.
Mancanza di comunicazione fra le autorità di regolamentazione britanniche e di altri Stati
25. Numerosi resoconti supportano la tesi che la comunicazione fra le autorità di
regolamentazione britanniche e quelle di altri Stati siano state insoddisfacenti, se non
carenti, per tutti gli anni '90 e fino al 1992. In particolare la commissione considera che le
comunicazioni intercorse (se di comunicazioni si può parlare) erano del tutte inadeguate a
trattare una questione importante come la crisi della ELAS, che aveva evidentemente
implicazioni internazionali.
26. La commissione è fermamente persuasa che le autorità di regolamentazione si siano
mostrate eccessivamente passive nell'interpretare la ripartizione fra Home Country e Host
Country delle competenze di vigilanza sulle compagnie assicurative del ramo vita, con il
risultato che un Paese finiva per fare assegnamento sull'altro. Come confermato da
numerosi interventi, questo comportamento era tale da indebolire ulteriormente il contesto
regolamentare ponendo gli assicurati britannici in una situazione da "asino di Buridano" e
trasformando di fatto l'autorità dello Stato ospitante in un semplice spettatore con scarso
controllo sulle attività assicurative esercitate sul suo territorio.
27. Gli interventi e la documentazione forniti alla commissione danno motivo per ritenere che
la comunicazione fra le autorità di vigilanza nel settore assicurativo sia migliorata dopo il
2004 grazie alla più stretta cooperazione instauratasi fra le autorità competenti in seno alla
neo-istituita rete CEIOPS, il cui fine istituzionale è di migliorare l'azione di vigilanza e di
regolamentazione sul piano transfrontaliero.
28. Tuttavia, a parere della commissione, quando lo Host State non notifica alcuna norma per
la salvaguardia dell'interesse generale all'autorità dello Home State, è insito il rischio che
né l'organo di vigilanza dello Stato di origine né quello dello Stato ospite si preoccupi
delle norme di Conduct of Business giacché ciascuno pensa che l'altro stia facendo
rispettare le proprie regole.
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PARTE IV - Rimedi
Entità dei crediti e adeguatezza dei mezzi di ricorso di cui dispongono i titolari
di polizze
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INDICE PARTE IV
I.
Introduzione
II.
Danni
1. Assicurati danneggiati
2. Danni collettivi
3. Perdite sofferte da singoli assicurati
III.
Reclami alle autorità di regolamentazione britanniche e inchieste ufficiali
1. Reclami alla FSA
2. Il rapporto Baird
2. Il rapporto Penrose
IV .
Azioni della ELAS in relazione agli assicurati danneggiati
1. Contenzioso
2. Il Compromise Scheme
3. Reclami alla ELAS e policy reviews
V.
Accuse di frode – Il Serious Fraud Office
VI .
Accuse di mis-selling contro la ELAS
1. Mezzi di ricorso stragiudiziali – il Financial Ombudsman Service (FOS)
a) Introduzione
b) Trattamento dei reclami concernenti la Equitable Life
c) Critiche degli assicurati sul trattamento dei reclami da parte del FOS
2. Procedimento civile dinanzi ai tribunali britannici
a) Le basi giuridiche previste dal diritto britannico per le rivendicazioni contro
la ELAS
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b) Termini di ricorso
c) Casi giudiziari
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VII .
Accuse contro le autorità di regolamentazione britanniche
1. Procedimenti stragiudiziali – l'UK Parliamentary Ombudsman (Ombudsman
parlamentare britannico)
2. Procedimento civile dinanzi ai tribunali britannici
VIII.
Il Financial Services Compensation Scheme britannico e la decisione di non
chiudere la ELAS
IX.
La posizione degli assicurati non britannici
1. Le attività della Equitable Life in Irlanda e in Germania
2. Rivendicazioni degli assicurati non britannici
a) Motivazioni per investire con la ELAS
b) Pubblicità della ELAS
c) Accuse di mis-selling
d) Accuse di trattamento discriminatorio
e) Politica d'informazione della ELAS
3. Accesso al risarcimento nello Stato membro dell'impegno
a) Autorità di vigilanza nello Stato membro dell'impegno
b) L'istituto dell'Ombudsman finanziario
c) Fondi di garanzia
4. Accesso al risarcimento nel Regno Unito
a) Reclami alla FSA
b) Reclami al FOS
c) L'Ombudsman parlamentare britannico (UK Parliamentary Ombudsman)
d) Il Fondo di compensazione per i servizi finanziari (Financial Services
Compensation Scheme – FSCS) del Regno Unito
5. Azione giudiziaria
X.
Possibili rimedi per le vittime della ELAS secondo il diritto UE
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1. La Terza direttiva Vita
2. Diritto primario dell'UE
a) Il diritto di petizione e i reclami alla Commissione europea
b) Responsabilità regolamentare secondo il diritto UE
c) Azione per danni ai sensi degli articoli 235 e 288, secondo comma, del TCE
3. Meccanismi di coordinamento a livello UE
a) FIN-NET
b) CEIOPS
XI.
Le azioni legali di gruppo (class action lawsuits)
XII.
Necessità di compensare le vittime della Equitable Life
Conclusioni
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I.
Introduzione
In questa sezione della relazione, la commissione esamina i danni o le perdite sofferti dagli
assicurati in conseguenza della crisi della Equitable Life Assurance Society (ELAS). Vengono
altresì identificati e valutati i mezzi a disposizione degli assicurati per ottenere riparazione così
come richiesto al quarto trattino della Decisione del Parlamento europeo relativa alla
costituzione della commissione d'inchiesta.
In ordine ai danni, la commissione, stante la complessità del problema e la mancanza di accesso
ai pertinenti dati, non intende definire cifre esatte ma cerca piuttosto di farsi un quadro degli
ordini di grandezza con cui si ha a che fare e delle situazioni in cui gli assicurati sono venuti a
trovarsi per effetto della crisi della ELAS. A tal fine la commissione ha acquisito ampio
materiale documentale scritto e verbale dalle parti lese (gli assicurati).
La relazione si sofferma quindi su alcune delle reazioni delle autorità di regolamentazione
britanniche (e della stessa compagnia) alla crisi della Equitable Life, considerate rilevanti per le
parti lese. Le sezioni che seguono individuano i mezzi di riparazione disponibili per gli
assicurati secondo il diritto britannico. In primo luogo vengono analizzate le possibilità per gli
assicurati di rivendicare risarcimenti dalla compagnia. I rimedi cui si fa riferimento
comprendono sia i procedimenti giudiziari dinanzi ai tribunali che i rimedi stragiudiziali, come i
cosiddetti "sistemi alternativi di composizione delle controversie" (ADS). In secondo luogo la
relazione esamina i mezzi di cui dispongono gli assicurati per ottenere compensazioni dallo
Stato, sia tramite i tribunali che con vie alternative. I mezzi di riparazione previsti dal diritto
britannico vengono disaminati alla luce delle informazioni acquisite verbalmente e per iscritto
da testimoni e mediante ricerche condotte dalla commissione. La relazione si sofferma anche
sulle esperienze di assicurati danneggiati che hanno tentato di ottenere compensi.
Le parti successive di questa sezione trattano della situazione di assicurati che hanno
sottoscritto le proprie polizze presso succursali della ELAS con sede in Stati membri dell'UE
diversi dal Regno Unito, in particolare in Irlanda e in Germania. Dopo aver identificato le
particolari doglianze di questi assicurati, la relazione guarda alle azioni intraprese in relazione
alla ELAS dalle autorità di regolamentazione rispettive di Irlanda e Germania e valuta la
situazione di assicurati non britannici in fatto di accesso alla giustizia nei rispettivi paesi e nel
Regno Unito. Le testimonianze scritte e verbali sono state sottoposte alla commissione dagli
assicurati danneggiati e dalle autorità di regolamentazione di entrambi i paesi.
L'ultima parte della presente sezione tratta dei rimedi azionabili dagli assicurati secondo il
diritto UE. Si cerca innanzitutto di stabilire se il diritto derivato, quale ad esempio la Terza
direttiva Vita, prevede già meccanismi di riparazione. In secondo luogo la relazione si
concentra sul sistema di tutela giudiziaria previsto dal diritto primario UE con riguardo al
danno e pregiudizio causato alle persone da violazioni del diritto comunitario delle quali gli
Stati membri possono essere ritenuti responsabili secondo criteri sviluppati dalla Corte di
giustizia delle Comunità europee. Infine, la commissione esamina i meccanismi di
coordinamento a livello UE, come FIN-NET, che è stata istituita per agevolare il trattamento
dei reclami transfrontalieri dei consumatori. La sezione prosegue menzionando le azioni legali
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di gruppo (class action lawsuits) e conclude perorando la causa del diritto delle vittime ELAS
al risarcimento a carico dello Stato britannico.
II.
1.
Danni
Assicurati danneggiati
Nel suo intervento dinanzi alla commissione Charles THOMSON (H2), attuale amministratore
delegato della Equitable Life, afferma che nel 2001, quando scoppiò il caso ELAS "oltre un
milione di persone detenevano ancora interessi nel fondo with-profits [della Equitable Life].
STRACHAN (H4) indica che nel 2000 la Equitable Life contava circa 1,7 milioni di assicurati
(with-profits e altri). In una testimonianza scritta (WE47211) THOMSON precisa più tardi che
nel 2001 qualcosa come 1,5 milioni di persone detenevano interessi nel fondo with profits della
compagnia. Tale cifra include una stima del numero di aderenti a piani pensionistici collettivi
che non sono personalmente assicurati, in modo da fornire una stima del numero totale di
individui danneggiati.
La stragrande maggioranza di questi sono residenti britannici, ma la ELAS ha anche avuto ca.
8000 assicurati with-profits in Irlanda (8300 secondo STRACHAN in H4) e ca. 4000 assicurati
with-profits in Germania. Secondo THOMSON (WE 47212) "la componente UE dovrebbe
essere pari a ca. l'1% del totale delle persone assicurate. Inoltre ci sono ca. 6500 polizze
internazionali vendute tramite la succursale di Guernsey a persone di tutto il mondo (WE47213).
SEYMOUR, direttore dell'EMAG responsabile per gli assicurati non britannici, informa la
commissione in H7 che alla fine degli anni '90 la ELAS aveva 13.405 assicurati non britannici,
residenti in 13 differenti Stati membri. In WE 53214 fornisce la composizione esatta degli
assicurati per Stato membro. Oltre all'Irlanda (6342) e alla Germania (3281), sembra vi sia
stato un elevato numero di assicurati in Francia (1069) e Spagna (728). Nella documentazione
scritta allegata dall'EMAG alla sua petizione al Parlamento europeo, si sostiene che gli
assicurati danneggiati non residenti nel Regno Unito sono complessivamente 70.000
(WE14215).
Anche se le cifre calcolate variano leggermente, si può concludere dalla documentazione agli
atti che la crisi della Equitable Life ha interessato un elevato numero di persone sia nel Regno
Unito che negli Stati membri dell'UE.
KWANTES osserva in H7 che l'alta reputazione della Equitable Life ha richiamato assicurati di
varie categorie professionali: "l'80% degli avvocati britannici deteneva polizze con le
Equitable Life (…). Avevano polizze con la Equitable membri della classe medica,
commercialisti, persone alle dipendenze di note aziende, (…) membri delle forze di polizie,
migliaia di pubblici dipendenti e anche membri del Parlamento. Ciò dimostra la reputazione
Pag. 1.
Pag. 1.
213
Pag. 1.
214
Allegato A.
215
Pag. 7.
211
212
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di cui godeva la ELAS." WEYER (H3) sottolinea, fra gli assicurati tedeschi, l'alta percentuale
"di docenti universitari e di persone in possesso di notevole esperienza professionale o
provenienti proprio dal settore dei servizi finanziari". C'era la percezione generale che la
maggioranza degli assicurati Equitable Life fossero persone benestanti. Tuttavia, la
documentazione pervenuta alla commissione indica che molti assicurati erano "gente comune"
(KWANTES, H7), che hanno duramente sofferto per la crisi della ELAS. Un assicurato
irlandese ad esempio ha riferito alla delegazione della commissione che si è recata in visita a
Dublino il 6 ottobre 2006, di essersi visto costretto a vendere la propria abitazione.
La maggior parte degli assicurati danneggiati sembrano essere di età avanzata. WEYER
afferma che "il tipico cliente tedesco è a quanto pare un pensionato sposato dell'età di circa
65 anni (H3). SCAWEN, che rappresenta i titolari di rendite "intrappolati" afferma in WE23216
che "siamo tutti pensionati con un'età media di ca. 75 anni, alcuni, come me, relativamente
più giovani e attivi fisicamente e mentalmente, altri vicini alla fine della loro esistenza con
tutti i problemi di memoria e fragilità fisica e mentale causati dal processo di
invecchiamento."
2.
Danni collettivi
Le perdite totali sofferte dagli assicurati (e che dunque rappresentano il deficit rispetto alle
ragionevoli aspettative degli assicurati) non possono essere quantificate con precisione. LAKE,
Presidente dell'Equitable Members' Action Group (EMAG) afferma che la riduzione lineare del
16% applicata il 16 luglio 2002 dalla ELAS al valore di tutte le polizze-pensione, ammonta a 4
miliardi di sterline. Lord Penrose indica in WE16217 che la riduzione annunciata nel luglio 2001
fu valutata a 4,9 miliardi (che comprendono una manovra separata di adattamento dei valori
delle polizze with-profits per 630 milioni). Da allora furono imposti ulteriori adeguamenti ai
valori di mercato. Inoltre, secondo LAKE (H1) il reddito dica. 45.000 di titolari di rendite withprofits ha subito continue decurtazioni "al punto che diminuzioni del35% sono ora di
ordinaria amministrazione e i redditi sono ancora in ribasso." La FSA ha affermato di non
aver eseguito un calcolo delle perdite totali, indicando che questa operazione può essere
effettuata solo polizza per polizza (STRACHAN, H4).
Oltretutto, anche se fossero disponibili cifre precise, sarebbe alquanto arduo determinare quale
parte delle perdite possa essere attribuita a cattiva gestione della compagnia (dunque possibile
oggetto di rivendicazioni) e quale a fattori esterni, quale la debole performance dei mercati
finanziari all'epoca. THOMSON (H2), sostiene che "la sola perdita chiaramente addebitabile
alle particolari circostanze della Equitable Life è legata ai tassi di rendita garantiti (GAR),
ossia quelli oggetto della sentenza Hyman del luglio 2000." Altre perdite sono attribuibili al
mercato, ossia al drastico calo dei mercati azionari durante i primi anni di questo decennio, e si
sarebbero verificate in maggiore o minor misura anche con altre compagnie che offrivano fondi
with-profits. STRACHAN (H4) concorda nel ritenere che i tagli alle polizze sono stati
apportati soprattutto a causa dei forti ribassi verificatisi nei mercati azionari. Tale opinione
viene contestata dall'EMAG (v. oltre)
216
217
Pag. 4.
Pag. 223.
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Così THOMSON in WE 47218 rileva che "occorre stare attenti a definire che cosa si intenda
per perdite collettive subite dagli assicurati [giacché] le polizze with-profits sono contratti di
investimento e conseguentemente soggetti a perdite e a profitti nell'esercizio della gestione
ordinaria". Indica che la Equitable Life ha valutato le perdite provocate dalle particolari
circostanze della compagnia in vari modi (WE47). Innanzitutto, con riferimento alla
controversia contro gli ex revisori contabili e gli ex amministratori219 riferisce che "ottenne
consulenza sulle possibili perdite rispetto al valore che avrebbe avuto la compagnia nel 2001
nel caso in cui determinate misure fossero state adottate prima." Tale calcolo rivelava perdite
fino a £2,05 miliardi per la Equitable (ossia per i tutti i soci in quanto proprietari, non per gli
assicurati). In secondo luogo la compagnia valutò le perdite sofferte dalle polizze senza GAR
in conseguenza dell'impatto dei GAR legato al Compromise Scheme (v. oltre220). Le perdite cui
intendeva rimediare il Compromesso – che peraltro non copriva tutti gli assicurati non-GAR –
ammontava a 850 milioni di £. Si potrebbe tener conto anche del Rectification Compromise
Scheme221 che corresse posizioni passate per 103 milioni di £ per tener conto dei GAR.
Secondo THOMSON (H2; WE 47), il totale delle perdite connesse ai GAR dovrebbero
ammontare a non oltre il 5% circa del valore delle polizze, pari a ca. 1,5 milioni di sterline di
allora.
Il rapporto Penrose conclude tuttavia che fu l'eccessiva distribuzione di bonus una delle cause
maggiori della debolezza finanziaria della ELAS, situazione che richiese la riduzione del valore
delle polizze (WE16)222. Con riferimento alla relazione di Lord Penrose, l'EMAG afferma che il
rapporto calcola a 1,8 miliardi di £ i costi dei bonus eccedentari effettivamente liquidati ad
assicurati uscenti negli anni '90. A tale somma occorre aggiungere, per determinare il costo
complessivo dell'overbonusing il totale (non quantificato ma certo consistente) dei bonus
eccedentari compresi nelle polizze in essere: "Qualunque sia il metodo utilizzato,
l'overbonusing fu responsabile di un deficit patrimoniale per la compagnia di almeno 2
miliardi di sterline, che rappresentano la metà circa della riduzione del valore delle polizze
operato il 16 luglio 2001 (WE-CONF 16). L'opinione che la dichiarazione di bonus eccessivi
negli anni '90 indebolì gravemente le finanze della Equitable Life e che il taglio alle polizze
effettuato il 16 luglio 2001 intendeva recuperare tali esborsi è suffragata da solide prove fornite
da società di revisione contabile (WE-CONF 23 e WE-CONF 24) e dal parere legale di
BOSWOOD (WE 76): "Se i ribassi del mercato azionario intervenuti dal dicembre 1999
possono spiegare ca. il 5,6% della riduzione del 16%, la percentuale restante era dovuta in
primo luogo alla necessità di recuperare i costi GAR (...) e in secondo luogo alla necessità di
riequilibrare il fondo with-profits per riportare gli attivi in linea con il valore aggregato delle
polizze (...). La causa reale dell'inadeguatezza patrimoniale non è stata il crollo dei mercati
finanziari ma piuttosto la liquidazione di bonus di importo eccessivo nel corso degli anni
'90".
SLATER, spiegando come era nata la necessità del taglio del 16% del luglio 2001, sottolinea
in WE 34223 come per oltre dieci anni la ELAS non avesse previsto attivi patrimoniali a fronte
Pag. 2.
Cfr. anche punto IV.1.
220
Cfr. IV.2.
221
Cfr. anche punto IV.3.
222
Cfr. fra l'altro pag. 691.
218
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dei valori delle polizze, accumulando in tal modo deficit su deficit negli anni dal 1989 al 2000
(deficit anche molto consistenti, come il 28% nel 1990 e il 20% nel 1994). Questa "politica
volta a dichiarare bonus totali superiori ai rendimenti effettivi richiamò centinaia di migliaia
di nuovi ed ignari investitori, con conseguente forte espansione della compagnia. Gli alti
dirigenti della Equitable Life conoscevano bene i rischi che correvano. Il 27 giugno 2001 il
nuovo consiglio di amministrazione sentì il parere del Chief Executive Charles Thomson sul
livello di surplus di valore che prevedeva per la fine del 1999. Thomson osservò che all'inizio
del 2000 il surplus di valore delle polizze sul valore degli attivi era di ca. il 3%, valore che
sarebbe rientrato nei limiti dell'accettabilità. Rispondendo a una domanda, Thomson
confermò che in base ai normali principi attuariali si sarebbe atteso in quel periodo un
eccesso degli attivi rispetto ai valori delle polizze intorno al 6-7%. Ai primi del 2000 la
compagnia accusava un deficit patrimoniale (o aveva votato bonus in misura eccessiva) di
ca. il 10% (3%+7%), pari a 2 miliardi e mezzo di sterline. La sconfitta giudiziaria sulla
questione GAR nel luglio 2000 portò tale deficit a 4 miliardi di sterline. Era all'incirca la
cifra recuperata il 16 luglio 2001 con la riduzione del 16% del valore delle polizze."
Come indicato in WE 8, oltre ai danni sofferti per i tagli al valore delle polizze o alle rendite,
gli assicurati possono, a seconda delle personali circostanze, essere incorsi in costi
supplementari, come penali per prelievi anticipati, spese legali o commissioni di reinvestimento.
3.
Perdite sofferte da singoli assicurati
La commissione ha ricevuto numerosi reclami scritti di assicurati che rivelavano le perdite
individualmente subite224 a seguito delle riduzioni di reddito o di valore delle polizze. Nelle
testimonianze rese dinanzi alla commissione vari testimoni hanno menzionato perdite personali
(WEIR, H2; KNOWD, H2; SCAWEN, H3) o illustrato "casi tipici" (WEYER e SCAWEN,
H3). Ad esempio SCAWEN rappresentante dei titolari di polizze ELAS indica che "la perdita
di reddito da me sofferta oggi e quella che soffrirò in futuro è enorme. Molti titolari di
rendite la cui unica fonte di reddito è rappresentata dalla Equitable, vedranno declinare il
proprio tenore di vita e in molti casi dovranno chiedere sostegno finanziario alle loro
famiglie o alla previdenza sociale, oppure essere costretti a vendere la casa per il proprio
sostentamento. Tali persone hanno saggiamente accantonato i propri risparmi per assicurarsi
una vita comoda durante gli anni della pensione, una vita che è stata loro sottratta dalla
compagnia" (WE 23225). SE è evidente che le perdite individuali differiscono notevolmente a
seconda della classe della polizza, dell'accettazione o meno dell'accordo di compromesso e di
altre circostanze individuali, la documentazione ottenuta dalla commissione conferma la
posizione di Lord Penrose, il quale nel suo rapporto afferma che "è chiaro che molti assicurati
Equitable patiscono e continueranno a patire disagi finanziari per la drastica riduzione dei
rendimenti attesi sui loro risparmi". (WE 16)226.
Pagg. 3 e 4.
Cfr. ad es. WE-FILE 1, WE-FILE 2, WE-FILE 3, WE-FILE 4, WE-FILE 5, WE-FILE 6, WE-FILE 7, WEFILE 8, WE-FILE 9, WE-FILE 11, WE-FILE 12, WE-FILE 13, WE-FILE 14, WE-FILE 15, WE-FILE 16, WEFILE 19, WE-FILE 20, WE-CONF 3, WE-CONF 19
225
Pag. 10.
226
Pag. 745.
223
224
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Alcuni testimoni hanno posto l'accento sulle preoccupazioni e lo stress sofferto in aggiunta al
danno finanziario. "Vi assicuro, ho passato notti insonni, ho vissuto tensioni (…); non sono
qui in gioco solo tecnicismi legali; dietro ci sono vicende umane (KNOWD, H2). KWANTES
in H7 gli fa eco: "E' stato un terribile trauma per tanta gente. Molti mi hanno riferito di aver
trascorso notti insonni per lunghi periodi di tempo. La gente si è ammalata per questa
vicenda, e trovo tutto ciò molto triste."
Come indicato sopra, le varie categorie di assicurati sono stati danneggiati in diversa misura. In
generale, gli assicurati senza GAR che avevano sottoscritto polizze dopo il 1998 hanno fatto le
spese dell'esecuzione della sentenza della Camera dei Lord ("caso Hyman"), che ha ingiunto
alla compagnia di onorare i suoi impegni verso gli assicurati GAR. Tra gli assicurati non-GAR
sembrano essere stati particolarmente colpite due categorie. La prima è quella dei cosiddetti
late-joiner, ossia coloro che hanno aderito subito prima del quasi-crollo della Equitable. Alcuni
di essi hanno sottoscritto polizze anche dopo la sentenza della Camera dei Lord in quanto "la
ELAS ha continuato a vendere nuove polizze anche dopo la pronunzia della Camera dei Lord
del 20 luglio 2000 e fino alla decisione dell'8 dicembre 2000 di sospendere le nuove
sottoscrizioni (WE-CONF21). Secondo WEIR (H2), presidente dell'Equitable Late
Contributors Action Group, gli "ultimi aderenti" "furono persuasi a investire denaro con la
Equitable Life molto dopo che la compagnia aveva capito di essere nei guai (…) e più tardi
fu chiesto loro di pagare per tutti i problemi senza dar loro nessuno dei benefici promessi."
Analogamente l'EMAG in WE-CONF 16 sostiene che la riduzione lineare del valore delle
polizze del 16% colpì molto più pesantemente gli assicurati non-GAR tardivi, che non
beneficiarono mai di bonus generosi. Tale punto di vista è condiviso da BOSWOOD in WE
76227. THOMSON (H8) è di diverso parere: "il motivo per applicare le riduzioni a un tasso
lineare era quello di una maggiore equità per tutti. Tale decisione fu presa dal consiglio di
amministrazione dopo aver considerato una serie di opzioni insieme all'attuario incaricato".
La seconda categoria è quella dei titolari di rendite "intrappolati". Come sottolineato da
SCAWEN (H3) dinanzi alla commissione, "non possiamo trasferire – o non ce lo permettono
– le nostre polizze a un'altra compagnia. Così facendo, la Equitable può applicare – come ha
fatto – forti riduzioni alle nostre annualità. Nel mio caso la decurtazione è stata di ca. il 40%
con la prospettiva di ulteriori diminuzioni di reddito per gli anni che rimangono."
III. Reclami alle autorità di regolamentazione britanniche e inchieste ufficiali
1.
Reclami alla FSA
Le vicende della ELAS hanno provocato un'ondata di indignazione e richieste di chiarimenti e
risarcimenti da parte degli assicurati. Secondo la petizione inviata dall'EMAG al Parlamento
europeo (WE14228) molti di essi si sono rivolti direttamente alle autorità di regolamentazione
britanniche, ossia alla FSA (Financial Services Authority). L'EMAG afferma che la FSA ha
respinto tutti i reclami (WE14)229. I rappresentanti della FSA ascoltati dalla commissione non
hanno fatto commenti sul trattamento riservato dalla FSA ai reclami degli assicurati (H4) ma
Pag. 3.
Pag. 28.
229
Pag. 28.
227
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hanno osservato che è l'Ombudsman finanziario britannico l'organo competente per il
trattamento di ricorsi di questo tipo. STRACHAN (H4) si è limitato ad osservare in via
generale che "comprendiamo la posizione degli assicurati e lo stato d'animo che li ha indotti
a formulare una serie di reclami, ma riteniamo che questi riflettano un equivoco su ciò che le
autorità di regolamentazione avrebbero potuto o dovuto fare in un caso come quello della
Equitable Life." Aggiunge che "un sistema di regolamentazione non può né deve avere quale
obiettivo quello di evitare a tutti i costi i fallimenti aziendali."
WE 32 e WE 37 delineano le finalità regolamentari della FSA in base alla Section 2 del
Financial Services and Markets Act 2000. La FSA è fra l'altro responsabile per il
mantenimento sia della fiducia nel mercato che della tutela del consumatore. Alcuni assicurati
esprimono insoddisfazione per il modo in cui la FSA ha perseguito il questo secondo obiettivo
in relazione alla Equitable Life e formulano la grave accusa che la FSA ha cercato ostacolare
gli assicurati che intendevano chiedere riparazione, fallendo in tal modo nel suo compito di
proteggere i consumatori. L'EMAG sostiene in WE 44 che "la tutela dell'investitore da parte
della FSA è compromessa dal fatto che i suoi costi operativi di esercizio (…) sono coperti
dall'industria" e definisce la FSA "un organo con controllo monopolistico sulla tutela dei
consumatori, asservito alle industrie che lo finanziano." In particolare, l'EMAG asserisce che
la FSA ha mancato di imporre linee-guida generali per il risarcimento degli assicurati
danneggiati. Arriva ad accusare la FSA di aver "orchestrato l'insabbiamento della vicenda"
per evitare i risarcimenti: "c'è stata la preclusione sistematica di qualunque mezzo efficace di
riparazione (WE44).
Naturalmente la FSA respinge fermamente tali accuse (cfr. WE 37): "Sono a conoscenza
dell'argomentazione presentata a questa commissione secondo cui, essendo finanziata
dall'industria, la FSA possa essere in qualche modo 'nelle mani' delle imprese regolamentate.
Desidero che la commissione metta gli atti che tali insinuazioni sono del tutto fuori luogo.
Siamo un organo di regolamentazione istituito dal Parlamento." (...) Le imprese
regolamentate di tutti i comparti finanziari devono sostenere personalmente i costi della
regolamentazione. La nostra capacità impositiva è stabilita dalla legge e i contributi sono
obbligatoriamente addebitati a ognuna delle ca. 33.000 imprese da noi controllate in base a
una serie di obiettivi, parametri e misure. Lo staff della FSA addetto alla vigilanza delle
imprese non ha alcun ruolo operativo o politico-programmatico nel processo di riscossione
dei contributi. Questo è gestito da una distinta struttura organizzativa all'interno della FSA
che riferisce al consiglio di amministrazione della FSA attraverso un diverso circuito."
In relazione alla tutela dei consumatori in generale e agli assicurati della ELAS in particolare
STRACHAN (H4) fa osservare quanto segue: "La FSA dà ai consumatori informazioni
complete in merito ai suoi obiettivi, programmi, politiche e regole. I consumatori hanno
accesso alla FSA attraverso la Consumer Helpline; [anche] il nostro sito web è un'altra fonte
importante di assistenza per i consumatori; esso fornisce informazioni complete a loro
specificamente destinate sui prodotti finanziari, sulla normativa vigente e sui loro diritti.
Riconoscendo l'importanza dei problemi riguardo alla Equitable Life e l'elevato numero di
assicurati coinvolti, il sito web fornisce informazioni rilevanti per gli assicurati della
Equitable (STRACAN, H4). Osserva inoltre che "dopo la cessazione della vendita di nuove
polizze abbiamo preso iniziative a favore degli assicurati Equitable." Al riguardo, riferisce in
particolare dell'influenza esercitata dalla FSA sulla ELAS in sede di elaborazione del
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Compromise Scheme (cfr. sezione IV.2).
Per riassumere, i reclami individuali presentati alla FSA non hanno dato luogo a risarcimenti
per gli interessati.
1.
Il rapporto Baird
L'EMAG informa la commissione che l'elevato numero di reclami ha indotto la FSA ad aprire
un'inchiesta interna (WE14230). L'inchiesta, guidata da Ronnie Baird, Direttore dell'Internal
Audit, aveva il compito di accertare se la FSA si fosse resa colpevole di vigilanza inadeguata
nei 23 mesi immediatamente precedenti al blocco delle nuove sottoscrizioni da parte della
ELAS. BRAITHWAITE riferisce in H11 che non gli fu permesso di esaminare il periodo di
massima negligenza, ossia il 1990-1998. L'inchiesta non ha neanche affrontato la questione di
un possibile risarcimento a favore delle parti lese.
2.
Il rapporto Penrose
Secondo la petizione dell'EMAG (WE 14231), gli assicurati si sono anche rivolti al Tesoro di
Sua Maestà (HM Treasury). Nell'agosto 2001 il Tesoro aprì un'inchiesta che fu affidata al
senior judge Lord Penrose. Il suo mandato era di indagare sulle circostanze che avevano
portato alla crisi delle Equitable Life e di trarre gli opportuni insegnamenti per la condotta,
l'amministrazione e la regolamentazione del settore assicurativo. Tuttavia l'inchiesta (e il
relativo rapporto pubblicato l'8 marzo 2004) non affrontava due questioni, e precisamente chi
fosse responsabile per i problemi incontrati dalla compagnia e chi conseguentemente debba
essere risarcito (WE16232). Sull'ultima questione Lord Penrose riferisce: "avevo invitato singoli
assicurati ad assistermi nella formulazione delle rivendicazioni perché (…) potessi formarmi
un'opinione circa le potenziali responsabilità della compagnia (…)"; inoltre le informazioni
ricevute "hanno chiarito che le rivendicazioni erano di consistente entità." (WE16233) Lord
Penrose sottolinea peraltro di non poter "pronunziarsi sui reclami degli assicurati"
aggiungendo che "le aspettative di quanti confidavano nel presente rapporto per averne un
parere sulla validità delle rivendicazioni e il relativo valore resteranno inevitabilmente
deluse." (WE16234) Lord Penrose teneva comunque a sottolineare che il risvolto umano della
vicenda della Equitable non andava sottovalutato e che "(…) [sono stati inferti] danni non
soltanto alle risorse finanziarie degli assicurati ma anche alla loro autostima e alla loro
fiducia nella capacità di gestire i propri affari" (WE16235). Conclude affermando che "con
poche eccezioni, coloro che hanno sofferto danni sono state le vittime innocenti di questa
vicenda." (WE16)236
Pag. 28.
Pag. 29.
232
Pag. 744.
233
Pag. 744.
234
Premessa.
235
Pag. 285.
236
Pag. 745.
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In conclusione, né i rapporti Baird e Penrose né alcuna delle altre inchieste ufficiali237 sono
giunte a risultati per quanto riguarda il risarcimento degli assicurati. Nell'esprimere il senso di
frustrazione degli assicurati, l'EMAG lamenta in WE44 che "sono stati pubblicati un rapporto
dopo l'altro, ma nessuno ha voluto affrontare la questione delle responsabilità o
dell'autorizzazione al risarcimento."
IV . Azioni della ELAS in relazione agli assicurati danneggiati
La presente sezione esamina le azioni intraprese dalla Equitable Life in risposta alla crisi e
tende ad accertare se esse siano servite ad alleviare la situazione degli assicurati.
1.
Contenzioso
Innanzitutto la Equitable ha preso in considerazione la possibilità di agire in giudizio contro le
autorità di regolamentazione del Regno Unito dinanzi ai tribunali britannici o alla Corte
europea: "ottenemmo consulenze legali per stabilire se la compagnia dovesse accertare i fatti
nelle sedi giudiziarie europee (…) ma ci fu detto che non vi erano vie percorribili. (...)
Avevamo anche la chiara consapevolezza che non esistevano prospettive realistiche di
vincere una causa contro le autorità di regolamentazione britanniche." (THOMSON in H2).
La ELAS ci ha fornito il parere del leading Counsel di uno Studio legale (WE71). Il
documento esaminava ipotesi di rivendicazione della compagnia e/o degli assicurati sia contro
le autorità di regolamentazione prudenziale sia contro quelle competenti per la Conduct of
Business (relazioni con la clientela). Lo Studio legale indicava che "non riteniamo che
un'azione legale della Equitable contro le autorità di regolamentazione sarebbe un buon
investimento" e consigliava pertanto alla ELAS "di astenersi da un'iniziativa di questo tipo."
In merito all'accoglimento delle rivendicazioni finanziarie degli assicurati da parte della
compagnia il Counsel vedeva "(…) difficoltà nel portare avanti tali rivendicazioni" né era
certo " che la Equitable possa o debba soddisfare dette pretese" e concludeva che "non si
vede come questo tipo di azione possa considerarsi giustificata" (WE71).
Per contro "dopo aver esaminato i pareri ricevuti dagli avvocati, dai revisori contabili e dagli
attuari e con il fermo supporto degli assicurati e dei gruppi d'azione" la compagnia decise di
agire in giudizio contro i suoi ex amministratori e i suoi auditor per presunto mancato
adempimento dei loro doveri " e [nel 2005] si arrivò al processo" (THOMSON, H2). La
commissione ha ricevuto una serie di documenti relativi al caso giudiziario ELAS c. Ernst &
Young (WE-CONF 14). Secondo gli atti i reati contestati erano due. In primo luogo si
sosteneva che, in ognuno degli anni 1997,1998 e 1999, la rendicontazione obbligatoria avrebbe
dovuto includere riserve tecniche di una certa entità a fronte delle opzioni di rendita garantita
(GAO). In secondo luogo, i conti del 1998 e 1999 i conti avrebbero dovuto includere una voce
"sopravvenienze passive" in relazione al caso Hyman. La ELAS afferma di aver subito un
danno per non essersi proceduto alla vendita dell'organizzazione produttiva e del patrimonio
237 Ad
es. il "Corley Report" (WE 50) o il primo rapporto dell'Ombudsman parlamentare
britannico (The prudential regulation of Equitable Life; 4th Report-Session 2002-2003).
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(nel settembre 1998 o nel 2000) o per non averne colto l'opportunità e un danno per l'avvenuta
dichiarazione di bonus che non sarebbero altrimenti stati dichiarati. THOMSON (H2) fa
rilevare che le perdite di cui sopra furono perdite societarie, ossia diminuzioni di valore della
società in quanto tale e non perdite dei singoli assicurati.
Alla fine la Equitable dovette rinunciare alla causa non essendo stata in grado di stabilire un
nesso causale fra le presunte carenze e le perdite subite. "Con nostro grande disappunto non
fummo in grado di provare che le perdite erano dovute a cause attribuibili ai convenuti."
(THOMSON, H2). In H8 THOMSON considera "un peccato che nessuno possa essere stato
giudicato responsabile per l'accaduto" perché "era difficile credere che tutto questo fosse
avvenuto per caso" (H8).
Tuttavia CHASE GREY ritiene che le cause della ELAS contro i suoi ex amministratori e
auditor "non furono intentate (…) con l'intento di recuperare i danni bensì per distrarre
l'attenzione degli assicurati, per sviare l'attenzione della stampa e on ogni probabilità per far
protrarre ulteriormente le indagini e ridurre il tempo concesso agli assicurati dai Limitations
acts per promuovere un'azione per danni.' (WE40238) "Il Presidente della ELAS (…) avvocato di professione – e il Chief Executive (…) hanno entrambi illustrato (a mio parere
con grande ipocrisia) la necessità di rinunciare a tali azioni perché nel corso del
procedimento la ELAS si era accorta di non poter provare il danno, un aspetto che ogni
avvocato competente avrebbe verificato prima ancora dell'avvio del procedimento"
(WE40239).
In una lettera del 2 dicembre 2005 indirizzata agli assicurati (allegata a WE 35), la ELAS
fornisce la seguente spiegazione in relazione al ricorso giudiziario contro i suoi ex
amministratori. "Il Vostro consiglio di amministrazione ha avviato l'azione dopo aver
attentamente esaminato un circostanziato parere legale. Sulla base di quel parere il consiglio
di amministrazione aveva ritenuto che sarebbe stato un venir meno ai nostri doveri di
amministratori e alle nostre responsabilità verso gli assicurati non portare in tribunale le
nostre rivendicazioni per vostro conto, almeno finché tale azione si fosse rivelata un buon
investimento. Abbiamo continuato ad esaminare le nostre pretese con gli avvocati per tutto il
corso del procedimento per essere certi di essere aggiornati con gli sviluppi in merito alla
legittimità delle rivendicazioni e ai costi dell'azione giudiziaria. Sulla base dei consigli dei
nostri avvocati abbiamo concluso per l'opportunità di comporre la vertenza con gli ex
amministratori con costi aggiuntivi quanto più possibile contenuti. (...) Evidentemente non è
questo l'esito per cui abbiamo lavorato tanto duramente negli ultimi quattro anni e siamo
oltremodo spiacenti di non essere stati in grado di garantire agli assicurati una riparazione
per via giudiziaria. Lord Penrose ha raggiunto chiare e precise conclusioni in merito alla
crisi della Equitable. Tuttavia dobbiamo accettare il fatto che è cosa ben diversa riuscire a
persuadere un tribunale del fatto che l'operato degli ex amministratori configura
responsabilità addebitabili in giudizio alla controparte e suscettibili di rivendicazioni
risarcitorie."
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Pag. 4.
Pag. 5.
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2.
Il Compromise Scheme
Il Compromise Scheme viene trattato in modo particolareggiato nella Parte IV della relazione.
Tuttavia, data la sua rilevanza per la situazione degli assicurati danneggiati, determinati suoi
aspetti saranno menzionati più oltre ponendo particolarmente l'accento sulle preoccupazioni
espresse dagli assicurati.
La Section 425 del Companies Act 1985 permette a una compagnia di porre in essere un piano
di compromesso fra la compagnia stessa e i suoi soci o creditori o loro sottocategorie, previo
consenso delle parti interessate e del tribunale. Il piano diviene vincolante se è approvato dalla
maggioranza numerica degli interessati rappresentanti i tre quarti in valore dei
creditori/categorie di creditori o soci/categorie di soci nonché dal tribunale (cfr. ES3240). La
ELAS ha elaborato questo piano per stabilizzare il fondo with-profits riducendo l'esposizione
ai GAR e al tempo stesso eliminando i rischi di azioni legali contro la ELAS per mis-sellingselling, fondate sulla presunta omissione di informazioni ai potenziali assicurati non-GAR in
merito ai rischi GAR. In pratica si proposto che gli assicurati GAR ottengano un aumento del
17,5% del valore delle loro polizze, in cambio della rinuncia al diritto a un tasso di rendita
garantito. Al tempo stesso agli assicurati non-GAR è stato offerto un aumento del 2,5% del
valore della polizza241, in cambio della rinuncia a perseguire le proprie rivendicazioni in
tribunale o tramite il Financial Ombudsman Service.
Secondo ES3242, il piano di compromesso fu il risultato di un intenso processo di consultazione
fra gli assicurati e le autorità di regolamentazione ed ebbe un'ampia risonanza pubblica.
L'EMAG lo ha definito "un intenso processo di consultazione con finalità cosmetiche e di
vetrina" (WE75). In ES3 si rileva come ci fosse anche una buona dose di fretta visto che
l'iniezione di 250 milioni di sterline della Halifax era subordinata all'entrata in vigore di un
compromesso entro il 1° marzo 2002. Pertanto "il tempo disponibile per l'elaborazione e
l'approvazione del piano era molto più ridotto di quello che sarebbe normalmente necessario
per un accordo di tale complessità". (ES3)243.
Il Compromise Scheme incontrò infine l'approvazione della stragrande maggioranza delle
varie244 categorie di assicurati Equitable. E' interessante notare che Justice Lloyd respinse la
proposta che gli assicurati non britannici fossero trattati come categoria separata ai fini del
voto per il Compromise Scheme245. Non furono trattati come classe separata neanche i titolari
di rendite with-profits. Il Compromise Scheme entrò ufficialmente in vigore l'8 febbraio 2002
dopo aver ricevuto l'approvazione dell'Alta Corte. La Equitable stima che quando il
Compromise Scheme entrò in vigore "quasi un milione di persone detenevano ancora
interessi nel fondo with-profits", anche se un notevole numero di assicurati aveva già lasciato
la compagnia nel 2001 (WE47246).
Pagg. 27 e 28.
Ai titolari di rendite fu offerto un aumento del 2,5% sulla rendita totale lorda (cfr. WE 23, p. 19)
242
Pag. 30.
243
Pag. 29.
244
Gli assicurati GAR e non-GAR appartenevano a due classi di voto distinte.
245
Le argomentazioni a supporto di questa decisione sono esposte in ES3, pp. 32 e 33.
246
Pag. 2.
240
241
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Il consiglio di amministrazione della Equitable sostenne all'epoca che il Compromise Scheme
"prevede un'equa compensazione di valore per gli assicurati GAR, basata su 'stime
realistiche' del valore dei diritti legali abbandonati (…), offre compensazione ai vari
assicurati GAR in conformità dei loro diritti; riduce tale compensazione di un valore pari a
tutte le rivendicazioni risarcitorie abbandonate dagli assicurati non-GAR; dà alla
compensazione la forma di un incremento proporzionale dei valori delle polizze GAR, sia
garantite che non garantite" (WE29247). I rappresentanti degli assicurati sostenevano invece
che il piano di compromesso fosse "iniquo248" e che esso "faceva passare in secondo piano i
pareri legali che indicavano come gli assicurati [GAR] avessero solide ragioni per un'accusa
di mis-selling"249. In particolare l'EMAG considera in WE-CONF 16 che il primo taglio lineare
apportato alle polizze (16% nel luglio 2001) – che a suo parere era non soltanto il risultato
della sconfitta giudiziaria sul caso GAR e del calo dei mercati azionari, ma anche e soprattutto
di dieci anni di distribuzione eccessiva di bonus da parte della ELAS – si rivelò ingiusto per gli
assicurati non-GAR più recenti che, a differenza degli assicurati pre-1990 (prevalentemente
GAR) non avevano beneficiato dell'overbonusing. Come accennato al punto II.3 THOMSON
(H8) è di diverso parere: "il motivo per applicare le riduzioni a un tasso lineare era quello di
una maggiore equità per tutti. Tale decisione fu presa dal consiglio di amministrazione dopo
aver considerato una serie di opzioni insieme all'attuario incaricato". Nel suo parere
BOSWOOD (WE 76250) supporta la tesi EMAG secondo cui il taglio lineare non ha tenuto
conto dell'overbonusing a favore degli assicurati di data anteriore. L'EMAG ritiene che il
Compromise Scheme aveva dato alla ELAS l'opportunità di rettificare la situazione. Invece il
compromesso proponeva rivalutazioni GAR del 17,5% contro rivalutazioni non-GAR del
2,5%. Nella sua relazione Lord Penrose declina ogni commento sull'equità del Compromise
Scheme (WE16251).
Inoltre gli assicurati hanno dichiarato alla commissione che gli aumenti applicati ai valori delle
polizze non erano garantiti: "Nel giro di poche settimane, l'aumento del 2,5% si era
misteriosamente trasformato in una riduzione del 4% (WEIR, H2) per cui gli assicurati
"persero il diritto al risarcimento in cambio di un ritocco verso l'alto il cui valore era quello
di un assegno scoperto (BELLORD, H2). E ancora, dopo che l'incremento di valore delle
polizze fu accreditato il 1° marzo 2002, la Equitable annunciò il 15 aprile 2002 un ulteriore
taglio che spazzò via l'aumento del 2,5% accreditato appena sei settimane prima agli assicurati
non-GAR. I titolari di rendite with-profits patirono una simile esperienza, visto che dopo
l'approvazione dell'accordo la compagnia ridusse l'Overall Rate of Return (tasso generale di
rendimento) del 4%. Pertanto alcuni assicurati esprimono dubbi circa la validità legale del
Compromise Scheme (cfr. ad es. testimonianza verbale di WEIR, H2 e di SCAWEN (WE
23).252
Cfr. WE 29, pag. 19.
Addendum alla petizione 29/2005 in data 9 novembre 2005 su FSA e FOS, pag. 2.
249
A second submission to the inquiry conducted by Lord Penrose into the lessons that can be learned from the
Equitable Life debacle - a case study in serial regulatory failure by the government and its agent, the
Financial Services Authority; EMAG, 27 marzo 2003; pag. 50.
250
Pag. 3.
251
Pag. 275.
252
Pag. 19.
247
248
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THOMSON risponde affermando che la Equitable aveva illustrato tutti i particolari del
Compromise Scheme nella documentazione allegata: "Gli incrementi erano esposti
chiaramente nella documentazione e contenevano elementi sia garantiti che non garantiti. I
movimenti del mercato fecero sì che fummo poi costretti a ridurre i bonus non garantiti.
Questo rischio era chiaramente esposto nella documentazione (…)" (WE-CONF5253).
Tuttavia il Prof. BLAKE indica in WE 29254 che le informazioni fornite agli assicurati dal
consiglio di amministrazione in relazione al Compromise Scheme erano inadeguate. Egli critica
fra l'altro il fatto che "la maggior parte delle informazioni concernenti la situazione del fondo
erano superate, non c'era praticamente informazione su quanto stava accadendo al fondo
dopo [l'entrata in vigore del Compromise Scheme] e non veniva detto chiaramente (…) a
cosa gli assicurati avrebbero rinunciato votando [per il compromesso] (WE29255). Anche
SCAWEN sostiene che il vero stato della Equitable non era stato rivelato; in caso diverso i
titolari di rendite with-profits "non avrebbero certamente accolto l'offerta". (WE23256)
L'EMAG critica il fatto che "la documentazione allegata al testo del compromesso non
parlava dell'overbonusing, dei benefici che gli assicurati ne avevano tratto, dell'iniquità del
taglio del 16% del valore delle polizze per gli assicurati non-GAR [e] della possibilità di una
manovra di compensazione a favore degli assicurati non-GAR" (WE-CONF 16).
Inoltre l'EMAG si sofferma sul secondo taglio apportato ai valori delle polizze il 15 aprile
2002, che spazzò via le somme accreditate agli assicurati GAR. Come indicato sopra la ELAS
asserisce che tale operazione si era resa necessaria a causa dei "movimenti del mercato".
L'EMAG contesta il fatto che il mercato abbia subito un ribasso di ca. il 6% (equivalente a una
riduzione del 3% del valore dell'attivo della Equitable) tra il luglio 2001, ossia al momento
della decurtazione del 16%, e l'aprile 2002, quando fu operato il secondo taglio. In ogni modo
"tutti questi ribassi si verificarono prima della pubblicazione del Compromise Scheme [e]
non vi furono altri significativi cali del mercato prima della riduzione del valore delle polizze
dell'aprile 2002 (WE-CONF 16). L"EMAG ritiene che omettendo di spiegare agli assicurati
GAR che, senza una immediata ripresa del mercato azionario, sarebbe stata necessaria
un'ulteriore riduzione del valore delle polizze, la ELAS potrebbe aver deliberatamente
fuorviato gli assicurati. THOMSON insiste invece in H8 sul fatto "che i mercati continuarono
a registrare cali dopo l'approvazione del Compromise Scheme nel febbraio 2002 e il
consiglio di amministrazione non ebbe altra scelta se non di trasferire tali variazioni dei
valori di mercato sulle prestazioni non garantite." BOSWOOD (WE 76257) concorda con la
valutazione dell'EMAG e suggerisce che "tutto ciò doveva essere menzionato a coloro, incluso
il tribunale, cui si chiedeva di approvare il compromesso." Egli ritiene anche possibile che "i
responsabili celarono informazioni che sapevano essere rilevanti ai fini del compromesso."
Stante tale situazione l"EMAG chiese alla FSA di indagare sulla questione. La FSA tuttavia
rifiutò facendo riferimento alle sue prerogative di discrezionalità (WE-CONF 16).
THOMSON risponde alle accuse secondo cui la documentazione allegata al compromesso era
inadeguata, sottolineando che il Compromise Scheme era stato avallato dall'Alta Corte. Cita a
proposito le conclusioni del giudice (H8): "Non ho dubbi che si tratti di un compromesso che
Pagg. 1 e 2.
Pag. 6.
255
Pag. 6.
256
Pag. 19.
257
Pag. 4.
253
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qualunque persona intelligente ed onesta, appartenente alla categoria interessata e che
agisca nel rispetto dei propri interessi, sia ragionevolmente in grado di approvare. Ho anche
la certezza che non vi siano carenze di informazione o di altri elementi, nel procedimento o in
relazione ai fatti sostanziali a me sottoposti, che inducano a ritenere che non si tratti di un
compromesso corretto, il quale, essendo stato approvato dalla maggioranza prescritta delle
varie categorie interessate, deve essere sancito da questo Tribunale. Così decide la Corte."
Gli assicurati in generale criticarono il fatto che la FSA raccomandò agli assicurati di
accogliere il compromesso o che condusse al riguardo anche un'attività promozionale.258 "La
FSA partecipò al generale tentativo di spingere la maggioranza dei soci della Equitable a
sottoscrivere un compromesso viziato, agitando lo spettro del crollo della Equitable se il
compromesso non fosse stato approvato e offrendo la prospettiva (peraltro non concretatasi)
di un ritorno del fondo alla stabilità in caso di accordo. (...) Coloro che non accettarono il
compromesso avallato dalla FSA e ritirarono i loro fondi sembrano essersela cavata più a
buon mercato di quelli che invece restarono. L'avallo incondizionato dato dalla FSA al
compromesso dovrebbe essere per la Authority motivo di imbarazzo, avendo essa il compito
di proteggere le ragionevoli aspettative degli assicurati.259"
Nel suo intervento dinanzi alla commissione STRACHAN (H4) commenta sul coinvolgimento
della FSA nel compromesso: "il Compromise Scheme è stato promosso nel quadro di un
procedimento giudiziario autonomo, a norma del Companies Act. In quel procedimento la
FSA non aveva alcun ruolo ufficiale." In WE 37 la FSA riferisce: "tuttavia, esortammo la
Equitable ad andare oltre quanto era richiesto dal Companies Act per garantire nella misura
del possibile la tutela degli interessi dei consumatori, soprattutto mediante la nomina di un
attuario indipendente che si pronunziasse sull'equità delle proposte." Inoltre la FSA "esaminò
e valutò la proposta di Compromise Scheme presentata agli assicurati with-profits della
Equitable Life, per assicurarsi che si tenesse debito conto degli interessi di tutti gli
assicurati." (WE-CONF 8) Nel far ciò la FSA considerò i seguenti criteri: "Innanzitutto, un
piano di compromesso valido doveva offrire in linea di principio le migliori prospettive di
stabilità per l'Equitable Life e i suoi assicurati. Il secondo criterio, che riguarda l'aspetto
dell'equità, mirava a valutare se vi fosse un'equa contropartita per i diritti e le rivendicazioni
di ciascuna delle categorie interessate. Il terzo criterio prevedeva che vi fossero informazioni
chiare e complete per gli assicurati e il quarto teneva conto della valutazione della proposta
fatta dall'attuario indipendente (STRACHAN, H4). L'attuario indipendente dichiarò nel suo
rapporto che "da un punto di vista attuariale i termini dell'accordo sono stati elaborati in
modo equo e ragionevole" (WE-CONF 9260). Gli assicurati tuttavia sostenevano che l'attuario
aveva mancato di affrontare tutta una serie di questioni che sarebbero state importanti ai fini
della comprensione della proposta da parte degli assicurati (cfr.WE-CONF 16) ed espressero
dubbi circa la sua indipendenza dalla ELAS (cfr. WE 75).
Nella sua valutazione del Compromise Scheme (WE 67) la FSA conclude: "la FSA ritiene che,
per le categorie interessate di assicurati GAR e non-GAR, il livello di incremento dei valori
Addendum alla petizione 29/2005 in data 9 novembre 2005 su FSA e FOS, pag. 2.
A second submission to the inquiry conducted by Lord Penrose into the lessons that can be learned from the
Equitable Life debacle - a case study in serial regulatory failure by the government and its agent, the
Financial Services Authority; EMAG, 27 marzo 2003; pag. 50.
260
Summary del rapporto dell'attuario indipendente, pag. 125.
258
259
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delle polizze sia un'offerta equa in cambio della rinuncia ai diritti GAR e alle potenziali
rivendicazioni relative al mis-selling. Se all'interno di ciascuna categoria interessata possono
esservi differenze da una polizza all'altra, riteniamo che non vi siano categorie di assicurati
all'interno dei gruppi indicati che beneficeranno di prestazioni sproporzionatamente
superiori o inferiori". La FSA indica inoltre che "il piano di compromesso era nell'interesse
degli assicurati e rappresentava un'idonea soluzione per rimuovere le incertezze che
pesavano sulla compagnia; conseguentemente non vedevamo alcun motivo per trasmettere
osservazioni negative al tribunale, che era poi la sede competente a decidere in ultima
istanza" (WE-CONF 8).
ES 3261 non commenta sull'equità del Compromise Scheme ma ne mette in evidenza i benefici
generali: "In primo luogo, dava certezza alle parti interessate, evitando agli assicurati (e
all'Equitable) processi lunghi e dispendiosi. In secondo luogo, aveva il benestare
dell'autorità di regolamentazione (FSA), della maggioranza dei soci e del tribunale. In terzo
luogo, consentiva il materializzarsi di una transazione con la Halifax plc alle migliori
condizioni possibili. In quarto luogo, appariva preferibile ad altre alternative, come la
chiusura della Equitable," Gli autori di ES 3 ritengono che "tutto considerato, è più facile per
un assicurato danneggiato ottenere soddisfazione da un sistema che soddisfa tutti, come il
Compromise Scheme, piuttosto che ricorrendo a rimedi giudiziari", ma non elaborano su tale
punto.
Per riassumere, la documentazione indica che scopo principale del Compromise Scheme,
entrato in vigore l'8 febbraio 2002 dopo essere stato approvato dalla prescritta maggioranza
degli assicurati e sancito dall'Alta Corte, era di eliminare le incertezze e le passività della
Equitable Life e stabilizzare in tal modo il fondo. Il compromesso non servì tuttavia a
compensare gli assicurati per le perdite subite per effetto dalla riduzione del valore delle
polizze operata nel corso del 2001 e che è era stata causata dalle particolari circostanze della
Equitable, fra cui la pratica seguita dalla compagnia negli anni '90 di liquidare bonus di importo
eccessivo. In particolare l'incremento del valore delle polizze concesso agli assicurati sprovvisti
di un tasso di rendita garantito, che in cambio hanno rinunciato al diritto di presentare ricorso,
è stato più che neutralizzato dai successivi tagli. Sulla base della documentazione pervenuta, la
commissione è incline a ritenere che, nel momento in cui ha proposto il compromesso, la
compagnia fosse a conoscenza del fatto che gli incrementi di valore delle polizze non potevano
essere sostenuti in circostanze normali, ma che non lo avesse comunicato agli assicurati e al
tribunale. Vi sono schiaccianti prove che indicano che numerosi assicurati non avrebbero con il
senno di poi votato a favore del Compromise Scheme. La commissione conclude che il
risultato pratico del Compromise Scheme è stato quello di togliere a tutto il resto degli
assicurati il diritto di presentare ricorso contro la compagnia, senza però impedire un ulteriore
aumento delle loro perdite.
3.
Reclami alla ELAS e policy reviews
THOMSON informa la commissione che la ELAS ha un proprio ufficio reclami, così come
prescritto dalle norme FSA. Afferma che dal 2001 la compagnia ha trattato oltre 40.000
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reclami su tutta una serie di temi. I reclami, che si riferivano a "questioni che riflettevano la
specificità della compagnia (…) sono per lo più stati trattati mediante i Policy Reviews"
(WE47262). Secondo THOMSON (WE 47263) i Policy Reviews (rectification scheme, non-GAR
leavers' scheme e managed pension review) hanno trattato complessivamente oltre 100.000
casi, molti dei quali, sono stati identificati e risolti dalla compagnia senza che vi fosse un
reclamo da parte di assicurati.
Innanzitutto il rectification scheme (piano rettificativo) (75.000 casi) ha compensato gli
assicurati GAR le cui polizze erano venute a maturazione prima della sentenza con cui la
Camera dei Lord ha ingiunto alla compagnia di onorare i propri impegni verso gli assicurati
GAR. Il rectification scheme concedeva agli interessati ciò che essi avrebbero ottenuto se la
sentenza fosse intervenuta prima.
In secondo luogo, la managed pension review (revisione della pensione gestita). Si trattava di
20.000 contratti che consentivano all'assicurato di percepire un reddito a valere su una polizzapensione senza ancora convertire l'intera pensione in una rendita. Tuttavia il giornalista
finanziario BAIN sostiene in H8 che "alla maggior parte degli assicurati interessati dalla
managed pension review era stato detto che non avevano diritto ad alcuna compensazione;
solo a una minoranza di essi è stata offerta una compensazione di modestissima entità."
Fornisce l'esempio di una vittima alla quale la ELAS ha offerto dopo la revisione un compenso
di 522 sterline. Secondo BAIN, fu solo dopo che la vittima minacciò un'azione legale che la
ELAS "[accettò] di versargli 81.907 sterline".
In terzo luogo il piano non-GAR leavers (assicuranti uscenti non-GAR) si rivolgeva a ca.
15.000 assicurati non-GAR che avevano lasciato la ELAS prima che il Compromise Scheme
entrasse in vigore. Secondo THOMSON (H2) fu loro offerto un compenso pari a un massimo
del 5% delle perdite. La FSA ha indicato di aver "anche supervisionato il processo volto a
compensare gli assicurati che hanno lasciato la Equitable troppo presto per beneficiare del
Compromise Scheme (STRACHAN, H4). I rappresentanti degli assicurati sottolineano che le
offerte fatte dalla compagnia individualmente o a seguito di policy review erano irrisorie, in
quanto rappresentavano una frazione minima delle perdite effettivamente sofferte dalla gente.
Tuttavia secondo THOMSON (H2) la stragrande maggioranza degli interessati accettò le
offerte fatte loro dalla Equitable. Aggiunge che furono circa 1.000 i casi di assicurati che non
accettarono l'offerta e ai quali la compagnia consigliò di rivolgersi al Financial Ombudsman
Service (v. oltre).
THOMSON (H2) rileva in generale che in quanto società mutua, la Equitable deve trovare un
equilibrio fra gli interessi del reclamante e quelli degli altri assicurati che dovranno pagare per
tali rivendicazioni. "Quando la compagnia accoglie una richiesta di risarcimento, le somme
non possono che provenire dagli altri assicurati, per cui abbiamo nei confronti di questi
ultimi il dovere di rifiutare i pagamenti qualora il risarcimento non sia giustificato. (...) La
Equitable deve pertanto distinguere fra le rivendicazioni genuine da quelle opportunistiche
(…)" (THOMSON, H2). Analogamente in H8 afferma che "soddisfare in misura eccessiva le
rivendicazioni di chi urla più forte andrebbe a scapito degli altri (…) ragion per cui
262
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dobbiamo trovare sempre la soluzione più equilibrata possibile."
V.
Accuse di frode – Il Serious Fraud Office
In parte della documentazione scritta pervenuta alla commissione264 si asserisce che la
posizione e la condotta tenuta dalla compagnia hanno connotazioni fraudolente. La Investor's
Association indica in WE 31265 di non essere in grado di provare che frode ci sia stata, ma che
la documentazione disponibile è abbastanza convincente in tal senso. Il presente documento di
lavoro non si sofferma troppo su tali accuse. Se tuttavia esse risultassero fondate, ciò
aiuterebbe gli assicurati a sostanziare le loro rivendicazioni e a ottenere risarcimenti in sede
civile. WE 31266 indica che la questione se la Equitable in quanto soggetto economico abbia
nell'ingannare gli assicurati commesso reati punibili in sede civile, diverrebbe rilevante, in
quanto l'azione civile sarebbe ancora teoricamente possibile per gli assicurati che non possono
agire per altri motivi per sopraggiunta scadenza dei termini (v. oltre) La ELAS afferma che
"abbiamo esaminato con la massima attenzione le accuse di frode [ma] non abbiamo trovato
prove che possano sostanziare l'accusa di frode contro la Equitable" (WE-CONF)267.
Alcuni assicurati hanno portato le loro accuse dinanzi Serious Fraud Office (SFO)268
britannico. Secondo LAKE lo SFO ha persino ricevuto dal Tesoro la richiesta di esaminare il
caso. Lo SFO fa sapere sul suo sito web269 di essere un dipartimento ministeriale indipendente
che investiga e persegue frodi di una certa gravità e complessità. L'organo fa parte
dell'apparato giudiziario penale britannico. L'Ufficio è guidato da un Direttore nominato
dall'Attorney General (Avvocato dello Stato), al quale deve rispondere. Il criterio determinante
da utilizzare al momento di stabilire se accettare un caso è che la frode presunta appaia grave o
complessa al punto che le indagini devono essere condotte da chi è competente a perseguirla.
Altri criteri sono il valore della frode presunta; se abbia una notevole dimensione
internazionale; se il caso è di rilevanza generale e se richiede conoscenze specialistiche (ad es.
dei mercati finanziari).
GREY afferma che lo SFO lo ha informato che le accuse da lui formulate sarebbero state
esaminate alla luce dell'azione civile – a quell'epoca ancora in corso – della ELAS contro i suoi
ex amministratori e auditor. A suo parere le azioni civili della ELAS "sono state quasi
certamente promosse nel quadro di una tattica dilatoria [e] per dissimulare la verità che si
celava dietro il crollo della ELAS" (WE9270) GREY sostiene inoltre di essere stato informato
da WEIR che, malgrado le sue reiterate richieste, lo SFO non ha mai accusato formale ricevuta
di una relazione271 che secondo GREY contiene la descrizione più completa della presunta
Cfr. ad eempio WE 7, WE 8, WE 9, WE 25, WE 31, WE 33, WE 34, WE 40 e WE 42.
Pag. 2.
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Pag. 7.
267
Pag. 2.
268
Cfr. ad esempio contributo scritto di Chase Grey (WE 9), pagg. 3 e 4.
269
http://www.sfo.gov.uk/.
270
Pagg. 3 e 4.
271
Anche la relazione cui si fa riferimento è stata protocollata dalla commissione come WE7: Equitable Life:
Penrose and beyond - Anatomy of a fraud. A paper by Dr Michael Nassim; 30 dicembre 2004.
264
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frode e che era stata a quanto pare sottoposta allo SFO dallo stesso WEYR (WE 9).
Lo SFO decideva in seguito di non occuparsi del caso. MAXWELL (H4) cita da un
comunicato stampa emesso dallo SFO il 19 dicembre 2005: "Dopo attento esame della
documentazione disponibile, fra cui il rapporto Penrose e il materiale documentale detenuto
dalla Equitable Life e stante l'esito della causa promossa dalla compagnia contro i suoi ex
auditor e alcuni dei suoi ex amministratori, il Serious Fraud Office conferma che nulla è
emerso che giustifichi una completa inchiesta penale sull'operato della Equitable Life
Assurance Society". WE-CONF 30 contiene una lettera inviata dallo SFO a un assicurato, in
cui spiega la decisione dell'Ufficio: "La presente decisione è basata su un esame completo del
rapporto Penrose e su indagini approfondite volte ad accertare se vi fossero prove sufficienti
a promuovere un'inchiesta penale ai fini di un'incriminazione. Il nostro esame ha tenuto
conto dell'esito del procedimento civile promosso dalla Equitable Life contro i suoi ex
auditor ed alcuni suoi ex amministratori delegati e dirigenti. Il criterio che lo SFO applica in
tali valutazioni è se le prove a carico di un soggetto siano sufficientemente solide da dare
ragionevoli prospettive di condanna in sede giudiziaria. Il reato o i reati devono essere
provati al di là di ogni ragionevole dubbio. L'analisi dello SFO conclude che, vista la
documentazione, il criterio di cui sopra non è soddisfatto."
LAKE (H1) critica il fatto che "curiosamente lo SFO ha impiegato due anni per decidere che
non c'era nulla su cui indagare nonostante il chiaro carattere fuorviante delle informazioni
fornite dalla Equitable nelle relazioni annuali agli assicurati". BRAITWAITE (H1)
sottolinea tuttavia che "[l'EMAG] non insinua che lo SFO non abbia esaminato la possibilità
che la frode sussistesse". In WE 31 si sostiene d'altra parte che il diritto penale inglese sulle
frodi finanziarie di una certa complessità versa in uno stato di inefficacia e di inefficienza: "lo
SFO ha difficoltà ad ottenere condanne e il suo curriculum in fatto di indagini è tutt'altro che
soddisfacente". La questione del sussistere di atti fraudolenti di rilevanza penale è esaminata
nella Parte IV della presente relazione
VI . Accuse di mis-selling contro la ELAS
Le accuse di mis-selling, che sono trattate più diffusamente nella Parte IV della presente
relazione, sono state formulate dinanzi alla commissione da numerosi assicurati, sia
verbalmente che per iscritto. I clienti non sarebbero mai stati informati (o sarebbero stati
fuorviati) dalla Equitable in merito ai rischi connessi al fatto che il loro denaro sarebbe finito
nello stesso fondo comune delle polizze GAR. In particolare gli assicurati che avevano
sottoscritto le proprie polizze alla fine degli anni '90, quando le passività GAR divennero un
rischio reale (soprattutto in relazione alla causa Hyman in quel momento in corso), lamentano
di non essere stati ben informati e che pertanto la ELAS si è resa responsabile di mis-selling nei
loro confronti. Gli assicurati hanno anche formulato altre accuse di mis-selling, e precisamente
che il materiale pubblicitario della ELAS asseriva (falsamente) che il fondo a crescita
"garantita" (with-profits) attenuava le fluttuazioni dei valori dei rendimenti e del capitale e che
la Equitable praticava un'aggressiva politica di churning, consistente nel trasformare le polizze
ELAS esistenti in nuove polizze di investimento altamente redditizie per la compagnia (in
quanto incrementavano il giro d'affari e le commissioni percepite e richiedevano riserve di
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capitale più modeste).
Merita osservare che alcune delle accuse avanzate dagli assicurati sono state confermate da
due ex promotori assicurativi ELAS (cfr. testimonianze verbali di LLOYD (H5) e POWER
(WE-FILE 2)) i quali ritengono di essere stati essi stessi ingannati dalla compagnia. LLOYD
ad esempio, addetto vendite nel Regno Unito, ha detto alla commissione: "Temo che siamo
stati tutti traditi dalla Equitable Life. A mio parere essa avrebbe dovuto informare gli
assicurati e i promotori sui rischi connessi al versamento di ulteriori somme nei fondi withprofits. Secondo me quei rischi avrebbero dovuto essere resi noti già nel 1998 e forse anche
prima. (...) Con il senno di poi, credo di essere stato fuorviato in merito ai rischi connessi al
fondo with-profits. (...) All'epoca ovviamente ne ero ignaro, ma ripensandoci credo che si
sarebbe dovuto fare qualcosa per impedire ai nuovi clienti - quelli che non erano ancora
entrati nel fondo - di investire denaro in un fondo che aveva passività superiori ai suoi mezzi.
Penso, sempre con il senno del poi, che vendevamo il fondo with-profits in modo sconsiderato
sia per l'income drawdown che per la rendita with-profits. (H5).
Per quanto riguarda i titolari di rendite with-profits, un'altra accusa è che non fu spiegato allora
alla clientela che gran parte del loro reddito sarebbe stato classificato a norma di contratto
come "non garantito". "Ciò che né il contratto né le informazioni pubblicitarie sul prodotto
indicavano era che la Final Bonus Annuity [il premio finale] poteva essere interamente
soppresso a completa discrezione della compagnia e che tale elemento poteva rappresentare
dopo solo alcuni anni anche il 50% del reddito assicurato dalla rendita. E' inconcepibile (…)
come chiunque persona che aspirasse a un reddito sicuro per la vita e che avesse compreso
tale meccanismo (…) potesse acquistare tale prodotto"(WE 23272)
Con riferimento alle cosiddette "pensioni gestite"' (managed pensions) introdotte dalla
compagnia nel 1995, BAIN (H8), giornalista finanziario, richiama l'attenzione della
commissione su ciò che egli definisce "una vera e propria dottrina del mis-selling". Si trattava
di polizze pensionistiche income drawdown che consentivano all'assicurato di percepire un
reddito a valere su una polizza-pensione senza ancora convertire l'intera pensione in una
rendita. Tale tema è trattato più diffusamente nella parte IV della presente relazione.
Un certo numero di assicurati ritengono di avere rivendicazioni nei confronti della compagnia
per le perdite subite a causa della pratica della ELAS di distribuire bonus eccessivi durante gli
anni '90, una circostanza identificata da Lord Penrose nella sua relazione (WE16273). Lord
Penrose ha contestato la tesi secondo cui i problemi della compagnia erano in diretta relazione
con il caso Hyman e ha dimostrato che negli anni '90 il fondo era largamente deficitario per
effetto degli esborsi eccessivi effettuati dalla ELAS durante tutto quel periodo. Dopo la
pubblicazione del rapporto l'8 marzo 2004, la ELAS ha a quanto pare espresso l'avviso che si
sarebbe potuta difendere agevolmente da eventuali azioni giudiziarie intentate dagli assicurati
sulla base delle risultanze del rapporto Penrose (cfr. WE-CONF 29274). La FSA condusse
successivamente proprie indagini con l'ausilio di esperti esterni onde valutare "potenziali
rivendicazioni contro la Equitable Life Assurance Society fondate sul rapporto Penrose". La
commissione ha ottenuto una versione notevolmente rimaneggiata della valutazione della FSA,
Pag. 5.
Capitolo 6.
274
Pag. 1.
272
273
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ove si conclude che "non vi sono rischi significativi di un esito positivo di eventuali
rivendicazioni basate sulle pratiche della compagnia in materia di bonus" (WE-CONF 29275).
Questa versione modificata del documento non motiva né spiega tale conclusione. Nel luglio
2004 la FSA pubblicò sul suo sito web un documento informativo contenente consigli per gli
assicurati ELAS in merito a varie questioni (WE-FILE 29). Nel documento la FSA conferma
che a suo parere "rivendicazioni generiche nei confronti della Equitable Life che contestino le
basi per l'attribuzione di bonus durante gli anni '90 hanno scarse probabilità di successo".
(WE-FILE 29276)
Gli assicurati che ritenevano di avere fondate rivendicazioni nei confronti della ELAS avevano
la possibilità sia di rivolgersi al Financial Ombudsman Service (FOS) o di agire in giudizio
contro la ELAS, visto che non erano coperti dal Compromise Scheme o non avevano accettato
dalla compagnia un'offerta di compensazione che avrebbe escluso l'azione legale.
1.
Mezzi di ricorso stragiudiziali – il Financial Ombudsman Service (FOS)
a) Introduzione
La commissione ha ricevuto un memorandum predisposto dal FOS (WE27277) in cui si descrive
il coinvolgimento del FOS nei reclami presentati contro la ELAS e se ne descrivono le finalità
istituzionali e regolamentari, il ruolo, i poteri e le competenze. Il FOS è stato istituito a norma
del Financial Services and Markets Act 2000 (FSMA). Esso ha riunito i sei precedenti istituti,
fra cui il Personal Investment Authority (PIA) Ombudsman Bureau, che aveva coperto vari
comparti dei servizi finanziari britannici. Altre norme emanate ai sensi dell'FSMA definiscono
l'ambito giurisdizionale del FOS e le procedure di trattamento dei reclami. Il FOS è altresì
soggetto alle disposizioni transitorie, contenute sia nell'FSMA che in altri atti legislativi, che
riguardano i reclami in corso d'esame da parte dei precedenti organi e i reclami su azioni ed
omissioni verificatesi dopo l'introduzione del FOS.
Nel caso della Equitable l'ombudsman competente era la Personal Investment Authority
operante attraverso il PIA Ombudsman Bureau Ltd. Tale regime imponeva all'ombudsman di
osservare tutte le disposizioni legislative e regolamentari vigenti e le decisioni delle competenti
autorità giudiziarie. Il FOS è tenuto a pronunziarsi su casi originariamente sottoposti
all'ombudsman PIA, secondo i criteri PIA e dunque a rispettare la normativa e la
giurisprudenza eventualmente applicabile. Invece, per i nuovi reclami il FOS deve deliberare
secondo criteri di equità e ragionevolezza tenendo conto di tutte le circostanze del caso e
rispettando la normativa e la giurisprudenza eventualmente applicabile (cfr. ES 3278).
Il FOS si descrive come un organismo pubblico indipendente istituito per risolvere in modo
informale ed extragiudiziale singole controversie fra consumatori ed imprese del settore
finanziario.279 I consumatori possono presentare reclami al FOS senza addebito di costi. I
275
276
Pag. 9.
Pag. 8.
277
Memorandum predisposto dal Financial Ombudsman Service per la commissione d'inchiesta sulla ELAS, 31 maggio
2006.
278
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reclamanti, di solito privati, piccole imprese ed organizzazioni, possono fruire del servizio per
problemi emersi nei rapporti o potenziali rapporti con la clientela. Non è previsto l'obbligo che
il reclamante viva o risieda nel Regno Unito. La competenza del FOS si estende per legge a
ogni impresa autorizzata contro la quale sia stato presentato un reclamo, purché attinente a
un'attività disciplinata dall'FSMA e ricompresa nell'ambito di competenza del FOS. Con poche
eccezioni, praticamente tutte le imprese autorizzate rientrano nella competenza ufficiale del
FOS. Tale competenza si estende alle azioni ed omissioni delle imprese autorizzate che
svolgono un'attività regolamentata.
Prima di rivolgersi al FOS il consumatore deve presentare un reclamo scritto direttamente
all'impresa in questione. Se la risposta non lo soddisfa può rivolgersi al FOS. L'Ombudsman
non può trattare un reclamo se il ricorrente non lo inoltra entro sei mesi dalla data della
risposta definitiva dell'azienda, entro sei anni dal fatto contestato oppure (se si supera tale
termine) entro tre anni dalla data alla quale si è reso conto (o è ragionevole presumere che
debba essersene reso conto) di aver motivo per reclamare. L'Ombudsman può esaminare
reclami oltre detti termini se, a suo avviso, il non averli rispettati sia dovuto a circostanze
eccezionali o se l'azienda non si oppone al trattamento del reclamo (cfr. ES 3280). Le
circostanze in cui l'Ombudsman può respingere un reclamo senza indagini sono esposte in
DISP 3.3.1281. Il paragrafo 18 conferisce al FOS ampia discrezionalità, giacché egli può
respingere un reclamo senza esaminarlo nel merito "se è certo che sussistano ragioni
incontestabili che fanno ritenere inopportuno il trattamento da parte del Financial
Ombudsman Service" (cfr. ES 3282). Se per esempio un singolo reclamo solleva un problema di
vaste implicazioni, ad es. se riguarda un elevato numero di consumatori, la Financial Services
Authority (ES 3283) può intraprendere un'azione su larga scala.
Se il FOS ritiene che un reclamante abbia valide ragioni può intimare all'impresa interessata di
versare un compenso. La decisione del FOS è definitiva e vincolante per le imprese fino a un
compenso massimo di £100.000 più interessi.284 Se il ricorrente non è soddisfatto della
decisione del FOS resta libero di adire le vie legali nel rispetto di eventuali termini imposti dalla
legge, ecc. Se la decisione è accettata dal ricorrente, essa diviene vincolante.
I rapporti tra il FOS e la FSA sono regolati da un memorandum d'intesa (Memorandum of
Understanding – MoU). Il documento viene trattato in dettaglio in WE 83285: il MoU dispone
(fra l'altro) che "i due organi hanno funzioni distinte e sono indipendenti sul piano operativo",
riassume le competenze rispettive della FSA e del FOS e prevede un quadro di cooperazione.
Esso contiene anche disposizioni sullo scambio di informazioni fra i due organi. In particolare il
FOS "deve informare la FSA qualora vi siano elementi che indichino che il problema
potrebbe avere implicazioni regolamentari". Si dispone inoltre che "quando la FSA ritiene
http://www.financial-ombudsman.org.uk/about/index.html.
Pag. 37.
281
Abbreviazione per le Rules on Dispute Resolution (Regole sulla risoluzione delle controversie) contenute
nell'Handbook della FSA.
282
Pag. 38.
283
Pag. 38.
284
L'Ombudsman può raccomandare a un'azienda di pagare una somma più elevata, senza che però questa sia
obbligatoria (WE 27, pag. 3).
285
Pagg. 12-17.
279
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che siano emersi problemi di rilevanza regolamentare che potrebbero essere considerati
ricevibili dall'Ombudsman, segnala la questione al FOS e discute eventuali interventi
regolamentari proposti". Il MoU prevede che "la FSA e il FOS decidano sul modo migliore di
comunicare con i consumatori e con le aziende, quando le circostanze del o dei reclami diano
luogo a un intervento regolamentare della FSA e sia probabile che saranno prese iniziative
volte ad affrontare i problemi e i motivi di preoccupazione nella loro generalità (...)". Il MoU
tratta anche dell'assetto del FOS in materia di bilancio, strumenti finanziari e reddito. Infine il
MoU prevede che "tutti gli amministratori del FOS sono soggetti a nomina e possono essere
dispensati dall'incarico da parte della FSA" e che "i termini della nomina di ogni
amministratore devono essere tali da garantirne l'indipendenza dalla FSA nella gestione
operativa del Servizio." Il FOS è tenuto a trasmettere una relazione completa alla FSA almeno
una volta l'anno.
b) Trattamento dei reclami concernenti la Equitable Life
la documentazione indica che il numero dei casi sottoposti al FOS ammonta a diverse migliaia
(cfr. ad es. WE 14286). Lo stesso FOS afferma nel memorandum inviato alla commissione di
aver "ricevuto ca. 2700 reclami per questioni inerenti al GAR" e che "ca. 1200 di questi sono
stati risolti". Inoltre "ca. 400 reclami [concernenti le pensioni gestite] sono attualmente
all'esame del FOS" (WE 27287). La documentazione sottoposta da MERRICKS in occasione
della missione effettuata il 16 ottobre 2006 dalla commissione a Londra (WE 56) indica che il
FOS ha trattato "oltre 6000 reclami concernenti la Equitable Life", numero questo "inferiore
ai reclami relativi ad alcune altre compagnie assicurative vita britanniche da noi trattati."
Circa 2700 di questi riguardano il problema GAR. Si indica inoltre che 1843 pratiche sono
state espletate ("resolved"). In WE 90 il FOS chiarisce che tutti i 1843 casi "resolved" hanno a
che fare con la questione dei GAR. Di essi, 917 sono stati considerati ricevibili, 889 sono stati
respinti e 37 sono stati dichiarati non ricevibili. A quella data erano pendenti 930 reclami. 50
erano connessi al rapporto Penrose e non hanno dato luogo ad indagini (v. oltre). Le ultime
cifre sottoposte dal FOS288 indicano che al 31 marzo 2007 sono stati archiviati 7377 casi,
mentre 752 sono ancora in corso d'esame. Per 2087 di questi reclami si è stabilito il diritto al
compenso.
Stante l'elevato numero dei reclami pervenuti, il FOS ha deciso di raggruppare i casi
riguardanti problemi analoghi e di concentrarsi innanzitutto sull'esame dei "casi
rappresentativi" di ciascun gruppo. I casi rappresentativi oggetto di una decisione del FOS
sono i seguenti289:
·
Il caso "N": riguarda determinate informative fornite dalla Equitable nel 1990. Il FOS ha
archiviato il caso in quanto a quell'epoca il rischio GAR era solo teorico.
·
Il caso "H": riguarda determinate informative fornite prima del 20 marzo 2008. Il FOS ha
archiviato il caso in quanto, benché la questione GAR fosse già discussa negli ambienti
Pag. 33.
Pagg. 4 e 5.
288
Cfr. WE 90.
289
Le decisioni concernenti ciascuno di questi casi sono trattate più ampiamente in ES 3, pagg. 40-46.
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professionali a quell'epoca, non sussistono solide prove che indichino che l'Equitable ne
fosse consapevole.
·
Nel caso "E" il FOS ha accolto il reclamo concernente l'informativa fornita fra il
settembre 1998 e il luglio 200 (data della sentenza Hyman), in quanto a quell'epoca la
Equitable era conoscenza dei rischi e avrebbe dovuto renderne edotti gli assicurati.
·
Analogamente, nel caso "G", la FOS ha accolto i reclami relativi all'informativa fornita
fra il 20 marzo e l'agosto 1998.
·
Il caso "O" riguarda informative date dopo la sentenza Hyman. Il FOS ha stabilito che la
Equitable non aveva il dovere di informare sul possibile fallimento dell'operazione di
vendita della compagnia e che aveva ragione a presentare l'offerta di vendita in una luce
positiva.
ES 3290 descrive le modalità utilizzate dal FOS per calcolare i compensi per i due casi
rappresentativi accolti: "Il FOS ha ritenuto che la Sig.ra E dovesse essere compensata nella
misura necessaria a permetterle di ritornare alla situazione in cui si sarebbe trovata se non
avesse investito con la Equitable Life. Poiché tuttavia dopo l'acquisto della polizza si è
registrato un ribasso dei mercati azionari, sarebbe iniquo compensare la Sig.ra E per le
perdite legate a tali ribassi, che avrebbero interessato tutti i fondi with-profits e che
l'interessata avrebbe sofferto se avesse investito con un'altra compagnia. Il compenso deve
pertanto essere stabilito comparando i rendimenti ottenuti dalla Sig.ra E dagli investimenti
nel fondo with-profits della Equitable e i rendimenti medi ottenuti da fondi with-profits di
tipo analogo. Inoltre le perdite della Sig.ra E includono la penale applicata ai fondi al
momento di prelevarli dalla Equitable e le spese per la sottoscrizione di una nuova polizza
con un'altra compagnia, trattandosi di importi che non avrebbe dovuto versare se non avesse
investito con la Equitable Life." Il FOS sembra godere di ampia discrezionalità nel metodo di
calcolo della compensazione visto che, come si legge in una delle sue decisioni "la legge
relativa alla valutazione dei compensi per danni finanziari conseguenti a errata
interpretazione o a consulenza maldestra versa in un deplorevole stato di incertezza giuridica
(cfr. ES 3291)
Risulta così che il FOS ha ordinato la liquidazione di compensi a favore di un certo numero di
ricorrenti che avevano presentato reclami concernenti la questione GAR. In base alle
dichiarazioni di THOMSON (H2) e WEIR (H2), gli importi sembrano essere stati più elevati in
alcuni casi e meno in altri rispetto all'offerta originariamente fatta dalla compagnia – ad
esempio con il non-GAR leavers' scheme - e ad altri ancora non è stato riconosciuto alcun
compenso. La commissione non è riuscita ad ottenere informazioni sul numero dei ricorrenti
che hanno accettato le offerte loro fatte a seguito delle decisioni del FOS.
Secondo il rapporto Penrose, gli assicurati hanno richiesto un compenso per il presunto
overbonusing identificato nelle loro polizze. Nella sua "decisione Penrose", il FOS stabilì il 22
marzo 2005 di respingere i reclami senza esaminarli nel merito. Nel suo memorandum
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291
Pag. 43.
Pagg. 50 e 51.
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trasmesso alla commissione (WE 27292) il FOS fornisce la seguente spiegazione: "In
determinate circostanze, l'Ombudsman ha la facoltà di respingere un reclamo senza
esaminarlo nel merito. Tale facoltà è prevista dallo Schedule 17, paragrafo 14 dell'FSMA. Le
circostanze in cui tale facoltà può essere esercitata sono enunciate in DISP 3.3.1R.
l'Ombudsman ha esercitato questa facoltà per determinati reclami relativi all'overbonusing
da parte della Equitable Life, dopo aver invitato i consumatori che avevano reclamato su tale
questione ed altre parti interessate a trasmettergli le proprie tesi ed osservazioni; dopo averle
esaminate (…) ha concluso che ci si trovava in presenza di una particolare combinazione di
circostanze che costituivano motivo imprescindibile per l'esercizio della sua discrezionalità
ex DISP 3.3.1R.
Secondo ES 3293, il FOS ha indicato di aver raggiunto tale conclusione essenzialmente per i
seguenti motivi: "Innanzitutto era probabile che l'Ombudsman PIA avrebbe respinto reclami
di tipo analogo giacché, secondo le norme all'epoca applicabili, quell'Ombudsman non aveva
la prerogativa di esaminare reclami se e in quanto attinenti a standard attuariali, metodi di
calcolo dei valori di riscatto e bonus. In secondo luogo la materia di molti reclami
coincideva con quella di azioni giudiziarie, procedimenti disciplinari ed altre inchieste.
Anche se nessuno dei procedimenti giudiziari all'epoca pendenti avevano raggiunto
conclusioni certe sui problemi emersi, era più opportuno che tali reclami fossero trattati da
un tribunale. In terzo luogo, se il FOS fosse andato avanti con le indagini e si fosse
pronunziato a favore dei ricorrenti, tale decisione avrebbe probabilmente dato luogo a
un'impasse. Il motivo è che, se la decisione fosse stata favorevole al ricorrente e a questi
fosse stato riconosciuto un compenso, l'importo avrebbe dovuto essere prelevato da un fondo
with-profits, ciò che avrebbe necessariamente comportato un completo riassetto dei valori del
fondo. Tale operazione di riassetto sarebbe stata soggetta alla supervisione della FSA, che
era competente a vigilare sullo stato di solvibilità della compagnia e garantire il trattamento
equo di tutti i soci. La decisione del FOS avrebbe pertanto fatto emergere una questione di
rilevanza regolamentare da sottoporre alla FSA. La FSA aveva però già raggiunto la
conclusione che le perdite sofferte dagli investitori non potevano assolutamente essere
attribuite al sistema di regolamentazione. Infine, nel decidere di non accogliere i reclami il
FOS ha tenuto conto delle vaste implicazioni di un'inchiesta suscettibile di interessare milioni
di persone a fronte di un numero relativamente esiguo di reclamanti."
In (WE 56) MERRICKS, riguardo al trattamento da lui riservato ai reclami concernenti la
Equitable Life, svolge le seguenti considerazioni generali: "desidero sottolineare che il nostro
ruolo in relazione alla Equitable Life si limita al trattamento dei reclami nei confronti della
stessa Equitable, e che il compenso da noi decretato per i reclami accolti sono prelevati dal
fondo with-profits della Equitable Life, il che comporta una riduzione del fondo appartenente
ad altri assicurati Equitable. Come ho indicato in occasione di precedenti decisioni, quasi
tutte le vittime della crisi della compagnia hanno motivi di reclamo. Tutti hanno sofferto
perdite, almeno se si giudica in base alle loro aspettative. E' impossibile stabilire quale
categoria possa essere considerata la più meritevole di assistenza, e per fortuna non ho
dovuto prendere una decisione di questo tipo". La posizione del FOS si desume da ES 3294:
"Sembra che il FOS abbia tenuto conto, fra l'altro, di due considerazioni: in primo luogo che
Pag. 3.
Pagg. 47 e 48.
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la tutela degli investitori va bilanciata con altri interessi; in secondo luogo che ogni
compenso riconosciuto ai reclamanti proverrà inevitabilmente dal fondo with–profits e si
ripercuoterà negativamente sui titolari di polizze in essere. Pertanto, nel caso dei reclami
intesi ad ottenere compensi, non si trattava di una giustapposizione fra gli interessi degli
investitori e gli interessi o le finanze dell'amministrazione societaria, bensì di un esercizio di
equilibrio fra gli interessi concorrenti di due categorie di investitori."
c) Critiche degli assicurati sul trattamento dei reclami da parte del FOS
Un certo numero di assicurati ascoltati dalla commissione, come LAKE (H1),
BRAITHWAITE (H1), BELLORD (H2), WEIR (H2) e SCAWEN (H3) hanno pesantemente
criticato il modo con cui il FOS ha trattato i reclami concernenti la Equitable Life. "Il
trattamento dei singoli casi da parte del FOS è stato singolare oltre che ingiusto, parziale nei
confronti della Equitable e privo di senso di giustizia e di accountability, così LAKE (H1).
Altri hanno parlato di "azioni poco chiare e generale atteggiamento di chiusura" (BELLORD,
H2) e di "tattiche deliberatamente dilatorie" (WEIR, H2). SCAWEN (H3) afferma che "il
Financial Ombudsman Service è (...) parte del problema e non parte della soluzione". Le
critiche più puntuali formulate dagli assicurati contro l'operato della FOS in relazione ai loro
reclami, possono essere riassunte nel modo seguente:
Innanzitutto, alcuni assicurati hanno espresso scontento per lo scarso livello di competenza
dimostrato dal personale del FOS in occasione del trattamento dei reclami. In WE 23
SCAWEN afferma che "la mia esperienza è che il personale non è sufficientemente formato
[e] non ha la necessaria esperienza legale, finanziaria o pensionistica (...). Ad esempio ho
presentato un reclamo (…) e mi è stato detto che era stato respinto a causa del compromesso
sui GAR. Poiché avevo esplicitamente evidenziato che la mia richiesta non menzionava né si
riferiva ad alcun aspetto del compromesso, scrissi una dura lettera per far rilevare il loro
errore. La risposta che seguì diceva che avrebbero esaminato la mia richiesta. Dico questo
perché conosco abbastanza bene la materia, sicuramente meglio della stragrande
maggioranza degli assicurati. Il mio sospetto è che la maggior parte dei reclamanti possano
aver accettato questa specie di "sentenza" e rinunciato. Questi standard non sono accettabili
per un servizio pubblico, che ha un chiaro dovere di accuratezza ed equità." Anche lo Studio
legale Clarke Willmott ha fortemente criticato la scarsa efficienza del FOS affermando che "il
grado di diligenza lascia troppo spesso a desiderare" (WE23295). "Un esempio illuminante di
cui siamo a conoscenza è l'alto numero di reclami per mis-selling presentati da titolari di
rendite with-profits della Equitable e che sono stati respinti per essere 'legati a questioni
GAR', ossia per essere oggetto del Compromise Scheme raggiunto fra la Equitable e i suoi
assicurati e sancito dall'Alta Corte l'8 febbraio 2002. La reiezione di tali reclami ha
rappresentato una grande ingiustizia. Il FOS ha infatti mancato di considerare che i titolari
di rendite, che scrivevano da sé i reclami, ritenevano che i problemi della Equitable fossero
dovuti alle sue passività GAR, perché questo era quanto scrivevano i giornali. A quanto ci
consta, il FOS non si è dato pena di approfondire la questione e di scoprire la vera natura
del reclamo, ossia, nella maggior parte dei casi, la 'suitability' [adeguatezza] della stessa
polizza e i rischi ad essa connessi" (WE23)296.
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Una visione del tutto differente sull'approccio del FOS viene espressa in ES 3297. "Il FOS
trattava i reclami in modo efficiente, approfondito e nel rispetto delle regole procedurali.
Non ha risparmiato tempo per garantire che tutte le parti avessero l'opportunità di farsi
ascoltare e faceva in modo che la decisione finale fosse preceduta da un ampio processo di
consultazione." Prosegue affermando che "nulla indica che il FOS [non abbia] operato con
diligenza, nel modo più efficiente possibile date le circostanze, e nel rispetto degli interessi di
tutte le parti interessate."
Altri assicurati riferiscono di intralci e ritardi nel trattamento dei loro reclami da parte
dell'Ombudsman. WEIR cerca di supportare tali affermazioni citando una lettera che dice di
aver ricevuto dall'assicurato DEPPE: "Ho reclamato [con il FOS] dicendo che le rendite withprofits 'promosse' dalla Equitable Life nel gennaio 2001 erano state presentate in modo
fuorviante essendo stata taciuta ogni informazione relativa all'esistenza del problema GAR e
delle passività da questo create. Il FOS fu inizialmente riluttante ad esaminare il reclamo
accampando il"troppo lavoro". Quindi smarrirono il mio reclamo oppure mi dissero che
avevo utilizzato il modulo sbagliato ecc. Infine riconobbero che il mio reclamo "poteva essere
esaminato". La pratica passò quindi da un ufficio all'altro ed ebbi la sensazione che si stesse
muovendo "verso l'alto". A questo punto mi fu detto (…) che la Equitable aveva richiesto un
Compromesso e che non avrebbero esaminato la mia istanza prima del voto. Protestai
immediatamente dicendo che mi ero rivolto al FOS per un reclamo relativo a un mio
precedente reclamo concernente la Equitable Life che avevano agli atti. Il FOS sapendo bene
cosa stesse facendo la Equitable rifiutò di agire. Adesso affermano che il mio reclamo era
stato 'compromesso' dal Compromesso. Non si sono mai pronunciati sul vero oggetto del
reclamo che avevo presentato nel 2001. WEIR conclude che "Deppe è ora un titolare di
rendita 'intrappolato' che non può uscire dal fondo né ottenere compensi. La sua pensione si
riduce anno dopo anno con scarse speranze di miglioramento" (WE 6298).
In relazione ai reclami relativi alle "pensioni gestite", BAIN (H8) critica il fatto che "la FSA ha
consentito al FOS di congelare tutti (…) i reclami". "L'Ombudsman aveva congelato tutti i
reclami e la situazione rimase statica per un periodo di due o tre anni: ritengo che nel Regno
Unito a nessun cliente insoddisfatto di nessuna azienda sia mai capitato di essere trattato in
questo modo" (BAIN, H8). Come fa sapere il FOS in WE 27299 "[il FOS] scrisse a coloro che
(…) avevano presentato reclami (…) in merito alla suitability delle Pensioni gestite dicendo
di aver chiuso le pratiche relative a quei reclami, spiegando che essere sarebbero state
incluse nell'operazione di review [delle Pensioni gestite] della Equitable Life e aggiungendo
che gli assicurati avrebbero potuto riproporre i loro casi se fossero rimasti insoddisfatti delle
revisione delle loro posizioni." Va notato che la FSA aveva emanato un provvedimento che
dispensava la Equitable Life dall'obbligo di esaminare entro i termini stabiliti dall'Handbook
della FSA300, i reclami su questioni coperte dalla Review, previo impegno scritto della ELAS
che "nell'invocare il Limitations Act 1980 per respingere reclami presentati da un legittimo
reclamante, non avrebbe tenuto conto agli effetti dell'Act del periodo durante il quale il caso
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Pag. 49.
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Pagg. 3 e 4.
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del legittimo reclamante è rimasto soggetto alle disposizioni della Review" (WE 27301).
Tuttavia un certo numero di assicurati ha confermato le affermazioni di SCAWEN (H3)
secondo cui "in molti casi la decisione del FOS ha tempi talmente lunghi, che quando la
decisione arriva, il reclamo dell'assicurato è già caduto in prescrizione." WEIR (H2) dice di
essere stato informato dal FOS nel 2003 che se dovesse agire in giudizio per una delle sue
polizze, il FOS sospenderebbe immediatamente l'esame di tutti gli altri suoi reclami. "Abbiamo
ora, a distanza di due anni, ricevuto un'offerta insoddisfacente, ma sono scaduti i termini per
una eventuale ricorso." Suggerisce che "non è una coincidenza il fatto che il FOS abbia
impiegato quasi cinque anni prima di tentare di risolvere il mio caso" (WEI, H2). In WE
23302 uno Studio legale britannico osserva che "per il cliente privato, l'alternativa dell'azione
legale dopo una decisione sfavorevole del FOS è quasi sempre impercorribile (...) in quanto
il FOS non brilla per rapidità e (...) quando arriva a una decisione il termine di tre anni (...)
prescritto dal Limitations Act (...) potrebbe essere già scaduto. BAYLISS, Managing Director
di "Annuity Direct" afferma in H5 che "in generale posso affermare che l'iter dell'Ombudsman
non si è svolto nel modo migliore per coloro che sono finiti nei suoi uffici (...) [ma] (…) ci
sono eccezioni." Aggiunge che "per quanto riguarda le sue funzioni generali, il Servizio
dell'Ombudsman ha appreso enormemente, ma non ha ben affrontato i problemi dei costi
amministrativi e dei ritardi, che sono poi quelli che irritano i consumatori. Sembra che ora
stia cominciando a farlo." Secondo McELWEE (H3) le lungaggini del FOS nel trattamento
dei reclami sono dovuti a "un enorme carico di lavoro" ma "diventano un grave problema per
il rispetto dei termini di ricorso".
STRACHAN (H4) della FSA afferma che in molti casi i reclami (al FOS) sono espletati con
rapidità. E' chiaro comunque che quando i reclami sono complessi (…) tale obiettivo non può
essere raggiunto ed alcuni dei reclami Equitable rientrano chiaramente in questa categoria"
(Mr STRACHAN, H4). In tale contesto sia il FOS (WE 27) che STRACHAN (H4) hanno
osservato che alcuni dei ritardi del FOS sono dovuti al fatto che la ELAS aveva richiesto altro
tempo per preparare le sue risposte ad alcuni ricorrenti ex rapporto Penrose e per predisporre
la Review sulle Pensioni gestite (cfr. anche paragrafi precedenti). Si è tuttavia sottolineato che
le proroghe concesse non erano rilevanti agli effetti del Limitations Act. Anche ES 3 si
sofferma sulla questione dei ritardi: "E' vero che, per sua stessa ammissione, il FOS non è
stato in grado di rispettare gli obiettivi di tempo che si era posto, ossia decidere sul 45% dei
reclami entro tre mesi e sull'80% entro sei mesi. Tuttavia, stante la complessità e l'ampiezza
del compito, ciò non dovrebbe essere visto come un fallimento. Sotto alcuni profili i ritardi
giocavano a vantaggio della Equitable in quanto inducevano i reclamanti ad accettare le
offerte loro fatte dalla compagnia anziché attendere la decisione definitiva del FOS" (ES
3303).
Inoltre, gli assicurati giudicano le decisioni del FOS parziali, arbitrarie ed incoerenti (ad es.
WEIR, H12). Analogamente lo Studio legale Clarke Willmott nota in WE 23304 che i suoi
"clienti si lamentano di decisioni che appaiono poco informate e addirittura capricciose"
aggiungendo che "la nostra impressione è che un reclamo fatto all'Ombudsman è di fatto a
Pag. 5.
Pag. 24.
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Pagg. 49 e 50.
304
Pag. 24.
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una lotteria". In relazione a tale punto Clarke Willmott critica il fatto che, secondo l'Handbook
della FSA, la FOS deve basare la sua decisione "su ciò che appare equo e ragionevole" e deve
limitarsi a "tenere conto" delle disposizioni legislative e regolamentari applicabili" (WE 23305).
Lo Studio legale sostiene che "troppo stesso le disposizioni legislative e regolamentari sono
ignorate" e fa l'esempio di un reclamo non accolto dal FOS "con una motivazione che ignora
del tutto, al punto di non menzionarle neanche, le regole di Conduct of Business LAUTRO
applicabili alle informative sui trasferimenti pensionistici fornite dalle assicurazioni vita,
regole che per comune opinione sono state grossolanamente violate" (WE 23306).
WEIR (H2) sostiene che, dopo aver raggiunto una decisione in merito a un reclamo, il FOS
annunciava che avrebbe chiesto alla Equitable Life o ai suoi agenti di calcolare l'ammontare del
risarcimento dovuto, invece di imporre un compenso risultante dai propri calcoli. Nel suo
memorandum alla commissione, il FOS indica che "un grande Studio attuariale ha predisposto
la metodologia di calcolo in funzione della decisione [del FOS], dopo regolari contatti con
un attuario del FOS, che contemporaneamente era impegnato a sviluppare in proprio un
calcolatore per la valutazione dei danni." (WE 27307). Inoltre WEIR (H2) lamenta che "il FOS
ha (…) rifiutato di mostrare ai ricorrenti le basi di calcolo utilizzate dalla Equitable Life per
i loro danni, fornendo invece esempi incomprensibili o inverificabili." A suo parere i calcoli
della Equitable Life si basavano sui valori sottostanti del fondo anziché sugli esborsi effettivi.
Accusa pertanto il FOS "di aver permesso all'operatore di scegliere arbitrariamente fra varie
basi di calcolo anziché di argomentare in modo coerente" WEIR (H2). WE-CONF 32 precisa
tali accuse e sostiene che la formula che il FOS aveva permesso alla Equitable di utilizzare non
era equa e potrebbe essere stata "deliberatamente concepita per ridurre il costo dei
compensi". Anche YOUNG (WE 88) protesta per i metodi utilizzati per il calcolo dei
risarcimenti. Fa specifico riferimento al caso rappresentativo della Sig.ra E e cita il testo della
decisione del FOS: "se la Sig.ra E avesse ricevuto informazioni complete e corrette non
avrebbe investito con la ELAS ma avrebbe scelto un altro fondo pensionistico with-profits di
un'altra compagnia non soggetto agli stessi rischi", in particolare i rischi GAR. Tuttavia nel
calcolare i compensi è stato operato un raffronto con i rendimenti di un certo numero di altri
operatori pensionistici, anche di quelli che secondo YOUNG riunivano i loro assicurati GAR e
non-GAR nello stesso fondo with-profits. A suo parere pertanto "quello utilizzato non era un
metodo equo per il calcolo dei compensi. (...) I metodi [utilizzati] in alcuni dei casi
rappresentativi erano fondamentalmente viziati" (WE 88).
La decisione del FOS di usare la propria discrezionalità e di seguire la raccomandazione della
Equitable Life di non esaminare i cosiddetti "reclami Penrose" (ossia quelli basati sulle
risultanze del rapporto Penrose) è oggetto di pesanti critiche da parte di LAKE (H1),
BELLORD (H2) e WEIR (H2). Nella testimonianza resa dinanzi alla commissione BELLORD
(H2) riferisce la propria esperienza, che definisce come tipica: "Invio un reclamo alla
Equitable dicendo, che essendo stata accertata la verità di certi fatti, ho diritto a un
compenso. Respingono la mia richiesta e mi rinviano al FOS. Il FOS dice di voler attendere
l'esito del rapporto Penrose. Il rapporto Penrose conferma che i fatti da me richiamati sono
veri. La Equitable replica al FOS per dire che i fatti i questione non rispondono a verità. Il
FOS decide che ogni reclamo basato su fatti riferiti come veri dal rapporto Penrose sarà
Pag. 25.
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irricevibile e dunque respinto." Il FOS afferma in WE 27308 che "ci si trovava in presenza di
una particolare combinazione di circostanze (…) che costituivano motivo imprescindibile per
l'esercizio della sua discrezionalità [del FOS]309. ES 3 svolge al riguardo le seguenti
considerazioni: "Come mostra la decisione Penrose, il FOS può decidere di non esaminare le
lagnanze di particolari investitori se la questione riguarda un elevato numero di persone e
richiede un approccio regolamentare. Sebbene tale approccio possa, viste le circostanze,
essere giustificato, esso rivela comunque un grave deficit di tutela legale dal momento che di
fatto mancano alternative per gli assicurati. L'identificazione di reati attraverso un'inchiesta
come quella condotta da Lord Penrose, non si traduce in rimedi concreti per gli assicurati
danneggiati. La lite giudiziaria è una strada in salita a causa delle difficoltà pratiche e degli
alti costi processuali, dell'incertezza del diritto sostanziale e dei requisiti della materiality
[rilevanza] e della reliance [affidabilità] nonché delle regole che disciplinano l'onere della
prova. Tutto ciò fa sì che esso pesi sulle spalle del consumatore" (ES 3310).
Infine, gli assicurati hanno in generale messo in dubbio l'indipendenza del FOS, rilevando che
oltre ad essere vincolato dal Memorandum of Understanding, il FOS è sostanzialmente
controllato dalla FSA, che ne nomina il consiglio di amministrazione e ne controlla il bilancio
(ad es. LAKE e BRAITHWAITE, H1). Analogamente SCAWEN sostiene in WE 23311 che il
FOS avrebbe"obblighi soprattutto nei confronti della Financial Services Authority". "E'
altamente politicizzato, è controllato di fatto dalla FSA e dal Tesoro con l'evidente obiettivo
di mantenere operativa la Equitable anziché essere al servizio del pubblico". Il FOS respinge
tali accuse facendo riferimento "all'obbligo legale del FOS di essere operativamente
autonomo dalla Financial Service Authority" e sostenendo che "il consiglio di
amministrazione del FOS non tenta di influenzare o di interferire con le decisioni paragiudiziarie che gli ombudsman sono tenuti ad adottare" (WE 27312). In merito ai rapporti fra
l'FSA e il FOS, McELWEE (H3) ne sottolinea la "separazione delle funzioni": la FSA non
tratta i reclami dei consumatori e l'Ombudsman non si occupa di questioni politicoprogrammatiche." Nei suoi contributi alla commissione anche la FSA (vedasi ad es. WECONF 7313) sottolinea l'indipendenza del FOS, così come THOMSON in H2 e H8: "Il FOS è
un'entità indipendente che, di tanto in tanto, è in disaccordo con la Equitable e a volte
sicuramente anche con l'autorità di regolamentazione, la FSA. Sono molti nell'industria che
ritengono che il FOS sia troppo incline a difendere i consumatori (…)" (H8). BAYLISS (H5),
alla domanda se a suo parere il FOS sia una creatura dell'industria, risponde: "non penso
assolutamente che in circostanze normali sia uno strumento dell'industria. Qualche esempio
in tal senso c'è, ma è inevitabile che la storia di un'istituzione sia anche una storia di
persone".
Il precedente paragrafo espone varie critiche avanzate da alcuni testimoni relativamente al
modo con cui il FOS ha trattato i reclami relativi alla Equitable Life e ha riferito eventuali
pareri divergenti. Il resoconto più ampio e completo delle critiche espresse dagli assicurati nei
confronti dell'operato del FOS si trova in una relazione curata da Lord NEILL (WE 83).
Pag. 3.
Le ragioni fornite dal FOS per liquidare i reclami Penrose sono menzionate al precedente punto VI.1.b.).
310
Pag. 51.
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Pag. 12.
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Pag. 1.
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Sebbene alcuni dei punti da lui sollevati siano equivalenti a quanto riferito nei precedenti
paragrafi, la sua relazione viene trattata separatamente in appresso.
Opinione di Lord Neill (WE 83)
Lord NEILL passa al vaglio per conto dell'EMAG "il tipo di servizio fornito dal [FOS] agli
assicurati che avevano presentato reclamo [contro la ELAS]". In tale esercizio ha esaminato
la corrispondenza relativa ai casi di 31 persone che avevano presentato reclamo al FOS e
"avevano riferito all'EMAG di essere rimasti insoddisfatti per il servizio reso dal FOS". 314
Egli esamina in dettaglio anche la decisione del FOS di respingere senza esame di merito 50
reclami definiti dal FOS come "reclami Penrose".
Nel determinare gli standard in base ai quali valutare l'operato del FOS, Lord NEILL tiene
conto non soltanto delle "disposizioni legislative" contenute nell'FSMA e delle "norme da esso
derivate" ma anche di "quanto affermato dal FOS nel suo opuscolo 'Your complaint and the
Ombudsman' e nelle comunicazioni pubblicate sul suo sito web, e ciò al fine di accertare gli
standard che il Servizio dell'Ombudsman intende garantire " (WE 86315). Per riassumere,
l'Ombudsman ha il compito istituzionale (e/o l'obiettivo) di risolvere controversie finanziarie
"in modo equo, ragionevole, rapido, informale, autonomo ed imparziale". Il FOS "non è
vincolato da rigorose norme legislative" bensì "determina le misure rimediative che a suo
parere appaiono eque e ragionevoli tenuto conto di tutte le circostanze del caso."
l'Ombudsman "nel suo processo decisionale [applica] le norme di giustizia naturale" e "dà a
ciascuna delle parti la possibilità di formulare osservazioni su tutte le argomentazioni
avanzate dalla controparte". Inoltre "fa del suo meglio per garantire eguaglianza di
condizioni evitando che la maggiore ricchezza e le maggiori risorse di una parte
comprometta la possibilità di un confronto ad armi pari." Il suo dovere di discrezione "viene
esercitato in modo equo e non in modo arbitrario e capriccioso." Una specificità della
procedura consiste nel fatto che i ricorrenti non hanno bisogno di un legale. Il FOS anzi li
informa che se vogliono essere assistiti da un avvocato, non potranno in generale ottenere un
rimborso della parcella. Il FOS "fa in modo che i ricorrenti non siano svantaggiati dalla
mancanza di assistenza legale" (cfr. WE 86316).
Dopo aver passato in rassegna 31 casi relativi ai punti specifici sopra menzionati, Lord NEILL
trova che "quasi tutti i ricorrenti hanno avuto l'impressione, durante i contatti con il FOS, di
discutere con un rappresentante della ELAS anziché con un giudice imparziale" (WE 86317).
"E' un organo che in molti casi ha manifestato parzialità a favore delle imprese finanziarie,
in questo caso la ELAS" (WE 83318). "Nei casi peggiori i funzionari [del FOS] davano
l’impressione di patrocinare la causa della ELAS. In alcuni casi, senza far più riferimento
alla ELAS, essi cercavano con proprie argomentazioni di bloccare il ricorrente" (WE 83319).
I casi sono documentati in modo particolareggiato nelle Appendices 1-3 al suo parere (WE 83). Un riepilogo
dei casi si trova al paragrafo 150 del parere in questione (pagg. 54-72 di WE 83).
315
Pag. 1.
316
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Lord NEILL identifica qui una "disparità di condizioni" in quanto il FOS "tende a dare alla
ELAS molto maggior spazio che ai reclamanti" (WE 86320) in termini di scadenze e "tende a
risolvere le controversie a favore della ELAS anche quando il ricorrente si basa su fatti certi
e le risposte della ELAS sono invece mere speculazioni " (WE 83321 e WE 86322). Suggerisce
anche che il FOS ha fatto ben poco per evitare un confronto "ad armi impari" fra il ricorrente e
l'azienda, assicurandosi che il primo non sia svantaggiato dal fatto di esporre il suo caso senza
l'assistenza di avvocati, ragionieri e attuari (cfr. WE 83323). Per quanto riguarda i principi della
giustizia naturale, Lord NEILL conclude che si sono registrate violazioni nei "casi in cui il
FOS teneva conto di documenti non visionati dal ricorrente e su cui questo non poteva
pronunziarsi" (WE 83324). Inoltre, Lord NEILL afferma che "in molti dei casi esaminati il
FOS ha raggiunto una decisione definitiva con inaccettabile ritardo, in alcuni casi superiore
ai cinque anni" (WE 86325) e che "i ritardi nel trattamento dei reclami avevano un effetto di
logoramento" in quanto "i ricorrenti perdevano fiducia nel sistema e cominciavano a pensare
che il FOS temporeggiasse" (WE 83326). Infine denuncia "gli atteggiamenti da parte dei
dipendenti del FOS, giudicati dai ricorrenti come di scarso aiuto, inutilmente polemici o
persino aggressivi" come pure "la generale inefficienza del FOS e la sua scarsa
considerazione per i casi individuali" (cfr. WE 83327).
Anche alcuni dei ricorrenti il cui reclamo era stato accolto sembrano aver manifestato
insoddisfazione a causa della "imperscrutabilità delle decisioni di assegnare compensi".
Secondo Lord NEILL "molti ricorrenti hanno descritto la difficoltà – se non la impossibilità
– di comprendere in che modo fossero calcolati gli indennizzi". Ad esempio nel caso della
Sig.ra E la compensazione fu calcolata secondo un sistema complesso e sofisticato "elaborato
dalla società di revisione Deloittes su incarico della ELAS". "Molti ricorrenti non sono in
grado di rivedere i calcoli perché non sono stati rivelati loro i dati di base: trovo del tutto
iniquo lasciarli in una situazione in cui non possono verificare quella che la ELAS asserisce
essere la cifra 'esatta'" (WE 86328). "Coloro che hanno protestato con il FOS per il basso
livello del compenso e l'opacità delle relative modalità di calcolo si sono sentiti rispondere
che il FOS non ha un ufficio verifiche e che spetta al ricorrente provare i motivi per cui la
cifra è inesatta e poi rivolgersi personalmente alla ELAS" (WE 83329). Secondo Lord NEILL
"ciò comporta una curiosa inversione dell'onere della prova. Nessun tribunale permetterebbe
che chi si difende da solo sia lasciato in siffatta situazione di ignoranza riguardo al calcolo
di un compenso deliberato a suo favore. E nessun tribunale mancherebbe di rendere
esecutiva la sua sentenza come invece fa il FOS" (WE 86330). In stretta relazione con quanto
sopra, Lord NEILL critica la prassi secondo cui "invece di stabilire da sé un compenso, il
FOS induce la ELAS a formulare un'offerta [il che] permette alla Equitable di imporre
condizioni 'ad usum delphini'", quali le clausole di riservatezza o la dichiarazione secondo cui
Pag. 13.
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le offerte non comportano un'ammissione di colpa.
Il rapporto di Lord NEILL presta speciale attenzione alla decisione del FOS di far uso della
propria discrezionalità, respingendo senza esame di merito tutti i reclami "Penrose". "Sebbene
formalmente la sua decisione si riferisse esclusivamente ai 50 reclami che erano prevenuti al
FOS, esso ha di fatto precluso a migliaia di altri assicurati ELAS il reclamo al FOS" (WE
86331). "La decisione precludeva la via del ricorso gratuito, lasciando alle vittime la sola
opzione, altamente rischiosa, dell'azione legale" (WE 86332).
Lord NEILL critica in primo luogo il processo decisionale seguito dall'Ombudsman. A suo
parere, il FOS aveva inviato ai 50 ricorrenti, perché formulassero le proprie osservazioni, una
lettera della ELAS che sollecitava il FOS a far uso di determinate prerogative per considerare
irricevibili i reclami (il che equivaleva a una richiesta di archiviazione) senza indicare
chiaramente ai ricorrenti quali fossero dette prerogative. Così, non essendo assistiti da un
legale, "i ricorrenti non hanno mai avuto l'opportunità di confutare le argomentazioni
avanzate contro di loro" (WE 86333). Lord NEILL giudica tutto questo "un flagrante caso di
violazione dei principi di giustizia naturale da parte del FOS" (WE 83334). In secondo luogo,
con specifico riguardo alla decisione dell'Ombudsman, Lord NEILL rammenta che uno dei
motivi addotti per considerare il reclamo irricevibile era che "esisteva la possibilità che,
qualora fosse stato riconosciuto un compenso", questo potesse dar luogo a "un'impasse"
perché "avrebbe comportato un completo riassetto dei valori del fondo da attuarsi a cura di
una FSA recalcitrante" (WE 83335). Secondo Lord NEILL "non si capisce su quali basi"
l'Ombudsman ha raggiunto tali decisioni perché "non le ha rivelate" (WE 83336) I ricorrenti
"non potevano (…) ovviamente esprimersi su posizioni della FSA a loro non note" (Lord
NEILL, H11).
Egli sostiene che la decisione del FOS "è l'esempio più lampante di assenza di autonomia" del
FOS (WE 83337). Corroborando tale tesi, Lord NEILL cita una e-mail interna del Tesoro che fa
riferimento a una dichiarazione della FSA la cui "finalità principale" sarebbe stata di "fornire
al FOS una base per l'esame dei reclami concernenti l'eccessiva distribuzione di bonus" (WE
86338). Conclude che "la decisione [del FOS] può essere ragionevolmente vista dagli
assicurati come una decisione dettata al FOS dalla FSA e foriera di conseguenza disastrose
per migliaia di persone che attendevano il suo verdetto" (WE 86339). Lord NEILL sottolinea
anche che la decisione del FOS era incoerente con le dichiarazioni fatte il giorno della
pubblicazione del rapporto Penrose e, successivamente, dall'allora Segretario finanziario al
Tesoro Ruth Kelly340, che "aveva ripetutamente assicurato ai deputati che il FOS era pronto a
trattare i reclami basati sul rapporto Penrose e disponeva delle risorse necessarie a tale
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Pagg. 72 e 73.
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Per le dichiarazioni ministeriali circa la disponibilità del FOS a trattare i reclami basati sul rapporto Penrose,
cfr. WE 83, pagg. 25-29.
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compito" (WE 86341).
Lord NEILL formula le seguenti conclusioni generali: "I titolari di polizze di cui ho esaminato
i casi potrebbero ragionevolmente concludere che il servizio erogato dal Financial
Ombudsman Service è risultato inferiore agli standard che è lecito attendersi (ossia gli
standard proclamati e pubblicizzati dal Servizio stesso). (...) Gli assicurati con reclami basati
sul rapporto Penrose (relativi all'assegnazione di bonus eccessivi) hanno ragione ad
esprimere sconcerto dinanzi alla decisione del Chief Ombudsman di dichiarare irricevibili i
loro reclami senza esaminarli nel merito, sia per il processo decisionale seguito che per il
contenuto stesso della decisione " (WE 83342).
La reazione iniziale del Chief Ombudsman MERRICKS alla relazione di Lord NEILL's è stata
la seguente (WE 87): "Lord NEILL ha esaminato solo 30 casi di reclami su 8000. Questi 30
casi erano sostenuti dall'Action Group, che aveva chiesto ai suoi membri di indicare gli
esempi che a loro parere avevano avuto esito insoddisfacente. Si trattava pertanto di un
campione assolutamente non rappresentativo e sul quale ogni generalizzazione era
inopportuna. Potremmo egualmente segnalare i numerosi consumatori che hanno espresso
gratitudine per il modo in cui abbiamo trattato i loro reclami concernenti la Equitable. (...)
In una vicenda in cui un elevatissimo numero di persone ha subito perdite finanziarie a loro
non imputabili, è inevitabile che ci siano gli insoddisfatti ed è probabile che questi
amplifichino ed esagerino le proprie lagnanze sulle pubbliche istituzioni, in modo da ottenere
un risarcimento, da qualunque fonte esso possa provenire. Essi potrebbero essere pure tentati
di formulare critiche ingiustificate per richiamare l'attenzione sulla loro situazione. La
relazione di Lord NEILL, che è stata commissionata e pagata dall'Action Group e che si
concentra su un minuscolo campione di casi poco rappresentativo, deve essere vista in tale
luce."
La commissione ha poi ricevuto un'altra risposta del FOS in cui "respinge le principali
argomentazioni avanzate nel parere di Lord NEILL e nelle relative testimonianze" (WE 90).
Vi si critica inoltre il fatto che "Lord NEILL ha declinato le informazioni offerte dal FOS e
non gli ha permesso di commentare sui 'fatti' riferiti nel suo rapporto prima di pubblicarlo"343
e sostiene che le conclusioni e le critiche di Lord NEILL sono "basati su false premesse". Il
FOS menziona due esempi di "false premesse"344. Si può comunque presumere che, se
Pag. 7.
Pag. 84.
343
Al riguardo la relazione di Lord NEILL afferma quanto segue: "Per quanto riguarda la FSA e il FOS non ho
avuto contatti con questi organi salvo l'11 gennaio 2007, quando il Chief Ombudsman mi scrisse per offrirmi
ogni assistenza di cui potessi avere bisogno nell'analisi delle procedure del FOS o su altri aspetti del suo
lavoro. Ho risposto il 18 gennaio 2007 ringraziandolo per la sua offerta, ma comunicando di non ncessitare di
assistenza per le materie menzionate" (pagg. 84 e 85).
341
342
344
"Al paragrafo 85 Lord NEILL afferma: 'è probabile che [il Chief Ombudsman] abbia ottenuto una copia
del rapporto [Penrose] subito dopo che il Tesoro ne è venuto in possesso il 23 dicembre 2003'. In realtà né il
Chief Ombudsman né altri al FOS videro il rapporto Penrose prima del marzo 2004. Al paragrafo 98.7 Lord
NEILL afferma che il Chief Ombudsman non avrebbe messo a disposizione dei reclamanti la 'Maxwellisation
submission to Lord Penrose' della FSA, che Lord NEILL ritiene sia pervenuta al Chief Ombudsman. In realtà
né il Chief Ombudsman né altri al FOS avevano mai visto questo documento." (WE 90)
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commessi, i due presunti errori non avrebbero fondamentalmente modificato le principali
conclusioni di Lord NEILL. Il FOS afferma anche di essere veramente indipendente e che Lord
NEILL non ha prodotto elementi che provino il contrario "perché non ve ne sono (WE 90).
Infine il FOS sottolinea che "se l'azione dell'Ombudsman fosse così viziata come Lord NEILL
e l'EMAG hanno erroneamente suggerito, l'EMAG avrebbe fondati motivi per impugnare la
decisione in sede giudiziaria e per chiedere all'Alta Corte di ribaltare tale decisione. E'
significativo che l'EMAG non abbia fatto nulla di tutto questo" (WE 90).
***
Per riassumere la documentazione indica che alcuni assicurati che hanno formulato accuse di
mis-selling di polizze sono riusciti, a differenza di altri, ad ottenere risarcimenti tramite il FOS.
C'è divergenza di pareri circa l'adeguatezza e l'equità dei compensi attribuiti rispetto alle
perdite realmente subite dagli assicurati a seguito delle vicende della Equitable. Sembra che il
FOS non abbia potuto o voluto garantire in tutti i casi che l'importo della compensazione fosse
calcolato con modalità sufficientemente trasparenti per consentire una verifica da parte degli
interessati.
Il rifiuto del FOS di giudicare irricevibili, senza esaminarli nel merito, i ricorsi basati sul
rapporto Penrose, ha messo in evidenza una grossa lacuna nella tutela giudiziaria, palesando
nel contempo le carenze del FOS nel trattamento dei ricorsi per i quali la decisione avrebbe
potuto avere implicazioni di tipo regolamentare. La documentazione indica che il FOS non ha
preso la sua decisione in modo indipendente dalle autorità di regolamentazione britanniche, che
avevano a quanto pare affermato che il rapporto Penrose non poteva dar luogo a rivendicazioni
per mis-selling. Vi sono schiaccianti prove che indicano che gli assicurati furono
profondamente delusi dalla decisione, anche e soprattutto per il fatto che dichiarazioni
ministeriali li avevano indotti a credere che il FOS era pronto a trattare i reclami basati sul
rapporto Penrose. A causa della decisione del FOS, un'intera categoria di denuncianti che
aveva potenzialmente un valido diritto riguardo all'over-bonusing, non ha avuto altra scelta se
non quella di affrontare una controversia costosa e rischiosa.
Vi sono prove che indicano che, nel trattare i reclami, il FOS non si è limitato a decidere
esaminando il merito di ciascun reclamo, ma ha anche tenuto conto di obiettivi politicoprogrammatici diversi dalla tutela dell'investitore. Dalle prove acquisite si evince chiaramente
che il FOS era preoccupato dell'impatto della sua decisione sugli altri sottoscrittori del fondo
comune. Le sue decisioni (se esaminare o meno il reclamo, se accoglierlo o meno nel merito e,
in caso affermativo, quale importo riconoscere a titolo di compenso) sembrano essere state
influenzate da queste considerazioni. Ne discende che la finalità della tutela dei singoli
assicurati conseguibile attraverso un adeguato risarcimento, potrebbe essere stata
compromessa in alcuni casi da finalità concorrenti.
Infine, vi sono prove convincenti secondo cui un certo numero di ricorrenti sono rimasti
insoddisfatti in generale del servizio loro erogato dal FOS, asserendo fra l'altro che il FOS
manifestava parzialità nei confronti della ELAS. Sembra ci sia consenso sul fatto che alcuni
assicurati danneggiati hanno sofferto in varia misura del ritardo con cui il FOS ha trattato i loro
casi. In alcuni casi la conseguenza è stata che i ricorrenti si sono visti precludere la possibilità
di un'azione legale. Qualunque sia il motivo dei ritardi, essi hanno rappresentato per gli
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assicurati un ostacolo ai loro sforzi volti ad ottenere un risarcimento.
Nel complesso non si può affermare che, pur avendo riconosciuto indennizzi a un numero
limitato di assicurati,il FOS abbia rappresentato un adeguato strumento per ottenere
riparazione per i danni ingiustamente patiti dagli assicurati della Equitable Life in seguito alla
crisi della compagnia. Essendo opinabile il fatto che il FOS abbia la capacità, o sia la sede
giusta, per giungere a una soluzione generale, la mancanza di alternative stragiudiziali ha
lasciati molti assicurati danneggiati in una situazione del tutto insoddisfacente.
2.
Procedimento civile dinanzi ai tribunali britannici
Gli assicurati avevano la possibilità di agire in giudizio contro la ELAS dinanzi ai tribunali
inglesi, salvo decadenza dei termini a norma del Limitations Act (v. oltre). Un'altra condizione
per percorrere tale strada era di non essere coperti dal Compromise Scheme o di non aver
accettato dalla Equitable un'offerta di compensazione che precludesse ogni successiva azione.
a) Le basi giuridiche previste dal diritto britannico per le rivendicazioni contro la ELAS
ES 3345 traccia un quadro delle disposizioni legislative britanniche sulle quali gli assicurati
possono fondare un'eventuale azione contro la ELAS. Le norme in questione possono essere
così riassunte:
·
La Section 62 del Financial Services Act 1986 legittima all'azione civile nel caso in cui
un investitore abbia sofferto perdite per violazione di determinate norme ad opera di un
soggetto autorizzato. All'epoca dei fatti la Equitable era autorizzata dalla LAUTRO e
soggetta alle sue regole. Un assicurato non-GAR sarebbe legittimato ad agire se 1) come
previsto dalle regole LAUTRO, la Equitable era tenuta a rivelare l'esistenza del rischio
GAR ai potenziali assicurati, 2) la Equitable aveva mancato di informare su tali rischi e 3)
l'assicurato faceva assegnamento su tali informazioni. Infine (4) l'assicurato deve
dimostrare che avrebbe rifiutato di accettare la polizza offerta dalla Equitable Life se i
rischi gli fossero stati rivelati. ES 3346 sostiene che la Equitable doveva [in base alle
regole LAUTRO] rivelare l'esistenza del rischio GAR ai potenziali assicurati". Afferma
anche che "è altamente probabile che la compagnia non abbia rivelato il rischio, visto
che il materiale distribuito dalla Equitable non vi faceva alcun riferimento specifico". A
tale riguardo sarebbe peraltro essenziale determinare il momento in cui il rischio GAR si
è materializzato, facendo sorgere l'obbligo di rivelarlo. Senza tale elemento, le questioni
della reliance (il fare assegnamento sulle informazioni) e del rapporto di causalità
sarebbero più difficili da dirimere e l'onere delle prova è comunque dell'assicurato (ES
3347).
·
Un assicurato non-GAR potrebbe agire per rappresentazione fuorviante
Pagg. 54-64.
Pagg. 55 e 60.
347
Pagg. 54-60.
345
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(misrepresentation) a norma del Misrepresentation Act 1967 o in base alla Common
Law. Per stabilire il sussistere di una rivendicazione, 1) occorre una materiale
rappresentazione dei fatti da parte della Equitable agli assicurati in relazione ai bonus o
ai rendimenti sulla loro quota del fondo with-profits, 2) la rappresentazione deve essere
non veritiera, 3) non devono esserci prove che la Equitable Life aveva fondati motivi
per ritenere, e riteneva effettivamente, che i fatti rappresentati erano veritieri e 4) deve
esserci reliance nei confronti della rappresentazione dei fatti, tale da indurre l'assicurato
a sottoscrivere il contratto; infine 5) deve esserci rapporto di causalità, ossia
l'assicurato non avrebbe sottoscritto la polizza se la Equitable non lo avesse fuorviato
con la sua presentazione dei fatti. Le polizze della Equitable non facevano alcuna
esplicita menzione dell'esistenza e dei possibili effetti delle polizze GAR sui rendimenti
degli assicurati non-GAR. Ne discende che essi possono avere valide rivendicazioni
solo "se la Equitable avesse rappresentato i fatti in modo implicito o formulato
implicite promesse ai potenziali assicurati non-GAR oppure se, nell'enumerare
esplicitamente un certo numero di fattori della categoria 'fattori di rischio' riportata
nei principali prospetti informativi, la Equitable avesse sottinteso che non esistevano
altri rischi, oppure se avesse fornito un'informativa o una consulenza maldestra
secondo il principio giurisprudenziale della Common Law nella causa Hedley Byrne
c. Heller [1964] AC 465" (ES 3348)
·
Inoltre un assicurato non-GAR può avere rivendicazioni contrattuali contro la compagnia
se è possibile affermare il sussistere dell'implicita promessa o della garanzia contrattuale
che non vi erano altri fatti da comunicare se non quelli contenuti nel documento Key
Features, in altre parole se vi fosse un obbligo contrattuale da parte della Equitable di
comunicare il rischio GAR. "Tale obbligo contrattuale non sembra tuttavia sussistere.
Non è esplicitamente menzionato né può essere considerato come una clausola o
garanzia implicita. Le informative e le rappresentazioni contenute nel documento Key
Features non fanno parte della polizza. Le affermazioni ivi contenute non sono intese
dalle parti come promesse contrattuali da parte della compagnia" (ES 3349)
Per riassumere dunque, secondo ES 3350, "un assicurato non-GAR può avere validi motivi di
rivendicazione contro la Equitable ai sensi della section 62 del Financial Services Act 1986 o
per informativa fuorviante o per consulenza maldestra". "Per contro, è difficile in generale
che un'azione per indadempienza contrattuale abbia probabilità di successo" (ES 3351).
b) Termini di ricorso
Come indicato in ES 3352, l'azione legale sopra descritta è soggetta al rispetto di determinati
termini ai sensi della Section 2 del Limitation Act 1980. Il termine per le rivendicazioni basate
su un illecito è di sei anni dalla data del verificarsi della causa dell'azione. Tale termine si
applica alle rivendicazioni a norma della section 62 FSA e della section 2.1 del
Pag. 61.
Pag. 62.
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351
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Misrepresentation Act 1967. La causa dell'azione si verifica quando un assicurato subisce il
danno per la prima volta. Nell'azione per negligent advice (consulenza maldestra) o per
negligent statement (informativa maldestra) ai sensi della Common Law può essere proposta
fino a sei anni dal verificarsi della causa dell'azione o, se si supera tale termine, fino a tre anni
dalla data alla quale il ricorrente ha avuto conoscenza dei fatti necessari per un'azione per danni
e ha acquistato la legittimazione ad agire.
In relazione alla Equitable Life va notato che, poco dopo la pubblicazione del rapporto
Penrose, la Equitable ha chiesto più tempo per predisporre la sua risposta a determinati reclami
basati su tale rapporto. Per tali motivi, il 10 maggio 2004 la FSA ha emesso un provvedimento
con il quale ha esonerato la Equitable Life dal rispetto del normale termine prescritto dalle
regole FSA per esaminare i reclami relativi ai problemi emersi. Una delle condizioni della
deroga imposte alla Equitable Life era "un impegno scritto in base al quale, nell'invocare il
Limitations Act 1980 per respingere ricorsi presentati da un legittimo reclamante, sia
giudiziari che a un Ombudsman, [la Equitable] non avrebbe tenuto conto, agli effetti
dell'Act, del periodo durante il quale il caso del legittimo reclamante è interessato dal
presente provvedimento". La FSA aveva originariamente concesso la deroga fino al 30 giugno
2004, poi prorogata al 30 settembre dello stesso anno. Sebbene si trattasse in pratica una
proroga di qualche mese del termine, ciò significava per la stragrande maggioranza degli
assicurati la decadenza dei termini a norma dell'Act. Secondo SCAWEN (H3) a partire dalla
fine del 2006 tutti gli assicurati ELAS si sono visti impossibilitati ad agire per decadenza dei
termini.
c) Casi giudiziari
L'azione civile può essere avviata presso un tribunale di contea oppure dinanzi all'Alta Corte, a
seconda delle circostanze del caso. Se il valore della causa non supera le 15.000 sterline il
ricorso deve essere presentato al tribunale di contea. Se il caso è semplice il tribunale di contea
deciderà di ricorrere alla procedura per le cause di modesta entità assegnando il caso al small
claims track (iter per le cause di modesta entità). Nella maggior parte dei casi di questo tipo il
tribunale non ordina che le spese legali siano poste a carico della parte soccombente. Se un
ricorrente si rivolge a un legale ne deve sostenere i costi. Per questo motivo i ricorrenti non si
servono di assistenza legale per le rivendicazioni di piccola entità. Se il valore della causa non
supera le 5000 sterline, viene assegnata in genere allo small claims track.
WEIR (H2) e SCAWEN (H3) fanno sapere che alcuni assicurati hanno fatto questa scelta
intentando causa per danni dinanzi alla Small Claims Court o minacciando la ELAS di farlo.
Rammenta tuttavia che il valore massimo della causa è sostanzialmente limitato a 5000 sterline,
con conseguente possibilità di limitazione dell'importo e dunque del compenso.
La larga maggioranza delle rivendicazioni degli assicurati sarebbe di competenza dall'Alta
Corte. Tuttavia, come sottolineato dagli assicurati, il ricorrente dovrebbe sostenere le spese
legali del convenuto nel caso in cui il tribunale si pronunziasse a favore della Equitable (LAKE,
H1; WEIR, H2; SCAWEN, H3). In ES 3353 si osserva che "la lite giudiziaria è una strada in
salita a causa delle difficoltà pratiche e degli alti costi processuali; il diritto sostanziale è
353
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incerto e, a causa dei requisiti della materiality [rilevanza] e della reliance [affidabilità]
nonché delle regole che disciplinano l'onere della prova, il procedimento pesa sulle spalle del
consumatore" SCAWEN (H3) osserva che i costi potenziali di una lite giudiziaria contro la
Equitable superano le possibilità della stragrande maggioranza degli assicurati. Aggiunge anche
che sarebbe arduo trovare procuratori e avvocati in grado di comprendere una materia
complessa quale quella pensionistica.
In WE 23354, SCAWEN illustra i problemi di costo cui sono confrontati i ricorrenti presso i
tribunali inglesi: "Qualora decidessi di citare la compagnia per danni, mi direbbero che corro
il rischio, qualora il mio caso fosse trattato e perdessi la causa, di pagare spese dell'ordine di
£150.000 per ciascuna delle due parti, ossia in totale £300,000 (EUR 440.000). A parte il
fatto che non posso correre questo rischio finanziario, essendo la mia rivendicazione
dell'ordine di £70.000 (EUR 101.000), non si può dire che questo sia un buon modo di
investire i propri soldi. (...) Dai dati che ho potuto consultare si evince che i costi di una
causa contro la Equitable portata avanti fino al momento in cui la Equitable accetta una
transazione variano da £56.000 a £180.000, con una media di ca. £101.000. E' evidente
come tali cifre esulino dalla portata finanziaria della stragrande maggioranza dei cittadini
britannici, a parte il rischio di versare una somma equivalente ai legali della compagnia, se
la causa viene perduta o si decide di rinunciare a motivo delle tensioni e dello stress del
processo."
SCAWEN osserva che tale problema è riconosciuto dalla classe forense britannica e cita al
riguardo un rapporto355 sull'apparato giudiziario civile nell'Inghilterra e nel Galles: "I difetti
(…) identificati nel nostro attuale sistema sono: è troppo dispendioso (i costi superano
sovente il valore della causa; è troppo lento nel portare a termine l'iter processuale e troppo
diseguale: non vi è eguaglianza fra un contendente potente e benestante e un contendente
senza risorse sufficienti. E' troppo incerto: la difficoltà di prevedere il costo di una lite e la
sua durata provoca la paura dell'ignoto; infine, è incomprensibile per molte delle persone
coinvolte. Soprattutto, è troppo frammentato nel suo assetto organizzativo, in quanto nessuno
ha la responsabilità generale dell'amministrazione della giustizia civile; inoltre è troppo
accusatorio in quanto sono le parti e non i tribunali a determinare il procedimento e le regole
processuali sono troppo spesso disattese dalle parti e non fatte rispettare dal tribunale" (WE
23356). WE 23 comprende una lettera inviata da uno Studio legale alla FSA in risposta a un
consultation paper. Si osserva quanto segue: "Un processo dinanzi all'Alta Corte per un caso
di mis-selling di servizi finanziari portato avanti sino al giudizio di merito può costare da
£30.000 a £150.,000. Poche aziende e pochissimi clienti privati possono sostenere questo tipo
di esborso. (...) L'incertezza dell'esito e il rischio di pagare i costi della controparte sono un
potente mezzo di dissuasione."
SCAWEN (H3) conclude affermando: "Se si eccettua un ridotto numero di ricorrenti
relativamente benestanti, nel Regno Unito tale opzione è praticamente preclusa
all'assicurato. Gli elementi ottenuti dall'EMAG (H1) e da WEIR (H2) indicano che solo poche
persone e gruppi High Net Worth (ossia con ricchezza liquida investibile da 500 mila a 5
Pag. 7.
ACCESS TO JUSTICE Final Report by The Right Honourable the Lord Woolf, Master of the Rolls; luglio
1966; Final Report to the Lord Chancellor on the civil justice system in England and Wales.
356
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milioni di Euro) hanno avviato un procedimento giudiziario o hanno minacciato la ELAS di
farlo.
Naturalmente, la commissione ha cercato di acquisire dati relativi al numero di procedimenti
avviati da assicurati contro la ELAS e al relativo esito. Ha pertanto contattato vari testimoni
chiedendo loro di fornire atti processuali e sentenze. In risposta la commissione ha ricevuto
una copia di un'istanza di rescissione e conseguente richiesta di indennizzo per errata
interpretazione e/o violazione degli obblighi di legge, presentata il 13 maggio 2002 da un
assicurato che aveva investito nel 2002 oltre 850 mila sterline. A quanto parte il caso è stato
pienamente risolto in via transattiva nella fase predibattimentale (cfr. WE-CONF 15). Se si
eccettua tale caso, non è pervenuta alcuna documentazione relativa a vasi giudiziari. BAIN
(H8) riferisce il caso di un reclamante vittima di mis-selling al quale era stata venduta una
polizza pensionistica del tipo income drawdown (con percezione di reddito) e a cui la ELAS
aveva offerto un compenso di 522 sterline. Secondo BAIN, dopo che egli ebbe minacciato la
ELAS di azione legale, la compagnia accettò di versargli un compenso di £81.907.
WEIR sottolinea che "a mia conoscenza tutti [coloro che furono assistiti da un legale o
agirono in giudizio] furono pienamente rimborsati prima ancora che il caso finisse in
tribunale." "In altre parole, la Equitable Life sapeva bene che avrebbe perso la causa e che
tale sconfitta avrebbe fatto proliferare le azioni per danni (WEIR, H2). Analogamente LAKE
(H1) fa sapere i casi venivano sempre risolti con una transazione al prezzo di "clausole
bavaglio che vietavano di divulgare i termini della composizione". SCAWEN conferma tale
testimonianza indicando che "a mia conoscenza tutti questi casi sono stati risolti in via
stragiudiziale, prima del processo e con rigorosissime clausole di riservatezza (WE 23/2357).
Un altro assicurato descrive così questo stato di cose: "Quello che accomunava tutti i (…) casi
era che non si arrivava mai all'udienza perché tutti venivano pienamente risolti in via
transattiva il giorno precedente, previa accettazione di clausole di riservatezza. Una volta
fatta la 'ragionevole offerta', il tribunale non consentiva al ricorrente di comparire in aula
neanche un giorno, e poteva persino addebitargli dei costi. E' pertanto assai arduo conoscere
la verità. La strategia della Equitable è stata di intimorire i possibili contendenti con la
minaccia delle elevatissime spese legali che essi avrebbero dovuto versare in caso di
sconfitta. In secondo luogo, la Equitable non avrebbe mai permesso a un caso di arrivare in
tribunale perché sapevano che avrebbe perso e che la sua sconfitta avrebbe indotto altri ad
agire in giudizio e costretto la compagnia a divulgare dati che preferiva non divulgare" (WECONF- 12).
THOMSON si limita ad affermare dinanzi alla commissione che "un certo numero di casi sono
stati trattati dai tribunali britannici" e che "ogni volta sono stati versati congrui compensi
(…)". (H8).
La commissione dunque non dispone di informazioni circa l'esatto numero di cause promosse
in passato dagli assicurati contro la ELAS. Gli elementi acquisiti sembrano indicare che non vi
sia stata alcuna sentenza perché i casi venivano solitamente risolti in via stragiudiziale e con la
previsione di clausole di riservatezza. Per quanto riguarda le cause in corso la commissione ha
appreso da SCAWEN (H3) che un gruppo di titolari di rendite with-profits è attualmente in
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causa con la ELAS. Egli ha spiegato che il gruppo ha sviluppato un meccanismo grazie al
quale i ricorrenti "si assicurano vicendevolmente" contro la sconfitta giudiziaria e che l'azione
è stata resa possibile da uno Studio legale che ha accettato di assumere l'incarico su base no
win, no fee (parcella pagabile solo in caso di successo). Inoltre la commissione è stata
informata che un assicurato irlandese ha avviato un procedimento, e che un altro sarebbe
pendente dinanzi a un tribunale tedesco (v. oltre).
Per riassumere, l'avvio di procedimenti giudiziari contro la ELAS (a norma della Sezione 62
del Financial Services Act 1986, per "rappresentazione ingannevole" o per "cattiva
consulenza") costituiva in linea teorica per le parti lese un mezzo per ottenere un risarcimento.
In pratica, tuttavia le circostanze indicano che solo pochi assicurati benestanti hanno percorso
tale via - per poi comunque raggiungere un accordo con la Equitable – e che i notevoli rischi
finanziari insiti nel sistema giudiziario britannico hanno invece dissuaso l'assicurato medio
dall'adire le vie legali. Inoltre, poiché i fatti principali della vicenda ELAS risalgono al 19982000, praticamente tutti gli assicurati danneggiati sono ormai fuori termine ai sensi del
Limitations Act, In pratica dunque, per la grande maggioranza degli assicurati il Financial
Ombudsman Service è stato l'unica fonte di giustizia civile.
VII . Accuse contro le autorità di regolamentazione britanniche
Gli assicurati danneggiati potrebbero teoricamente fondare le proprie pretese sul fatto che gli
organi di regolamentazione britannici non abbiano presumibilmente tutelato gli assicurati
procedendo alla verifica delle pratiche contabili e di accantonamento e della situazione
finanziaria della compagnia, come invece previsto dalla legge britannica. Le accuse secondo cui
le autorità di regolamentazione britanniche siano colpevoli di carenza nella vigilanza
prudenziale sono state avanzate da numerosi testimoni sia verbalmente (ad es. LAKE, H1;
WEIR, H2; BELLORD, H2; JOSEPHS, H2, KWANTES, H7, SEYMOUR H7,
BRAITHWAITE, H11) che per iscritto (ad es. WE 4, WE 7, WE 8, WE 14, WE 15, WE 36,
WE 44, WE 51, WE 52). Tali testimonianze sono trattate nella Parte IV della presente
relazione.
Alcuni testimoni indicano che le autorità di regolamentazione non solo non hanno assolto i loro
compiti di vigilanza ma hanno anche fuorviato gli assicurati che le avevano contattate in
relazione alla Equitable Life. VINALL sostiene ad esempio in WE 43 di aver contattato la FSA
ai primi del 2001 quando i problemi di solvibilità della ELAS emergevano chiaramente ed
erano ampiamente riferiti da tutta la stampa britannica. In quell'occasione fece domande sulla
solvibilità e sui livelli delle riserve e la FSA rispose che non c'era alcun motivo per
preoccuparsi, quando in realtà il problema doveva già esserle noto. A suo parere la FSA ha
dato agli assicurati informazioni fuorvianti. La conseguenza è stata che essi sono rimasti con la
ELAS più a lungo di quanto avrebbero altrimenti fatto e hanno patito ulteriori danni.
I successivi reclami di VINALL alla stessa FSA e al Complaints Commissioner (Ombudsman)
britannico non furono accolti. La FSA sostiene che non era in grado di confermare l'assenza di
problemi alla ELAS e che spettava ai consumatori prendere personalmente una decisione
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riguardo alla compagnia (WE 43). Sottolinea anche che, al momento di valutare se imporre
restrizioni alle imprese, la FSA deve tenere conto del più vasto impatto che questo possono
avere sul mercato e sui consumatori in generale. Analogamente, il Complaints Commissioner
nota che, nel fare questo tipo di valutazioni, le autorità di regolamentazione devono peccare
per eccesso di cautela. "Con il senno di poi si può affermare che la cautela era inopportuna,
ma ciò non significa che la valutazione iniziale fosse sconsiderata o distorta" (WE 43). Il
Complaints Commissioner spiega anche che la FSA ha rigorosi vincoli da rispettare in merito a
ciò che può o non può essere detto in relazione a terzi, poiché se l'informazione si rivela non
corretta e lesiva degli altrui interessi, si rischia la denuncia. L'Ombudsman parlamentare
britannico (v. oltre) sta attualmente esaminando i reclami di numerose persone che sostengono
che "la FSA ha assicurato loro che non c'era alcun motivo per allarmarsi in merito alla
solvibilità della Equitable" (E 43).
Per essere compensati delle presunte carenze delle autorità di regolamentazione gli assicurati
possono percorrere due strade.
1.
Procedimenti stragiudiziali – l'UK Parliamentary Ombudsman (Ombudsman
parlamentare britannico)
I reclami all'Ombudsman parlamentare rappresentano la prima possibilità che si offre agli
assicurati danneggiati per ottenere un compenso. Un memorandum trasmesso dall'Ombudsman
parlamentare alla commissione per le petizioni espone in dettaglio il ruolo dell'Ombudsman in
generale, e per il caso ELAS in particolare (WE 12). Così "il ruolo dell'Ombudsman è di
esaminare reclami (inoltrati da un membro della Camera dei Comuni) di persone che
asseriscono di aver sofferto un'ingiustizia non rimediata, conseguente a cattiva
amministrazione di cui si siano resi responsabili gli organi che rientrano nel suo ambito di
competenza, nell'assolvimento delle loro funzioni amministrative. Se l'Ombudsman conclude
che la cattiva amministrazione ha causato o ha contribuito a causare un'ingiustizia non
rimediata, formula raccomandazioni per rimediare all'ingiustizia. l'Ombudsman tuttavia non
ha il potere di imporre a un organo di accogliere le sue raccomandazioni. Ciononostante le
sue raccomandazioni sono di solito accettate e vengono proposti idonei rimedi. Se ciò non
avviene, l'Ombudsman può portare la cosa all'attenzione del Parlamento mediante una
relazione speciale."
Nella sua petizione l'EMAG afferma che nel 2001 oltre 600 assicurati britannici hanno chiesto
all'Ombudsman di aprire un'inchiesta (WE 14358), a seguito della quale l'Ombudsman ha
concluso, nella sua relazione pubblicata nel giugno 2003, che non vi era stata
malamministrazione da parte delle autorità prudenziali. Tuttavia, dopo la pubblicazione del
rapporto Penrose, fu aperta una seconda inchiesta (cui la FSA359 si sarebbe a quanto pare
opposta) riguardante un periodo più esteso ed avente il compito di indagare anche sull'operato
del Government's Actuary Department (GAD). L'inchiesta è attualmente in corso.
Il mandato per l'inchiesta dell'Ombudsman consiste nel " determinare se, nel periodo
antecedente al dicembre 2001, dei cittadini abbiano subito un torto a causa di cattiva
358
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359
Addendum alla petizione 29/2005 in data 9 novembre 2005 su FSA e FOS, pag. 10.
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amministrazione da parte degli organismi pubblici responsabili della regolamentazione
prudenziale della Equitable Life Assurance Society e/o da parte del Dipartimento
dell'attuario dello Stato, e nel raccomandare un risarcimento appropriato per qualsiasi
danno così arrecato" (WE 12360). l'Ombudsman non cerca di accertare se all'epoca l'assetto
regolamentare britannico fosse idoneo o se esso risponda ai requisiti della legislazione UE, ma
si limita a verificarne la corretta amministrazione. E' anche importante notare che le sue
indagini si limitano al periodo fino al 1° dicembre 2001, in quanto la FSA, divenuta a quella
data unico organo di regolamentazione, non rientra nelle sue competenze. Analogamente
l'Ombudsman può solo sindacare l'operato di quanti erano addetti alla vigilanza prudenziale
sulla ELAS; non può esaminare reclami in fatto di Conduct of Business o di marketing perché
gli organi di autoregolamentazione che erano competenti per questo aspetto non sono mai stati
inclusi fra le competenze dell'Ombudsman.
Un certo numero di testimoni ha sottolineato l'importanza dell'inchiesta dell'Ombudsman.
THOMSON (H2) ritiene che il rapporto dell'Ombudsman rappresenta per gli assicurati la
migliore speranza di ottenere un compenso. Analogamente TERTÁK (H1) afferma che "[la
Commissione] è sempre stata del parere che la seconda relazione dell'Ombudsman offra alle
vittime della Equitable Life la migliore speranza di ottenere un risarcimento." Il Commissario
McCREEVY, in H8, lo conferma: "La relazione rappresenta la migliore occasione – e
probabilmente l'unica – per permettere agli assicurati e pensionati che hanno subito un
danno di ottenere un risarcimento". Gli assicurati sembrano concordare sull'importanza della
relazione dell'Ombudsman e sollecitano la commissione d'inchiesta ad attendere la sua
pubblicazione prima di stilare la sua relazione finale. Tuttavia, essi hanno anche sottolineato
l'ambito limitato dell'inchiesta dell'Ombudsman. "Il mandato dell'Ombudsman parlamentare
non è ampio: esclude la FSA; esclude metà del regime regolamentare - quello preposto al
marketing e alla Conduct of Business- ed esclude la stessa Equitable" (WE 44).
Inoltre dubitano che l'amministrazione britannica voglia introdurre misure che traducano in atto
l'eventuale raccomandazione dell'Ombudsman di compensare le vittime. In tale contesto fanno
riferimento a un recente caso verificatosi nel settore delle pensioni professionali, in cui ben
125.000 persone hanno perduto una parte notevole delle loro pensioni "a prestazioni definite",
essendo i fondi pensionistici in questione stati chiusi fra l'aprile 1997 e il marzo 2004 senza
risorse sufficienti per pagare le prestazioni promesse. Nel marzo 2006 l'Ombudsman
parlamentare pubblica una relazione dal titolo "Trusting in the pensions promise" (Aver fiducia
nelle promesse di pensione) in cui si conclude che, a causa della cattiva amministrazione
pubblica, coloro che avevano sofferto danni non avevano compreso i rischi che correvano e si
erano visti negare l'opportunità di attenuarli. L'Ombudsman raccomanda al governo di
considerare l'opportunità di intervenire per ripristinare la pensione principale e le relative
prestazioni accessorie delle persone coinvolte. L'amministrazione britannica ha respinto sia le
conclusioni dell'Ombudsman parlamentare sia le sue raccomandazioni.
La commissione ristretta del Parlamento britannico per la pubblica amministrazione ha
aspramente criticato la posizione del governo sul tema e ha espresso preoccupazione per le
implicazioni che essa potrà avere per il ruolo istituzionale dell'Ombudsman: Concordiano con
l'Ombudsman nel ritenere che vi sia stata cattiva amministrazione. Le informazioni del
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governo sulle pensioni sono inadeguate e tali da indurre in errore ogni persona ragionevole.
Inoltre il governo avrebbe dovuto esaminare in modo debito le raccomandazioni
dell'Ombudsman anziché concludere immediatamente che esse comporterebbero un grave
onere per l'erario. Questa è la seconda volta in meno di 12 mesi che l'Ombudsman riferisce
al Parlamento di aver individuato ingiustizie alle quali non si è posto, o non si intende porre
rimedio. Sono stati predisposti solo quattro rapporti di questo tipo. Il sistema introdotto dal
Parliamentary Commissioner Act 1967 funzionerà solo se vi sarà una comune intesa fra
Ombudsman, Parlamento e governo su cosa debba intendersi per cattiva amministrazione e
su chi abbia l'autorità per accertarla. Il governo è stato fin troppo pronto a liquidare le
risultanze dell'Ombudsman in materia di cattiva amministrazione. Le nostre indagini hanno
dimostrato che tali risultanze sono valide. Sarebbe estremamente spiacevole se il governo
divenisse avvezzo a respingere senza mezzi termini le accuse di cattiva amministrazione,
soprattutto quando un'inchiesta di questa Commissione ha provato che c'è effettivamente un
caso cui porre rimedio. Dietro ogni caso di cattiva amministrazione c'è un cittadino che ha
patito un'ingiustizia, Cercando a tutti i costi di negare le accuse di cattiva amministrazione
anziché considerare rimedi pratici e adeguati, il governo ha turbato ulteriormente le vittime,
rinviando ogni risoluzione dei loro problemi". 361 Il governo ha risposto alle conclusioni e
raccomandazioni del rapporto della commissione ristretta mantenendo la sua posizione.362
Secondo le informazioni date da BRAITHWAITE (H11) alla commissione, alcune delle vittime
hanno impugnato dinanzi all'Alta Corte la decisione di respingere le risultanze dell'Ombudsman
e le sue raccomandazioni. Nella sua sentenza del 21 febbraio 2007 (cfr. WE-FILE 30363), la
corte ha annullato la decisione del Segretario di Stato di respingere le conclusioni
dell'Ombudsman in fatto di cattiva amministrazione e gli ha ordinato di riconsiderare le
raccomandazioni dell'Ombudsman.
Un certo numero di assicurati ha espresso viva preoccupazione: "Visto tale precedente, è del
tutto incerto se le conclusioni dell'Ombudsman parlamentare britannico in fatto di cattiva
amministrazione saranno mai seguite da misure di risarcimento", così LAKE (H1).
KWANTES in H7 gli fa eco: "Temo che il governo possa disinvoltamente fare la stessa cosa
quando l'Ombudsman parlamentare riferirà sulla Equitable Life, e questo è un motivo di
grossa preoccupazione. (...) Ritengo che, ignorando bellamente e impunemente quanto viene
raccomandato, il governo si faccia beffe dell'istituto dell'Ombudsman". SCAWEN afferma in
WE 23/2364 che "le recenti esperienze non sono incoraggianti". Aggiunge che "non ci aiuta il
fatto che, se la malamministrazione c'è stata, il governo finisca poi per ignorare la relazione
senza intervenire per compensare le vittime della sua incompetenza" (WE 23/2365). Simili
preoccupazioni sono espresse da NEWMAN in WE-CONF 19. SEYMOUR (H7) fa
riferimento a un articolo giornalistico che cita THOMSON. Questi, secondo quanto riferito,
non nutre "l'ardente speranza" che la relazione dell'Ombudsman parlamentare porti al
361
Public Administration Select Committee: "The Ombudsman in Question: the Ombudsman’s report on pensions and its
constitutional implications"; Sixth Report of Session 2005–06; Stampato per ordine della Camera dei comuni il 20 luglio
2006.
http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200506/cmselect/cmpubadm/1081/108102.htm
362
The Government Response to the Public Administration Select Committee’s Sixth Report of Session 2005–06 The
Ombudsman in Question: the Ombudsman’s report on pensions and its constitutional implications [HC 1081].
Sentenza nella causa n. CO/4927/2006.
Pag. 6.
365
Pag. 6.
363
364
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risarcimento. THOMSON spiega questa sua dichiarazione in H8: "Ci sono due precondizioni
da realizzare perché il governo possa versare compensi a seguito del rapporto
dell"Ombudsman parlamentare: innanzitutto che l'Ombudsman individui pratiche di
malamministrazione per effetto delle quali gli assicurati hanno patito ingiustizie; in secondo
luogo, che il governo accetti quelle conclusioni e la raccomandazione di compensare gli
interessati. La mia osservazione diceva sostanzialmente che la seconda condizione non
discende automaticamente dalla prima."
La pubblicazione del rapporto dell'Ombudsman era stata originariamente prevista per la
primavera del 2006 (cfr.WE 12). Essa è stata successivamente rinviata alla fine dello stesso
anno. Con lettera in data 156 ottobre 2006 l'Ombudsman parlamentare ha annunciato un
ulteriore ritardo, comunicando che il rapporto non sarà pubblicato prima del maggio 2997 (cfr.
WE-FILE 19).
2.
Procedimenti dinanzi ai tribunali britannici
Gli assicurati danneggiati hanno la possibilità di agire in giudizio contro le autorità di
regolamentazione dinanzi ai tribunali britannici. Tuttavia, come osserva LAKE (H1), "al
cittadino che chiede giustizia ai tribunali britannici (…) si frappongono enormi ostacoli".
"Contro le autorità di regolamentazione il cittadino deve provare la 'misfeasance' [illecito da
parte di pubblico ufficiale] e ciò rappresenta un ostacolo insormontabile. Analogamente
SEMOUR osserva in H7 "che gli organismi pubblici come le autorità di regolamentazione
non possono essere perseguiti in quanto godono della 'Crown immunity', e che un eventuale
azione promossa in ambito nazionale contro il governo per ottenere un intervento rimediativi
deve superare il grosso ostacolo legale rappresentato dal dover provare il sussistere di
'misfeasance'". "La misfeasance comporta in concreto che l'amministrazione può sbagliare,
ma non è punibile, a meno che non si possa provare l'intenzione dolosa. L'ostacolo da
superare è veramente grande" (SEYMOUR, H7).
Inoltre, LAKE (H1) sottolinea che l'azione giudiziaria contro le autorità di regolamentazione
comporterebbe notevoli rischi finanziari per gli assicurati danneggiati, simili a quelli descritti in
relazione ad eventuali procedimenti contro la Equitable. L'EMAG in WE 44 formula al
riguardo le seguenti osservazioni: Si può star certi che lo Stato britannico spingerebbe il più
possibile verso l'alto le sue spese legali e sfrutterebbe ogni possibile grado di giudizio, con il
rischio (dissuasivo) che le spese legali dello Stato possano essere poste a carico dei
ricorrenti. Per far causa allo Stato britannico occorrerebbero decine di milioni di euro, come
evidenziato dalla causa intentata dalla BCCI contro la Banca d'Inghilterra366 e da quella
promossa dagli azionisti della Railtrack, che prima di poter citare lo Stato britannico per
misfeasance dovettero versare al Tribunale 3 milioni e 300 mila euro, pagamento reso
possibile solo con l'aiuto di grandi istituzioni finanziarie, un aiuto sicuramente non
disponibile nel caso Equitable."
Come menzionato al punto IV.1 la ELAS, dopo la pubblicazione del rapporto Penrose,
incaricò uno Studio legale di fornirle un parere sulla fondatezza di eventuali rivendicazioni
366
Informazioni particolareggiate sul caso si trovano in ES 3, pag. 94.
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della compagnia e degli assicurati nei confronti delle varie autorità di regolamentazione del
settore. Seguendo il parere degli avvocati (messo agli atti della commissione come WE 71) la
Equitable decise di non percorrere le vie legali. WE 71 identifica una serie di potenziali
rivendicazioni contro le autorità di regolamentazione prudenziale367 e ne valuta le probabilità di
successo:
·
Mancato assolvimento degli obblighi di cui all'Insurance Companies Act 1982 (ICA).
WE 71 osserva che la Equitable non ha alcuna rivendicazione a questo titolo, in quanto
"i) non si può affermare che le autorità abbiano omesso di considerare se far uso dei
propri poteri di intervento ex ICA 1982 o che nessuna autorità prudenziale che avesse
operato con ragionevolezza avrebbe potuto agire a quel modo; e ii) l'ICA 1982 non
riconosce alla Equitable rimedi giuridici di diritto privato".
·
Secondo WE 71, la compagnia non può neanche rivendicare una negligence ai sensi della
Common Law "in quanto i) non v'è nulla nel Rapporto che indichi che l'autorità
prudenziale abbia fatto o vietato nulla che esulasse dall'ambito delle sue competenze;
ii) le autorità di regolamentazione non erano tenute a risarcire la Equitable per perdite
eventualmente subite in relazione alle carenze di vigilanza prudenziale identificate nel
Rapporto".
·
Secondo WE 71 non sarebbe proponibile neppure la fattispecie di misfeasance in public
office: "nulla sta ad indicare che uno o più dipendenti dell'autorità di regolamentazione
prudenziale abbia(no) esercitato illegittimamente i propri poteri con il deliberato
proposito di ledere gli interessi della Equitable o ignorando disinvoltamente la
possibilità di un tale danno.
Secondo il Financial Services Act 1986 (FSA), l'autorità regolamentare per la Conduct of
Business368 gode di un limitato grado di immunità. Le rivendicazioni contro tale autorità sono
pertanto precluse dall'FSA 1986 a meno che l'azione o l'omissione sia stata compiuta in
malafede (cfr. ES 3369). ES 3370 conclude che "sarebbe un compito titanico per un assicurato
danneggiato provare quanto meno la consapevolezza, da parte dell'autorità di
regolamentazione, dell'illecito e del conseguente probabile danno". Così autori di WE 71:
"riteniamo che non vi sia nulla (…) che possa supportare di un'accusa di malafede."
Pertanto, sulla base del diritto britannico, non sembra esistano prospettive realistiche per le
parti lese di riuscire ad incriminare le autorità di regolamentazione per le perdite subite. Non
sorprende il fatto che la documentazione acquisita non mostri fino a questo momento casi di
azioni giudiziarie contro le autorità di regolamentazione.
Secondo ES 3 vi sono fondati motivi per cui la responsabilità delle autorità di
Le autorità di regolamentazione prudenziale all'epoca competenti erano il Secretary of State for Trade and
Industry per il tramite del Department of Trade and Industry (fino al 5 gennaio 1998) e successivamente l'HM
Treasury, che ha delegato tali funzioni alla Financial Services Authority (FSA).
368
A quell'epoca l'autorità competente per la conduct of business era la Personal Investment Authority, le cui
funzioni passarono alla FSA.
369
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regolamentazione debba essere riconosciuta solo in circostanze eccezionali: "La
regolamentazione dei servizi finanziari è una materia altamente complessa (…); le autorità di
regolamentazione sono chiamate a perseguire ed equilibrare fra loro una serie di obiettivi
divergenti e talora contraddittori, fra cui la tutela degli investitori, la stabilità e l'efficienza
dei mercati. Esse devono pertanto godere di ampia discrezionalità nell'esercizio delle proprie
funzioni, in modo da assegnare la necessaria priorità a finalità concorrenti, in funzione del
pubblico interesse. La loro discrezionalità non deve essere condizionata dal timore che una
scelta programmatica risultata errata o illegittima possa risolversi in una denuncia per
danni. (...) Inoltre, se l'azione per danni andasse in porto, sarebbe il contribuente che
finirebbe per sostenerne i costi." E' per questi motivi che tutti gli Stati membri dell'UE
limitano, anche se in varia misura, la responsabilità degli organi di vigilanza. In termini
normativi, il carattere di eccezionalità si riflette in presupposti quali la "malafede (ad es.
Irlanda, Regno Unito) o "grave negligenza" (Francia).
Gli autori di ES 3 ritengono tuttavia che malgrado quanto detto sopra, la piena immunità delle
autorità di regolamentazione dei servizi finanziari non appare auspicabile. Al riguardo ES 3
osserva che "la nozione di negligenza grave o di grave e manifesta violazione del proprio
ambito di discrezionalità fornisce un criterio più valido del concetto di malafede [utilizzato
dal diritto britannico], in quanto non fa riferimento alle motivazioni delle autorità di
regolamentazione e si presta meglio a determinazioni oggettive" (ES 3371). Notano anche che
"è possibile (…) operare una distinzione fra funzioni regolamentari e funzioni di vigilanza;
appare più agevole contestare a un'autorità di regolamentazione decisioni adottate al livello
operativo della funzione di vigilanza anziché decisioni che comportino scelte di politica
regolamentare."
VIII . Il Financial Services Compensation Scheme britannico e la decisione di non
chiudere la ELAS
Il Regno Unito dispone per legge di un fondo di emergenza per i clienti delle imprese
autorizzate ad operare nel settore dei servizi finanziari, istituito dal Financial Services and
Markets Act (FSMA). Trattasi del Fondo di compensazione per i servizi finanziari (Financial
Services Compensation Scheme - FSCS), che può versare indennizzi in caso di inadempienza
dell'assicuratore, ossia se questi non ha attivi sufficienti per far fronte agli impegni o diviene
insolvente. Il FSCS è finanziato con i contributi delle aziende autorizzate dalla FSA. WE 63
cita al riguardo una dichiarazione dell'allora Segretario finanziario al Tesoro Ruth Kelly: "Nel
caso in cui la Equitable Life dovesse subire un procedimento per insolvenza, grazie al
Financial Services Compensation Scheme disponiamo ora di una rete di salvataggio legale,
che pagherà il 90% dei valori garantiti delle polizze".
Tuttavia, le vittime della Equitable Life non hanno potuto avvalersi del Fondo in quanto la
società non era mai stata dichiarata insolvente. Gli assicurati sostengono che il governo
britannico ha voluto "mantenere a galla la Equitable Life ad ogni costo (…) per evitare di
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gravare sul Financial Services Compensation Scheme, per evitare di gravare sul resto
dell'industria dei servizi finanziari" e in tal modo "evitare a tutti i costi l'insolvenza (…) e per
accollare le perdite (…) agli investitori" (WEIR, H2). WEIR (H2) sostiene che al tempo del
compromesso (primi del 2002), la ELAS era già "tecnicamente insolvente" ma "era tenuta in
vita per evitare allo Stato o all'industria dei servizi finanziari di dover provvedere al suo
salvataggio". "Di fatto, la strategia consisteva nel "tenere il gregge nel recinto il più a lungo
possibile prima della macellazione" (WEIR, H2). Gli fa eco SEYMOUR in H7: Quando si
comprese che la ELAS non poteva far fronte alle sue passività contrattuali con i suoi attivi, si
cominciò a parlare di un fondo di salvataggio assicurativo che avrebbe comportato una tassa
o un contributo da parte di tutte le altre compagnie di assicurazione per compensare i clienti
della ELAS. Le autorità di regolamentazione britanniche approvarono quindi un sistema che
permetteva di includere cinque anni di utili futuri teorici per riequilibrare il bilancio di una
closed company [società chiusa] - quale era appunto la ELAS – rendendo così impossibile
l'accesso al fondo di compensazione."
La ELAS respinge tali accuse, affermando che il fondo non era mai stato "tecnicamente
insolvente" (cfr. WE-CONF 5372). Anche DAYKIN e STRACHAN (H4) sottolineano che la
compagnia è sempre rimasta solvibile. THOMSON rileva che "il problema insolvenza fa
riferimento alla capacità della compagnia di far fronte finanziariamente alle garanzie
prestate; se è vero che il margine di solvibilità della Equitable è stato esiguo per un periodo
di tempo abbastanza lungo (fino a ca. il 2003), continuo a ritenere che non sia possibile
identificare alcun periodi in cui essa stata insolvente" (H8). In H2 THOMSON indica inoltre
che "l'interesse comune era di non veder mai la compagnia divenire insolvente." A suo avviso
l'eventuale insolvenza della compagnia avrebbe offuscato notevolmente le prospettive degli
assicurati. Tale tesi viene ripetuta in H8: "Si è detto che sarebbe stato preferibile per la
compagnia divenire insolvente. Tale opzione è stata trattata nel 2001 dalla documentazione
per il Compromise Scheme, da cui risultava chiaro, come è chiaro oggi, che la liquidazione
avrebbe avuto per gli assicurati esiti molto meno auspicabili". Riguardo alla decisione di non
chiudere la Equitable Life. STRACHAN (H4) rileva che la FSA considerava che "tutto
sommato, era preferibile per gli interessi di ca. un milione di assicurati Equitable permettere
alla compagnia (…) di proseguire la sua attività acquisendo nuova clientela."
Al riguardo Lord PENROSE nota quanto segue: "Dopo la decisione della Camera dei Lord,
al momento di considerare se la Equitable dovesse chiudere, le autorità di regolamentazione
si trovarono dinanzi ad interessi concorrenti. E' legittimo e doveroso da parte della vigilanza
prudenziale bilanciare, se necessario, gli interessi degli assicurati attuali e potenziali, e non
biasimo le autorità di regolamentazione per essere arrivate a quella conclusione, anche se
temo che né la FSA né il GAD avessero una conoscenza e comprensione degli affari della
compagnia sufficienti a giustificare la loro fiducia in una possibile vendita. Né ritengo che la
decisione riflettesse un conflitto fra obiettivi di vigilanza prudenziale e obiettivi di Conduct of
Business, una tesi questa che si basa sulla incomprensione della natura della
regolamentazione prudenziale. Tuttavia le autorità di regolamentazione muovevano
dall'assunto che, se qualcuno fosse stato penalizzato dalla decisione di non chiudere la
compagnia, vi sarebbe stata la possibilità della compensazione. Non si cercarono garanzie
legali a tal fine e non furono esaminate le questioni giuridiche rilevanti al caso. Non risulta
372
Pag. 2.
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che venne riconosciuto il fatto che, se le richieste di compensi fossero state accolte, ne
avrebbe fatto le spese il fondo with-profits, né vi fu alcun tentativo di quantificare i rischi cui
erano esposti i potenziali clienti per i benefici reclamati dal management per la prosecuzione
dell'attività commerciale. Non sono state esaminate misure atte ad alleviare i rischi
rappresentati dalle successive accuse di rappresentazione ingannevole. Alla compagnia fu
permesso di continuare la sua attività promozionale, per cui coloro che sottoscrivevano
nuove o ulteriori polizze con la Equitable lo facevano per invito e non volontariamente, senza
essere stati messi al corrente dei rischi che correvano. Nel corso del processo di
'maxwellisation' [in cui ai soggetti criticati viene data la possibilità di formulare osservazioni
prima della pubblicazione] si è replicato che la critica degli atti e decisioni delle autorità di
regolamentazione relative alla vendita di prodotti, ha mancato di dare il giusto peso alla
prerogativa della FSA di imporre un regime in base al quale gli assicurati interessati
potessero essere compensati senza necessità di contenzioso. Tale osservazione tace tuttavia il
fatto che era possibile adottare misure per proteggere tempestivamente i 'late joiners' (ultimi
aderenti alla ELAS). La Equitable impose loro di rinunciare ad ogni potenziale beneficio
derivante dalla vendita dell'attività commerciale. Una contropartita ragionevole sarebbe
stata quella di proteggerli contro eventuali danni prevedendo una clausola di trasferimento
senza penali nel caso in cui l'operazione di vendita fosse fallita. Una maggiore
considerazione per le categorie a rischio avrebbe identificato un'esigenza di tutela anziché di
una compensazione ex-post" (WE 16373).
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IX . La posizione degli assicurati non britannici
Come menzionato in precedenza sono diverse migliaia le vittime che hanno sottoscritto polizze
fuori del Regno Unito. Molti di loro hanno acquistato polizze with-profits presso le succursali
che la Equitable Life aveva creato in Irlanda e in Germania a norma delle disposizioni della
Terza direttiva Vita.
1.
Le attività della Equitable Life in Irlanda e in Germania
Secondo le informazioni ricevute dalle autorità di regolamentazione tedesche, la ELAS ha
venduto polizze tramite la sua succursale tedesca fra il 22 dicembre 1992 e il 30 settembre
2001 (WE 21374). Le autorità di regolamentazione irlandesi hanno indicato che la Equitable
Life ha gestito una succursale in Irlanda dal 1991 al 2001 (O'DEA, H4). La corrispondenza
intercorsa fra le autorità di regolamentazione irlandesi e britanniche indica tuttavia che la
succursale irlandese ha chiuso i battenti l'8 luglio 2002. THOMSON (H2) sostiene che nessun
nuovo contratto fu sottoscritto in Irlanda dopo l'8 dicembre 2000. In H4 O'DEA afferma che la
succursale irlandese della Equitable Life ha cessato di vendere polizze nel dicembre 2000, alla
stessa data della casa madre britannica. "Da allora la compagnia non ha più venduto nuove
polizze" (MS O'DEA, H4). La ELAS gestisce ora la sua restante clientela irlandese e tedesca
su base transfrontaliera in base alle disposizioni della 3DV, a partire dai suoi uffici britannici
(WE 61375 e WE 85376 ). Tutte le polizze vendute dalla ELAS tramite le sue succursali di
Irlanda e Germania erano polizze non-GAR (WEYER, H3; KNOWD, H2; (WE 21). Sulla base
delle informazioni disponibili, non è possibile valutare l'entità del danno finanziario
complessivamente subito dai titolari di polizze non britannici per effetto della crisi.
2.
Rivendicazioni degli assicurati non britannici
La commissione ha ricevuto numerose lettere di assicurati tedeschi e irlandesi contenenti
informazioni sulle circostanze in cui hanno sottoscritto le polizze, la loro corrispondenza con la
ELAS e le autorità finanziarie, i danni subiti e le azioni intraprese per cercare di ottenere
riparazione. Un assicurato irlandese (KNOWD, H2) e un rappresentante di un gruppo d'azione
di assicurati tedeschi (WEYER, H3) hanno inoltre deposto dinanzi alla commissione. Infine
una delegazione della commissione si è recata a Dublino il 6 ottobre 2006 e in tale occasione si
è incontrata con alcuni assicurati danneggiati.
a) Motivazioni per investire con la ELAS
Molti assicurati sottolineano che decisero di investire in una polizza with-profits delle
Equitable Life per via della la lunga e prestigiosa tradizione della Equitable Life come più
Pag. 1.
Pag. 1.
376
Pag. 8.
374
375
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antica mutua assicuratrice del Regno Unito. Alcuni accennano anche al suo eccellente merito
creditizio (cfr. ad es. WE-FILE 15), messo in evidenza nel materiale pubblicitario della
compagnia (cfr. allegato a WE-FILE 15). Durante l'incontro del 6 ottobre 2006 a Dublino gli
assicurati irlandesi hanno detto alla commissione che erano attratti dalla Equitable Life per la
possibilità di acquistare polizze direttamente dalla succursale della compagnia, evitando in tal
modo le commissioni addebitate dagli intermediari sulle polizze offerte dai concorrenti della
ELAS. Inoltre, gli assicurati internazionali hanno sottolineato che, al momento di sottoscrivere,
furono informati dalla ELAS che il settore era soggetto alla efficace azione di vigilanza delle
autorità di regolamentazione (cfr. anche SEYMOUR in WE 36 e H7; DUGGAN in WE-FILE
14).
b) Pubblicità della ELAS
Gli assicurati internazionali hanno informato la commissione che la loro decisione di investire
con la Equitable era stata anche influenzata dagli annunci e dal materiale informativo della
compagnia, che sottolineava la "splendida performance" del fondo (cfr. WE 53377) o faceva
riferimento alla "eccezionalità" del tasso di riporto intermedio del 10,75% nel corso del 2000
(WE-FILE 12 e WE-FILE 15). Il materiale informativo della Equitable presentato alla
commissione parlava anche di "riequilibrio delle fluttuazioni" (WE-FILE 13; WE 53):
SEYMOUR (H7) riferisce di "materiale informativo [che] parlava di metodi di gestione che
garantivano la presenza di uno 'smoothing fund' basato sulla costituzione di riserve (…). "La
ELAS asseriva di gestire il suo fondo pensione come uno smoothing fund, mediante la
detenzione di riserve". Infine, gli assicurati riferivano che il materiale informativo della ELAS li
induceva a credere che i loro investimenti fossero assolutamente sicuri. Il messaggio
pubblicitario del 2000 della ELAS allegato a WE-FILE 12 recitava: "Con la Equitable non si
rischia niente"
La pubblicità della ELAS fu criticata anche in Germania. WEYER indica in WE 85378 che: "Ai
primi del 2000 la Equitable Life avviò in Germania un'aggressiva campagna di marketing
per richiamare un maggior numero di clienti tedeschi, pubblicando annunci che parlavano
per il 1999 di un tasso di rendimento conseguito del 13%". In H3 sostiene che gli annunci
pubblicitari della Equitable Life suggerivano implicitamente ai futuri acquirenti tedeschi che
avrebbero sottoscritto una polizza soggetta alla vigilanza prudenziale delle autorità di
regolamentazione tedesche, fatto questo non rispondente a verità. Alla commissione sono state
presentate le copie degli annunci pubblicitari ELAS pubblicati su quotidiani tedeschi379.
Interrogato su questo punto STEFFEN, il rappresentante dell'autorità di regolamentazione
tedesca (BaFin) riferisce in H6 che la Equitable Life Deutschland (ELD) aveva interrotto la
campagna pubblicitaria, ma solo dopo aver ricevuto diverse lettere dal BAV (l'autorità
competente all'epoca) che giudicava gli annunci fuorvianti in quanto i termini utilizzati
inducevano i clienti tedeschi a credere che i rendimenti menzionati fossero garantiti (cfr, anche
C-1.
Pag. 8.
379
"Buy German, earn British. Elevati rendimenti uniti a un elevato grado di sicurezza – La strategia ideale di
risparmio studiata per gli investitori tedeschi" e "Rendimenti del 13%: chiedete alla vostra assicurazione
perché vi dà solo la metà; annuncio a tutta pagina apparso sul settimanale Die Welt am Sonntag e sul
quotidiano Frankfurter Allgemeine Zeitung nel febbraio 2000.
377
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WE 85380). Una copia di tale carteggio è stata presentata alla commissione dal BaFin (WECONF 17).
c) Accuse di mis-selling
Come molte vittime britanniche, la maggior parte degli assicurati irlandesi sostiene che, quando
decisero di investire con la Equitable, non furono correttamente informati dei rischi GAR che
le loro polizze381 presentavano. A titolo di esempio, l'assicurato irlandese O'FARRELL (WEFILE 9) ricorda di non essere stato mai "informato della potenziale esposizione GAR che si
profilava sull'orizzonte del fondo e delle possibili conseguenze, ossia che i miei fondi
pensione avrebbero potuto parzialmente finanziare questa passività". L'assicurato TROY
(WE-FILE4) ritiene di aver incautamente sottoscritto la sua polizza nel dicembre 1999 in
quanto "la compagnia aveva grossi problemi con la sua esposizione in fondi pensionistici nel
Regno Unito, ma non fui reso edotto di questa circostanza ." Un assicurato irlandese ha
riferito alla delegazione della commissione che si è recata in visita a Dublino, che la polizza
with-profits gli fu venduta solo pochi giorni prima della sentenza Hyman.
Tuttavia, le accuse di mis-selling lanciate dagli assicurati internazionali (soprattutto irlandesi)
vanno al di là della mera omissione da parte della compagnia di informare in termini generali i
potenziali clienti sul potenziale rischio GAR. In occasione del suo incontro di Dublino del 6
ottobre 2006 con gli assicurati irlandesi, molti di questi hanno asserito di aver ricevuto dalla
ELAS l'informazione fuorviante che essi avrebbero investito in un fondo irlandese separato
(ring-fenced) dal fondo britannico e pertanto non interessato dalle passività di quest'ultimo.
Tale circostanza è confermata da Seamus POWER, un ex rappresentante vendite della ELAS
in Irlanda (WE-FILE2), il quale afferma di aver appreso "del problema GAR dal Sunday Times
a fine 1998. A quell'epoca eravamo circa 12 promotori e nessuno di noi aveva mai sentito
parlare di rendite garantite, non essendo questi prodotti mai stati venduti in Irlanda.
Interrogammo la nostra direzione per conoscere la situazione e ci fu detto che la cosa non
aveva nulla a che fare con noi e che potevamo proseguire con il nostro lavoro." Dopo che
venne a conoscenza del processo che sarebbe stato celebrato nel luglio 1999, gli fu detto che
"[il caso] non aveva nulla a che fare con la Succursale internazionale perché tali polizze non
sono mai state vendute in Irlanda e i nostri fondi sono 'ring-fenced'". Dopo la sconfitta in
appello "ci fu detto di proseguire le vendite poiché eravamo 'ring-fenced' e dunque al riparo
anche dagli eventi più pessimistici. (...) Continuammo a vendere e in questo periodo furono
assunti altri promotori. (...) Furono poi introdotte le penali che costrinsero molti assicurati a
scegliere se accettare una riduzione del 10% sul valore della polizza o confermare
l'investimento. Sembra che il management della ELAS sapesse già nel 1998 che vi erano
grossi problemi all'interno della compagnia e ritengo che tutte le polizze vendute dopo tale
data dovrebbero essere dichiarate nulle." KNOWD presenta la copia di un articolo dell'Irish
Independent del 15 marzo 2000, che conferma tali accuse. L'articolo, che riferisce di una
conferenza stampa tenuta dalla Equitable Life a Dublino, afferma quanto segue: "I dirigenti
della Equitable (…) hanno minimizzato l'impatto di una recente sentenza della Corte
d'Appello (...): la sentenza non avrebbe conseguenze per gli assicurati irlandesi che sono
Pag. 8.
Cfr. ad es. WE 3, WE-FILE 2, WE-FILE 4, WE-FILE 9, WE-FILE 11, WE-FILE 13, WE-FILE 14, WEFILE 15.
380
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'separati' dai loro omologhi britannici" (allegato a WE-CONF 28)
SEYMOUR (H7), un assicurato con polizza sottoscritta in Belgio, informa la commissione che
"il personale di vendita della ELAS contattava potenziali clienti in tutta la Comunità dicendo
che (…) tali polizze erano denominate 'internazionali' ed erano amministrate separatamente
da una succursale fuori del Regno Unito. (...) Presso il suo punto di vendita la compagnia
aveva assicurato ai potenziali acquirenti che le polizze 'internazionali' erano tenute distinte
dal fondo britannico with-profits." Quando i problemi alla Equitable Life furono riportati
ampiamente dalla stampa (fine 1999), la Equitable scrisse nel gennaio 2000382 a tutti gli
"assicurati internazionali" "rassicurandoli sul fatto che le loro polizze erano effettivamente
separate e non sarebbero state toccate da eventuali sentenze relative ai fondi britannici della
compagnia. Fu solo dopo il procedimento giudiziario che la compagnia ammise che tutto ciò
non era vero. Il 14 agosto 2000 la ELAS scrisse per dire che, a seguito della sconfitta
giudiziaria i bonus with-profits sarebbero stati ridotti per 'tutte' le categorie di assicurati e
che la società era in vendita."
In relazione a quanto sopra, THOMSON (H8) dichiara: "sono a conoscenza delle accuse
avanzate dagli assicurati irlandesi che sostengono di essere stati falsamente informati dalla
Equitable che investivano o avrebbero investito in un fondo irlandese distinto, non toccato
dalle passività che caratterizzavano il fondo britannico". E risponde alla commissione nel
modo seguente (H8): "Il materiale informativo che ho visionato dice chiaramente che si
ambiva a rendere indipendente in futuro il fondo irlandese o quello tedesco. E' chiaro
comunque che tali fondi non erano indipendenti. Non avevano un proprio capitale iniziale;
questo era fornito dal fondo principale with-profits. Il loro grado di separazione consisteva
nel fatto che gli attivi erano detenuti nei rispettivi paesi e nelle rispettive valute, il che
significava una performance di investimento differente. Non è inusuale per un fondo withprofits di diritto britannico avere serie di bonus diverse per altrettante tipologie di polizze,
che poi registreranno differenti performance di investimento che andranno ad alimentare le
corrispondenti serie di bonus. Tuttavia, se l'intero fondo incontra dei problemi, ne risentono
tutte le sue componenti. Era questa la situazione degli assicurati irlandesi sulla base del
materiale informativo da me visionato. Ciò non significa che possano esservi state
affermazioni di singoli che implicavano qualcosa di diverso, ma la situazione ufficiale era
quella che ho descritto." THOMSON promette: "farò ciò che posso per scoprire" (H8) perché
i promotori irlandesi hanno ricevuto informazioni non corrette e le hanno trasmesse ai
potenziali clienti. Più tardi conferma in WE-CONF 21 che "a mia conoscenza, nulla nel
materiale informativo indicava che gli investimenti irlandesi sarebbero stati in qualche modo
tenuti separati dal resto dei fondi with-profits". L"autorità di regolamentazione irlandese nota
al riguardo che "dall'avvio della nostra inchiesta sul caso Equitable Life per richiesta del
Vice Primo ministro, non è stata presentata alcuna documentazione che supportasse l'accusa
secondo cui la Equitable Life presentava le cose in modo da far credere all'esistenza di un
fondo irlandese 'ring-fenced'" (WE 80).
SCHÄFER, un assicurato tedesco, sostiene in WE 10 che gli assicurati senza tassi di interesse
garantiti (Guaranteed Interest Rates - GIR) risultavano svantaggiati rispetto a quelli con tassi
GIR. Polizze GIR furono vendute dalla ELAS fino al 1996. Egli ritiene che l'esistenza di
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La copia della lettera è in possesso della commissione.
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polizze con tassi GIR abbia avuto un'incidenza negativa sulla performance delle polizze nonGIR. A suo avviso dunque gli assicurati non-GIR hanno "sovvenzionato gli assicurati GIR".
SCHÄFER paragona il problema con quello delle passività GAR e ritiene che gli assicurati nonGIR abbiano fondati motivi per un'accusa di mis-selling. Al riguardo, cita uno studio condotto
dal britannico Pensions Institute (WE 29), che sembra corroborare tale tesi. La commissione
chiede a THOMSON se le accuse sono vere, ma riceve solo una risposta evasiva (H8383).
Poiché tuttavia questo problema non riguarda in modo specifico gli assicurati tedeschi o altri
assicurati non britannici, se ne tralascia per il momento l'esame.
d.) Accuse di trattamento discriminatorio
Alcuni assicurati hanno accennato a presunti trattamenti discriminatori praticati dalla Equitable
Life nei confronti degli assicurati non britannici. In WE-CONF 19 ad esempio, si avanza la tesi
che gli assicurati irlandesi e tedeschi siano stati discriminati per il semplice fatto che nessuno di
essi poté beneficiare del tasso di rendita garantita (la ELAS infatti aveva sospeso l'offerta di tali
polizze prima dell'apertura delle due succursali). In relazione a tale circostanza si asserisce che
la ELAS "avviò la sua attività nei due paesi quando (secondo il rapporto Penrose) la
Equitable era probabilmente nella situazione peggiore" (WE-CONF 19). KNOWD in WECONF 28 fa riferimento al lancio di un "Fondo europeo" avvenuto in Irlanda nel 2000:
"Questo fondo era offerto nel Regno Unito sin dal 1987. La Equitable era presente in Irlanda
dal novembre 1991, ma a quanto pare non ritenne opportuno lanciare questo prodotto sul
mercato irlandese prima del marzo 2000, ossia solo quattro mesi dopo la bomba della
sentenza. (...) I tempi del lancio indicano chiaramente che la compagnia tentava di succhiare
quanto più denaro possibile dal mercato irlandese, senza [curarsi] delle conseguenze per i
cittadini irlandesi".
In secondo luogo, l'assicurata irlandese KNOWD (H2 e WE-CONF 13) protesta per il
differente valore dei bonus liquidati rispettivamente agli assicurati irlandesi e britannici. Come
indicato sopra alla lettera c), THOMSON ha spiegato in H2 e H8 che esisteva una separazione
fra i mercati irlandese, tedesco e britannico della ELAS in termini di serie di bonus (che
appartenevano a categorie distinte) e di investimenti (che erano nominalmente riservati).
Secondo la ELAS "i tassi dei bonus delle polizze britanniche e irlandesi differivano a volte
fra loro a causa delle differenti performance degli investimenti riservati al fondo nominale
irlandese (WE-CONF 5). KNOWD (H2 e WE-CONF 13)384 sostengono inoltre che agli
assicurati irlandesi venivano "imposte penali" più elevate: "Nell'aprile 2003 il financial
adjustment in Irlanda è stato del 13,6% e per gli assicurati britannici dell'11,6% e il maturity
adjustment, del 15% in Irlanda e del 9% nel Regno Unito." In tale contesto la ELAS rileva in
WE-CONF 5 che nel luglio 2001, quando le polizze-pensione with-profits britanniche furono
decurtate del 16%, il valore delle polizze irlandesi fu lasciato inalterato.
383
"Mi è stato chiesto se l'esistenza delle polizze a tassi di interesse garantiti – GIR – vendute dalla Equitable Life fino al
1996 abbiano avuto un'incidenza sulla performance delle polizze senza i tassi garantiti; e se gli assicurati non-GIR
fossero informati del possibile impatto delle polizze GIR sui loro investimenti al momento di sottoscrivere il contratto. La
ELAS ha un unico fondo with-profits che viene gestito nella sua totalità, tenendo conto di tutte le garanzie per tutte le
varie tipologie di polizze. Posso confermare che tutte le garanzie sono state soddisfatte. Inoltre, il terminal bonus, al
momento dell'assegnazione, tiene conto dei GIR previsti nei contratti GIR (THOMSON, H8).
384
Cfr. anche WE-CONF 1 (KNOWD).
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e.) Politica d'informazione della ELAS
KNOWD (H2) lamenta anche le presunte pratiche discriminatorie della ELAS per quanto
riguarda le informazioni fornite agli assicurati. Sostiene che "le informazioni specificamente
concernenti gli assicurati irlandesi non erano presenti nei conti e nella relazione annuale" e
che "non riceveva le convocazioni delle Assemblee generali annuali" e veniva in tal modo
"privata dei suoi diritti di voto".
WEYER (H3) critica la politica informativa della Equitable nei confronti degli assicurati
tedeschi: "Gli assicurati tedeschi (…) subiscono le conseguenze della politica di informazione
della compagnia (…). I testi inviati – che dovrebbero avere il fine di informare – sono di
solito molto lunghi e in certa misura inintelligibili per il consumatore. Ne è un esempio la
‘proposal for a compromise settlement’, ossia il cosiddetto 'piano di compromesso GAR',
inviato agli assicurati in tutta fretta, che da solo ha una lunghezza di 227 pagine. Il
documento ha una struttura complessa e impenetrabile, di scarso ausilio per l'assicurato
tedesco in quanto, nel definire i diritti e gli obblighi delle parti contraenti nel lungo periodo,
fa riferimento al diritto britannico, e in particolare alla Section 425 of the Companies Act of
1985. Gli assicurati tedeschi non riescono a comprendere questo stato di cose; non capiscono
soprattutto perché, una volta stipulati i contratti – almeno secondo l'interpretazione che un
profano può dare delle polizze - la legge applicabile deve essere esclusivamente quella
tedesca. Un punto particolarmente critico è l'informazione relativa alla quantificazione dei
valori di riscatto (se quest'ultimo è previsto dal contratto) e quella relativa all'esatta
composizione della partecipazione agli utili. L'attuale politica della compagnia dal punto di
vista degli assicurati tedeschi può in pratica essere descritta, eccezion fatta per le nude cifre,
come non-informazione."
WEYER (H3) menziona anche i problemi linguistici provocati dal rifiuto della compagnia di
fornire determinati documenti in tedesco: "Gli assicurati tedeschi furono contattati con lettera
del 12 aprile 2006, che allegava i documenti di voto, la relazione annuale e le dichiarazioni
dei candidati solo in lingua inglese, precisandone i motivi: 'quest'anno inviamo i documenti
solo in inglese per evitare i ritardi dovuti alla traduzione e alla stampa separata. L'utilizzo
della documentazione in lingua inglese comporterà un risparmio'. E' chiaro che molti
assicurati tedeschi furono molto irritati da questo modo di procedere e si trovarono in una
situazione senza uscita visto che, a quanto ci consta, gran parte di essi non sapevano che
farsene della versione inglese." SEYMOUR, direttore dell'Equitable Members Action Group
(EMAG), responsabile a titolo principale per gli assicurati non britannici, informa la
commissione di aver anch'egli ricevuto lettere di assicurati tedeschi che lamentavano l'assenza
di relazioni finanziarie nella loro lingua. THOMSON conferma in WE 21-CONF che la
documentazione relativa all'assemblea generale annuale nonché il bilancio e le relazioni, sono
attualmente pubblicati in inglese "perché la traduzione dei documenti provocava ritardi". Alla
domanda se ritiene che tale prassi sia conforme alla Terza direttiva Vita THOMSON risponde
in H8: "secondo la mia interpretazione, non viola gli obblighi che siamo tenuti a rispettare".
Sottolinea anche che "nei casi in cui le relazioni finanziarie devono essere fornite in una data
lingua, rispettiamo tale obbligo" (H8). "Per tutta la corrispondenza attinente alla polizza,
incluse le relazioni annuali di bilancio, i questionari di servizio e i reclami, si utilizza il
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tedesco" (WE-CONF 21). L'obbligo di comunicare l'informazione all'assicurato nella lingua
dello "Stato membro dell'impegno", sancito nell'Allegato III della Direttiva Vita consolidata (v.
oltre al punto 3 a), si riferisce effettivamente solo alle informazioni elencate nell'allegato, che
non includono la documentazione cui fanno riferimento WEYER e SEYMOUR.
Alcuni assicurati lamentano in generale l'atteggiamento tenuto dalla Equitable Life nei loro
confronti dopo che la crisi cominciò a svilupparsi. KNOWD (H2) afferma che la ELAS "ha
posto tutta una serie di ostacoli (…) essendo determinata a privare gli assicurati irlandesi del
loro diritto [ad essere risarciti]".
Le testimonianze scritte e verbali rese dagli assicurati irlandesi e tedeschi alla commissione
indicano che i loro tentativi di ottenere riparazione si sono scontrati con grosse difficoltà.
3.
Accesso al risarcimento nello Stato membro dell'impegno
Poiché la maggior parte degli assicurati danneggiati non britannici si erano in un primo tempo
rivolti alle rispettive autorità nazionali, la presente sezione descrive le responsabilità degli Stati
membri ospitanti in tema di tutela dei consumatori, secondo il disposto della Terza direttiva
Vita. Saranno quindi esaminati il ruolo svolto e le azioni intraprese rispettivamente dalle
autorità di regolamentazione irlandesi e tedesche in relazione alla Equitable Life, con
particolare riferimento all'assistenza prestata agli assicurati danneggiati. Infine viene trattata la
questione se gli assicurati non britannici abbiano o avessero accesso al risarcimento tramite gli
uffici dell'Ombudsman o i fondi di garanzia dei rispettivi paesi.
a) Autorità di vigilanza nello Stato membro dell'impegno.
Ruoli e poteri delle autorità dello Stato membro ospitante ai sensi della Terza direttiva Vita
(3DV)
In WE 41, la Commissione descrive la suddivisione dei poteri e delle competenze fra le autorità
degli Stati membri home e host a norma della 3DV. Così, a norma dell'articolo 10.2 della
direttiva "La vigilanza finanziaria su un'impresa di assicurazione, compresa quella sulle
attività da questa esercitate tramite succursali e in regime di prestazione di servizi, rientra
nella competenza esclusiva dello Stato membro d'origine."
Lo Stato membro ospitante mantiene invece la prerogativa della vigilanza sulle relazioni con la
clientela (Conduct of Business) nel proprio territorio. In primo luogo l'articolo 32 della 3DV
sancisce la norma fondamentale che la legislazione applicabile ai contratti di assicurazione vita
deve in generale essere quella dello Stato membro dell'impegno, ossia il paese in cui
l'assicurato ha la sua residenza abituale, e ciò per garantire che il contratto sia disciplinato da
leggi con cui l'assicurato ha familiarità.
Inoltre "quando una compagnia di assicurazione della Comunità istituisce una succursale o
fornisce servizi in un altro Stato membro, questo Stato membro (host) può imporre il rispetto
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delle sue norme di Conduct of Business giustificate dall'interesse generale. Tali norme
devono essere notificate alle autorità competenti dello Stato d'origine della compagnia
assicurativa (cfr. articolo 40.4), in modo che le autorità di questo Stato possano informarne
la compagnia. Inoltre lo Stato membro ospitante può richiedere la comunicazione non
sistematica ex post delle condizioni della polizza praticate da una compagnia assicurativa sul
proprio territorio "allo scopo di controllare il rispetto delle disposizioni nazionali relative ai
contratti di assicurazione (articolo 45) (WE 41385),
La Commissione ha spiegato l'applicazione della nozione di interesse generale nel settore delle
assicurazioni con una Comunicazione interpretativa.386 Il diritto degli Stati membri di applicare
le proprie norme nell'interesse generale è menzionato a varie riprese nella 3DV, ad esempio
nella sezione concernente la pubblicità dove si dispone (articolo 47) che le imprese di
assicurazione possono fare "pubblicità ai servizi da loro offerti (…) nello Stato membro della
succursale (…), purché rispettino le eventuali norme che disciplinano la forma e il contenuto
di tale pubblicità stabilite per motivi di interesse generale".
La 3DV detta anche disposizioni concernenti le informazioni minime che devono essere fornite
all'assicurato prima della stipula del contratto e per tutta la sua durata (cfr. art. 36 in combinato
disposto con l'Allegato III). Le informazioni includono fra l'altro le norme relative all'esame dei
reclami. In base all'articolo 36.3, lo Stato membro ospitante può richiedere informazioni
supplementari rispetto a quelle elencate nell'allegato III, soltanto se esse sono necessarie alla
corretta comprensione effettiva degli elementi essenziali del contratto. L'esecuzione degli
obblighi previsti all'articolo 36 in combinato disposto con l'allegato III della direttiva rientra
pertanto fra le competenze e responsabilità dello Stato membro dell'impegno. "La legislazione
dello Stato della succursale è dunque quella che detta il contenuto e la forma
dell'informazione da fornire ai clienti della succursale ed è quella da utilizzare per valutare
eventuali accuse di mis-selling" (TERTÀK, H1).
L'allegato III dispone che le informazioni debbano essere fornite per iscritto e (di norma) in
una lingua ufficiale dello Stato membro in cui l'assicurato ha la sua residenza. BEVERLY della
Commissione precisa in H7 che "la direttiva prevede disposizioni molto particolareggiate
circa l'informazione che deve essere fornita agli assicurati nella loro lingua". "Questo è
appunto il compito dello Stato membro ospitante: assicurare l'effettivo rispetto delle sue
norme in materia di interesse generale. Direi che è responsabilità comune degli Stati home e
host fare in modo che l'attività assicurativa sia condotta nel rispetto delle regole.
Naturalmente l'assicurato ha diritto ad essere informato nella propria lingua, così come
prescritto dalla direttiva" (BEVERLY, H7).
La Commissione sottolinea che, se "lo Stato membro ospitante può imporre il rispetto di
determinate sue disposizioni (…), lo Stato membro d'origine (…) è responsabile in ultima
istanza per assicurare che la compagnia rispetti le disposizioni in materia di interesse
generale applicabili nei vari Stati membri ospitanti in cui opera (cfr. articoli 13.3 b) e 46.3)"
(WE 41387).
385
Pag. 3.
386
Comunicazione interpretativa della Commissione su Libera prestazione dei servizi e interesse generale nel settore delle
assicurazioni – Gazzetta ufficiale C 43 del 16.2.2000, pag. 3.
387
Pagg. 4 e 5.
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Quando lo Stato membro ospitante accerta che un'impresa di assicurazione non rispetta le
disposizioni di legge applicabili, deve innanzitutto invitare l'impresa in questione a rettificare il
suo comportamento. Se tale iniziativa rimane senza esito, deve mettersi in contatto con
l'autorità dello Stato membro d'origine per cercare una soluzione. "Tuttavia, in situazioni di
urgenza, lo Stato membro ospitante può, senza consultare preventivamente le autorità dello
Stato membro d'origine, adottare tutte le misure necessarie per impedire o reprimere le
infrazioni, ad esempio vietando all'impresa in questione di stipulare nuovi contratti
d'assicurazione nel territorio nazionale. (WE 41388).
In ordine alla responsabilità per il trattamento dei reclami degli assicurati, la Commissione
afferma quanto segue: "Stante l'importante ruolo conferito allo Stato membro dell'impegno
nella gestione delle informazioni ai consumatori, incluse quelle relative alle disposizioni
vigenti in materia di reclami, e considerato il diritto accordato allo Stato membro ospitante
di imporre l'applicazione delle sue norme di Conduct of Business giustificate dall'interesse
generale, la Commissione ritiene che lo Stato membro dell'impegno sia tenuto ad assumersi
determinate responsabilità quanto al ricevimento e trattamento dei reclami e alle indicazioni
da fornire ai reclamanti. Se il reclamo riguarda una materia (vigilanza finanziaria) che
rientra chiaramente fra le competenze delle autorità dello Stato membro d'origine, può essere
facilmente trasmesso a quelle autorità" (WE 41389). In WE-CONF 18390 si considera che lo
Stato membro dell'impegno "ha sempre assolto un ruolo di consulenza ai cittadini, anche e
soprattutto per il problema lingua" anche perché "i consumatori tendono a rivolgersi alle
autorità del proprio paese per averne consigli".
Considerata la suddivisione delle competenze sopra descritta, la Commissione sottolinea
l'importanza di un valido scambio di informazioni e di una cooperazione efficace fra le autorità
di vigilanza rispettive degli Stati membri host e home. Questa esigenza si riflette nell'adozione
del "Protocollo di Siena" (WE 55) del 1997 da parte delle autorità di vigilanza degli Stati
membri dell'Unione europea. Il protocollo detta le regole di comportamento riguardo allo
scambio di informazioni e alla cooperazione fra le autorità di vigilanza nell'applicazione delle
direttive in materia di assicurazioni. La Commissione riconosce peraltro nel suo Libro bianco
sulla politica 2005-2010 in materia di servizi finanziari391 la necessità di definire con maggiore
chiarezza i ruoli e le competenze rispettive delle autorità di vigilanza home e host.
Autorità di regolamentazione irlandesi per i servizi finanziari
In Irlanda l'autorità competente all'epoca in cui la ELAS aveva una succursale era il
Department of Enterprise, Trade and Employment (DETE) che mantenne tale funzione fino al
maggio 2003, quando fu istituita l'Irish Financial Services Authority (ISFRA). L'attuale
ministro irlandese per l'industria, il commercio e l'occupazione ha informato la commissione,
attraverso la rappresentanza permanente irlandese presso l'UE, che "la competenza per la
vigilanza prudenziale del settore assicurativo e i relativi servizi (comprese le questioni di
Pag. 5.
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390
Pag. 8.
391
N. COM non disponibile.
388
389
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successione) sono stati trasferiti interamente nel 2003 dal Department of Enterprise, Trade
and Employment (DETE) alla Irish Financial Services Authority (ISFRA), oggi nota come
'Financial Regulator' [autorità di regolamentazione finanziaria]". Ha fatto sapere inoltre che
"gli atti compiuti dal suo ministero in campo assicurativo (inclusi quelli attinenti alla
Equitable Life) prima del trasferimento delle competenze al Financial Regulator devono
essere considerati come atti di quest'ultimo", che sarà inoltre in possesso di tutti gli atti
pertinenti (cfr. WE64).
O'DEA, tuttavia, sostiene in WE 65 e WE 80 che l'IFSRA "è responsabile solo per gli atti
adottati a partire dal 1° maggio 2003". In occasione dell'incontro del 6 ottobre con la
delegazione della commissione a Dublino, O'DEA ha precisato che l'ISFRA è responsabile solo
per il "seguito delle pratiche", ad esempio per le autorizzazioni rilasciate prima del 2003.
Poiché tutti gli atti dell'autorità di regolamentazione relativi alla ELAS sono "espletati" avendo
la ELAS chiuso la succursale irlandese prima dell'istituzione dell'ISFRA, quest'ultima non può
essere considerata competente per tali atti o essere tenuta a risponderne. "Siamo tuttavia in
possesso delle pratiche ELAS relative al periodo anteriore al 2003" (WE 65). La
commissione ha quindi chiesto all'ISFRA per iscritto quale fosse, se non l'ISFRA, l'autorità
competente tenuta a rispondere per gli atti dell'autorità di regolamentazione irlandese
concernenti la ELAS "espletati" prima dell'istituzione della stessa ISFRA. L'ISFRA non ha
risposto a tale richiesta.392 Sembra dunque che nessuna autorità irlandese si assuma la
responsabilità dell'operato dell'autorità di regolamentazione nei confronti della Equitable Life
per il periodo anteriore al 2003.
In merito all'attività regolamentare condotta nei confronti della Equitable Life in Irlanda,
O'DEA sottolinea in H4 e WE 61 la responsabilità che in base alla 3DV spetta alle autorità
britanniche in materia di vigilanza finanziaria e prudenziale. In ordine alla regolamentazione
della Conduct of Business, afferma quanto segue: "All'epoca, dall'esame delle pratiche
trasmesseci, risulta che le uniche norme imposte erano quelle relative all''interesse generale'
prescritte dalla direttiva. Gli Stati membri erano liberi di applicare ulteriori norme di
Conduct of Business come ad esempio ha fatto il Regno Unito. L'Irlanda non applicò
all'epoca ulteriori norme di Conduct of Business, ma dovrei forse dire che 'non era
obbligata'. Non c'era alcun obbligo, né in Irlanda né negli altri Stati membri dell'UE, di
imporre norme aggiuntive e penso che ciò possa essere considerato per quell'epoca un fatto
alquanto insolito anche per il Regno Unito " (H4).
La commissione ha cercato inoltre di sapere dall'ISFRA se in Irlanda esistevano a quell'epoca
disposizioni di Conduct of Business, ad esempio in tema di mis-selling, ottenendo la seguente
risposta (WE 80): "Lo Statutory Instrument 360 del 1994 (...) fa obbligo alle compagnie
assicurative di attenersi a determinate leggi, fra cui il Consumer Information Act of 1978, il
Sale of Goods and Supply of Services Act 1980 nonché le leggi nazionali sul credito al
consumo. Si tratta di provvedimenti che erano e restano giuridicamente validi, e come tali
sono azionabili in sede giudiziaria (…)". Da WE-CONF 9 risulta che tali norme non sono
state mai notificate all'autorità di regolamentazione britannica. Dopo i principali eventi alla
Equitable, ossia dopo il 1°febbraio 2001, le regole di Conduct of Business specifiche per il
settore assicurativo vita furono imposte in Irlanda con il Life Insurance Provision of
392
Cfr. corrispondenza fra la commissione d'inchiesta e l'ISFRA in E 80.
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Information Regulations 2001. Secondo la notifica trasmessa all'autorità di regolamentazione
britannica il 28 luglio 2002 (ossia dopo la chiusura della succursale irlandese avvenuta l'8 luglio
2002), dette norme prevedono "l'obbligo di informare i singoli acquirenti di polizze
assicurative presso il punto di vendita" (WE-CONF 9). O'DEA (cfr. H4 e WE 61) informa la
commissione che la posizione dei consumatori irlandesi è migliorata recentemente con
l'introduzione del Consumer Protection Code (che sostituisce il Code of Conduct for
Insurance Undertakings introdotto in via temporanea nel 2003), il quale prevede fra l'altro
precisi obblighi in merito alla quantità e al tipo di informazioni da fornire ai consumatori.
L'ISFRA aggiunge in H4 che sta "elaborando procedimenti sanzionatori a livello
amministrativo, che ci permetteranno di imporre sanzioni alle imprese responsabili di gravi
violazioni del codice".
Nella riunione di Dublino del 6 ottobre 2006 la delegazione della commissione ha anche
chiesto all'ISFRA se l'autorità di regolamentazione irlandese era in contatto con la sua omologa
britannica relativamente alla situazione della Equitable Life e alle possibili implicazioni per gli
assicurati irlandesi durante il periodo critico 1998-2000, chiedendo copia della eventuale
corrispondenza intercorsa fra le autorità di regolamentazione irlandesi e britanniche. O'DEA
dice che "si può presumere che tale corrispondenza ci sia stata", ma che l'ISFRA non è
autorizzata a divulgarla in quanto contiene informazioni che vanno considerate riservate a
norma della direttiva Vita UE. La commissione reitera la sua richiesta in una lettera
successivamente inviata all'ISFRA. La risposta dell'ISFRA recita nel modo seguente:
"passeremo in rassegna le informazioni contenute nelle pratiche in nostro possesso per
individuare pertinenti scambi di corrispondenza relativi al periodo specificato nella Vostre
lettera; prima di divulgare tali contenuti, occorrerà l'autorizzazione della autorità
britanniche e della Equitable Life (cfr. WE 80).
La documentazione scritta pervenuta alla commissione393 indica che alcuni assicurati irlandesi si
sono rivolti all'ISFRA per ottenere riparazione. Lo conferma O'DEA in WE 80: "All'epoca non
sono pervenuti reclami [al predecessore dell'ISFRA]. Tuttavia, nel periodo successivo alla
creazione del nostro organismo, ricevemmo un certo numero di reclami dopo che divenne
notorio che ci stavamo occupando del caso." O'DEA non precisa quanti reclami fossero
pervenuti e quali fossero le lagnanze. Tuttavia, secondo O'DEA, l'autorità di regolamentazione
irlandese non ha generalmente la prerogativa di pronunziarsi sui reclami presentati dai
consumatori nei confronti di un'impresa finanziaria né di riconoscere loro un compenso, in
quanto tali poteri spettano all'Irish Financial Services Ombudsman (v. oltre). L'autorità di
regolamentazione irlandese indica che ha comunque cercato di dare assistenza agli assicurati.
O'DEA indica innanzitutto che l'IFSRA ha rinviato i reclamanti al sistema volontario
dell'Insurance Ombudsman of Ireland. Inoltre, su richiesta dell'allora ministro irlandese per
l'industria, il commercio e l'occupazione, l'ISFRA "ha passato al vaglio le questioni sollevate
dagli assicurati irlandesi per vedere come migliorare la loro posizione" (O'DEA, H4). Tale
analisi non ha ravvisato alcun mezzo per migliorare la situazione degli assicurati irlandesi.
TREACY (H4) afferma: "abbiamo cercato essenzialmente di fornire quante più informazioni
possibile: abbiamo formulato rilievi per conto degli assicurati, abbiamo chiesto informazioni
ai responsabili di vari regimi di compensazione, alla stessa compagnia e alle autorità di
393
Cfr. Ad esempio WE 3.
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regolamentazione britanniche e le abbiamo inoltrate quando possibile agli assicurati, sia
individualmente sia pubblicandole sul nostro sito web" (TREACY, H4). Conclude che "il
nostro ruolo (…) si è (…) limitato alla comunicazione di informazioni e all'assistenza nei
contatti". Al riguardo, secondo O'DEA (H4), la cooperazione dimostrata dalle autorità di
regolamentazione britanniche è stata buona. Riassumendo, O'DEA (H4) sottolinea che l'ISFRA
"ha compiuto ogni sforzo (…) nei limiti delle [sue] prerogative per assistere (…) i
consumatori irlandesi danneggiati". Alcuni assicurati irlandesi considerano peraltro
insoddisfacente l'assistenza prestata dalle autorità di regolamentazione del loro paese (cfr. Ad
es. TROY, WE-FILE 4; DUGGAN, WE-FILE 14; KNOWD, H2).
Autorità di regolamentazione tedesche
In Germania, il Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) ha rilevato le
competenze del Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen (BAV) nel maggio 2002.
Come le autorità di regolamentazione irlandesi, STEFFEN del BaFin sottolinea in H6 che la
vigilanza finanziaria, anche quella sulle attività condotte dalle succursali, è di competenza
esclusiva dello Stato membro d'origine.
In ordine alla regolamentazione della Conduct of Business in Germania, STEFFEN del BaFin
(H6) afferma che nel 1992, quando fu autorizzata la succursale della Equitable Life, il BAV,
predecessore del BaFin, trasmise alla ELAS una documentazione che "comprendeva le
disposizioni e le norme da osservare in Germania". "Si trattava soprattutto delle questioni
rilevanti per i consumatori." Ad esempio "modelli di calcolo per determinare l'entità dei
surplus' e "le campagne pubblicitarie consentite in Germania". Inoltre WEYER indica in WE
85394 che il BAV, predecessore del BaFin, comunicò nel 1996 e nel 2000 alle imprese di
assicurazione CE operanti sul mercato tedesco ai sensi della Terza direttiva Vita, (inclusa la
Equitable Life) un elenco delle normative da rispettare. "nel 1996 e nel 2000 [si chiarì] che la
succursale tedesca della ELAS doveva operare nel rispetto delle regole tedesche in materia di
Conduct of Business" (WE 85395). La commissione non ha ricevuto informazioni
particolareggiate sulle norme applicabili in tema di obbligo di informazione da parte delle
compagnie.
In tema di pubblicità STEFFEN menziona un intervento del BaFin per un annuncio
pubblicitario della ELAS apparso sui giornali tedeschi nel 2000, in cui si prometteva ai
potenziali investitori un rendimento del 13%. "Discutemmo (…) la questione con la
compagnia, contestando e criticando l'annuncio e la compagnia ci assicurò che avrebbero
immediatamente annullato la campagna pubblicitaria. Il motivo principale del nostro
intervento era che credevamo – e ne siamo ancora persuasi – che la promessa di un 13%
nell'anno 2000 fosse fuorviante e che il termine 'rendimento' desse l'impressione di una
garanzia di rendimento. (...) Concludemmo pertanto che l'annuncio fosse ingannevole e
questo fu il motivo per cui ordinammo il suo ritiro". Alla domanda se l'autorità di
regolamentazione tedesca informò la FSA del fatto STEFFEN risponde: "non mi risulta
personalmente che l'autorità di allora abbia informato la FSA della messa al bando di tale
394
395
Pag. 21.
Pag. 4.
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campagna pubblicitaria. (...) Ne ho parlato con i miei colleghi, ma non mi è stato possibile
appurare esattamente la cosa".
Il BaFin ha fornito copie delle lettere inviate dal BAV alla succursale tedesca della ELAS in
merito all'annuncio controverso (cfr. WE-CONF 17). Nella prima lettera datata 12 aprile 2000
il BAV chiede spiegazioni generali circa il promesso rendimento del 13%. Il 29 maggio 2000 il
BAV invia una seconda lettera in cui si afferma che le spiegazioni fornite dalla ELAS non sono
soddisfacenti e si chiede la prova che il rendimento del 13% è davvero garantito. Il 31 luglio
2000, quando la Camera dei Lord aveva già emesso la sua sentenza nella causa Hyman, la
questione era ancora pendente e il BAV inviò un'ulteriore lettera chiedendo alla ELAS di
chiarire quali fossero gli elementi garantiti del rendimento promesso. L'ultima lettera del BAV,
in data 10 ottobre 2000, risponde a una lettera della ELAS del 21 settembre dello stesso anno,
in cui si comunica che l'annuncio contenente il riferimento al 13% era stato ritirato. Il BAV
prende atto dell'avvenuto ritiro dell'annuncio, ma al tempo stesso critica un nuovo annuncio
pubblicitario, che la Equitable aveva a quanto pare pubblicato il 21 settembre 2000 sulla
Frankfurter Allgemeine Zeitung: in primo luogo il BAV nota che l'affermazione della ELAS
secondo cui la compagnia era esclusivamente soggetta alla vigilanza britannica è fuorviante; in
secondo luogo il BAV considera che il riferimento fatto nel nuovo annuncio alle crescite medie
del fondo with-profits registrate in passato creerà un falso senso di sicurezza fra i potenziali
clienti e creerà aspettative che la compagnia non sarebbe in grado di onorare a causa della sua
"attuale situazione finanziaria". Ordina pertanto alla ELAS di ritirare l'annuncio in questione e
di astenersi dal pubblicare altri annunci di questo tipo. SCHNEITER, testimoniando dinanzi
alla commissione per conto dell'autorità di regolamentazione svizzera, afferma che una
compagnia assicurativa svizzera "non pubblicherebbe mai il tipo di annuncio apparso sulla
Frankfurter Allgemeine Zeitung, perché saprebbe perfettamente che prodotti di questo tipo
non sono in Svizzera neanche autorizzati. Questo tipo di annunci non vengono pubblicati ".396
STEFFEN informa la commissione in H6 che l'autorità di regolamentazione tedesca ha appreso
per la prima volta delle difficoltà finanziarie della Equitable Life da articoli di stampa. "Dopo
che avevamo appreso della situazione, l'autorità di regolamentazione tedesca di allora chiese
subito chiarimenti all'autorità di regolamentazione britannica, per acquisire informazioni
precise sullo stato della Equitable Life. Nella corrispondenza, che ho ritrovato nei nostri
archivi, la FSA dice chiaramente che i clienti tedeschi sarebbero stati trattati come tutti gli
altri clienti di lì, in altre parole era stata decisa una riduzione dei benefici delle polizze withprofits. Abbiamo nei nostri archivi delle lettere che si riferiscono alle discussioni svoltesi fra
l'autorità di regolamentazione tedesca e la FSA, e presumo (…) che parallelamente dovessero
svolgersi colloqui ad alto livello e che le autorità di regolamentazione tedesche ricevettero
all'epoca tutte le informazioni necessarie" (H6). STEFFEN in H6 comunica che non può
mettere a disposizione della commissione tale carteggio perché "i nostri colleghi inglesi (…)
sono stati chiari sul fatto che si trattava di documenti riservati che non potevano essere
trasmessi a terzi". Pïù tardi tuttavia il BaFin (cfr. WE-CONF 17) e la FSA (cfr. WE-CONF 9)
hanno fornito le copie dello scambio di corrispondenza BAV/FSA. Il primo scambio, avvenuto
fra il luglio e l'agosto 2000, riguardava le implicazioni della sentenza della Camera dei Lord,
mentre il secondo, del dicembre 2000 e del gennaio 2001, menzionava il fatto che la
compagnia non riusciva a trovare un acquirente.
396
Audizione del 13 settembre 2006, pag.16 del resoconto in extenso.
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Secondo STEFFEN (H6), l'articolo 17 della costituzione tedesca dà ad ogni cittadino il diritto
di indirizzare una petizione alle autorità e fa obbligo a queste ultime di rispondere. Il BaFin
indica nel suo contributo scritto alla commissione (WE 21397) di aver ricevuto a partire dal
2000 65 richieste di informazioni e reclami sulla Equitable Life. Il BaFin ha rifiutato di
occuparsi della maggior parte di essi in quanto riguardavano questioni di vigilanza finanziaria,
materia che esula dal suo ambito di competenza. Il BaFin si limita infatti ad esaminare reclami
che segnalano presunte violazioni del diritto civile tedesco. Solo quattordici di questi reclami
riguardavano la vigilanza normativa, ossia il controllo del rispetto delle disposizioni di legge
tedesche. "Di questi quattordici reclami, dodici sono stati giudicati dal nostro staff dell'epoca
infondati, e due fondati. In altre parole, riteniamo attualmente – e presumo che tale fosse
anche il giudizio di allora – che la Equitable Life non abbia violato alcuna legge tedesca,
almeno a nostra conoscenza" (Mr STEFFEN, H6). I due reclami giudicati fondati non
riguardavano questioni direttamente connesse alla crisi della Equitable Life.
Il BaFin non indica alla commissione se abbia ricevuto reclami che segnalano presunti casi di
mis-selling in cui gli assicurati non sarebbero stati informati dalla compagnia dei rischi GAR, né
se tali reclami abbiano dato luogo ad indagini. Un assicurato, SCHÄFER, ha informato la
commissione in WE 10 di aver reclamato con il BaFin, per una pensione sottoscritta senza che
la Equitable lo informasse che il suo investimento sarebbe finito nello stesso fondo comune
delle polizze con tasso d'interesse garantito (GIR). A suo parere queste polizze hanno influito
negativamente sul suo investimento. Dalla corrispondenza con le autorità tedesche (WE-CONF
1 e WE-CONF 10) risulta che il BaFin rifiutò di esaminare il reclamo perché si trattava di un
caso di "vigilanza finanziaria", per il quale era competente l'autorità di regolamentazione
britannica, per cui lo rinviò alla FSA. La FSA a sua volta gli disse di esporre il caso all'autorità
di regolamentazione tedesca perché "è l'autorità di regolamentazione dello Stato ospitante
quello competente per la consulenza finanziaria data in Germania e in quanto tale, in grado
di stabilire se il reclamo è fondato" (cfr. WE-FILE 18).
STEFFEN spiega in H6 che quando il BaFin riceve reclami tedeschi che sostanzialmente
rientrano nelle competenze della FSA, informa il cliente tedesco sulle competenze di questa
Authority e gli precisa dove può presentare il reclamo in questione. WEYER (H4) afferma che,
se è chiaro che i reclami riguardano questioni di vigilanza prudenziale, la posizione dell'autorità
di regolamentazione tedesca sul tema è conforme alle disposizioni della Terza direttiva Vita:
"Il BaFin si spinge fin dove può arrivare entro i limiti normativi imposti dalle direttive. Se il
BaFin dovesse spingersi oltre (…) si potrebbero temere attriti fra la Repubblica federale di
Germania e il Regno Unito in questo settore." Aggiunge di aver tratto l'impressione generale,
dai contatti informali avuti con lo staff dell'autorità di regolamentazione tedesca, che
"l'autorità di regolamentazione tedesca è molto attenta anche solo ad abbordare questioni
inerenti la Equitable Life perché teme che possano insorgere conflitti di competenza con
l'amministrazione britannica" (H4).
Il BaFin afferma in H6 che, non essendo competente in materia di vigilanza finanziaria, "vuole
quanto meno aiutare i clienti danneggiati a ottenere un risarcimento". "Su questo punto,
abbiamo cercato in tutti i modi di accertare se fosse possibile ottenere compensi per i clienti
397
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tedeschi attraverso un regime di tutela. Comprenderete bene che questo dato non era facile
da verificare perché parliamo di un regime di tutela britannico e dunque di un regime
soggetto alle disposizioni britanniche. In ogni modo abbiamo verificato se era possibile
presentare richieste di risarcimento, per trasmettere poi tali informazioni ai clienti tedeschi"
(STEFFEN, H6).
Autorità di regolamentazione finanziaria negli altri Stati membri
SEYMOUR espone alla commissione in H7 analoghe esperienze vissute da assicurati residenti
in altri Stati membri che hanno contattato le rispettive autorità nazionali di regolamentazione.
"Ho ricevuto lettere di cittadini spagnoli, francesi, tedeschi che lamentavano le perdite subite
e i connessi disagi. Mi risulta che gli assicurati spagnoli abbiano scritto alla loro autorità di
regolamentazione, la quale, come le altre, ha risposto che si trattava di una questione di
competenza britannica. So che in Belgio la risposta è stata identica, perché ho scritto alle
autorità belghe personalmente." Queste gli hanno risposto nei seguenti termini: "Se Lei ritiene
che si sia trattato di una violazione del diritto contrattuale commessa in territorio belga, la
sede competente è la polizia oppure il 'juge d’instruction'; se invece la cosa ha a che fare con
la regolamentazione finanziaria, l'autorità competente non è quella belga" (H7).
***
Come sottolineato dalla Commissione in WE 41 e WE-CONF 18, le autorità di
regolamentazione dello Stato membro ospitante hanno secondo la 3DV, oltre al compito
principale della vigilanza prudenziale, altri rilevanti ruoli, il più importante dei quali riguarda le
norme di Conduct of Business applicabili sul loro territorio. Esse hanno anche il compito di
assistere i ricorrenti, aiutandoli a indirizzare opportunamente i loro ricorsi. In WE-CONF 18398
la Commissione nota che "si è creata l'impressione" dopo alcune testimonianze rese dinanzi
alla commissione d'inchiesta "che lo Stato membro ospitante (…) sia un mero spettatore senza
nessuna capacità di intervento o di controllo sulle attività assicurative esercitate sul suo
territorio". Anche WESTPHAL in WS2 afferma che "la vigilanza nazionale spesso ha un
ruolo troppo passivo nel processo di monitoraggio e di vigilanza normativa" e che "se non si
raggiunge una 'massa critica' di reclami, in alcuni Stati membri la vigilanza non si attiva. In
WE-FILE 28 si precisa che, se non riceve un minimo di 50 reclami il BaFin di solito "[non]
considera la possibilità di un intervento" (WE-FILE 28399). La documentazione suggerisce
che alcune autorità di regolamentazione dello Stato membro ospitante hanno adottato un
atteggiamento piuttosto passivo nell'effettiva applicazione delle regole di Conduct of Business.
Ad esempio, l'autorità di regolamentazione irlandese dell'epoca non aveva notificato alcuna
norma in materia di CoB. In tali circostanze la Commissione vede "il pericolo che né l'organo
di vigilanza dello Stato di origine né quello dello Stato ospite si occupi delle norme di
Conduct of Business giacché ciascuno pensa che l'altro stia facendo rispettare le proprie
regole. (WE-CONF 18400). In Germania queste norme erano in vigore e venivano notificate
Pag. 7.
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400
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alle autorità britanniche, ma l'autorità di regolamentazione tedesca si è attivata solo una volta,
in relazione a una campagna pubblicitaria della ELAS. L'autorità di regolamentazione tedesca
non riteneva che la Equitable Life violasse alcuna disposizione tedesca, malgrado il fatto le
accuse di mis-selling nei confronti della succursale tedesca della compagnia fossero identiche a
quelle portate avanti con qualche successo dagli assicurati britannici.
Sembra anche che le disposizioni sulla Conduct of Business della Terza direttiva Vita diano
adito a dubbi ed incertezze, come ha riconosciuto la Commissione nella sua Comunicazione su
Libera prestazione dei servizi e interesse generale nel settore delle assicurazioni401:
"Dialogando con numerosi operatori economici, la Commissione ha potuto rendersi conto
che permangono ancora incertezze sull'interpretazione del campo di applicazione (…) delle
direttive sulle assicurazioni. (...) Le imprese di assicurazione si trovano di fronte ad una
grande mancanza di chiarezza, e quindi ad un'incertezza del diritto, per quanto riguarda sia
il regime applicabile alla loro attività nei vari Stati membri, sia il contenuto dei prodotti che
intendono offrire. Tali divergenze nuocciono gravemente alla piena efficacia dei meccanismi
istituiti dalle terze direttive e (…) ostacolano pertanto la libera circolazione dei servizi di
assicurazione nell'Unione." Come rileva HOLMES in WE 84402, la Comunicazione della
Commissione si sofferma sulle difficoltà incontrate dalle compagnie assicurative, "ma il rischio
di confusione è ancora maggiore per i consumatori. In caso di problemi, i consumatori sono
posti dinanzi al compito di discernere se il loro reclamo attiene al campo della vigilanza
finanziaria (nel qual caso ricade nelle competenze dello Home State della compagnia
assicurativa) oppure ad altri aspetti regolamentari; in quest'ultimo caso occorrerà poi
stabilire se esso rientra fra le competenze regolamentari residuali riservate allo Stato della
succursale o della prestazione dei servizi.
In merito al trattamento dei reclami degli assicurati, l'autorità di regolamentazione irlandese
indica che in generale non disponeva del potere di pronunziarsi sulle stesse, per cui rinviava gli
interessati all'Insurance Ombudsman of Ireland. Invece l'autorità di regolamentazione tedesca
ha tali prerogative e ha ricevuto reclami sulla ELAS. Tuttavia la maggior parte dei reclami
presentavano questioni di vigilanza prudenziale e non sono stati pertanto trattati dall'autorità di
regolamentazione tedesca. La documentazione indica che, quando era chiaro che l'oggetto del
reclamo esulava dalle sue competenze, l'autorità di regolamentazione tedesca consigliava al
ricorrente di contattare la FSA, mentre l'autorità di regolamentazione irlandese rinviavano
generalmente i reclamanti all'Ombudsman assicurativo. Non è stato possibile ottenere
dall'autorità di regolamentazione tedesca prove certe circa l'avvenuto ricevimento di reclami
per mis-selling in relazione alla questione GAR (attinenti dunque alla Conduct of Business) e
come essi siano stati trattati. Poiché l'autorità di regolamentazione tedesca non riteneva che la
ELAS avesse violato alcuna norma di Conduct of Business, si deve presumere che gli eventuali
reclami di questo tipo siano stati respinti.
Commentando in termini generali dal punto di vista dei consumatori, WESTPHAL sostiene
che "i reclami transfrontalieri sono sovente respinti dall'autorità di vigilanza del paese del
consumatore" con la motivazione che "la competenza spetta all'autorità di vigilanza dello
Stato di origine del fornitore di servizi" (WS 82). A suo avviso, l'autorità dello Stato del
Comunicazione interpretativa della Commissione su Libera prestazione dei servizi e interesse generale nel
settore delle assicurazioni [Gazzetta ufficiale C 43 del 16.2.2000, pag. 3].
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consumatore dovrebbe avere la chiara responsabilità del trattamento dei reclami,
indipendentemente dal fatto che l'oggetto del ricorso rientri o meno fra le sue competenze di
vigilanza, e ciò in quanto non si può pretendere che il consumatore si rivolga alle autorità di
regolamentazione di un altro Stato membro, e oltretutto (per lo più) in un'altra lingua (cfr. WEFILE 28403). Pertanto, secondo WESTPHAL, se un reclamo riguarda la vigilanza prudenziale,
dovrebbe riceverlo l'autorità dello Stato membro del consumatore, che a sua volta lo
sottoporrà all'attenzione dell'autorità prudenziale e cercherà di risolvere il problema in
cooperazione con quella autorità.
Inoltre, la documentazione acquisita dalla commissione indica che, in relazione alla Equitable
Life, si è verificato almeno un caso in cui il reclamo è stato interpretato dall'autorità di
regolamentazione tedesca come attinente al campo della vigilanza finanziaria, e da quella
britannica come una questione di Conduct of Business, e ciò ha fatto sì che il reclamante fosse
"sballottato" fra le autorità di regolamentazione dello Stato membro d'origine e dello Stato
membro ospitante. Se il caso menzionato sembra effettivamente riguardare la Conduct of
Business, occorre notare che esiste "una zona grigia fra la vigilanza finanziaria e quella
relativa alla Conduct of Business (WE-CONF 18404) che a quanto pare ha permesso alle
autorità dello Home State e dello Host State di "palleggiarsi" le responsabilità per il
trattamento dei reclami. HOLMES vede le cose nel modo seguente (WE 84405): "In merito alla
suddivisione delle competenze regolamentari, le testimonianze ascoltate dalla commissione
d'inchiesta rivelano le difficoltà incontrate dai consumatori nel determinare quali norme
siano applicabili ai loro contratti e quale autorità di regolamentazione nazionale sia
competente a ricevere i loro reclami. Considerate tali incertezze, nelle situazioni
transfrontaliere vi è il rischio di un 'ping-pong' regolamentare, con palleggiamenti di
responsabilità fra le autorità nazionali competenti dei due Stati; la suddivisione delle
competenze è teoricamente valida, ma non è ben chiaro se in pratica funzioni ".
Occorre infine notare che le autorità sia irlandesi che tedesche sembrano aver risposto ai
quesiti e alle richieste di informazioni degli assicurati. Vi sono prove convincenti secondo cui
dette autorità si sono attivate per ottenere informazioni dall'autorità di regolamentazione
britannica, trasmettendole poi agli assicurati irlandesi e tedeschi.
Tuttavia, gli assicurati internazionali non sono riusciti ad ottenere risarcimenti dalle rispettive
autorità competenti per i servizi finanziari.
b) L'istituto dell'Ombudsman finanziario
Un certo numero di assicurati ha cercato di ottenere riparazione tramite i rispettivi
Ombudsman nazionali.
Irlanda
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In merito alla situazione in Irlanda, MEADE spiega in WE 62 che l'Ufficio del Financial
Services Ombudsman (FSO) è stato istituito per legge con il Central Bank and Financial
Services Authority Act del 2004 e ha iniziato ad operare il 1° aprile 2005. Il Financial Services
Ombudsman è un funzionario indipendente con potestà di indagare, mediare e decidere su
reclami concernenti la condotta dei "fornitori di servizi finanziari regolamentati" in relazione
alla fornitura, mancata fornitura, offerta o rifiuto di tali servizi. L'ambito della sua giurisdizione
non si limita ai fornitori di servizi finanziari autorizzati in Irlanda. Egli può anche indagare su
reclami "concernenti fornitori di servizi finanziari la cui attività è regolamentata da
un'autorità operante in uno Stato SEE con funzioni comparabili a quelle assolte dalla Banca
o dall'autorità di regolamentazione" (Cfr. ES 3). I reclami sono esaminati solo dopo che il
reclamante ha espletato la procedura di ricorso interno del suo fornitore di servizi. I reclami
relativi a fatti occorsi sei anni prima della presentazione del reclamo e quelli che erano (o sono)
soggetti a un procedimento pendente dinanzi a un organo giudiziario, non possono essere
esaminati. L'Ombudsman ha poteri estesi. Egli può, fra l'altro, ingiungere al fornitore di servizi
finanziari di "versare al ricorrente un compenso per ogni danno, spesa o disagio da questo
sofferti per effetto della condotta oggetto del reclamo" (cfr. ES 3406). L'importo del compenso
aggiudicabile non può superare la cifra di € 250.000. Le decisioni dell'FSO sono vincolanti per
entrambe le parti, ma il reclamante o il fornitore di servizi finanziari possono proporre appello
presso l'Alta Corte.
MEADE indica in WE 63 che, dalla data della sua istituzione, il Financial Services
Ombudsman ha ricevuto 7 reclami sulla Equitable Life. Si tratta di accuse di "mis-selling e di
informazioni distorte date agli assicurati" (WE 68). Tuttavia nessuno di questi reclami è stato
oggetto di indagini in quanto "erano stati presentati fuori termine (per via della regola dei
anni) e formavano oggetto dell'accordo di compromesso [Compromise Scheme]" (WE 68).
I principali eventi alla Equitable si verificarono prima della creazione dell'istituto
dell'Ombudsman. A quell'epoca il regime volontario noto come Insurance Ombudsman of
Ireland (IOI) aveva trattato reclami contro i fornitori di servizi assicurativi che vi aderivano, e
fra questi c'era la ELAS. Altri requisiti perché un reclamo potesse essere esaminato dall'IOI
sono descritti in WE 68: "Ogni reclamo proposto all'ex regime dell'Insurance Ombudsman of
Ireland (…) doveva tener conto del fatto che l'importo del compenso rivendicato non poteva
superare una data cifra; il reclamante doveva aver precedentemente espletato la procedura
di ricorso interno del suo fornitore di servizi; la questione non doveva formare oggetto di un
procedimento giudiziario e i termini non dovevano essere scaduti". Va osservato in proposito
che un certo numero di assicurati irlandesi hanno asserito, in occasione dell'incontro tenuto con
la delegazione il 6 ottobre 2006 a Dublino, che l'IOI aveva rifiutato di considerare i loro
reclami con la motivazione che "il regime si estende agli operatori assicurativi che vi
aderiscono". Tuttavia gli assicurati non sono stati in grado di sostanziare le loro affermazioni
con documentazione scritta, come la commissione aveva chiesto, per cui è probabile che essi
non abbiano ben compreso i veri motivi della reiezione del loro reclamo da parte dell'IOI.
O’DEA (H4) afferma che il Department of Enterprise, Trade & Employment, che allora
fungeva da autorità di regolamentazione, rinviava gli autori di reclami sulla Equitable Life
all'IOI. Secondo WE 68, l'IOI ha ricevuto sulla Equitable Life un totale di 79 reclami. "Quando
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perveniva un reclamo si valutata se poteva essere esaminato dall'Insurance Ombudsman of
Ireland (IOI) o se invece fosse di competenza del FOS. (...) Se la sede più opportuna era il
Financial Ombudsman Service britannico, il reclamante veniva informato che avrebbe dovuto
contattare quell'ufficio e gli venivano indicati i particolari necessari" WE 68). La
commissione chiede a MEADE "su quali basi l'IOI stabiliva se trattare un reclamo
(presentato da un assicurato irlandese) personalmente oppure se era opportuno inoltrarlo al
FOS", ma non ottiene risposta. Se ne conclude che la giurisdizione dell'IOI riguardo a quei
reclami resta tuttora incerta. Secondo WE 68, dei 79 casi "14 (…) furono inoltrati al
Financial Ombudsman Service britannico o alla Insurance Federation irlandese". MEADE
sottolinea tuttavia che, una volta che al reclamante veniva consigliato di sottoporre il caso al
FOS "spettava a quell'organismo trattare o meno il reclamo". MEADE afferma anche che "è
certamente possibile che qualche reclamo non sia stato esaminato né dall'Ombudsman
irlandese né da quello britannico (...)". Dice inoltre di non essere "a conoscenza di alcun
compenso riconosciuto dal FOS [britannico], se compenso c'è mai stato, in casi individuali
(cfr. WE 68).
Elementi sottoposti da KNOWD in WE-CONF 28 e in H2 indicano che c'è stata una certa
confusione fra gli assicurati, gli Ombudsman e la ELAS circa la competenza dell'IOI e del FOS
a trattare certi reclami. In H2 KNOWD sostiene che il suo reclamo all'Ombudsman irlandese fu
"respinto in quanto esulava dall'ambito della sua competenza". Sembra che quando l'IOI
respinse il suo reclamo non le fu detto di rivolgersi al FOS. Tuttavia KNOWD decise di
chiedere alla ELAS "una 'signing-off letter', ossia una lettera per il FOS in cui la ELAS
confermava la propria risposta negativa al reclamo presentatole", ma le fu risposto che
"L'Ombudsman britannico non è competente a trattare i reclami di cittadini irlandesi". Alle
sue insistenze, sembra che la ELAS abbia scritto la lettera richiesta continuando peraltro a
dissuaderla dal presentare reclamo al FOS, affermando questa volta che "la questione se il
FOS abbia giurisdizione per le polizze irlandesi è lungi dall'essere regolata, (...) [è]
complessa e non può essere risolta in breve tempo" (cfr. WE-CONF 28). Alla fine, a distanza
di 18 mesi, il reclamo fu dichiarato ricevibile dal FOS (v. oltre).
I restanti 65 casi furono trattati dall'IOI. I reclami riguardavano una varietà di temi, quali
accuse di mis-selling, applicazione degli adeguamenti ai valori di mercato, tassi dei bonus,
importi di liquidazione e valori di riscatto (cfr. WE 63). MEADE non è in grado di precisare
quanti reclamanti hanno asserito di non essere stati informati dell'esistenza dei rischi GAR al
momento di sottoscrivere le polizze: "Non abbiamo in archivio analisi dettagliate in merito
all'esistenza di GAR (WE 68). Afferma pure che "poiché alcune di queste pratiche erano
vecchie di almeno sei anni, sarebbe arduo dire in quante di esse si indicava che
l'investimento era stato effettuato in un fondo irlandese separato (ring-fenced)" (WE 68).
Non è chiaro dunque quanti dei 65 casi esaminati dall'IOI siano rilevanti ai fini delle principali
accuse di mis-selling menzionate al punto IX 2 c).
MEADE fornisce statistiche riguardo al trattamento di 86 reclami (ossia 7 reclami all'Irish
Financial Services Ombudsman e 79 reclami all'organo suo predecessore): Come indicato
sopra, 14 casi sono stati "rinviati ad altri organismi". Dei restanti 72 casi, 13 formavano
oggetto del Compromise Scheme e 15 sono state dichiarate irricevibili per non competenza.
Inoltre "7 casi con richieste di chiarimenti non hanno avuto ulteriore seguito e 4 altri non
sono stati ulteriormente esaminati per l'insufficienza delle informazioni fornite dal
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reclamante" (WE 68). Sono state prese decisioni solo sui restanti 33 casi, 15 dei quali, che
rappresentano il 17% di tutti i reclami sottoposti, si sono risolti "a favore del reclamante"
(WE 68). Ancora una volta MEADE non è stato in grado di indicare se tutti i casi
riguardavano le principali accuse di mis-selling (punto IX 2 c), avanzate dalle vittime della
ELAS.
Non è neppure chiaro sulla base di quali disposizioni di legge l'IOI abbia valutato i reclami in
materia di mis-selling. MEADE in WE 68 ha fornito la seguente risposta alla domanda scritta
della commissione: "All'epoca in cui pervennero i reclami, le regole di Conduct of Business
non [erano] operative. Tuttavia l'Insurance Ombudsman of Ireland ha esaminato quei
reclami sotto il profilo pratico e ha valutato se i reclamanti avevano ricevuto tutto la
documentazione relativa al prodotto (...)".
Per riassumere, un numero alquanto ridotto di assicurati irlandesi ELAS è stato forse in grado
di ottenere un compenso grazie alle decisioni dell'Insurance Ombudsman of Ireland dell'epoca.
D'altra parte non è affatto certo che i casi che hanno beneficiato di una decisione favorevole
abbiano in qualche modo a che fare con le accuse formulate in relazione ai fatti della Equitable,
oggetto della presente inchiesta. Inoltre MEADE non ha fornito prove che permetterebbero
alla commissione di determinare a quali requisiti gli assicurati irlandesi della ELAS avrebbero
dovuto soddisfare per rivolgersi all'IOI e, per converso, per quali ragioni alcuni reclamanti
sono stati rinviati all'Ombudsman britannico. In generale, stante la scarsa chiarezza che regnava
a quel tempo in termini sia di ambito di competenza che di basi legali e stante la mancanza di
elementi che confermino che il ridotto numero di decisioni a favore del reclamante
riguardavano effettivamente le questioni principali dell'affare ELAS, appare probabile che l'ex
regime IOI non abbia rappresentato per gli assicurati irlandesi una via soddisfacente di ricorso.
Occorre tuttavia sottolineare che da allora la situazione è migliorata con l'istituzione del
Financial Services Ombudsman.
Germania
In Germania, dall'ottobre 2001 opera un Ombudsman per il settore assicurativo
(Versicherungsombudsmann). A differenza del sistema britannico e del recentemente istituito
Irish Financial Services Ombudsman, quello tedesco non è stato istituito per legge, bensì in
virtù di un accordo volontario del settore assicurativo, che ne assicura anche il finanziamento.
Ne consegue che la sua giurisdizione e le sue prerogative non sono stabiliti dalla legge. Il
regime ha la forma giuridica di un'associazione registrata (eingetragener Verein). La maggior
parte delle imprese di assicurazione tedesche aderiscono al sistema. Fra di esse figurano
imprese con sede legale in altri Paesi che hanno creato succursali o agenzie in Germania.
Complessivamente ca. il 95% di tutti gli operatori del mercato assicurativo sono coperti dal
sistema dell'Ombudsman.407
Le imprese di assicurazione aderenti al sistema hanno assunto un'obbligazione contrattuale,
sottomettendosi all'autorità dell'Ombudsman e alle norme di procedura emanate nel quadro di
407
Le
istituzioni
che
aderiscono
al
sistema
sono
elencate
sul
sito
web
dell'Ombudsman:
http://www.versicherungsombudsmann.de/VOM/Navigationsbaum/WirUeberUns/AngeschlosseneUnternehmen/index.html.
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tale regime (cfr. ES 3408). Le norme procedurali adottate dall'Ombudsman prescrivono che
questi sia competente a decidere su ogni controversia che possa insorgere in relazione a
contratti assicurativi sottoscritti fra un consumatore e un'impresa di assicurazione aderente al
sistema. Il consumatore può presentare il suo reclamo verbalmente o per iscritto e non ha
bisogno di essere rappresentato da un legale. Per essere ricevibile un reclamo non deve avere
un valore superiore a € 50.000, non deve riguardare l'applicazione di principi attuariali, non
deve formare oggetto di un procedimento giudiziario pendente dinanzi a un tribunale e deve
rispettare i termini prescritti per la sua presentazione. Se l'Ombudsman ha un'ampia
discrezionalità nella procedura di transazione, le sue decisioni sono soggette alle disposizioni
statutarie e legislative. Se il valore di un reclamo è inferiore a € 5.000, la sua decisione è
vincolante per il convenuto ma non per il ricorrente, che può successivamente appellarsi al
tribunale. Se il valore è superiore a € 5.000, emette una raccomandazione che non è vincolante
per nessuna delle due parti. Il reclamante non deve sostenere alcun costo, indipendentemente
dall'esito del procedimento.
La commissione è stata informata che la ELAS non aderiva al sistema tedesco dell'Ombudsman
(cfr. ad esempio ES 3409; WEYER, H3; DUCOLOUMBIER, H9). THOMSON spiega in WECONF 21 che ciò era dovuto al fatto che il sistema tedesco fu istituito solo dopo che la ELAS
aveva cessato la vendita di nuovi contratti: "Prima del 2001, quando la compagnia aveva già
deciso di non stipulare più polizze, non esisteva in Germania nessun organo abilitato ad
esaminare i reclami dei consumatori". Gli assicurati tedeschi non potevano dunque percorrere
questa via per ottenere riparazione. WEYER in H3 riferisce l'esperienza degli assicurati
tedeschi della Equitable Life che si rivolsero all'Ombudsman assicurativo tedesco. Fu loro detto
che "la Equitable Life non aderisce alla nostra associazione" e fu loro consigliato "di
rivolgersi al Financial Ombudsman Service nel Regno Unito".
c) Fondi di garanzia
Nel suo intervento dinanzi alla commissione, WEYER (H3) menziona un fondo tedesco
denominato "Protektor AG". Vi fa accenno anche STEFFEN in H6: "Sapete forse che in
Germania abbiamo da alcuni anni un regime di protezione che funziona in modo
soddisfacente. Il sistema opera per il comparto delle assicurazioni vita ed è denominato
'Protektor'. Si trattava inizialmente di un regime volontario dell'industria assicurativa tedesca
supportato da un fondo di garanzia di 5 miliardi di EUR. Questo sistema volontario ha
acquisito nel frattempo status legale. Ciò significa che esso non è più volontario ma
giuridicamente vincolante. Suo compito è di rilevare i contratti sottoscritti con compagnie
assicurative colpite dalla crisi e garantirne la prosecuzione. Ciò significa che non si tratta
più di compensi sotto forma di versamenti una tantum, bensì di un mantenimento delle
polizze. E ritengo che la migliore forma di compensazione sia appunto quella di mantenere
gli effetti della polizza. Naturalmente – l'ho già detto – alla Equitable Life sono applicabili le
norme britanniche. I clienti tedeschi che hanno sottoscritto polizze britanniche con un
assicuratore britannico non possono beneficiare del sistema di protezione tedesco.
Aderiscono al sistema solo operatori tedeschi, non compagnie di assicurazione estere che non
408
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hanno la loro sede sociale in Germania. Si applicano dunque in questo caso le disposizioni
britanniche".
Attualmente in Irlanda non opera alcun regime legale di compensazione (cfr. intervento di
TROY, H4).
Per riassumere, gli assicurati irlandesi e tedeschi non avevano nei rispettivi paesi mezzi di
ricorso stragiudiziali per ottenere un compenso, con la sola eccezione dei reclami presentati
all'Insurance Ombudsman of Ireland e di cui si è detto. Sembra tuttavia che questi ultimi non si
riferissero ai principali danni subiti a seguito delle particolari circostanze della Equitable Life.
4.
Accesso al risarcimento nel Regno Unito
In merito alla possibilità da parte degli assicurati non britannici di ottenere risarcimento nel
Regno Unito, la documentazione acquisita indica quanto segue:
a) Reclami alla FSA
Come si è accennato, un certo numero di assicurati tedeschi che si erano rivolti all'autorità di
regolamentazione tedesca si sono sentiti rispondere che la vigilanza prudenziale sulla Equitable
Life era di competenza dell'autorità di regolamentazione britannica. Il BaFin riferisce alla
commissione in H6 di aver rinviato i reclamanti alla FSA non appena si stabiliva che l'oggetto
del contendere riguardava la vigilanza finanziaria.
In WE-CONF 7, la FSA indica che "non ha ricevuto reclami ufficiali da assicurati irlandesi e
tedeschi della Equitable Life, pur avendo scambiato corrispondenza con alcuni di essi,
soprattutto in merito alla possibilità di beneficiare del Financial Services Compensation
Scheme". Tuttavia WEYER (H3) e SCHÄFER (WE 10) informano la commissione che la FSA
ha rifiutato di occuparsi dei reclami avanzati dagli assicurati tedeschi, i quali sono stati
"rispediti" alla loro autorità di regolamentazione nazionale. "Siamo in possesso della
corrispondenza intercorsa fra le parti lese e l'autorità di vigilanza britannica (…), in cui la
FSA innanzitutto risponde in inglese, cosa che a volte può costituire un problema.
Prescindendo da questo aspetto, la FSA risponde in generale che non è competente in quanto
le parti lese sono assicurati tedeschi e in quanto tali devono rivolgersi al BaFin. Abbiamo
battezzato questo fenomeno 'ping-pong' e per un certo numero di casi siamo in grado di
dimostrare che la FSA li ha fatti 'rimbalzare' indietro" (WEYER, H3). Commentando le
parole di WEYER, BEVERLY, della Commissione, afferma che "c'è sicuramente qualcosa
che non va in quello che Weyer ha definito 'ping-pong'; è qualcosa che merita la nostra
attenzione" (H3)
WEYER sottolinea che "il modo in cui l'autorità di regolamentazione tedesca applica la
direttiva fa sì che essa non si consideri competente e si ritenga abilitata unicamente ad agire
nel campo della cosiddetta vigilanza legale secondaria; per il resto rimanda tutto alla FSA"
(H3). Aggiunge che "in una situazione come questa sarebbe naturale, almeno secondo la
nostra personale opinione, che la FSA rispondesse a chi la consulta - ma la nostra esperienza
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è stata purtroppo l'immediato rifiuto da parte di questa Authority di trattare il caso degli
assicurati tedeschi, motivato dal loro essere tedeschi e dal fatto che l'organo competente era
l'autorità di regolamentazione del loro paese". WEYER sottolinea che "i nostri colloqui
informali con il BaFin ci hanno persuaso che l'interpretazione giuridica della FSA non è per
niente corretta" (H3). "Non spetta a me dire se ciò equivalga o meno a una violazione di
qualche norma della direttiva. Possiamo solo constatare a questo punto che la maggior parte
delle vittime, su cui incombe lo spettro della povertà e la cui precarietà finanziaria si associa
ad altrettanto gravi problemi di salute (...), sono allo stremo delle forze. Non sono più
interessati a conoscere se vi sia o no un'autorità che sia ufficialmente competente."
Le copie della corrispondenza fra gli assicurati tedeschi e la FSA sono state trasmesse alla
commissione dagli interessati (WE 48, WE-CONF 1 e WE-CONF 10). I temi trattati sono due:
Un'assicurata ha lamentato la decisione della Equitable Life di non pubblicare più il bilancio e la
relazione finanziaria in lingua tedesca e di non far pervenire più in tedesco la convocazione
all'Assemblea generale annuale, in quanto ciò discrimina e pone in una situazione di svantaggio
gli assicurati non anglofoni. La stessa aveva precedentemente fatto rilevare la cosa alla
compagnia, la quale aveva risposto che i costi della traduzione di questi documenti erano a suo
parere sproporzionati rispetto ai benefici. Ecco la risposta della FSA: "a nostro avviso, il Suo
reclamo fa riferimento al tipo di rapporti con la clientela (Conduct of Business) condotti
dalla Equitable in Germania anziché ad aspetti relativi alla vigilanza prudenziale o
finanziaria sulla compagnia. (...) Ciò significa che sono le disposizioni normative tedesche a
determinare quali informazioni Lei ha il diritto di ricevere e che è l'autorità di
regolamentazione tedesca l'organo competente per far rispettare tali norme. (...) Lo Stato
ospitante interviene solo qualora un'impresa sia sistematicamente inadempiente nei confronti
delle disposizioni di quest'ultimo. (...) A quanto ci consta, attualmente le regole del BaFin
non impongono la traduzione dei documenti cui Lei fa riferimento. Dobbiamo pertanto
concludere che la Equitable non è sistematicamente inadempiente nei riguardi della
normativa tedesca" (WE 48).
La seconda lettera riguarda un reclamo, menzionato anche al punto IX. 2 c) della presente
relazione. Il reclamante sostiene di aver sottoscritto una pensione senza che la Equitable lo
informasse che il suo investimento sarebbe finito nello stesso fondo comune delle polizze con
tasso d'interesse garantito (GIR). A suo parere queste polizze hanno influito negativamente sul
suo investimento. Dalla corrispondenza con le autorità tedesche (WE-CONF 1 e WE-CONF
10) risulta che il BaFin rifiutò di esaminare il reclamo perché si trattava di un caso di "vigilanza
finanziaria" che rientrava nella competenza dell'autorità di regolamentazione britannica, ragion
per cui lo rinviò alla FSA. Nella sua risposta al reclamante la FSA manifestò diverso parere: "è
l'autorità di regolamentazione dello Stato ospitante quella competente per la consulenza
finanziaria data in Germania e, in quanto tale, dovrebbe essere in grado di pronunziarsi sulla
fondatezza del reclamo" (WE 48, WE-CONF 1 e WE-CONF 10). La corrispondenza di cui
sopra sembra riguardare reclami che effettivamente sollevano questioni di Conduct of Business
e in quanto tali da trattarsi a cura delle autorità di regolamentazione dello Stato membro
ospitante.
SEYMOUR, in H7, commentando sul rifiuto della FSA di occuparsi di questioni quali la lingua
delle relazioni finanziarie, esprime un diverso parere. Sostiene innanzitutto che "la ELAS
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affermava ripetutamente nel suo materiale pubblicitario di essere esclusivamente soggetta
all'autorità di regolamentazione britannica" (cfr. WE 52410). In secondo luogo sottolinea che
la direttiva Vita "non prevede che la Conduct of Business (…) sia di competenza dell'autorità
di regolamentazione locale, e cita specificamente il disposto dell'articolo 15 che parla di
'sorveglianza delle attività delle imprese di assicurazione con sede sociale nel loro territorio,
comprese le attività esercitate al di fuori di tale territorio'". A suo parere, pertanto, le autorità
di regolamentazione britanniche si sarebbero dovute assumere la responsabilità del trattamento
dei reclami. STRACHAN (H4) sottolinea invece che "la FSA non (…) impone le sue regole di
Conduct of Business alle succursali SEE delle organizzazioni britanniche che stipulano
polizze con la clientela nel luogo in cui la succursale è ubicata. Come previsto dalla Terza
direttiva Vita, è l'autorità di regolamentazione delle succursali - l'autorità dello Stato di
origine – che deve applicare le proprie norme".
La commissione ha anche ricevuto il contributo di un cittadino tedesco che aveva reclamato
con la FSA sull'attività di fornitori di servizi finanziari britannici diversi dalla Equitable Life che
offrivano i loro servizi tramite succursali ubicate in Stati membri dell'UE (cfr. WE-FILE 21 di
KREGE). La sua esperienza è simile in quanto sia la FSA che le autorità dello Stato membro
ospitante rifiutarono di occuparsi del suo caso.
Dopo che la crisi iniziò a svilupparsi, scrissero all'autorità di regolamentazione britannica anche
alcuni assicurati irlandesi, per esprimere disappunto e per chiedere risarcimenti. La FSA ha
messo a disposizione la corrispondenza intrattenuta con gli assicurati irlandesi in WE-CONF
20. La FSA rispondeva di norma fornendo informazioni generali su questioni quali la sentenza
della Camera dei Lord, la prospettiva di una vendita parziale della Equitable alla Halifax e il
Compromesso. Si osservava che la ELAS rimaneva solvibile e che la FSA avrebbe "continuato
a sorvegliare l'attività della Equitable". In alcuni casi la FSA raccomandava agli assicurati "di
non prendere decisioni affrettate" rilevando che "riscattare o trasferire polizze with-profits in
date diverse da quelle contrattualmente previste potrebbe determinare una riduzione del
valore della polizza" (WE-CONF 20). In risposta agli assicurati che chiedevano risarcimenti, la
FSA faceva rilevare che "non vi sono basi sulle quali potremmo o dovremmo offrire
compensi". A un assicurato è stato detto che "gli Stati membri ospitanti hanno prerogative e
competenze per le attività commerciali condotte nel loro territorio, ed è possibile che le
autorità irlandesi manifestino interesse per le questioni da Lei segnalate" (WE-CONF 20).
In H8 il Commissario McCREEVY trae le seguenti conclusioni riguardo al trattamento dei
reclami transfrontalieri da parte delle autorità di regolamentazione nazionali: "un aspetto
inquietante che emerge dall'affare Equitable è il trattamento dei reclami presentati alle
autorità nazionali. I reclamanti sono stati mandati avanti e indietro fra le autorità dello Stato
responsabile della vigilanza finanziaria (Home) e quelle dello Stato della succursale (Host),
responsabile per le regole di Conduct of Business. Tale situazione è inaccettabile nel Mercato
interno. Abbiamo già sollevato la questione con le autorità di regolamentazione che si
riuniscono nell'ambito del Comitato europeo delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o
professionali (CEIOPS). Le autorità di vigilanza riunite in sede CEIOPS hanno annunciato
che riesamineranno le regole e le procedure cui debbono attenersi le autorità di vigilanza
L'allegato E di WE contiene la copia di una dichiarazione della ELAS in cui si sostiene che la compagnia è
soggetta all'autorità della Personal Investment Authority, a quel tempo l'autorità di regolamentazione
competente per la Conduct of Business.
410
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nelle operazioni transfrontaliere e che è loro intendimento esaminare le questioni relative
alla tutela del consumatore, quale il trattamento dei reclami transfrontalieri".
b) Reclami al FOS
La documentazione indica che alcuni assicurati irlandesi e tedeschi hanno presentato reclami al
Financial Ombudsman Service britannico. In WE-CONF 7411 l'autorità di regolamentazione
britannica afferma: "apprendiamo dal Financial Ombudsman Service (…) che ha ricevuto
reclami da 74 assicurati irlandesi e 6 assicurati tedeschi". Nella documentazione presentata
alla commissione, il FOS non aveva inizialmente indicato il numero dei reclami pervenutigli da
assicurati non britannici, ma si era limitato a fornire un prospetto statistico contenente
informazioni relative al trattamento dei reclami sulla ELAS, indicando che 1 reclamo "tedesco"
e 2 "irlandesi" erano stati "respinti" (WE 56). La commissione ha pertanto richiesto al FOS di
indicargli l'esatto numero di reclami ricevuti da assicurati tedeschi e irlandesi, di precisare se
tali reclami riguardavano polizze sottoscritte nel Regno Unito o presso le succursali della
Equitable Life in Germania e in Irlanda, e di comunicargli le sue decisioni in merito ai reclami
stessi. Nella sua risposta412, il FOS non ha comunicato tali dati, limitandosi ad indicare che "vi
è un reclamo da parte di un cittadino irlandese su cui il FOS si è pronunziato in via
provvisoria. (...) Quell'aspetto del reclamo potrebbe rientrare fra le competenze del FOS.
Nessun reclamo tedesco è stato presentato al FOS, ove si consideri quell'aspetto del reclamo
probabilmente riferibile alle competenze del FOS".
Per quanto riguarda la giurisdizione territoriale del FOS in generale, la commissione ha
ottenuto dagli assicurati le seguenti informazioni. WEYER (H3) afferma che il FOS ha fatto
sapere agli assicurati tedeschi che non potevano avvalersi dei suoi servizi. "Abbiamo ricevuto
in via informale dal Financial Ombudsman Service delle informazioni che chiariscono, in
relazioni alle parti lese tedesche, che secondo l'interpretazione giuridica data dal FOS, gli
assicurati tedeschi non hanno valide rivendicazioni, soprattutto se hanno sottoscritto il
contratto nel territorio sovrano della Repubblica federale di Germania." D'altra parte
l'assicurata irlandese KNOWD informa in H2 che, dopo che il suo reclamo all'Irish Insurance
Ombudsman fu respinto, ne trasmise un altro al FOS nel maggio 2003. Afferma di aver
condotto "un'epica battaglia durata 18 mesi" caratterizzata da ostacoli e tattiche dilatorie da
parte della ELAS, finché non fu chiarito nel novembre 2004 che "aveva diritto ad usufruire dei
servizi del FOS" (KNOWD, H2). In WE-CONF 28, KNOWD cita una lettera del novembre
2004 "dell'Ombudsman Roberts", in cui il FOS avrebbe confermato di essere competente a
trattare il suo reclamo: "A mio parere (…) nel decidere se un reclamo rientri nella
giurisdizione territoriale del [FOS] il primo elemento da appurare è se l'atto o l'omissione
che ha generato il reclamo siano stati effettivamente compiuti nel Regno Unito da un'impresa
operante a partire da una sede permanente in territorio britannico. La Equitable Life ha
effettivamente questa sede operativa permanente." KNOWD non specifica se il FOS si sia
pronunziato sul merito del suo reclamo.
Le autorità finanziarie irlandesi hanno informato la commissione di aver tentato di chiarire la
411
412
Pag. 2.
Cfr. WE 90.
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questione se gli assicurati irlandesi e tedeschi abbiano accesso al FOS. O'DEA indica che le
autorità di regolamentazione irlandesi hanno contattato il Financial Ombudsman Service
britannico al fine di accertare se gli assicurati irlandesi potessero fruire dei suoi servizi.
"Purtroppo non siamo riusciti a farci chiarire se gli assicurati irlandesi della Equitable Life
rientrino esplicitamente nella giurisdizione del Financial Services Ombudsman britannico"
(O'DEA, H4).
Il FOS indica sul suo sito web che "sono soggette alla sua giurisdizione [unicamente] le
imprese che forniscono servizi finanziari nel o a partire dal Regno Unito".413 Lo conferma
TERTÁK (H1) il quale fa sapere che il FOS non esamina reclami di assicurati che hanno
sottoscritto polizze presso le succursali UE della Equitable, trattandosi di un prodotto non
fornito nel Regno Unito o a partire dal Regno Unito. Le autorità di regolamentazione
britanniche non hanno commentato in H4 sulla giurisdizione territoriale del FOS, ma si sono
limitate in varie occasioni a fare riferimento al memorandum sottoposto dal FOS alla
commissione, dicendo di non aver "nulla da aggiungere".
Nel memorandum (WE 27) il FOS dichiara in merito alla sua giurisdizione territoriale: "Il FOS
può esaminare reclami concernenti l'attività condotta da un'impresa a partire dal Regno
Unito. Può tuttavia anche ricevere reclami compatibili con i suoi obblighi in materia di
giurisdizione, relativamente ad attività condotte a partire da una sede ubicata in altri Stati
dell'UE se a) l'attività si rivolge al Regno Unito, e b) il contratto è stipulato in base al diritto
di Inghilterra e Galles, Scozia o Irlanda del Nord." Il documento prosegue affermando che
"dal momento che la vendita delle polizze irlandesi della Equitable Life e le relative
informazioni fornite prima e dopo la vendita sono attività condotte a partire dalla Repubblica
d'Irlanda, i reclami su tali questioni esulano dalla giurisdizione del FOS. Se è possibile che
determinati reclami presentati dagli investitori della Repubblica d'Irlanda rientrino nelle
competenze del FOS, è improbabile che ciò rappresenti la norma. La situazione per le polizze
tedesche della Equitable Life è analoga. Il coinvolgimento di una succursale estera non osta
a che in alcuni casi il servizio sia in realtà fornito dal Regno Unito. Il FOS deve guardare
agli elementi di fatto della situazione; ma se il servizio è realmente fornito a partire da uno
Stato diverso dal Regno Unito, il FOS non è competente". D'altro canto "l'Ombudsman ha
comunque ritenuto di avere la competenza per il trattamento dei reclami presentati al FOS da
assicurati Equitable delle succursali di Guernsey o di Dubai, in considerazione dell'estesa
attività svolta dalla Equitable Life UK tramite le succursali di Guernsey e Dubai. Fra questi
assicurati vi sono cittadini di diversi paesi non residenti nel Regno Unito". (WE 27414).
ES 3 conclude nel modo seguente: "Il FOS non esamina reclami di assicurati che hanno
acquistato prodotti da succursali di imprese britanniche stabilite al di fuori del Regno Unito,
in relazione a servizi, prodotti o consulenza ivi ottenuti. Si deve comunque ritenere
accettabile la richiesta che il FOS esamini i casi di cattiva amministrazione post-vendita
imputabili a fornitori con sede nel Regno Unito. Dalle considerazioni sopra svolte si può
concludere che un assicurato residente in Germania o in Irlanda è coperto dal FOS
413
414
http://www.financial-ombudsman.org.uk/.
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britannico se ha acquistato una polizza direttamente dalla
ELAS, ma non lo è se la polizza è stata acquistata presso una
succursale della ELAS ubicata nel suo Stato di residenza e il
suo reclamo attiene alla vendita della polizza. In relazione a tali
reclami, la possibilità per l'assicurato di rivolgersi all'Ombudsman dello Stato membro
ospitante dipende dalle norme che regolano la giurisdizione territoriale dell'Ombudsman."
Viene tuttavia evidenziato un altro aspetto della questione della giurisdizione del FOS, e
segnatamente la distinzione fra reclami che riguardano la Conduct of Business e reclami
concernenti l'asserita violazione delle regole prudenziali: "La giurisdizione di un Ombudsman
nazionale dovrebbe coincidere con l'ambito di applicazione delle norme cui il reclamo si
riferisce. Così, se il reclamo concerne un'asserita violazione delle regole di Conduct of
Business, il suo esame compete all'Ombudsman dello Stato membro ospitante, in quanto si
applicano le norme di Conduct of Business di questo Stato. Se invece il reclamo denuncia la
violazione di una norma prudenziale, la competenza per il suo esame spetta al FOS, visto che
secondo la direttiva Vita [la ELAS è soggetta alle disposizioni prudenziali britanniche]" (ES
3415). Dagli elementi acquisiti sembra tuttavia che il FOS non si occupi solitamente dei reclami
in merito a presunte violazioni delle regole prudenziali, anche se ciò non viene escluso in linea
di principio dallo statuto del FOS, il quale prevede che la giurisdizione obbligatoria si estende
ai reclami concernenti attività disciplinate dal Financial Services and Markets Act.
In sostanza, poiché la maggior parte degli assicurati non britannici hanno acquistato le loro
polizze presso succursali ELAS fuori del Regno Unito, la stragrande maggioranza di essi si è
vista preclusa questa via di ricorso. Se la documentazione indica che nessun reclamo tedesco è
stato accettato dal FOS, sembra d'altra parte che quest'ultimo si sia occupato di alcuni reclami
provenienti da assicurati irlandesi. Non è chiaro comunque su quali basi il FOS abbia infine
deciso che alcuni reclami irlandesi rientravano nelle sue competenze416. All'epoca sembra ci
fosse una certa confusione sull'argomento, non soltanto fra gli assicurati ma anche presso le
stesse istituzioni interessate. Come sopra rilevato, le stesse autorità irlandesi che avevano
contattato il Financial Ombudsman Service britannico al fine di accertare se gli assicurati
irlandesi potessero fruire dei suoi servizi, non sono riuscite a farsi "chiarire se gli assicurati
irlandesi della Equitable Life rientrino esplicitamente nella giurisdizione del Financial
Services Ombudsman britannico".
c) L'Ombudsman parlamentare britannico (UK Parliamentary Ombudsman)
Come menzionato sopra, l'Ombudsman parlamentare britannico sta attualmente conducendo
un'inchiesta "per determinare se, nel periodo antecedente al dicembre 2001, dei cittadini
abbiano subito un torto a causa di cattiva amministrazione da parte degli organismi pubblici
responsabili della regolamentazione prudenziale della Equitable Life Assurance Society e/o
da parte del Dipartimento dell'attuario dello Stato, e per raccomandare un risarcimento
appropriato per qualsiasi danno così arrecato" (WE 12417) E' importante notare che le sue
Pag. 14.
La decisione in merito alla giurisdizione sembra sia intervenuta molto dopo la presentazione di alcuni dei
reclami, ad es. 18 mesi nel caso di KNOWD (cfr. H2).
417
Allegato B.
415
416
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indagini si limitano al periodo fino al 1° dicembre 2001, in quanto la FSA, divenuta a quella
data unico organo di regolamentazione, non rientra nell'ambito della sua giurisdizione.
Analogamente l'Ombudsman può solo sindacare l'operato di quanti erano addetti alla vigilanza
prudenziale sulla ELAS e non può esaminare reclami in fatto di Conduct of Business o di
marketing.
I reclami all'Ombudsman parlamentare britannico devono essere presentati da un deputato della
Camera dei Comuni. Secondo LAKE (H1) dunque, "trattandosi di questione attinente
all'esecuzione legislativa, l'Ombudsman parlamentare britannico può essere adito solo dai
sudditi della Corona britannica per il tramite del loro deputato". Pertanto, come evidenzia
SEYMOUR, "un cittadino comunitario proveniente da uno Stato diverso dal Regno Unito
non può rivolgersi all'Ombudsman parlamentare britannico (H7). Secondo la posizione
originariamente adottata dall'Ufficio dell'Ombudsman, così come espressa nella sua lettera
all'EMAG, gli assicurati internazionali (che erano entrati in contatto con succursali non
britanniche) sono esclusi dall'ambito dell'inchiesta (WE 14418). Tuttavia, dopo aver acquisito un
parere legale, l'Ombudsman parlamentare ha ribaltato la sua posizione. In una lettera419 a
BRAITHWAITE l'Ufficio dell'Ombudsman scrive che "la nostra indagine è ora in grado di
esaminare la situazione di tutti gli assicurati internazionali che sostengono di aver subito un
danno per cattiva amministrazione nel quadro della vigilanza prudenziale sulla Equitable
Life, anteriormente al 1° dicembre 2001" e che "tutte le conclusioni e le raccomandazioni
eventualmente adottate a conclusione dell'inchiesta affronteranno anche la situazione di detti
assicurati". Secondo la lettera, tale decisione si basava sulla conferma da parte del Tesoro
britannico che, in pratica, tutta la regolamentazione prudenziale era assicurata dall'autorità di
regolamentazione britannica, e che i reclami su tale attività regolamentare riguardavano
pertanto diritti ed obblighi sorti nel territorio del Regno Unito. LAKE (H1) è del parere che la
decisione di estendere l'indagine agli assicurati internazionali è stata "un provvedimento a
carattere discrezionale e non un obbligo di legge". Il Commissario McCREEVY saluta
l'iniziativa del l'Ombudsman parlamentare "perché in un Mercato interno non è accettabile che
gli assicurati non britannici non possano ricevere lo stesso trattamento degli assicurati del
RU" (H8).
d.) Il Fondo di compensazione per i servizi finanziari (Financial Services Compensation
Scheme – FSCS) del Regno Unito
L'FSCS fa sapere sul suo sito web420 che sono ricevibili i reclami contro le imprese che erano
autorizzate dall'autorità di regolamentazione britannica all'epoca in cui avevano fornito la
consulenza alla clientela. Secondo la comune interpretazione dei testimoni auditi dalla
commissione, l'FSCS non trattava in linea di principio le richieste di compensazione provenienti
dai clienti di succursali estere di imprese assicurative britanniche (cfr. ad esempio interventi di
TERTÁK, H1; LAKE, H1; WEYER, H3; O'DEA, H4, STEFFEN, H6).
Pag. 42.
Posizione degli assicurati internazionali in relazione all'inchiesta dell'Ombudsman parlamentare; lettera
inviata dall'Ufficio dell'Ombudsman a Braithwaite, Segretario generale dell'EMAG in data 9 maggio 2005.
420
http://www.fscs.org.uk/.
418
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A seguito delle richieste degli assicurati irlandesi421, le autorità irlandesi cercarono di sapere
dalle autorità britanniche se gli assicurati irlandesi avevano diritto a chiedere un risarcimento in
caso di insolvenza. La risposta pervenuta rilevava che la situazione degli assicurati irlandesi
relativamente al diritto ad ottenere un compenso a valere sul Fondo era giuridicamente
complessa e "avrebbe dovuto essere valutata (…) caso per caso." (O'DEA, H4).
In WE 21422 il BaFin indica di aver esaminato la questione se i clienti tedeschi della Equitable
Life potessero beneficiare dell'FSCS in caso di insolvenza. Secondo il BaFin, le polizze
sottoscritte da clienti tedeschi prima dell'istituzione dell'FSCS il 1° dicembre 2001 (è il caso di
tutte le polizze tedesche) sono protette se stipulate con un'impresa britannica autorizzata o con
una delle sue succursali UE e se già protette dal Policyholder Protection Fund (Fondo di
protezione dell'assicurato), il predecessore del FSCS, creato nel 1975. La seconda condizione
si verifica (se "il rischio protetto è ubicato al di fuori del Regno Unito"423) solo se le polizze
erano state stipulate con un'impresa con sede nel Regno Unito. Dopo il 1997 la protezione è
stata estesa alle polizze stipulate con succursali degli Stati SEE, ma solo se il rischio o
l'impegno è situato nel Regno Unito. Pertanto, le polizze stipulate da residenti non britannici
con succursali estere - che è la situazione più tipica - non sarebbero protette, almeno secondo
le informazioni pervenute dal BaFin. Secondo STEFFEN (H6) "tale situazione rimase
sostanzialmente immutata dopo il 2002, in quanto il criterio era o che il contratto fosse stato
sottoscritto nel Regno Unito o che il rischio assicurato fosse ancora situato nel RU, in altre
parole l'assicurato doveva risiedere in territorio britannico. Secondo la nostra valutazione –
ma non posso affermarlo con assoluta certezza – la situazione descritta non riguarda la
grande maggioranza dei clienti residenti in Germania. Abbiamo tenuti riunioni a Bonn per
discutere con i nostri colleghi britannici se vi fosse un gap fra, da un lato il Fondo di
compensazione britannico che sostanzialmente si rivolgeva ai clienti britannici, e, dall'altro
la protezione disponibile per i clienti europei. In ogni modo, la FSA non ha contestato la
nostra valutazione secondo cui i clienti tedeschi non erano tutelati, ma dopo aver esaminato
insieme questo aspetto non siamo riusciti ad individuare possibili rimedi".
In WE 84424, HOLMES fa riferimento, in tale contesto, all'articolo 12 del trattato CE che vieta
ogni discriminazione fondata sulla nazionalità e sottolinea che "nella giurisprudenza
comunitaria la residenza è sostanzialmente assimilata alla nazionalità". Si potrebbe pertanto
concludere che i criteri per accedere al Fondo di compensazione britannico discriminano i
residenti non britannici e violano conseguentemente l'articolo 12 del trattato CE.
La questione dell'accesso ai fondi di garanzia è di scarsa rilevanza per le vittime ELAS, dal
momento che, non essendo la compagnia mai stata inadempiente o insolvente, il fondo
britannico non è mai entrato in gioco.
Riassumendo, sembra in linea generale che gli assicurati non britannici non abbiano accesso ai
due istituti britannici concepiti per affrontare casi di reclami di assicurati o fallimenti di
compagnie assicurative (FOS e FSCS). TERTÁK (H1) conclude pertanto che "i soci non
britannici della Equitable Life si trovano evidentemente in una situazione sfavorevole."
Cfr. ad esempio le lettera con allegati di O'Broin in data 8 marzo 2006 (WE 3).
Pagg. 3 e 4.
423
Si tratta degli assicurati with-profits non residenti nel Regno Unito.
424
Pag. 24.
421
422
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WEYER (H3) ritiene che l'azione giudiziaria sia "in realtà il solo rimedio giuridico ravvisabile
per il consumatore europeo".
Secondo TERTÁK (H1), stante l'attuale insoddisfacente situazione, la Commissione europea
"sta lavorando da qualche tempo con gli Stati membri sulla questione dei fondi di garanzia
assicurativa e sta attualmente considerando se presentare una proposta di direttiva che
obblighi ogni Stato membro a istituire un fondo che copra i clienti e i beneficiari di
succursali nazionali ed estere (limitatamente all'UE)". O'DEA (H4) precisa che la
Commissione ha costituito un gruppo di lavoro per esaminare in che modo giungere a un
minimo livello di armonizzazione in tema di compensi assicurativi, al fine di permettere ai
consumatori che concludono transazioni con operatori transfrontalieri di fruire del fondo di
compensazione dello Stato membro d'origine dell'assicuratore. "Riteniamo che tale progetto
debba essere portato avanti", così O'DEA. Anche MAXWELL, del Tesoro britannico (H4)
esprime il suo supporto di principio per una direttiva europea che disciplini i fondi di garanzia
assicurativa. "Se si eccettuano i depositi bancari, attualmente non esiste un quadro normativo
europeo che disciplini il funzionamento dei fondi di compensazione nazionale in campo
assicurativo. (...) Il Regno Unito ha indicato che non si opporrà a una proposta costruita su
valide basi. Tuttavia la proposta di direttiva in materia di fondi di garanzia assicurativa non
potrà che essere un aspetto del sistema. Questo dovrà includere il rafforzamento della
cooperazione fra le autorità di vigilanza dello Stato d'origine e dello Stato ospitante
(MAXWELL, H4). Anche STEFFEN, del BaFin, afferma: "guardiamo con grande interesse
agli ulteriori sviluppi dei colloqui che attualmente si tengono fra gli Stati membri dell'Unione
europea su un quadro giuridico armonizzato per i regimi di protezione nell'Unione europea
(...); la Germania partecipa a tale processo in modo costruttivo" (H6).
5. Azione giudiziaria
In ordine alla possibilità di un procedimento giudiziario contro i fornitori di prodotti
assicurativi, il regolamento (CE) n. 44/2001 concernente la competenza giurisdizionale, il
riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, dispone in
generale che la competenza è quella dello Stato membro in cui il convenuto è domiciliato,
indipendentemente dalla sua nazionalità. La sezione 3 (articoli 8-14) detta norme specifiche in
materia di assicurazioni. L'articolo 9, paragrafo 1 dispone che "L'assicuratore domiciliato nel
territorio di uno Stato membro può essere convenuto: a) davanti ai giudici dello Stato in cui è
domiciliato o b) in un altro Stato membro, davanti al giudice del luogo in cui è domiciliato
l'attore qualora l'azione sia proposta (…) dall'assicurato (…)". L'articolo 9, paragrafo 2
specifica che "qualora l'assicuratore non sia domiciliato nel territorio di uno Stato membro,
ma possieda una succursale, un'agenzia o qualsiasi altra sede d'attività in uno Stato membro,
egli è considerato, per le contestazioni relative al loro esercizio, come avente domicilio nel
territorio di quest'ultimo Stato". Il regolamento prevede anche disposizioni sul riconoscimento
e l'esecuzione delle sentenze da parte degli Stati membri interessati.
Ne consegue che gli assicurati irlandesi/tedeschi che hanno stipulato un contratto con la
Equitable Life nel Regno Unito possono scegliere se far causa alla compagnia nel Regno Unito
o nello Stato in cui sono domiciliati (con ogni probabilità Irlanda/Germania). Invece, gli
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assicurati irlandesi/tedeschi che hanno stipulato un contratto presso succursali della Equitable
Life in Irlanda/Germania dovrebbero intentare causa alla Equitable in Irlanda/Germania (a
meno che non siano domiciliati in un altro Stato membro). La stragrande maggioranza degli
assicurati irlandesi/tedeschi hanno acquistato le polizze presso succursali ELAS in
Irlanda/Germania, per cui l'azione in giudizio deve essere esercitata in questi due Stati.
L'articolo 32 della direttiva consolidata sulle assicurazioni vita detta norme relative al diritto
applicabile ai contratti assicurativi. Secondo la direttiva, un contratto di assicurazione vita è
disciplinato dalla legislazione dello Stato membro dell'impegno, ossia lo Stato membro in cui
l'assicurato ha la sua residenza abituale. Se il diritto di tale Stato lo permette, le parti possono
optare per la legislazione di un altro paese. Quando il contraente è una persona fisica avente
residenza abituale in uno Stato membro diverso da quello di cui ha la cittadinanza, le parti
possono comunque scegliere la legge dello Stato membro di cui il contraente ha la
cittadinanza. Le disposizioni di cui sopra non inficiano tuttavia l'applicazione delle norme di
legge del luogo in cui si svolge il processo (sempre che queste vadano obbligatoriamente
applicate), indipendentemente dalla legge che disciplina il contratto.
A titolo di esempio, ES 3425 esamina la scelta del diritto applicabile che si offre agli assicurati
tedeschi al momento di agire in giudizio contro la Equitable. "La possibilità per gli assicurati
tedeschi di far valere rivendicazioni in base al diritto britannico in un tribunale tedesco
dipende dai principi del diritto internazionale privato. Le norme applicabili differiscono a
seconda del tipo di rivendicazione." In merito ai rimedi contrattuali, ES 3 conclude che "nel
caso di un assicurato tedesco che stipuli un contratto con la Equitable Life, la legge cui di
norma è soggetto il contratto e che disciplina eventuali inadempimenti dello stesso, è la legge
tedesca. Le parti possono scegliere un'altra legislazione, ma la loro scelta è ristretta. Si può
optare per il diritto britannico se un cittadino del Regno Unito ha la sua residenza abituale in
Germania. ... [Se] la Equitable Life non ha svolto attività assicurative in Germania né
tramite succursali o filiali né tramite agenti, le parti contrattuali possono optare per
qualunque legislazione se l'assicurato ha la sua residenza abituale in Germania. Con
riferimento ai rimedi giudiziari disponibili in caso di illeciti, ES 3 indica che "l'assicurato con
residenza abituale in Germania (e i cui beni patrimoniali si trovino dunque in Germania) che
abbia sofferto perdite finanziarie per effetto di atti illeciti della Equitable Life o di uno dei
suoi dipendenti, può scegliere se esercitare rimedi in base alla legge tedesca o in base a
quella britannica."
STEFFEN (H6) osserva che "non trova nulla da eccepire su questa soluzione giuridica; si
tratta di vera tutela del consumatore." Egli ritiene che sia un vantaggio per gli assicurati non
britannici, allorché insorge un problema, "il non dover sostenere una contesa giudiziaria in
base al diritto britannico. WEYER (H3) dubita tuttavia della capacità dei tribunali regionali
tedeschi di giudicare validamente in eventuali procedimenti intentati contro la ELAS: "faccio
osservare in proposito che sarebbe per noi un compito quanto mai arduo, trattandosi di una
materia altamente complessa. Da un punto di vista tedesco, si tratta di materie che hanno
implicazioni giuridiche internazionali. Inoltre occorrerebbe chiarire questioni specialistiche
in campo attuariale nonché questioni attinenti alla disciplina regolamentare (regulatory law)
e al diritto contrattuale assicurativo, e la documentazione in nostro possesso, provenendo per
425
Pagg. 68-70.
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lo più dal Regno Unito, è evidentemente in lingua inglese. Presumiamo che un tribunale
regionale ordinario, che sarebbe in linea di principio competente per trattare tali cause,
sarebbe messo a dura prova da una materia come questa. C'è poi il rischio delle spese legali,
che rappresenta per il consumatore tedesco un potente fattore dissuasivo".
La commissione è venuta a conoscenza di un procedimento giudiziario avviato contro la ELAS
dinanzi a un tribunale tedesco. STEFFEN in H6: "un avvocato tedesco mi ha scritto per
chiedere assistenza all'autorità di regolamentazione tedesca in un procedimento giudiziario.
(...) Credo che l'azione sia stata intentata dinanzi al Tribunale regionale di Düsseldorf.
Abbiamo sempre ritenuto di avere risorse sufficienti, ma in quanto autorità di
regolamentazione tedesca: non crediamo che il ruolo di tale autorità debba essere quella di
gestire negoziati fra le parti in casi individuali. Mi consta che tali trattative continuano e mi
sembra – ma è una mia impressione – che nel caso in questione si stiano discutendo e
negoziando ipotesi di composizione della vertenza e indennizzi. Non sono però in grado di
dirvi quale sarà l'esito di questa vicenda".
Per quanto riguarda gli assicurati irlandesi, KNOWD (H2) fa sapere alla commissione che
"siamo in causa con la Equitable ma il procedimento è attualmente fermo". KNOWD non
specifica se la causa è stata intentata presso un tribunale irlandese o britannico. La
commissione non ha avuto informazioni su eventuali altre azioni giudiziarie promosse da
assicurati irlandesi contro la Equitable Life.
Per quanto riguarda le azioni nei confronti delle autorità di vigilanza, ES 2426 precisa che il
regolamento (CE) n. 44/2001 non è applicabile. Pertanto un'azione per danni contro le autorità
britanniche sarebbe soggetta al diritto inglese e dovrebbe essere intentata dinanzi ai tribunali
del Regno Unito: "Ciò riflette il principio generale della territorialità applicabile al diritto
pubblico, secondo il quale i procedimenti contro le autorità di regolamentazione britanniche
sono disciplinati dal diritto inglese, che costituisce la base su cui determinare se e a quali
condizioni un assicurato non britannico può chiedere un risarcimento. Va osservato tuttavia
in tale contesto che gli Stati membri sono vincolati dal principio fondamentale della non
discriminazione fondata sulla nazionalità di cui all'articolo 12 CE, per cui un trattamento
differenziale degli assicurati non residenti nel Regno Unito sarebbe perseguibile per
discriminazione indiretta in base alla nazionalità" (ES 3).
Come menzionato sopra, vari testimoni hanno sottolineato gli ostacoli legali e i rischi finanziari
connessi a un'azione in giudizio promossa contro le autorità di regolamentazione del Regno
Unito, rischi e ostacoli cui sono soggetti gli stessi cittadini britannici. Per i cittadini non
britannici si è detto che "l'apparato legale britannico è non soltanto estraneo alla maggior
parte [di essi], ma presenta anche molti più rischi del sistema giudiziario nazionale degli
assicurati" (LAKE, H1). In base alla documentazione, nessun assicurato non britannico ha
intentato causa alle autorità di regolamentazione del Regno Unito.
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Possibili rimedi per le vittime della ELAS secondo il diritto UE
Pagg. 108 e 109.
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Questa parte affronta i rimedi disponibili per gli assicurati secondo il diritto UE. Si cerca
innanzitutto di stabilire se il diritto derivato, quale ad esempio la Terza direttiva Vita, prevede
già meccanismi di riparazione. In secondo luogo la relazione si concentra sul sistema di tutela
giudiziaria previsto dal diritto primario UE con riguardo al danno e pregiudizio causato alle
persone da violazioni del diritto comunitario. Infine, la commissione esamina i meccanismi di
coordinamento a livello UE, come FIN-NET, che è stata istituita per agevolare il trattamento
dei reclami transfrontalieri dei consumatori.
1.
La Terza direttiva Vita
Come indicato in precedenza, l'articolo 36 (articolo 31 della direttiva 92/96/CEE) fa obbligo
agli Stati membri di emanare disposizioni particolareggiate per garantire che gli assicurati
ricevano adeguate informazioni prima della stipula del contratto assicurativo. Una volta
concluso il contratto, e per tutta la sua durata, il cliente ha il diritto di essere tenuto informato
di qualsiasi modifica che interessi le informazioni pertinenti per il contratto in questione. Tale
articolo va letto in combinazione con l'Allegato III della direttiva (Allegato II della direttiva
92/96/CEE). L'allegato prevede che le informazioni da comunicare all'assicurato debbano
essere fornite per iscritto con chiarezza e precisione ed essere redatte in una lingua ufficiale
dello Stato membro dell'impegno. La sezione A dell'allegato elenca le informazioni da
comunicare al cliente prima della stipula del contratto, mentre la sezione B elenca le
informazioni da fornire all'interessato durante il periodo di validità contrattuale. Secondo
l'articolo 36.3 della direttiva, lo Stato membro dell'impegno può prescrivere alle imprese di
assicurazione di trasmettere informazioni supplementari rispetto a quelle elencate nell'allegato
"soltanto se esse sono necessarie alla comprensione effettiva degli elementi essenziali
dell'impegno da parte del contraente".
ES 3427 sostiene che i requisiti minimi di informativa previsti dalla direttiva sono
sufficientemente precisi e dunque tali da conferire diritti nei confronti delle compagnie
assicurative, diritti che possono essere fatti valere una volta recepiti nell'ordinamento giuridico
interno. Tuttavia il testo della direttiva 2002/83/CE non prevede rimedi contrattuali a favore
degli assicurati. Ne consegue che "i rimedi disponibili per violazione dell'articolo 36 sono
quelli offerti dal diritto nazionale". (ES 3428). Come illustrato al punto VI 2 a), i requisiti di
informativa sono nel Regno Unito più estesi e specifici di quelli previsti dall'articolo 36 della
direttiva. Quest'ultima ad esempio appare da sola insufficientemente precisa per fondare il
diritto di un assicurato Equitable non-GAR a ricevere informazioni sul rischio GAR, mentre la
legge britannica prevede che tali rischi debbano essere comunicati. Tuttavia ES 3 chiarisce che,
in teoria, qualora il Regno Unito avesse omesso di imporre alle compagnie assicurative
l'obbligo di informativa previsto dalla direttiva, l'assicurato avrebbe comunque il diritto ad
ottenere riparazione dallo Stato in caso di danno subito per effetto di tale omissione. Le
condizioni che regolano la responsabilità dell'autorità di vigilanza in base al diritto UE sono
analizzate in appresso.
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Pag. 88.
Pag. 89.
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Merita osservare in proposito che le informazioni da fornire comprendono "le disposizioni
relative all'esame dei reclami dei contraenti, degli assicurati o dei beneficiari del contratto,
in merito al contratto, compresa l'eventuale esistenza di un organo incaricato di esaminare i
reclami, fatta salva la possibilità di promuovere un'azione giudiziaria" (Allegato III, Sezione
A, punto a) 15 della direttiva 2002/83/CE).
Pertanto, in base a tali norme, la Equitable Life aveva l'obbligo di informare gli assicurati,
compresi i clienti delle succursali tedesche e irlandesi, delle disposizioni e degli organi
responsabile dell'esame dei loro reclami. La commissione ha cercato di stabilire se la ELAS
abbia sempre rispettato tale obbligo. LLOYD, ex addetto vendite della ELAS nel Regno Unito
afferma in H5 che "[lo staff addetto alle vendite] riceveva istruzioni precise sul rispetto degli
obblighi regolamentari, ad esempio: 'quando si incontra un cliente occorre dargli
un'informativa; bisogna comunicargli le caratteristiche essenziali di un prodotto'. Il
materiale informativo menzionava sicuramente l'Ombudsman, le modalità per presentare un
reclamo e tutte le informazioni che normalmente si danno al punto di vendita. Ho sempre
pensato, e ne sono tuttora convinto, che la Equitable non sia stata da meno delle altre
compagnie britanniche per quanto riguarda la corretta informazione da dare al cliente."
Tuttavia, stante la confusione che regnava fra gli assicurati irlandesi e tedeschi circa il soggetto
a cui rivolgersi per i propri reclami, la commissione ha cercato di accertare se la ELAS avesse
effettivamente dato loro tutte le opportune informazioni. THOMSON in H8 ha fornito la
seguente risposta: "Al momento di dare una risposta definitiva agli assicurati irlandesi che
avevano presentato un reclamo, la compagnia era solita rinviare all' Insurance Ombudsman
of Ireland. Per quanto riguarda gli assicurati tedeschi, la Equitable non era a conoscenza di
un servizio equivalente, per cui i reclami venivano trattati dalla compagnia". In WE-CONF
21 aggiunge che in Germania "le clausole della polizza precisano anche che gli assicurati che
intendano presentare un ricorso possono rivolgersi ai tribunali locali".
KNOWD (H3) sostiene tuttavia che "la Equitable ha informato i soci irlandesi che non
potevano fruire dei servizi del FOS" – anche se il FOS ha provato che la cosa non risponde a
verità (almeno nel caso di KNOWD). THOMSON afferma: "non mi risulta che agli assicurati
irlandesi sia stato detto che non potevano rivolgersi al FOS britannico" (H8). "Abbiamo
comunque detto agli assicurati irlandesi che il FOS può decidere che non gli è possibile
trattare i loro reclami. Come ho appena detto, la nostra prassi normale era di rinviare
all'Insurance Ombudsman of Ireland gli assicurati irlandesi che erano rimasti insoddisfatti
della risposta da noi data al loro reclamo. Ritenevamo infatti che fosse quello l'organo più
appropriato per esaminare i reclami di assicurati irlandesi relativi a polizze sottoscritte in
Irlanda" (H8).
L'esecuzione degli obblighi d'informazione previsti all'articolo 36 in combinato disposto con
l'allegato III della direttiva rientra fra le competenze e responsabilità dello Stato membro
dell'impegno. L'IFSRA ha informato la commissione in WE 80 che "l'Allegato III della
direttiva 2002/83/CE è stato trasposto nella legislazione britannica con lo Statutory
Instrument 360 del 1994. L'articolo 45 della Parte 5 di questo strumento fa obbligo alla
compagnia di assicurazione di fornire prima della conclusione di un contratto determinate
informazioni, precisate nell'Allegato III delle Regulations. L'informazione in merito al
trattamento dei reclami (…) figura al punto 15 dell'Allegato III. La Equitable Life Society era
vincolata da tale disposizione". Per quanto riguarda la situazione in Germania, WESTPHAL,
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sostiene in WS 2 che la legge tedesca non era in regola con le disposizioni di cui all'allegato III
della direttiva Vita consolidata. La normativa tedesca che disciplina la conclusione di contratti
assicurativi – il cosiddetto "Policenmodell" – ha come conseguenza pratica che il contratto di
assicurazione si presume concluso anche se l'assicurato non ha ancora ricevuto tutte le
informazioni prescritte dalla direttiva Vita UE. Ciò è in contrasto con il principio sancito dalla
direttiva, secondo cui gli assicurati devono essere debitamente informati prima di assumere
l'obbligazione contrattuale. E' per questo che, secondo quanto riferisce WESTPHAL, nel 1994
l'Unione tedesca dei consumatori ha presentato un reclamo alla Commissione, a cui peraltro
non sarebbe stato dato seguito. WESTPHAL informa la commissione d'inchiesta che la
Commissione europea ha avviato una procedura d'infrazione429 contro la Germania solo dopo
aver ricevuto nel 2005 – ossia 11 anni dopo - un altro reclamo per gli stessi motivi. La
Commissione ha inviato al governo tedesco un parere motivato nell'ottobre 2006.
WESTPHAL indica che la legislazione tedesca sarà ora messa in regola con gli obblighi della
direttiva Vita. Poiché gli obblighi di informativa di cui all'Allegato III della direttiva non sono
rilevanti per le accuse principali di mis-selling contro la ELAS, questo punto non sarà oggetto
di ulteriore esame in questa parte della relazione.
Se gli assicurati devono essere informati in merito alle procedure di reclamo e agli organi
competenti a riceverlo (se esistenti), né le direttive Vita né altri atti legislativi UE impongono
agli Stati membri di predisporre meccanismi di risarcimento, né per la clientela nazionale né per
quella delle succursali UE. Lo sottolinea TERTÁK nel suo intervento dinanzi alla
commissione. "Non sussiste attualmente alcun obbligo secondo la normativa europea di
istituire né un Ombudsman per i servizi finanziari che possa ingiungere il versamento di
indennizzi, né un fondo di garanzia che provveda a risarcire le vittime del fallimento di una
compagnia assicurativa" (H1).
In proposito, le autorità britanniche hanno sottolineato dinanzi alla commissione che il Regno
Unito "è sempre stato in prima linea quando si tratta di predisporre meccanismi di
risarcimento per gli assicurati ed è sempre andato al di là degli obblighi europei per quanto
riguarda l'istituzione di Ombudsman e fondi di compensazione" (MAXWELL, H4), anche se
tali strumenti non sono a quanto pare disponibili per i clienti di succursali con sede in altri Stati
membri. Come si è detto, l'istituto dell'Ombudsman esiste anche in Irlanda e in Germania.
MERRIKS in WE 56 pone l'accento sul fatto che gli Ombudsman attualmente operanti nel
Regno Unito e in Irlanda hanno giurisdizione e prerogative decisionali più estese rispetto agli
omologhi di altri Stati membri dell'UE, Germania inclusa. Come si è indicato, fondi di
compensazione esistono attualmente nel Regno Unito e in Germania, ma non in Irlanda.
Nel sottoporre le sue osservazioni alla commissione SEYMOUR (H7) menziona l'articolo 13
della direttiva 92/96/CEE rilevando che occorre "l'autorità di vigilanza dello Stato membro
d'origine per evitare o eliminare irregolarità che possano ledere gli interessi degli
assicurati". A suo parere tuttavia, le autorità di regolamentazione britanniche rifiutano di
rettificare la situazione e "continuano ad adoperarsi con ogni mezzo per bloccare ogni via
democratica di riparazione dei danni subiti". Secondo SEYMOUR si tratta "di una grave
violazione della Terza e della Quarta direttiva Vita". Rispondendo su tale punto, BEVERLY,
Un comunicato stampa della Commissione del 12 ottobre 2006 indica che essa ha inviato al governo tedesco
una lettera d'intimazione.
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della Commissione europea, chiarisce che il riferimento dell'articolo alla necessità di "eliminare
(remedy) irregolarità" non significa versare un compenso: "L'articolo in questione tratta dei
poteri delle autorità di vigilanza. Le autorità competenti debbono disporre dei poteri
necessari per evitare o eliminare irregolarità che possano ledere gli interessi degli assicurati.
In altre parole la disposizione non riguarda il pagamento di risarcimenti. A mia conoscenza,
nessuna disposizione delle direttive Vita si occupa di risarcimento danni o di compensi.
Attualmente questa materia è regolata dal diritto nazionale" (H7). Lo conferma in H8 il
Commissario McCREEVY: "Le direttive in materia di assicurazioni non si occupano né
fanno riferimento alla questione dei risarcimenti."
KERN è del parere che "il diritto europeo dovrebbe poter dire la sua nella definizione dei
rimedi disponibili agli assicurati che intendano far valere le proprie rivendicazioni contro
aziende terze per le perdite subite a causa di violazioni della legislazione UE". Tali rimedi
non sostituirebbero ma integrerebbero quelli già previsti dalla legislazione nazionale (WE-FILE
31). A suo avviso occorrerebbe definire esattamente quali perdite dovrebbero essere risarcite e
con quali modalità di calcolo. Tali disposizioni dovrebbero altresì "stabilire gli elementi
necessari perché un assicurato possa presentare un ricorso per danni oppure definire a quali
condizioni un assicurato possa (…) avviare un procedimento civile contro un'impresa o un
individuo che violi la normativa UE" (WE-FILE 31). KERN propone che "si modifichino le
vigenti direttive europee per istituire rimedi che consentano ai privati di agire in sede civile
dinanzi ai tribunali di uno Stato membro (...). Alternativamente si potrebbe emanare una
direttiva che istituisca rimedi per i danni sofferti in conseguenza della violazione di
qualunque direttiva UE in vigore (...) che disciplini le assicurazioni vita e più in generale i
servizi finanziari" (WE-FILE 31430).
2.
Diritto primario dell'UE
a) Il diritto di petizione e i reclami alla Commissione europea
In base all'articolo 194 del trattato CE, qualsiasi cittadino(a) dell'Unione, nonché ogni persona
fisica o giuridica che risieda in uno Stato membro, ha il diritto di presentare, individualmente o
in associazione con altri, una petizione al Parlamento europeo su una materia che rientra nel
campo di attività della Comunità e che lo (la) concerne direttamente". La petizione può
sottoporre una richiesta individuale, un reclamo o un rilievo riguardante l'applicazione del
diritto UE o fare appello al Parlamento europeo perché adotti una posizione su una questione
specifica. Tali petizioni danno al Parlamento europeo l'opportunità di richiamare l'attenzione su
eventuali violazioni dei diritti di un cittadino europeo da parte di uno Stato membro, di un ente
locale o di un'altra istituzione. A seconda delle circostanze, la commissione per le petizioni
può, ad esempio, chiedere alla Commissione europea di avviare un'indagine preliminare e di
fornire informazioni riguardo al rispetto della legislazione comunitaria pertinente. In casi
eccezionali, la commissione può presentare una relazione al Parlamento da sottoporre a
votazione in Aula o effettuare un sopralluogo informativo. Essa può anche cooperare con le
autorità nazionali o locali di uno Stato membro nel tentativo di risolvere un problema sollevato
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Pag. 3.
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dal firmatario di una petizione. La commissione per le petizioni non può tuttavia ignorare le
decisioni adottate dalle autorità competenti degli Stati membri. Poiché il Parlamento europeo
non è un'autorità giudiziaria, esso non può pronunciarsi sulle decisioni adottate dalle autorità
giudiziarie degli Stati membri né revocarle. Analogamente il Parlamento europeo non ha il
potere di riconoscere risarcimenti agli autori di petizioni che hanno subito danni a causa di una
trasposizione non corretta della legislazione UE.
Nel caso della Equitable Life il Parlamento europeo ha effettivamente ricevuto un certo
numero di petizioni in cui si sostiene fra l'altro che gli assicurati hanno subito danni per il fatto
che il governo britannico ha mancato di assoggettare la ELAS a una regolamentazione o
vigilanza soddisfacenti, come previsto dalla pertinente legislazione comunitaria in materia
assicurativa (cfr WE 14 e WE 15). La commissione ha dichiarato le petizioni ricevibili e ha
chiesto alla Commissione europea di pronunziarsi sui vari temi sollevati dai suoi autori. Questi
sono stati poi invitati ad illustrare il loro caso dinanzi alla commissione d'inchiesta in occasione
della sua riunione del 13 settembre 2005.
Nel loro intervento dinanzi alla commissione (WE 44) gli autori della petizione 0029/2005
hanno chiesto alla commissione "di impegnare le istituzioni della Comunità a ottenere misure
correttive e rimediative" e "di invitarla [la Commissione] ad appurare i fatti che saranno
utili agli investitori nella loro azione volta a recuperare le perdite subite". Gli autori delle
petizioni hanno indicato che la Commissione "ha fondati motivi per agire contro
l'amministrazione britannica dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee". Nel suo
contributo scritto alla commissione per le petizioni431, la Commissione europea ha tuttavia
chiarito che il suo ruolo è "di accertarsi che la normativa del Regno Unito sia attualmente
conforme al diritto comunitario vigente in materia" e che "non può pronunciarsi sul
contenuto e l'applicazione dell'ex regime di regolamentazione oggi sostituito". Questo punto
viene riassunto nel modo seguente: "la Commissione ha sempre sostenuto, in piena
conformità con la giurisprudenza della Corte di giustizia sul ruolo e il campo di applicazione
dei procedimenti d'infrazione, che l'obiettivo di tali procedimenti ai sensi del diritto UE sia
determinare o ripristinare la compatibilità della legge nazionale vigente con il diritto
comunitario e non decidere in merito alla possibile incompatibilità, in passato, di una legge
nazionale ormai modificata o abrogata." 432
Le petizioni sulla Equitable Life hanno poi indotto il Parlamento a costituire la presente
commissione d'inchiesta per indagare sul caso.
Oltre che indirizzare petizioni al Parlamento europeo i cittadini hanno la possibilità di
sottoporre reclami alla Commissione per quanto, a differenza della petizione, non
sia un diritto riconosciuto dal trattato. Nella sua Comunicazione al Parlamento europeo e al
Mediatore europeo sui rapporti con gli autori di denunce in materia di violazioni del diritto
comunitario433, la Commissione nota che "chiunque può chiamare in causa uno Stato membro
presentando denuncia presso la Commissione, senza dover sostenere alcuna spesa, contro
provvedimenti (legislativi, regolamentari o amministrativi) o prassi imputabili allo Stato di
cui trattasi e ritenuti contrari a disposizioni o principi di diritto comunitario". Ogni
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Commissione europea: Comunicazione ai membri del 22 giugno 2005 sulle petizioni 611/2004 e 29/2005.
Commissione europea: Comunicazione ai membri del 22 giugno 2005 sulle petizioni 611/2004 e 29/2005.
COM(2002) 141 def., Allegato.
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comunicazione scritta che possa costituire una denuncia viene iscritta nel registro centrale delle
denunce tenuto dal segretariato generale della Commissione. Al termine del procedimento
d’esame della denuncia, i servizi della Commissione possono proporre al collegio dei
Commissari di decidere l’avvio del procedimento per infrazione contro lo Stato membro
interessato ai sensi dell'articolo 226 del trattato, oppure l’archiviazione della pratica. La
Commissione delibera in merito alla proposta in piena discrezionalità. Nella sue relazioni
annuali sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario la Commissione riconosce il ruolo
svolto dai reclamanti nell'individuazione di violazioni del diritto comunitario. Ad esempio nel
2005, i reclami rappresentano complessivamente il 43,5% circa del totale delle infrazioni
constatate434. Se la Commissione può decidere di avviare una procedura d'infrazione contro
uno Stato membro, non può tuttavia riconoscere indennizzi agli autori di reclami. L'avvio di
una procedura d'infrazione può comunque facilitare le cose al reclamante, che sarà così in
grado di sostanziare una sua eventuale azione ex sentenza Franchovic. Questo punto sarà
analizzato più avanti.
In una nota interna della Commissione datata 19 marzo 2004, che la Commissione
ha fornito in WE-CONF 11, si legge che "complessivamente abbiamo ricevuto 7
reclami da singoli cittadini, 5 lettere di eurodeputati e due interrogazioni scritte del
Parlamento europeo [sulla Equitable Life]". In H1 TERTÁK cita la risposta data dal
Commissario a una lettera dell'on Perry, deputato europeo: "in circostanze normali,
quando una parte lesa sostiene che le autorità di vigilanza nazionali non hanno
osservato come si deve le disposizioni delle pertinenti direttive comunitarie, è
possibile adire le vie legali dinanzi ai giudici nazionali. Inoltre in tali casi i tribunali
nazionali hanno la prerogativa di riconoscere risarcimenti alle parti lese, cosa che la
Commissione non può fare (…). Al momento, la Commissione non è conoscenza di
alcuna violazione delle direttive UE in materia assicurativa in relazione al caso della
Equitable Life, ma se necessario riconsidererà la sua posizione alla luce delle
risultanze dell'inchiesta Penrose". Pertanto (WE-CONF 11) la risposta data
inizialmente dalla Commissione ai reclami dei cittadini era del seguente tenore:
"attendiamo l'esito del rapporto indipendente (…) di Lord Penrose prima di stabilire
quale eventuale azione intraprendere".
Dopo la pubblicazione del rapporto Penrose, la Commissione comunicò agli autori di
reclami (secondo la posizione adottata in risposta alla richiesta d'informazioni della
commissione per le petizioni) che i fatti contestati si riferivano a un regime
regolamentare e di vigilanza non più in vigore, che il Regno Unito ha nel frattempo
provveduto a sostituire (WE-CONF 11). In WE 1435 la Commissione spiega la sua
posizione nel modo seguente: "la Commissione non è nella posizione di esprimersi in
via definitiva sulla possibilità che vi siano state nel caso della ELAS carenze
nell'applicazione concreta della direttiva. Anche se la Commissione fosse in grado di
esprimersi in merito e fosse persuasa che un'infrazione ci sia effettivamente stata,
non sarebbe in grado di avviare una procedura di infrazione dinanzi alla Corte di
giustizia. (...) La Corte di giustizia ha statuito che scopo del procedimento è di
'determinare una modifica di comportamento da parte dello Stato inadempiente, e
434
23a Relazione annuale della Commissione sul controllo dell'applicazione del dritto comunitario (2005); COM 2006(416)
def.
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non già quello di constatare in abstracto un'inadempienza pregressa'. La Corte ha
ritenuto che 'la Commissione può avviare un procedimento dinanzi alla Corte per
violazione del trattato solo se lo Stato membro non si è conformato al parere
motivato entro il termine notificatogli (…)436. Nel caso della Equitable Life la
Commissione si era dichiarata soddisfatta del recepimento da parte del Regno Unito
della direttiva in questione e i problemi sembrano semmai riguardare l'applicazione
concreta anziché la trasposizione. La Commissione non aveva ravvisato alcun
motivo per avviare una procedura d'infrazione e non era stato emesso alcun parere
motivato. Era chiaro che il regime regolamentare e di vigilanza britannici chiamati in
causa da vari corrispondenti ed autori di reclami e di petizioni era stato radicalmente
modificato dopo che si erano verificati i problemi portati all'attenzione della
Commissione e del Parlamento."
La Commissione nota in conclusione che "poiché il problema principale sembrava
essere il pagamento di compensazioni (...) [la Commissione] aveva sempre
dichiarato che l'azione per danni doveva essere avviata dinanzi alle autorità e ai
tribunali nazionali" e ciò vale "anche nel caso in cui le direttive comunitarie
conferiscono diritti direttamente ai singoli" (WE 1437).
Gli autori di reclami e di petizioni hanno giudicato quanto mai insoddisfacente la
riluttanza della Commissione ad indagare sulla presunta incompatibilità del vecchio
regime normativo britannico con la Terza direttiva Vita. Ad esempio l'EMAG nota in
WE 44 che "i prodotti pensionistici sono il risultato di 50 anni di risparmi o anche più e
servono per fronteggiare la vecchiaia" e che "potrebbero occorrere decine d'anni per
rivelare 'buchi neri', come nel caso della Equitable". L'EMAG ritiene pertanto
"inaccettabile che la Commissione rifiuti di occuparsi di inadempienze passate" e
chiede: "In quale efficace ordinamento giuridico i trasgressori possono cavarsela con
semplici promesse di riforma?" In WE 1 la Commissione ritiene "assolutamente
comprensibile che gli autori delle petizioni possano trovare tale posizione
insoddisfacente". "Tuttavia è l'unica posizione che la Commissione può adottare in
considerazione del suo ruolo e della ratio delle procedure d'infrazione a norma del
diritto comunitario" (WE 1438). La Commissione non ritiene che esista una lacuna
giuridica in quanto "non si vede quale debba essere lo scopo di un procedimento
volto ad accertare che in passato possa essersi verificata un'infrazione" (WE 1439).
Per le ragioni suesposte, né il Parlamento europeo né la Commissione europea
possono decretare il versamento di indennizzi agli autori di petizioni e reclami che
abbiano subito danni a seguito del recepimento ed applicazione incorretti di una
normativa UE da parte di uno Stato membro. Tuttavia, se un'Istituzione UE dovesse
accertare che un'azione od omissione da parte di uno Stato membro non è conforme
alla legislazione UE, tale circostanza potrebbe essere d'ausilio ai ricorrenti che
intendessero perseguire le proprie rivendicazioni tramite le opportune vie legali.
436
Causa C-349/99 Commissione c. Italia, Racc.(2002) p.I-305.
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E' dunque comprensibile che gli autori di petizioni e reclami siano delusi della
riluttanza della Commissione ad esaminare le presunte violazioni pregresse cui è
stato nel frattempo posto rimedio. La commissione accetta il fatto che la
Commissione europea non sia in grado di avviare procedure di infrazione in questi
casi. Come indicato in WE 1440, la Commissione deve effettivamente rispettare le
norme del trattato e la giurisprudenza della Corte: ogni modifica alle disposizioni in
materia di procedure d'infrazione richiederebbe una modifica formale del trattato.
Per tali motivi il Parlamento non sarà in grado di soddisfare quegli assicurati che
hanno manifestato l'auspicio che il Parlamento europeo formuli una
raccomandazione alla Commissione "perché avvii un procedimento dinanzi alla
Corte di giustizia (CGCE) contro il Regno Unito per non aver operato conformemente
alle direttive CE" (BRAITHWAITE, H 10).
Tuttavia le disposizioni del trattato non ostano a che la Commissione possa
indagare su violazioni pregresse (senza poi avviare una procedura d'infrazione). A
parere della commissione, un'iniziativa del genere sarebbe del tutto giustificata per
casi, come quello della Equitable Life, in cui le presunte violazioni interessano un
elevato numero di cittadini di tutta Europa. Per quanto riguarda le disposizioni del
trattato in materia di procedure d'infrazione, la commissione ritiene che vi siano
lacune, dal momento che in molti casi le inadempienze in fatto di trasposizione
emergono solo decine di anni dopo. Si potrebbe pertanto considerare una modifica
delle disposizioni del trattato volta a cambiare radicalmente la natura della
procedura d'infrazione prevedendo la possibilità di sanzionare gli Stati membri per
violazioni pregresse. La commissione ritiene che sarebbe il caso di valutare i
vantaggi potenziali di tale modifica, che ad esempio potrebbe indurre gli Stati
membri a recepire correttamente e tempestivamente la legislazione UE.
Il caso della Equitable Life illustra ancora una volta il valore e l'importanza del diritto dei
cittadini UE a rivolgere petizioni al Parlamento europeo. Se la Commissione ha rifiutato di
indagare sui casi sollevati dai reclamanti, il Parlamento ha invece stabilito che le accuse
formulate dagli autori di petizioni sono sufficientemente gravi da giustificare un'indagine
approfondita e la costituzione di un'apposita commissione d'inchiesta. Sebbene il Parlamento
non abbia il potere di riconoscere compensi agli autori delle petizioni, può comunque
formulare ogni raccomandazione che ritenga opportuna.
b) Responsabilità regolamentare secondo il diritto UE
Come illustrato nelle Parti II e IV della presente relazione, la commissione ha identificato una
serie di carenze regolamentari da parte delle autorità britanniche responsabili della vigilanza
sulla ELAS e ha concluso che le autorità del Regno Unito non hanno applicato correttamente
gli standard di vigilanza prudenziale di cui alla direttiva 2002/83/CE. Nel prosieguo
esamineremo la questione se il non essersi il Regno Unito pienamente conformato alle
disposizioni della direttiva possa dar luogo a richieste di indennizzo da parte degli assicurati
danneggiati.
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Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, uno Stato membro
che non sia in regola con la legislazione comunitaria può essere citato per danni da quanti
abbiano subito le conseguenze di tale inadempienza. Secondo la giurisprudenza Francovich441
le condizioni per il configurarsi di tale responsabilità sono le seguenti:
·
la norma violata deve implicare l'attribuzione di diritti a favore dei singoli;
·
la violazione deve essere sufficientemente grave;
·
deve esistere un nesso di causalità diretto tra la violazione dell'obbligo a carico dello
Stato e il danno subito dai soggetti lesi.
Secondo ES 3442, la prima condizione è automaticamente soddisfatta se uno Stato membro
omette di varare misure di recepimento. Se uno Stato membro emana provvedimenti di
attuazione ma questi non sono conformi agli obblighi della direttiva, la violazione non è
necessariamente grave. Per determinare se la trasposizione non corretta configuri un'infrazione
grave occorre prendere in considerazione tutte le circostanze del caso. I fattori utili a
determinare se la violazione raggiunga la soglia della gravità sono elencati dalla CGCE nella
causa Brasserie. Questi sono: il grado di chiarezza della norma violata; l'ampiezza del potere
discrezionale che tale norma consente alle autorità nazionali; il carattere intenzionale o
involontario della trasgressione commessa o del danno causato; la scusabilità o l'inescusabilità
di un eventuale errore di diritto; la circostanza che i comportamenti adottati da un'istituzione
comunitaria abbiano potuto concorrere all'omissione, all'adozione o al mantenimento in vigore
di provvedimenti o di prassi nazionali contrari al diritto comunitario. Nella sua sentenza nella
causa C-278/05 ("Robins") del 25 gennaio 2007 la Corte rammenta che la condizione di una
violazione sufficientemente grave del diritto comunitario implica una violazione grave e
manifesta da parte dello Stato membro dei limiti posti al suo potere discrezionale. Al riguardo,
fra gli elementi da prendere in considerazione, sono il grado di chiarezza e di precisione della
norma violata e l’ampiezza del potere discrezionale che tale norma riserva alle autorità
nazionali. La Corte indica, al paragrafo 81, che una relazione della Commissione che esprima
soddisfazione per il recepimento della normativa in questione da parte del Regno Unito, può
essere un elemento indicante che la violazione non è sufficientemente grave e manifesta.
Tuttavia, anche se la posizione adottata dalle Istituzioni comunitarie è un elemento rilevante, è
opinabile se uno Stato membro inadempiente rispetto al diritto comunitario possa ascrivere a
proprio vantaggio posizioni caute o ambigue di una delle Istituzioni comunitarie, specie
quando si considera che il concetto di esecuzione del diritto comunitario è un concetto
dinamico, che può evolvere nel tempo.
In relazione alla ELAS, la principale carenza del Regno Unito – quale accertata nelle Parti II e
IV della presente relazione – non è stata la trasposizione non corretta ma il fatto che
l'amministrazione non abbia applicato e fatto rispettare le disposizioni della direttiva. ES 3
Cfr. cause riunite C-6 e C-9/90 Francovich e altri [1991] Racc. I-5357; cause riunite C-46 e 48/93 Brasserie
du Pêcheur SA c.Bundesrepublik Deutschland e The Queen c. Secretary of State for Transport. [1996] Racc I1029; cause riunite C-178, C-179, C-188-190/94 Dillenkofer et al. c. Bundesrepublik Deutschland [1996] Racc
I-4845, parr. 21-24.
442
Cfr. pagg. 98-100.
441
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chiarisce che tale carenza viene considerata una violazione del diritto comunitario, che va
pertanto trattata come tale. Gli elementi utilizzati per determinare se la violazione sia grave
sono identici a quelli menzionati al paragrafo precedente in relazione alla trasposizione
incorretta.
ES 3 indica che sarebbe difficile accertare l'effettiva gravità della violazione delle norme
comunitarie da parte delle autorità britanniche in relazione alla ELAS. Solo "il mancato esame
e controllo da parte delle autorità dell'accordo di riassicurazione stipulato dalla Equitable
nel 1999" particolarmente criticato sia da Lord PENROSE443 che dal rapporto Baird444
potrebbero essere considerati una carenza regolamentare "interpretabile come una grave
violazione agli effetti della sentenza Francovich" (ES 3445). Una posizione analoga viene
espressa in WE 71 dallo Studio legale che ha esaminato per la ELAS la fondatezza di eventuali
azioni contro le autorità di regolamentazione. "Riteniamo che vi sia un'accusa potenzialmente
difendibile da parte degli assicurati, di violazione della Terza direttiva Vita relativamente a
un punto minore, e precisamente il valore dimostrabilmente eccessivo attribuito al trattato di
riassicurazione nelle riserve tecniche della Equitable" (WE 71).
Se uno Stato membro omette di trasporre una direttiva nell'ordinamento interno oppure
un'autorità amministrativa omette di applicarla concretamente, occorre che sia soddisfatta
anche la summenzionata seconda condizione per il configurarsi di una responsabilità. Pertanto
la responsabilità sorge solo quando il risultato prescritto dalla direttiva implica l'attribuzione di
diritti a favore dei singoli ed è possibile identificare il contenuto di tali diritti sulla base delle
disposizioni della direttiva. Secondo ES 3, il ricorrere di tale condizione è una questione di
interpretazione del diritto comunitario che rientra pertanto fra le competenze esclusive della
CGCE.
In proposito, ES 3 fa riferimento alla causa C-222/02 Paul et al. c. Bundesrepublik
Deutschland. Nella sua sentenza del 12 ottobre 2004, la CGCE chiarisce alcune questioni
relative alla responsabilità delle autorità di vigilanza nel settore bancario in base alle direttive di
armonizzazione UE sugli enti creditizi. la Corte ha ritenuto sostanzialmente che, sebbene le
direttive446 impongano alle autorità nazionali una serie di obblighi di vigilanza "né la direttiva
94/19 relativa ai sistemi di garanzia dei depositi né alcun'altra direttiva di armonizzazione
del settore bancario (…) attribuiscono diritti a favore dei depositanti nei confronti delle
autorità di vigilanza in caso di indisponibilità dei loro depositi causata da una vigilanza
carente (ES 3447). La Corte ha inoltre statuito che "una norma nazionale secondo cui i compiti
WE 16.
WE 17.
445
Pag. 108.
446
Direttiva 94/19/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 30 maggio 1994, relativa ai sistemi di
garanzia dei depositi; Prima direttiva 77/780/CEE del Consiglio, del 12 dicembre 1977, relativa al
coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l'accesso all'attività
degli enti creditizi e il suo esercizio (GU L 322 del 1977, p. 30); direttiva 89/299/CEE del Consiglio del 17
aprile 1989 concernente i fondi propri degli enti creditizi (GU L 124 del 1989, p. 16); seconda direttiva
89/646/CEE del Consiglio, del 15 dicembre 1989, relativa al coordinamento delle disposizioni legislative,
regolamentari e amministrative riguardanti l'accesso all'attività degli enti creditizi e il suo esercizio e recante
modifica della direttiva 77/780/CEE (GU L 386 del 1989, p. 1). Tali atti sono ora stati modificati e codificati
nella direttiva 2000/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 marzo 2000 relativa all'accesso
all'attività degli enti creditizi ed al suo esercizio (GU L 126 del 2000, p. 1).
443
444
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dell’autorità nazionale di vigilanza sugli enti creditizi devono essere svolti solo nell’interesse
pubblico, e che esclude che i singoli possano chiedere il risarcimento dei danni causati da
vigilanza carente, è compatibile con le direttive UE per il settore bancario" (ES 3448).
Pertanto la sentenza nella causa Peter Paul indica che le direttive bancarie della Comunità non
attribuiscono implicitamente il diritto all'efficacia della vigilanza e ritiene che la responsabilità
delle autorità di regolamentazione in campo bancario sia una questione che attiene innanzitutto
al diritto nazionale. "Stanti le analogie fra la vigilanza prudenziale bancaria e quella
assicurativa, si può affermare che la sentenza si applichi anche a quest'ultima" (ES 3449). ES
3 fa peraltro rilevare che la sentenza "non preclude la possibilità che la CGCE possa derivare
diritti individuali da altre e più specifiche disposizioni delle direttive: diritti impliciti possono
(…) sorgere (…) specificando nelle norme comunitarie gli obblighi di vigilanza e di controllo
delle autorità nazionali competenti e l'ambito degli interessi che esse devono
istituzionalmente servire" (ES 3450). Poiché tuttavia gli obblighi di vigilanza sanciti dalla Terza
direttiva Vita non contengono tali precisazioni, sarebbe quanto mai arduo per gli assicurati
danneggiati dimostrare il ricorrere della seconda condizione di responsabilità con riferimento
alla sentenza Franchovic.
Un'altra recente sentenza in una causa promossa dai sottoscrittori (Names) dei Lloyd's contro il
governo britannico va nella stessa direzione (cfr. WE-FILE 24 e WE-FILE 25). I Names
avevano avviato un procedimento per danno contro l'amministrazione britannica per le perdite
da essi sofferte "in conseguenza" della omessa trasposizione della direttiva assicurativa
73/239/CEE da parte dell'amministrazione451. I ricorrenti sostenevano che, a causa del mancato
recepimento della direttiva Vita nell'ordinamento britannico, non avevano conseguito il
beneficio dei risultati prescritti dalla direttiva, ossia (fra l'altro) "le condizioni cui è soggetta
l'autorizzazione delle imprese di assicurazione accreditate presso i Lloyd's e il relativo
monitoraggio; le categorie di polizze che tali imprese sono autorizzate a sottoscrivere; i
requisiti in merito alle riserve tecniche e al margine di solvibilità di tali imprese; la verifica di
tali requisiti".
L'Alta Corte britannica ha concluso che la rivendicazione da parte dei ricorrenti di diritti loro
conferiti dalla direttiva era in realtà la rivendicazione del diritto ad ottenere la trasposizione
della direttiva assicurativa. Per contro, Francovich e Brasserie du Pecheur concludono, in
merito alla direttiva che avrebbe dovuto essere trasposta (ma non lo era stata) nel diritto
interno, che è necessario poter identificare un diritto attribuito al ricorrente per conseguire i
risultati previsti dalla direttiva. Secondo la sentenza, lo scopo della direttiva assicurativa non
era di tutelare i soggetti regolamentati nel modo in cui asserivano i Names - anche se agli
operatori assicurativi potrebbero essere attribuiti altri diritti, quale quello di stabilimento - bensì
di proteggere i destinatari dei loro prodotti e servizi. Considerata la natura delle pertinenti
disposizioni, lo scopo della direttiva era quello di facilitare la liberalizzazione del mercato
Pag. 101.
Pag. 101.
449
Pag. 105.
450
Pag. 105.
451
Direttiva 73/239/CEE del Consiglio, del 24 luglio 1973, recante coordinamento delle disposizioni legislative,
regolamentari ed amministrative in materia di accesso e di esercizio dell'assicurazione diretta diversa
dell'assicurazione sulla vita (GU L 228, del 16 agosto 1973, pp. 3-19).
447
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dell'assicurazione diretta e, in tale ambito, armonizzare le vigenti norme nazionali in materia di
vigilanza. L'Alta Corte ha concluso che dette finalità non avevano nulla a che vedere con la
rivendicazione perseguita dai Names dei Lloyd's e pertanto ha respinto il ricorso.
Infine, secondo Francovich deve esistere un nesso di causalità diretto tra la violazione
dell'obbligo a carico dello Stato e il danno subito dai soggetti lesi. Secondo ES 3 "il maggiore
ostacolo [al successo dell'azione per danni fondata sulla sentenza Francovich] è quello di
determinare il nesso di causalità con il danno subito da una specifica categoria di assicurati
e il relativo calcolo" (ES 3452).
c) Azione per danni ai sensi degli articoli 235 e 288, secondo comma, del TCE
L'articolo 288, secondo comma, TCE453 prevede che, in materia di responsabilità
extracontrattuale, la Comunità deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai
diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell'esercizio
delle loro funzioni. Qualora i cittadini, le imprese o gli Stati membri subiscano danni in
conseguenza di atti illeciti commessi dal personale della Comunità europea, può essere
promosso un procedimento per danni dinanzi al Tribunale di primo grado (privati e imprese) o
dinanzi alla Corte di giustizia (Stati membri). L'ambito di tale responsabilità non viene
precisato ed è spettato alla Corte interpretarne il contenuto.
Perché sia riconosciuta l'ammissibilità della richiesta di risarcimento, occorre che siano
soddisfatte le seguenti condizioni.
·
Deve trattarsi di un atto illecito commesso da un'Istituzione comunitaria o da un suo
dipendente nell'esercizio delle sue funzioni;
·
il danno deve sussistere;
·
deve esserci un nesso causale fra l'atto commesso dall'Istituzione della Comunità e il
danno sofferto.
La Comunità può essere ritenuta responsabile solo se l'istituzione interessata abbia
manifestamente e gravemente ignorato i limiti dell'esercizio dei propri poteri.454 L'accertamento
di un'irregolarità che, in circostanze analoghe, non sarebbe stata commessa da
un'amministrazione normalmente accorta e diligente autorizza a concludere che il
comportamento dell'istituzione ha configurato un illecito tale da chiamare in causa la
responsabilità della Comunità.455
Gli assicurati danneggiati della ELAS potrebbero intentare causa per danni ex articolo 288
avendo la Commissione mancato di assolvere le funzioni e gli obblighi che le derivano dal
trattato in relazione al controllo dell'applicazione del diritto comunitario (ossia, della Terza
452
Pag. 108.
453
Art. 235: "La Corte di giustizia è competente a conoscere delle controversie relative al risarcimento dei danni di cui
all'articolo 288, secondo comma".
454
455
Cfr. cause riunite C-104/89 e C-37/90 e causa C-352/98.
Cfr. causa T-178/98.
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direttiva Vita nel Regno Unito). Tuttavia questa azione sembra essere solo una possibilità
teorica, giacché la commissione, nel corso della sua inchiesta, non ha ravvisato elementi certi
che consentissero di percorrere tale via (cfr. Parte II della relazione). Comunque, anche se la
Commissione europea ha omesso di assolvere i propri compiti, è opinabile che tale carenza
possa soddisfare la condizione di illiceità sopra menzionata. Inoltre, si potrebbe argomentare
che la corretta applicazione della legislazione UE è di competenza soprattutto degli Stati
membri. Se gli Stati membri vanno ritenuti i primi responsabili, per cui sarebbe ragionevole che
siano loro e non la Comunità a dover corrispondere il risarcimento, la parte lesa dovrebbe
allora rivolgersi ai tribunali nazionali, prima che la CGCE possa pronunziarsi a sua volta sulla
rivendicazione.456
Alla luce di quanto sopra, questa ipotetica via di ricorso viene menzionata nella presente
relazione a mero scopo di completezza.
3.
Meccanismi di coordinamento a livello UE
a) FIN-NET
Il 1° febbraio 2001 la Commissione europea ha varato una rete per il trattamento stragiudiziale
dei reclami nel settore dei servizi finanziari per aiutare le imprese e i consumatori a risolvere in
modo rapido ed efficiente le controversie che si producono nel Mercato interno, evitando ove
possibile lunghi e dispendiosi procedimenti giudiziari. La rete, denominata FIN-FIN-NET, è
stata soprattutto concepita per agevolare la risoluzione stragiudiziale delle controversie nei casi
in cui il fornitore di servizi è stabilito in uno Stato membro diverso da quello del consumatore.
Oggi la rete riunisce diversi organi nazionali che, o coprono specificamente i servizi finanziari
(ad es. ombudsman bancari e assicurativi) o trattano i reclami dei consumatori nella loro
generalità. Gli organi partecipanti hanno sottoscritto volontariamente un Memorandum d'intesa
(Memorandum of Understanding - MoU)457. Il Memorandum delinea orientamenti dettagliati
in base ai quali dovrebbe svolgersi la cooperazione in materia di controversie transfrontaliere.
Tuttavia, le sue disposizioni non sono giuridicamente vincolanti e non creano quindi né diritti
né obbligazioni. FIN-NET integra la EEJ-NEeT (European Extra-Judicial Network), che è una
rete (più generale) dei meccanismi di risoluzione alternativa delle controversie (ADR) che
applicano i principi basilari contenuti nella Raccomandazione della Commissione 98/257/CEE e
che sono notificati alla Commissione dagli Stati membri.
Gli orientamenti per la cooperazione sono enunciati al paragrafo 6 del MoU. Secondo i
paragrafi 6.1 e 6.2 del MoU, il "sistema più vicino", ossia l'organo di risoluzione di
controversie ("sistema competente") per il pertinente settore dei servizi finanziari nel paese di
residenza del consumatore, "fornisce al consumatore tutte le informazioni necessarie e
opportune sulla rete e sul sistema competente. Se del caso, il sistema più vicino ricorda al
consumatore che è opportuno indirizzare in primo luogo il suo reclamo direttamente al
fornitore di servizi finanziari, poiché spesso è questa la condizione necessaria affinché gli
456
Cfr. cause 5, 7, 13-24/66 e causa 96/71.
457
Protocollo d'intesa sull'istituzione di una rete per la risoluzione extragiudiziale delle liti transfrontaliere in materia di
servizi finanziari nello Spazio economico europeo.
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organi di risoluzione di controversie possano esaminare l'istanza. Il sistema più vicino
avverte inoltre il consumatore dell'eventuale esistenza di un termine ultimo per adire il
sistema competente e degli eventuali termini per promuovere un'azione giudiziaria. Il
paragrafo 6.3 dispone che il sistema più vicino provvede "a trasmettere la domanda al sistema
competente, ovvero a indirizzare il consumatore direttamente al sistema competente, ovvero a
risolvere direttamente la lite nei limiti del regolamento procedurale applicabile, se il
fornitore di servizi finanziari ha accettato la sua giurisdizione o se il sistema è
giuridicamente obbligato a pronunziarsi." "Una volta adito, il sistema competente ha la
responsabilità di risolvere la lite transfrontaliera tra fornitore e consumatore in base alle
disposizioni che ne definiscono il mandato e/o le competenze giuridiche, nel rispetto della
raccomandazione 98/257 della Commissione e della legge applicabile" (paragrafo 6.4). Infine
il paragrafo 6.5 del MoU dispone che lo schema descritto costituisce la procedura di base in
materia di cooperazione nell'ambito della rete e che le Parti del memorandum restano
comunque libere di concordare, in qualsiasi momento, una procedura diversa che renda più
efficace il meccanismo di risoluzione delle liti.
Il paragrafo 7 dà al consumatore la possibilità di scegliere la lingua da utilizzare nei suoi
contatti con il sistema competente. Egli può utilizzare la lingua di lavoro usuale del sistema
competente, oppure comunicare con tale sistema nella lingua del contratto concluso con il
fornitore di servizi finanziari, ovvero nella lingua in cui di norma ha trattato con il fornitore di
tali servizi.
Il paragrafo 8 enuncia gli orientamenti per lo scambio d'informazioni fra i sistemi partecipanti e
la Commissione e fra il sistema competente e il sistema più vicino. Per il secondo caso, il
paragrafo 8.3 prevede quanto segue: "Nella misura del possibile, il sistema più vicino
trasmette al sistema competente le informazioni relative alle disposizioni imperative in
materia di tutela del consumatore vigenti nel paese di residenza del consumatore. Il sistema
competente formula per iscritto la richiesta di informazioni da parte sua, specificando i
quesiti concreti sul caso particolare. A tali richieste d'informazione da parte degli altri
sistemi viene dato seguito con la massima sollecitudine."
DUCOLOUMBIER della segreteria FIN-NET (Commissione europea) sintetizza in H9 il
modus operandi della rete: "Il principio di base della rete è abbastanza semplice. Un
consumatore dello Stato A ha una controversia con un fornitore di servizi finanziari dello
Stato B. Il principio di FIN-NET è che al consumatore dello Stato A basta conoscere
l'esistenza di un Ombudsman nel proprio paese di residenza e mettersi in contatto con lui
nella propria lingua. L'Ombudsman dello Stato del consumatore – denominato 'sistema più
vicino' – provvede quindi a trasmettere il reclamo del consumatore al suo omologo dello
Stato B, che è lo Stato membro in cui ha sede il fornitore di servizi finanziari. Si tratta
dunque di un sistema abbastanza semplice concepito per aiutare i consumatori a trovare
l'organo più adatto che potrà occuparsi della controversia transfrontaliera. In altre parole il
consumatore non è tenuto a conoscere lingue straniere e non deve essere informato circa
l'esistenza di sistemi di risoluzione transfrontaliera delle controversie in altri Stati membri. E'
sufficiente che sappia dell'esistenza del 'suo' Ombudsman." Passa quindi a descrivere il ruolo
della Commissione in relazione a FIN-NET: "Siamo noi della Commissione i coordinatori
della rete (…), ne organizziamo i principali aspetti (…), organizziamo, convochiamo ed
ospitiamo le riunioni e ne pubblichiamo i resoconti sintetici. Abbiamo compiti di segreteria e
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di coordinamento (…) ma non interveniamo direttamente nel trattamento dei casi." Secondo
DUCOLOUMBIER i casi trattati da FIN-NET ogni anno sono da 600 a 800. Inoltre "non ci è
stato segnalato nessun caso di Ombudsman che abbia omesso di applicare gli accordi FINNET non inoltrando un caso al sistema competente, per cui abbiamo motivo di credere che il
dispositivo attuale funzioni."
Hanno fatto riferimento alla rete FIN-NET (in termini generali) un certo numero di altri
testimoni. MAXWELL afferma che FIN-NET "sta esaminando vie per aiutare (…) a rendere
la cooperazione più efficace": sottolinea che la rete non si basa su un atto legislativo europeo
ma su un accordo di cooperazione volontaria "che è in fase di, seppur lento, sviluppo" (H4).
MERRIKS parla di FIN-NET in WE 56: "Il Financial Ombudsman Service britannico è
membro fondatore di FIN-NET. (...) Il Memorandum d'intesa FIN-NET prevede che i reclami
siano esaminati dal sistema dello Stato membro in cui ha sede la succursale dell'istituto
finanziario coinvolta. In WE 62 MEADE, l'attuale Ombudsman irlandese per i servizi
finanziari afferma in relazione a FIN-NET: "Sono (…) uno dei firmatari del Memorandum
d'intesa su (…) FIN-NET. L'Ombudsman ha l'obbligo, in tale quadro, di assicurare un
efficiente scambio di informazioni fra gli Ombudsman europei. (...) Se ricevo da un residente
irlandese un reclamo contro un fornitore di servizi finanziari soggetto a un'autorità
regolamentare di un altro Stato membro SEE comparabile alla nostra autorità di
regolamentazione per i servizi finanziari, posso trasmettere il reclamo all'Ombudsman dello
Stato SEE interessato perché sia lui ad esaminarlo. Ad esempio, se perviene un reclamo su un
fornitore di servizi finanziari britannico operante in Irlanda ma soggetto alla Financial
Services Authority britannica, il reclamo può essere inoltrato al Financial Ombudsman
Service del Regno Unito perché lo esamini, e viceversa."
DUCOLOUMBIER (H9) informa la commissione che oggi aderiscono a FIN-NET 49
Ombudsman di 21 paesi. La rete non copre tutti gli Stati membri dell'UE. I motivi sono,
innanzitutto che "in alcuni Stati membri (…) non sono disponibili meccanismi alternativi di
risoluzione delle controversie [ADR] (DUCOLOUMBIER, H9). In secondo luogo, alcuni
Ombudsman di altri Stati membri hanno deciso di non aderire. "Probabilmente alcuni di essi
pensavano di non poter soddisfare tutti i criteri per divenire membro di FIN-NET, uno dei
quali è l'indipendenza dall'autorità di regolamentazione (Mr DUCOLOUMBIER, H9). La
Commissione intende colmare tali vuoti geografici "incoraggiando" gli Stati membri ad
istituire idonei ADR nei rispettivi territori. "Stiamo lavorando duramente per cercare di
colmare tali [gap] e coprire tutti i servizi finanziari di tutti i paesi (DUCOLOUMBIER, H9).
Sottolinea al riguardo che non vi è alcuna disposizione che faccia obbligo agli Stati membri di
istituire meccanismi alternativi di risoluzione delle controversie.
DUCOLOUMBIER (H9) pone inoltre l'accento sull'eterogeneità dei membri FIN-NET in
termini di copertura, prerogative e ambito giurisdizionale. "All'interno di FIN-NET si trovano
Ombudsman con ruoli e competenze differenti (…)". Ad esempio, nel Regno Unito e in
Irlanda, i compiti dell'Ombudsman si estendono orizzontalmente a tutti i servizi finanziari,
mentre in altri Stati membri operano differenti Ombudsman per altrettanti comparti finanziari
quali le banche, le assicurazioni o i mutui ipotecari. Le prerogative, sempre secondo
DUCOLOUMBIER (H9), sono anch'esse variabili. "Alcuni [Ombudsman] hanno poteri paragiudiziari; possono emanare sentenze che sono vincolanti per le due parti. Altri Ombudsman
non hanno questi poteri. Alcuni si limitano a cercare una soluzione di compromesso fra le
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parti e (…) a proporre una composizione amichevole (...), ma
non possono imporre nulla (...)". Infine DUCOLOUMIER sottolinea le differenze
nella definizione della giurisdizione degli Ombudsman. Ad esempio "nel Regno Unito
l'Ombudsman ha giurisdizione sui casi verificatisi in territorio britannico o sui contratti
gestiti a partire dal Regno Unito", mentre L'Ombudsman assicurativo tedesco ha giurisdizione
unicamente sui "reclami relativi ai contratti sottoscritti con una compagnia [che ha aderito
volontariamente] all'associazione delle compagnie assicurative tedesche".
In merito al caso della Equitable, va osservato che gli attuali Ombudsman finanziari e loro
predecessori britannici, irlandesi e tedeschi sono (o erano) membri di FIN-NET. Come
menzionato ai punti IX 3 e 4, l'esistenza di FIN-NET non ha potuto tuttavia impedire che ad
alcuni assicurati, in particolare tedeschi, che avevano sottoscritto un contratto con la
succursale tedesca della ELAS, fosse impedito di accedere al Financial Ombudsman Service
britannico o al loro Ombudsman assicurativo nazionale. Come rilevato in ES 3458, il sistema
tedesco è a carattere volontario, per cui l'Ombudsman estende la sua giurisdizione solo su
quelle imprese che hanno volontariamente aderito al sistema. (...) Se una compagnia
britannica apre una succursale in Germania e decide di non aderire al sistema
dell'Ombudsman tedesco [come avvenuto con la ELAS], l'assicurato che ha sottoscritto una
polizza presso la succursale non può presentare all'Ombudsman tedesco un reclamo per misselling di un prodotto assicurativo. L'Ombudsman britannico rifiuterà a sua volta di indagare
sul reclamo in quanto la polizza non è stata venduta da una compagnia con sede nel Regno
Unito. L'assicurato viene così lasciato privo di accesso a ogni sistema di risoluzione
extragiudiziale delle controversie (ES 3459). Gli fa eco DUCOLOMBIER (H9), che cita un
caso specifico: "Una persona residente in Germania ha acquistato uno di questi piani
Equitable Life ed ha successivamente presentato un reclamo. Trovandosi in Germania, ha
sottoposto innanzitutto il suo caso a uno dei numerosi Ombudsman tedeschi. Riceve una
risposta negativa per non competenza dell'Ombudsman tedesco contattato. Si rivolge quindi
al Financial Services Ombudsman del Regno Unito e gli viene risposto che il caso esula
[anche] dalla sua giurisdizione (…). Il fatto ci inquietava alquanto perché significava che la
nostra rete presentava delle smagliature. Questo particolare reclamo ELAS presentato da
questa persona, che si è poi rivolta alla Commissione, ci ha aiutato a identificare gli aspetti
migliorabili del sistema".
Pertanto, secondo DUCOLOUMBIER (H9), le differenze fra i sistemi aderenti a FIN-NET in
termini di competenze e giurisdizione possono portare a "situazioni in cui una persona non ha
alcun organo cui rivolgersi per ottenere soddisfazione". "Siamo consapevoli del problema e
non pretendiamo assolutamente di avere un rete perfetta con una copertura totale. Ci sono
ancora dei gap" (DUCOLOUMBIER). Analogamente ES 3460 conclude che "la diversità delle
strutture e delle regole in materia di giurisdizione dei sistemi stragiudiziali nazionali può
creare dei vuoti che mettono i consumatori transfrontalieri di prodotti finanziari in una
posizione di svantaggio rispetto ai consumatori interni". Gli fa eco MERRIKS in WE 56: "Si
nota un certo numero di vuoti nei servizi di reclamo disponibili nei vari Stati membri (...)".
MEADE in WE 68 esprime l'avviso che "FIN-NET è un sistema molto utile per scambiare
informazioni e per assicurare che i reclami possano essere trattati su base paneuropea", ma
Pag. 88.
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460
Pag. 87.
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che può risentire "di una situazione in cui, a differenza dell'Irlanda e del Regno Unito, la
maggior parte dei sistemi sono volontari e non hanno pertanto per legge i poteri esecutori
che invece hanno i sistemi irlandese e britannico".
"Siamo a decisi ad affrontare queste lacune. Sono inaccettabili ed è anche inaccettabile che
vi siano situazioni in cui il consumatore non può ottenere riparazione per via extragiudiziale
nel settore dei servizi finanziari (DUCOLOUMBIER in H9). Il Commissario McCREEVY
conferma che "stiamo (…) sviluppando ulteriormente il sistema FIN-NET (H8). Detto
concretamente, la Commissione sta predisponendo "un questionario che invieremo agli Stati
membri per esortarli a provvedere affinché, all'interno dei rispettivi territori, sussistano
adeguati meccanismi di composizione alternativa delle controversie per i servizi finanziari,
allo scopo di eliminare le lacune, almeno quelle geografiche, all'interno dell'UE
(DUCOLOUMBIER, H9). Lo conferma MERRICKS' in WE 56: "In tempi recentissimi, FINNET ha chiesto alla Commissione di predisporre un questionario, da trasmettere alle autorità
di regolamentazione nazionali, che ci comunichi gli estremi e l'ambito operativo dei rispettivi
sistemi di risoluzione stragiudiziale delle controversie. Con le informazioni così raccolte si
vuole incoraggiare gli organi nazionali di regolamentazione a colmare i vuoti nella rete,
attraverso la creazione di nuovi organi o il miglioramento di quelli esistenti".
DUCOLOUMBIER (H9) afferma inoltre che in futuro la Commissione intende dare a FINNET "un ruolo molto più accentuato di assistenza alla Commissione in sede di definizione
delle politiche" essendo la rete "un osservatore privilegiato della realtà dei servizi finanziari
vista dalla prospettiva del consumatore, e ciò potrà aiutarci ad identificare i problemi".
In relazione a FIN-NET, ES 3 conclude nel modo seguente: "non v'è dubbio che FIN-NET
rappresenta un efficace meccanismo per rafforzare la tutela degli interessi dei consumatori
negli acquisti di prodotti finanziari oltre frontiera, ma il sistema non è scevro da problemi.
Occorre ancora lavorare a livello europeo per assicurare che gli interessi dei consumatori
che concludono transazioni oltre frontiere godano di una protezione efficace".
Per riassumere, sembra che vi sia un certo consenso fra i testimoni sul fatto che FIN-NET è
una rete potenzialmente utile che può aiutare ad indirizzare i consumatori verso il sistema
competente a trattare il loro reclamo in situazioni transfrontaliere. Tuttavia FIN-NET è di
scarsa utilità se nessuno degli organi che vi partecipano ha competenza su un particolare
reclamo. Gli elementi sottoposti alla commissione hanno rivelato che la attuali differenze fra gli
organi partecipanti a FIN-NET in termini di ambito giurisdizionale, hanno portato alle
situazioni di seguito descritte. Ad esempio, i reclami di assicurati tedeschi che hanno firmato
presso le succursali ELAS in Germania esulavano dalla giurisdizione degli Ombudsman sia
tedesco che britannico. Inoltre, in alcuni Stati membri gli Ombudsman non hanno poteri
sufficienti per decretare risarcimenti; in altri non esistono organi di risoluzione delle
controversie e in altri ancora gli Ombudsman non sono divenuti membri di FIN-NET. Nel
complesso, la documentazione sta ad indicare che il sistema FIN-NET presenta vuoti non
trascurabili. La situazione in cui sono venuti a trovarsi gli assicurati ELAS tedeschi non ha
pertanto carattere di eccezionalità e situazioni analoghe potranno probabilmente prodursi
anche in futuro.
Queste lacune nella tutela dei consumatori sono inaccettabili in un mercato interno
caratterizzato da un volume crescente di servizi finanziari prestati a livello transfrontaliero. I
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consumatori devono beneficiare dello stesso livello di protezione in termini di accesso a sistemi
di risoluzione extragiudiziale, indipendentemente dal fatto che acquistino i prodotti finanziari
presso fornitori nazionali o esteri, se non altro perché problemi come quelli sorti nell'ambito
dell'Equitable Life minacciano la fiducia dei consumatori nel mercato europeo dei servizi
finanziari. La commissione nota che la Commissione europea sta iniziando ad occuparsi del
problema. Tuttavia, occorre fare di più per rettificare lo squilibrio fra hard law (normativa
formale) che permette alle imprese di servizi finanziari di operare in tutta Europa e strumenti di
soft law volti ad instaurare un sistema transfrontaliero di risoluzione delle controversie.
In tale ambito, stante il fatto che le vie legali sono sovente troppo ardue e dispendiose per
essere adite dal normale cittadino, appare opportuno contemplare l'introduzione di normative
UE con disposizioni vincolanti che obblighino gli Stati membri ad istituire per legge veri e
propri sistemi alternativi di risoluzione delle controversie nei rispettivi territori. La
giurisdizione di tali sistemi dovrebbe coincidere con l'ambito di applicazione delle norme cui il
reclamo si riferisce. Poiché l'applicazione delle norme di Conduct of Business ex Terza
direttiva Vita rientra nelle competenze degli Stati ospitanti, gli Ombudsman che esaminano i
relativi reclami dovrebbero essere responsabili per tutti i contratti sottoscritti nei rispettivi
territori, indipendentemente dal fatto se riguardino una compagnia estera oppure nazionale.
b) CEIOPS
Il Comitato delle autorità europee di vigilanza delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o
professionali (CEIOPS) – precedentemente noto come Conferenza europea delle autorità di
vigilanza assicurative – è stato istituito con decisione 2004/6/CE del 5 novembre 2003 ed ha
iniziato ad operare il 28 maggio 2004. Il CEIOPS è composto di rappresentanti di alto livello
delle autorità di vigilanza degli Stati membri per le assicurazioni e le pensioni aziendali o
professionali degli Stati membri dell'UE.461 Il CEIOPS assolve le funzioni di "comitato di
livello 3" per i settori assicurazione e pensioni aziendali e professionali. Nell'ambito di tali
funzioni vengono forniti alla Commissione pareri sulla redazione delle misure di attuazione
delle direttive quadro e dei regolamenti in materia di assicurazioni e pensioni professionali, e
sulla definizione di standard di vigilanza, raccomandazioni ed orientamenti volti ad accrescere
la convergenza e l'applicazione concreta delle norme e ad agevolare la cooperazione fra le
autorità nazionali di vigilanza.
BJERRE-NIELSEN, presidente del CEIOPS, fa sapere alla commissione in H7 che il CEIOPS
si è soprattutto concentrato sulla materia prudenziale ma che "il nostro compito include
naturalmente le questioni di vigilanza ai fini della tutela del consumatore e della riparazione
dei danni da lui subiti". Rileva che la protezione degli assicurati che presentano reclami contro
i fornitori di servizi assicurativi è per il CEIOPS un problema complesso: "I diritti dei
consumatori e i relativi rimedi sono sempre state materie la cui competenza primaria spetta
agli Stati membri e che tendono a non avere valenza europea. Le giurisdizioni, i ruoli delle
autorità nazionali e le legittime aspettative dei consumatori differiscono nell'UE in misura
Le autorità degli Stati membri dello Spazio economico europeo (Norvegia, Islanda e Liechtenstein) e degli
Stati candidati all'adesione all'UE partecipano, insieme alla Commissione europea, ai lavori del CEIOPS in
qualità di osservatori.
461
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notevole. A volte i membri del CEIOPS non ha un ruolo da ricoprire per tali materie. Spesso
è un altro organo nazionale quello competente, anche in maniera esclusiva. Il processo di
armonizzazione è arduo e non sempre gli Stati lo accettano. Tuttavia, in linea generale, come
ho già indicato, quando i membri del CEIOPS possono unire i loro sforzi, lo fanno. Il
CEIOPS riconosce che c'è ancora molto da fare. Il nostro lavoro è per sua stessa natura
continuo ed evolutivo. Intendiamo assolutamente approfondire la questione degli iter di
ricorso dei consumatori nei vari paesi dell'UE" (H7).
Interrogato sui rapporti fra FIN-NET e CEIOPS, BJERRE-NIELSEN indica che "una delle
tante differenze (…) è che alcuni dei membri del CEIOPS non si occupano di reclami
contrattuali (se così posso definirli)" (h7). "Siamo competenti per la solvibilità, la vigilanza e
la [conduct of] business, piuttosto che per i reclami dei singoli. Pertanto la migliore risposta
che posso darvi è che siamo consapevoli della presenza di FIN-NET, ma essendo
prevalentemente occupati con la Solvency II, non vi abbiamo dedicato molto tempo.
Ritorneremo sul tema in tempi successivi (BJERRE-NIELSEN, H7).
XI. Le azioni legali di gruppo (class action lawsuits)
Come chiaramente emerso nel corso dell'inchiesta della commissione, i costi e i rischi di una
lite giudiziaria promossa da privati contro i fornitori di servizi assicurativi sono in molti casi
sproporzionati rispetto all'ammontare relativamente modesto delle somme da recuperare.
Come indicato da KERN in WS "quando si subisce una perdita, per molti investitori e
consumatori può non trattarsi in termini assoluti di un importo tale da giustificare il ricorso
a un legale".
Indica inoltre che "nel settore dei servizi finanziari, si verifica che i prodotti di investimento
vengano venduti ai consumatori con modalità simili oppure (…) che i processi di vendita
mostrino carenze tipologicamente affini" (WS2). Pertanto, il presunto mis-selling da parte di
fornitori di servizi finanziari spesso riguarda vaste schiere di consumatori che si son visti
vendere prodotti con modalità simili e che conseguentemente hanno rivendicazioni legali
analoghe. KERN ritiene che "l'azione di gruppo sia una soluzione particolarmente adatta per
i servizi finanziari perché permette a consumatori ed investitori di mettere assieme le loro
rivendicazioni quando risultino simili negli elementi di fatto e di diritto. (WS2)"
Il diritto ad un'azione collettiva su base paneuropea da un lato proteggerebbe meglio i titolari
di polizze, inclusi quelli transfrontalieri; dall'altro, l'esercitabilità di un'azione di gruppo darebbe
maggior potere al consumatore creando un ulteriore meccanismo regolamentare che
contribuirebbe a garantire il rispetto delle disposizioni vigenti da parte dei fornitori di servizi
finanziari.
Secondo KERN "gli assicurati dovrebbero poter far assegnamento sia su un sistema di tutela
collettiva che consenta all'autorità di regolamentazione di agire in giudizio per conto degli
assicurati contro imprese o individui, sia su un diritto collettivo all'azione legale, che sarebbe
esercitabile da una categoria o gruppo contro aziende o individui che violino la normativa
UE sui servizi finanziari" (WE-FILE 31). A suo avviso, la legislazione UE va modificata per
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consentire agli investitori UE e agli acquirenti/investitori extra-UE di prodotti finanziari UE, di
avviare un procedimento di categoria o di gruppo presso i tribunali degli Stati membri per
recuperare le perdite causate da violazioni della legislazione UE in materia di servizi finanziari.
KERN sottolinea al riguardo la necessità di introdurre requisiti procedurali uniformi per le
azioni legali di gruppo in tutta l'UE: "Ritengo che occorra instaurare un certo grado di
uniformità procedurale a livello dell'UE; in caso diverso uno Stato membro potrebbe essere
visto come una sorta di 'paradiso giudiziario' per tutte le azioni di questo tipo" (WS 2).
Rileva peraltro che sarebbe "una grossa sfida dal punto di vista politico indurre gli Stati
membri ad accettare modifiche al proprio diritto processuale [anche se] tali modifiche
riguarderebbero unicamente le rivendicazioni fondate su diritti derivanti dalla legislazione
UE" (WE-FILE 31462).
KERN rileva tuttavia che "le azioni legali di gruppo 'all'americana' non hanno riscosso molta
attenzione presso i mass media britannici ed europei." Al riguardo ammonisce che le azioni di
gruppo in ambito europeo dovrebbero essere concepite in modo tale da evitare il fenomeno
degli "estremi abusi" che caratterizza gli USA: negli Stati Uniti non è difficile per gli avvocati
certificare l'interesse di gruppo menzionando solo i nominativi di alcuni rappresentanti, e
raggiungere così un accordo con la banca convenuta ed evitando [in tal modo] che altri
possano dire la loro. (...) Il sistema americano presenta dunque dei problemi che sarebbe
opportuno evitare" (WS2). Pertanto "I responsabili decisionali dell'Unione europea
dovrebbero esaminare i meccanismi procedurali vigenti nelle giurisdizioni UE e proporre
rimedi di gruppo grazie ai quali sia possibile certificare la legittimazione di un gruppo a
un'azione civile per violazione della normativa UE sui servizi finanziari, sulla base del più
generale requisito (previsto dalla legislazione britannica) che autorizza un'azione di gruppo
se i ricorrenti hanno "elementi comuni di fatto e di diritto" (WE-FILE 31463).
La commissione concorda nel ritenere necessaria un'analisi approfondita dei possibili vantaggi
e svantaggi dell'introduzione di un quadro giuridico con requisiti procedurali comuni per le
azioni di gruppo transfrontaliere promosse in Europa nel settore dei servizi finanziari.
XII. Necessità di compensare le vittime della Equitable Life
Va rammentato che le vittime della Equitable Life non sono investitori disposti a correre rischi
per la prospettiva di lauti guadagni. Si tratta invece di persone che, in vista della pensione,
hanno collocato denaro presso una compagnia la cui reputazione li ha indotti a credere che il
loro investimento fosse assolutamente sicuro. Questi assicurati avevano il diritto di attendersi
dall'amministrazione britannica un'attenta e rigorosa vigilanza su tutti i fornitori di servizi
finanziari che offrono prodotti sensibili quali le assicurazioni sulla vita e le pensioni private, fra
cui quelle della Equitable Life. Ciò è tanto più vero se si guarda alla crescente tendenza fra i
governi europei, sulla base dei dati demografici, ad esortare i cittadini a non fare assegnamento
sulle pensioni statali ma a costituire piani pensionistici privati.
462
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Una della principali finalità della Terza direttiva Vita è di garantire "adeguata tutela"464 agli
assicurati mediante una rigorosa vigilanza. Come rilevato nella Parti II e IV della presente
relazione, le autorità di regolamentazione britanniche hanno mancato di vigilare e controllare lo
stato finanziario della Equitable Life sotto vari profili, tra cui lo stato di solvibilità, la
costituzione di riserve tecniche sufficienti e la rappresentazione di tali riserve mediante congrue
attività, così come previsto dalla Terza direttiva Vita. Se le autorità di regolamentazione
britanniche avessero applicato correttamente le disposizioni della direttiva, ne avrebbero con
ogni probabilità conseguito l'obiettivo di garantire l'adeguata tutela degli assicurati ed
avrebbero evitato la crisi della Equitable Life, che ha causato notevoli perdite ai titolari di
polizze.
Come illustrato in questa parte della relazione, gli assicurati danneggiati non disponevano di
adeguati rimedi di diritto britannico o comunitario per recuperare le loro perdite. Per quanto
riguarda la normativa UE è piuttosto improbabile, considerate le sentenze emanate per casi
comparabili, che un'azione per danni intentata contro lo Stato britannico sulla base della
sentenza Francovich possa avere possibilità di successo. Allo stesso modo, gli assicurati non
hanno prospettive realistiche di successo in un'eventuale azione contro le autorità di
regolamentazione in base alle vigenti norme sulla responsabilità delle autorità normative,
giacché occorrerebbe provare la misfeasance, il che è virtualmente impossibile. Se è vero che
le indagini attualmente condotte dall'Ombudsman parlamentare britannico per stabilire se dei
cittadini abbiano subito un torto a causa di cattiva amministrazione da parte delle autorità
prudenziali britanniche potrebbero sfociare in una raccomandazione di risarcimento delle
vittime, è altrettanto vero che il mandato dell'Ombudsman è limitato, in termini sia di periodo
di riferimento che di organi di regolamentazione ricompresi nella sua giurisdizione. In
particolare, il mandato esclude la questione se il regime regolamentare vigente all'epoca nel
Regno Unito fosse conforme ai requisiti della legislazione UE.
Alla luce di quanto sopra esposto, la commissione ritiene opportuno raccomandare vivamente
al Regno Unito di mettere a punto un adeguato meccanismo che garantisca pieno risarcimento
alle vittime della Equitable Life, sia nel Regno Unito che all'estero, per aver l'amministrazione
britannica mancato di proteggere gli assicurati in conformità della normativa UE. In assenza di
alternative praticabili, la commissione considera che sia un obbligo morale per
l'amministrazione britannica assumersi la responsabilità delle sue carenze e risarcire i cittadini
danneggiati. La commissione ritiene che l'intervento risarcitorio debba essere posto in atto
adesso, al fine di chiudere la vicenda e dare sollievo alle numerose vittime. Il risarcimento
andrebbe corrisposto a tutti gli assicurati (precedenti ed attuali) non-GAR e ai titolari di
rendita che nel luglio 2001 hanno subito un taglio del 16% del valore della polizza, e dovrebbe
coprire tutte le perdite non dovute al mercato, in particolare quelle imputabili alla prassi della
compagnia (mai contestata dalle autorità di regolamentazione) di pagare eccessive
partecipazione agli utili (overbonusing) durante gli anni '90. In sede di calcolo degli importi
dovuti, occorrerebbe distinguere opportunamente le varie categorie di assicurati in base alla
data di affiliazione, per stabilire se abbiano precedentemente beneficiato o meno di un'eccessiva
partecipazione agli utili.
464
Cfr. ad esempio considerando 2 e 4 della direttiva.
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conclusioni - PARTE IV - RIMEDI
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PARTE IV - RIMEDI
Introduzione
1.
Sono complessivamente 1 milione e mezzo gli assicurati colpiti dalle vicende della
Equitable Life. Si tratta in larga maggioranza di residenti del Regno Unito. Sono stati
tuttavia lesi nei loro interessi molti titolari di polizze di 14 altri Stati membri dell'UE, in
particolare ca. 8.000 cittadini irlandesi e 4.000 tedeschi. La crisi della Equitable Life si è
dunque abbattuta su un numero elevato di cittadini europei.
2.
I contributi scritti e gli interventi fatti dinanzi alla commissione465 indicano che la crisi
dell'ELAS ha provocato disagi finanziari a molti pensionati e risparmiatori. La
documentazione prova che molti assicurati, oltre alle perdite finanziarie subite, sono stati
sottoposti a notevoli preoccupazioni e stress in relazione alla possibilità di ottenere
risarcimenti e di adire la giustizia e a tutti i problemi connessi.
3.
Le perdite collettivamente subite dagli assicurati non possono essere quantificate
esattamente sulla base dei contributi sottoposti alla commissione466. La perdita di valore
delle polizze annunciata il 16 luglio 2001 è di circa 4 miliardi di sterline. La
documentazione non concorda tuttavia allorché si tratta di stabilire quale parte delle
perdite possa imputarsi a cattiva gestione da parte della compagnia e quale parte sia la
conseguenze di fattori esterni, quale la debole performance dei mercati finanziari all'epoca.
Comunque sia, la pratica della compagnia di pagare maggiorazioni eccessive (bonus) per
tutti gli anni '90 e il costo del GAR sembrano essere stati le cause principali della perdita di
valore delle polizze.
4.
Gli interventi svolti in commissione467 hanno sottolineato il fatto che la crisi ha interessato
in misura diversa le varie categorie di assicurati. Sembra che alcune categorie siano state
più colpite di altre: innanzitutto gli assicurati non GAR che hanno sottoscritto polizze alla
fine degli anni '90 e nel 2000, non avendo essi beneficiato della distribuzione eccessiva di
bonus da parte della compagnia; in secondo luogo i titolari di rendite with-profits che
hanno patito forti riduzioni dei loro introiti senza avere la possibilità di trasferire la polizza
presso un altro operatore; in terzo luogo, gli assicurati di Stati membri diversi dal Regno
Unito, che si sono trovati in una situazione particolarmente difficile per motivi non legati
alle clausole della loro polizza ELAS.
5.
Alcune comunicazioni fatte in commissione hanno indicato che molte delle vittime della
crisi ELAS hanno incontrato gravi difficoltà ad ottenere informazioni circa la strada da
percorrere o i soggetti cui rivolgersi per inoltrare un reclamo ed ottenere un risarcimento.
Numerosi assicurati hanno visitato vari sportelli, che li hanno letteralmente rinviati "da
Cfr. Parte IV, sezione II, punti 1 e 3.
Cfr. parte IV, sezione II, punto 2.
467
Cfr. parte IV, sezione II, punto 3.
465
466
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Erode a Pilato". Altri hanno a quanto pare riposto grandi aspettative nei sistemi alternativi
di risoluzione delle controversie (Alternative Dispute Resolution - ADR), quando
avrebbero fatto meglio, se avessero potuto sostenerne i costi, a ricorrere nelle tradizionali
sedi giudiziarie. In breve, il materiale presentato alla commissione, denota una certa
confusione e tanta disparità di trattamento. Passiamo ora ad esporre le conclusioni e
raccomandazioni sullo stato di avanzamento dei reclami, l'adeguatezza dei rimedi
disponibili per gli assicurati e l'accessibilità dei rimedi giudiziali e stragiudiziali.
I. Riparazione giudiziale
a) Contenzioso promosso dalla ELAS
6.
Il tentativo della Equitable Life di recuperare le perdite attraverso azioni giudiziarie nei
confronti dei suoi ex direttori e revisori contabili non ha dato luogo a risarcimenti a favore
degli assicurati. Questa incapacità, anche da parte di un ricorrente ben fornito di mezzi
finanziari, di portare a conclusione un'istanza promossa in sede giudiziaria è prova degli
elevati costi e dell'incertezza che caratterizza le istanze di riparazione giudiziale promosse
nel Regno Unito.
b) Procedimento civile a carico della ELAS
7.
L'avvio di procedimenti giudiziari contro la ELAS (a norma della Sezione 62 del Financial
Services Act 1986, per "rappresentazione ingannevole" o per "cattiva consulenza")
costituiva in linea teorica per le parti lese un mezzo per ottenere un risarcimento. In
pratica tuttavia, come indicano i contributi presentati alla commissione468, solo pochi
assicurati benestanti hanno percorso tale strada o hanno minacciato di farlo tramite i loro
avvocati, per poi concludere accordi in via transattiva, peraltro corredati da clausole di
stretta riservatezza. Gli alti costi e rischi dell'iter giudiziario britannico hanno impedito
all'assicurato medio di intentare causa alla compagnia, costringendolo a ricorrere al
Financial Ombudsman Service (FOS) come unica possibile via per ottenere riparazione.
La commissione considera tale situazione chiaramente iniqua.
c) Procedimento contro le autorità di vigilanza
8.
468
469
Il parere specialistico469 commissionato dalla EQUI indica che, a differenza della maggior
parte dei Paesi UE, la legislazione britannica prevede che un'autorità di regolamentazione
possa essere considerata colpevole di negligenza solo nel quadro di un reato di abuso di
ufficio, che comporta un elemento di malafede. Tale elemento sussisterebbe solo qualora
l'autorità avesse esercitato le proprie prerogative in modo illegittimo, per aver voluto
deliberatamente recar danno al ricorrente o per essersi mostrata incurante della possibilità
di arrecarlo. Il materiale disponibile suggerisce come tale situazione non fosse stata ben
compresa nel caso dell'ELAS, il che genera forti dubbi circa la possibilità che le parti lese
riescano in base al diritto britannico a far condannare l'autorità di regolamentazione per le
perdite sofferte.
Cfr. parte IV, sezione VI, punto 2 c).
Cfr. parte IV, sezione VII, punto 2.
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d) Situazione e trattamento degli assicurati di altri Stati membri
9.
La commissione nota le preoccupazioni espresse dalla Commissione470 circa la chiarezza
delle nozione di libertà di prestazione di servizi e di interesse generale e concorda nel
ritenere che tali divergenze di interpretazione "nuocciono gravemente alla piena efficacia
dei meccanismi istituiti dalle terze direttive".
10. La Equitable Life, che aveva filiali in Irlanda (dal 1991 al 2001) e in Germania (dal 1992 al
2001), ha venduto i suoi prodotti a ca. 8 mila clienti irlandesi e 4 mila tedeschi. Alcuni
contributi471 indicano che la Equitable Life si è particolarmente adoperata per attrarre
clientela irlandese e tedesca nell'ultimo scorcio degli anni '90 e ancor di più nel 2000,
quando la situazione finanziaria si era fatta critica e, dopo la sentenza della Corte d'appello
del gennaio 2000, sembrava destinata a deteriorarsi ulteriormente a causa delle passività
GAR. La discutibile campagna pubblicitaria condotta dalla ELAS in Germania – criticata
nel corso delle audizioni dal rappresentante delle autorità svizzere e da questi definita
improponibile nel contesto regolamentare elvetico472 – e il lancio del "Fondo europeo" in
Irlanda, ambedue nel 2000, ben illustrano tale stato di cose.
11. Così come avvenuto con il misselling della Equitable Life nel Regno Unito, testimonianze
convincenti473 indicano che la compagnia ha fornito informazioni fuorvianti a un certo
numero di assicurati e potenziali clienti irlandesi e tedeschi, omettendo di avvertirli del
rischio GAR e asserendo falsamente che il fondo with-profits attenuava le fluttuazioni dei
valori dei rendimenti e del capitale. Inoltre, altri interventi svolti dinanzi alla commissione
hanno indicato474 che la compagnia dichiarava falsamente ai clienti irlandesi che essi
avevano o avrebbero investito in un fondo irlandese ring-fenced e pertanto non interessato
dalle passività del fondo britannico. La compagnia ha continuato con questa politica anche
dopo la sentenza della Corte d'appello del gennaio 2000 dichiarando in varie occasioni che
la pronunzia non avrebbe avuto alcuna incidenza sulle polizze irlandesi e altre polizze
"internazionali".
12. Alla commissione è stato riferito475 dello scontento degli assicurati tedeschi nei confronti
della compagnia per la sua recente decisione di non pubblicare più in lingua tedesca i
documenti relativi all'assemblea generale annuale, il bilancio e le relazioni. Tale decisione
pone evidentemente gli assicurati tedeschi in una posizione ancora meno favorevole di
quelli britannici e sottolinea ulteriormente la necessità di stretti obblighi di
informazione, non solo al momento della stipula del contratto, ma anche per tutta la sua
durata.
13. La commissione considera degno di nota il fatto che nessuna autorità irlandese si sia
Comunicazione interpretativa della Commissione su Libera prestazione dei servizi e interesse generale nel
settore delle assicurazioni – 2000/C 43/03, 16 febbraio 2000.
471
Cfr. parte IV, sezione IX, punti 2.b) e 2.d).
472
Cfr. parte IV, sezione IX, punto 3 a), p. 248.
473
Cfr. parte IV, sezione IX, punto 2 c).
474
Cfr. parte IV, sezione IX, punto 2 c).
475
Cfr. parte IV, sezione IX, punto 2 e).
470
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assunta la responsabilità dell'operato dell'autorità di regolamentazione nei confronti della
Equitable Life per il periodo anteriore al 2003.
14. La documentazione disponibile476 indica che all'epoca della crisi dell'ELAS non esistevano
in Irlanda norme di Conduct of Business specifiche per il settore assicurativo, salvo i
requisiti di informazione prescritti dalle direttive Vita. L'autorità di regolamentazione
irlandese non ha notificato all'omologa britannica alcuna regola di Conduct of Business
prima del luglio 2002. Dal canto suo, l'autorità di regolamentazione tedesca ha a quanto
sembra notificato le norme tedesche di Conduct of Business direttamente alle imprese di
assicurazione CE operanti nel suo territorio, compresa la Equitable Life, tra il 1996 e il
2000. Fatta eccezione per un unico intervento dell'autorità tedesca contro una campagna
pubblicitaria ingannevole, né l'autorità irlandese né quella tedesca sono intervenute in alcun
modo nei confronti della Equitable Life per far rispettare le norme di Conduct of Business.
15. La commissione conclude che sia le autorità irlandesi che quelle tedesche hanno seguito un
approccio quanto mai passivo nei confronti della Equitable Life e non hanno fatto pieno
uso delle prerogative loro conferite dalla Terza direttiva Vita.
16. Alla luce della documentazione disponibile477, la commissione ritiene che la terza direttiva
Vita manchi di chiarezza nella definizione di poteri, ruoli e competenze rispettive delle
autorità dello Home State e dello Host State. Tale mancanza di chiarezza è problematica sia
per le imprese che intendono operare in un mercato unico, le quali si trovano confrontate a
una situazione di incertezza giuridica sia, e in misura ancora più elevata, per i consumatori,
che non conoscono verosimilmente le disposizioni che dovrebbero proteggerli e non sanno
oltretutto quale sia l'autorità competente per farle rispettare e per trattare gli eventuali
reclami. La commissione rileva inoltre che i consumatori in situazioni transfrontaliere
hanno l'ingrato compito di stabilire se il loro reclamo attiene al campo della vigilanza
finanziaria oppure ad altri aspetti regolamentari, una distinzione ardua da operare.
17. Il caso della Equitable Life illustra inoltre gli stretti legami e, per alcuni aspetti, le
sovrapposizioni, fra vigilanza finanziaria e Conduct of Business. La ripartizione delle
competenze fra Home State e Host State può dunque generare situazioni problematiche:
l'autorità di regolamentazione competente per le relazioni con la clientela dello Host State
non dispone delle informazioni di cui ha bisogno (detenute unicamente dall'autorità di
regolamentazione competente per la vigilanza prudenziale dello Home state) per stabilire se
le affermazioni e le informazioni fornite da un operatore finanziario siano accurate o
inadeguate/fuorvianti e dunque tali da giustificare un intervento regolamentare. Il fatto che
la FSA non abbia mai reputato necessario mettere in guardia le autorità di
regolamentazione dello Host State sulla crisi finanziaria della Equitable Life è stato uno dei
motivi principali dell'assenza di intervento regolamentare da parte delle autorità tedesche e
irlandesi competenti per la CoB.
18. Le autorità sia irlandesi che tedesche hanno risposto ai quesiti e alle richieste di
Cfr. parte IV, sezione IX, punto 3 a). (autorità di regolamentazione irlandese: pp. 245-247; autorità di
regolamentazione tedesca: pp. 247-250).
477
Cfr. parte IV, sezione IX, punto 3 a), pp. 250 e 251.
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informazioni degli assicurati. Il materiale messo a disposizione della commissione478 indica
che entrambe le autorità hanno cercato di ottenere informazioni dalle autorità britanniche,
trasmettendole poi agli assicurati dei rispettivi Paesi.
19. Tuttavia, le testimonianza rese alla commissione479 indicano chiaramente che gli assicurati
irlandesi e tedeschi non sono riusciti ad ottenere risarcimenti dalle rispettive autorità
nazionali di regolamentazione. Le autorità irlandesi non hanno la prerogativa di decidere in
merito ai reclami. Le autorità tedesche hanno respinto la maggior parte dei reclami
pervenuti, in quanto riguardavano questioni di vigilanza finanziaria per le quali esse non
avevano competenza. I