QUALI SONO I “NUOVI”
DOCUMENTI CONTABILI
Massimo Nardini
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Articolazione della trattazione
1. Introduzione: il quadro normativo di riferimento
della Regione Sardegna
2. I "nuovi" documenti contabili dopo il d.lgs. n.
118/2011 come novellato dal d.lgs. n. 126/2014
3. Il Documento di economia e finanza regionale
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Articolazione della trattazione
4. La legge di stabilità e la legge di bilancio
regionale
5. L’assestamento al bilancio e il rendiconto
6. L’autonomia del Consiglio regionale
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1. Il quadro normativo di riferimento
della Regione Sardegna
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LEGGE REGIONE SARDEGNA DEL 2 AGOSTO 2006, N. 11
DOCUMENTI CONTABILI PREVISTI DALLA LEGGE DELLA
REGIONE SARDEGNA DEL 2 AGOSTO 2006, N. 11
1) PROGRAMMA REGIONALE DI SVILUPPO (ART. 2)
Documento programmatico congruente con i contenuti del programma della
coalizione di governo, presentato all’inizio di ogni legislatura dalla Giunta
al Consiglio regionale, per la sua approvazione. Viene aggiornato
annualmente mediante il DAPEF
2) DOCUMENTO ANNUALE DI PROGRAMMAZIONE ECONOMICA E
FINANZIARIA (ART. 3)
Contiene i programmi e i relativi interventi che si intende realizzare nel
corso del bilancio pluriennale, con specificazione delle entrate previste
nonché dei criteri e dei parametri per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale. Viene approvato dalla Giunta su proposta dell’Assessore
competente e trasmesso al Consiglio regionale
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LEGGE REGIONE SARDEGNA DEL 2 AGOSTO 2006, N. 11
4) LEGGE DI BILANCIO (ART. 7)
E’ predisposto nel rispetto del DAPEF, redatto in soli termini di competenza e
articolato per UPB assegnate a uno o più centri di responsabilità ai sensi
dell’art. 9;.
Entro 15 giorni dall’entrata in vigore della legge di bilancio, le UPB vengono
ripartite in capitoli con decreto dell’Assessore regionale competente, inviato
alla RGS e per conoscenza al Consiglio regionale.
Con decreto del medesimo Assessore, possono essere realizzate variazioni
compensative tra capitoli della medesima UPB, tranne i casi indicati al comma
6 dell’art. 9.
Bilancio per l’approvazione del Consiglio regionale: strutturato per UPB
Bilancio gestionale: articolato per capitoli
Le spese sono classificate per funzioni-obiettivo in relazione alle politiche
regionali.
Le variazioni al bilancio in corso d’anno vengono presentate dalla Giunta al
Consiglio regionale entro il 15 settembre di ogni anno (art. 18); non è pertanto
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espressamente disciplinato il ricorso all’assestamento con legge.
LEGGE REGIONE SARDEGNA DEL 2 AGOSTO 2006, N. 11
5) LEGGE FINANZIARIA (ART. 4)
Adegua il bilancio annuale e pluriennale agli obiettivi stabiliti nel DAPEF,
autorizzando il limite massimo del ricorso al mercato finanziario
6) LEGGI COLLEGATE ALLA MANOVRA FINANZIARIA (ART. 5)
7) BILANCIO PLURIENNALE (ART. 6)
Predisposto nel rispetto di obiettivi, indirizzi e priorità indicati nel DAPEF,
per un arco temporale almeno triennale. E’ formulato per unità previsionali
di base e ha carattere autorizzatorio per le fattispecie indicate al comma 3
dell’art. 6; allo stesso modo, le variazioni al bilancio pluriennale sono
apportate secondo le stesse norme previste per il bilancio annuale
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LEGGE REGIONE SARDEGNA DEL 2 AGOSTO 2006, N. 11
PRINCIPIO DI EQUILIBRIO DI BILANCIO
ART. 8: “Il totale delle spese di cui si autorizza l'impegno può
essere superiore al totale delle entrate che si prevede di
accertare nel medesimo esercizio, purché il relativo disavanzo
sia coperto da mutui e/o altre forme di indebitamento”.
Il ricorso all’indebitamento è sottoposto a vincoli qualitativi (art.
119 comma 6 Cost.) e quantitativi (art. 30, comma 4, legge
regionale n. 11/2006)
TERMINE DI PRESENTAZIONE DEI DOCUMENTI
CONTABILI
DAPEF, ddl. finanziaria e ddl. bilancio annuale e pluriennale:
dopo l’approvazione da parte della giunta, vengono trasmessi al
consiglio regionale per l’approvazione entro il 30 settembre.
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LEGGE REGIONE SARDEGNA DEL 2 AGOSTO 2006, N. 11
AUTONOMIA CONTABILE DEL CONSIGLIO REGIONALE
Ai sensi dell’art. 15 della legge n. 11/2006, il Consiglio regionale ha autonomia
contabile e dispone di un proprio bilancio; nello specifico, lo stanziamento
dedicato al funzionamento del Consiglio è iscritto in una apposita UPB.
Le risorse vengono trasferite annualmente dall’Assessorato regionale competente
in due rate semestrali (1° gennaio-1° luglio), ai sensi dell’art. 2, comma 1,
della legge regionale 17 dicembre 2012, n. 26.
In precedenza, il finanziamento del Consiglio avveniva in una o più soluzioni, con
mandati diretti, secondo le effettive esigenze di liquidità.
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DELIBERA DELLA GIUNTA N. 20/16 DEL 3 GIUGNO 2014
PRINCIPALI CONTENUTI DELLA DELIBERA N. 20/16 DEL 3 GIUGNO 2014
1) Revisione straordinaria dei residui attivi e passivi (art. 1 legge finanziaria 2014) e
quadro conoscitivo dei residui riaccertati
2) Introduzione nel ddl. finanziaria di una norma “ad hoc” che autorizza
l’applicazione in via esclusiva dei principi e delle regole contabili
sull’armonizzazione previsti dal d.lgs. n. 118/2011 e successive modificazioni,
con particolare riferimento al principio della competenza finanziaria potenziata
3) Definizione dello schema di bilancio pluriennale 2015-2017 per “missioni” /
“programmi” / “macroaggregati” e riclassificazione del piano dei conti
4) Definizione del piano dei capitoli del bilancio finanziario gestionale, raccordato
col piano dei conti integrato
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2. I "nuovi" documenti contabili dopo il
d.lgs. n. 118/2011 come novellato dal
d.lgs. n. 126/2014
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I "nuovi" documenti contabili dopo il d.lgs. n. 118/2011
come novellato dal d.lgs. n. 126/2014
Come cambia l’attività di programmazione, previsione,
gestione e rendicontazione
Documento di economia e finanza regionale
La legge di stabilità regionale e la legge di bilancio
La legge di assestamento e il rendiconto
Il piano dei conti integrato
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I "nuovi" documenti contabili dopo il d.lgs. n. 118/2011
come novellato dal d.lgs. n. 126/2014
PRINCIPALI NOVITA’ INTRODOTTE DAL D.LGS. N. 118/2011
(COME MODIFICATO DAL D.LGS. N. 126 DEL 2014)
-
Principio della programmazione
Bilancio per missioni e programmi per l ’ approvazione del
Consiglio, riferito al triennio
Principio della competenza finanziaria potenziata
Ruolo della gestione di cassa e politica dei residui
Contabilità economico-patrimoniale
Fondo pluriennale vincolato (copertura spese in caso di
entrate vincolate già accertate)
Fondo crediti di dubbia esigibilità
Flessibilità di bilancio
Bilancio consolidato
Sistema di indicatori di risultato
Piano dei conti integrato, con aggiornamento delle codifiche
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SIOPE
3. Il Documento di economia e finanza regionale
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Il Documento di economia e finanza regionale
L’attività di programmazione
Funzione volta a prestabilire gli
obiettivi da finanziare in sede di
bilancio e da realizzare nella fase
gestionale alla luce dei principi di
autonomia finanziaria e di
responsabilità amministrativa,
finanziaria e contabile indicati
all’articolo 2, comma 2 let. a)
della legge n. 42/2009
DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA REGIONALE, DEFR
(art. 36 comma 3 del d. lgs. n. 118/2011)
contiene le linee strategiche e le politiche in base alle quali viene
poi “costruito” il bilancio di previsione finanziario. E’ approvato
con delibera del Consiglio regionale
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Il Documento di economia e finanza regionale
Tempistica per la presentazione
del DEFR
Non indicata nel d.lgs. n. 118/2011, comunque si deve tenere conto che:
-il Documento di economia e finanza viene presentato dal Governo al
Parlamento entro il 10/4 di ogni anno, successivamente rettificata con
la Nota di aggiornamento al DEF entro il 20/9 di ogni anno;
-ai sensi dell’art. 8 della legge n. 196/2009, gli obiettivi di bilancio
delle Regioni devono essere coerenti con gli obiettivi programmatici
indicati nel DEF;
- la manovra finanziaria regionale deve concludersi entro il 31/12
-Il DEFR non dovrebbe essere presentato contestualmente alla legge
di bilancio ed alla legge di stabilità regionale (alla stregua di quanto
avviene per i documenti contabili statali) al fine di distinguere la fase
programmatoria da quella previsionale
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Il Documento di economia e finanza regionale
Tempistica per la presentazione dei documenti
di bilancio
In base all’articolo 18 del d.lgs. n. 118/2011, sono approvati:
- entro il 31/12 il bilancio di previsione;
- entro il 31/7 il rendiconto dell’anno precedente (con preventiva
approvazione da parte della Giunta entro il 30/4 per consentire la
parifica delle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti);
- entro il 30/9 il bilancio consolidato dell’anno precedente
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4. La legge di stabilità e la legge di bilancio regionale
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La legge di bilancio e la legge di stabilità regionale
L’attività previsionale delle entrate e
delle spese
Legge di bilancio: ha carattere triennale ed è predisposta
sulla base dell’andamento previsto delle entrate e delle
spese a legislazione (statale e regionale) vigente.
Pertanto, non viene superata completamente l’idea del
bilancio “formale”, dovendosi affiancare un documento
“sostanziale” in grado di innovare la legislazione
tributaria e di spesa.
E’ redatto in termini di:
- competenza e cassa per il primo anno;
- sola competenza per gli anni successivi, con separata
indicazione dell’ammontare di residui attivi e passivi.
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La legge di stabilità regionale
Mantenimento del carattere “formale”
della legge di bilancio
modifiche della legislazione tributaria e di spesa sono
demandate alla legge di stabilità regionale
quale rapporto tra legislazione sostanziale e
bilancio? Il problema della “vincolatività”
delle spese
invece: dal 2016, la legge di bilancio dello Stato non
più “formale” (eliminazione della legge di stabilità)
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La legge di bilancio e la legge di stabilità regionale
Gestione di cassa
La gestione di cassa conferisce centralità alla programmazione,
in quanto le amministrazioni sono incentivate a seguire per
intero l’iter di entrata e di spesa e, conseguentemente, a
individuare tempi certi nella varie fasi del procedimento, al fine
di poter programmare entro ciascun es. fin. i pagamenti da
effettuare.
In particolare, è richiesto un “piano finanziario dei pagamenti”, a
carattere pluriennale, composto da “crono-programmi” per
ciascun capitolo, con l’indicazione della fase temporale di 21
assunzione delle obbligazioni nonché del rispettivo importo
La legge di bilancio e la legge di stabilità regionale
Principio della competenza finanziaria
potenziata
Le obbligazioni giuridiche perfezionate sono registrate nelle
scritture contabili al momento della nascita dell'obbligazione,
imputandole all'esercizio in cui l'obbligazione viene a scadenza.
La scadenza dell'obbligazione è il momento in cui l'obbligazione
diventa esigibile.
Inoltre, le dotazioni di cassa vengono specificate per il primo
esercizio finanziario nei “programmi” del bilancio per
l’approvazione e nei “capitoli” del bilancio per la gestione
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La legge di bilancio e la legge di stabilità regionale
Principio della competenza finanziaria potenziata
Prima della riforma:
registrazione e imputazione nel momento in cui si perfeziona
l’obbligazione giuridica
Dopo la riforma:
registrazione nel momento in cui si perfeziona l’obbligazione
giuridica, imputazione nell’esercizio finanziario in cui essa viene a
scadenza (cioè diventa esigibile).
Obiettivo della riforma: avvicinare la “cassa” alla “competenza”,
nonché la “competenza finanziaria” a quella economica, rafforzando la
programmazione di bilancio e riducendo:
- il fenomeno “patologico” dei residui;
- i ritardi nei pagamenti;
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- la formazione dei debiti.
La legge di bilancio e la legge di stabilità regionale
Fondo pluriennale vincolato
È costituito da risorse già accertate, destinate a finanziare obbligazioni dell’ente
già impegnate ma esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata
l’entrata; mediante tale fondo viene garantita la copertura di tali spese negli
esercizi in cui l’impegno contabile trova imputazione. Tale fondo può essere
allocato in un capitolo “ad hoc” per ogni unità di voto ovvero può essere gestito
all’interno del capitolo ove trova imputazione la spesa cui si riferisce
Riguarda prevalentemente spese in conto capitale (ad esempio: nel caso di spese
pluriennali, nel bilancio del primo anno sarà iscritta l’entrata complessiva e la
quota dell’anno di riferimento sul pertinente capitolo di spesa, mentre la quota
rimanente dovrà essere prevista nel capitolo del fondo pluriennale di spesa).
Tuttavia, può riferirsi anche a spese correnti (esempio: retribuzione di risultato di
competenza dell’anno X ma riaccertata e pagata nell’anno X+1, pertanto da
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garantire nella competenza dell’anno X col fondo pluriennale vincolato)
La legge di bilancio e la legge di stabilità regionale
Fondo crediti di dubbia esigibilità
È funzionale ad evitare che entrate inesigibili vadano a finanziare spese,
determinando così alla fine disavanzi di bilancio. In tal modo, viene esercitato un
effetto “frenante” verso le decisioni di spesa, essendo queste ultime vincolate
all’effettiva esigibiità dei crediti (cioè all’effettivo afflusso di risorse in bilancio)
La verifica della congruità di tale importo del fondo può essere poi verificata in
corso d’anno in sede di assestamento al bilancio, mentre la fondatezza della
stima dell’anno precedente può essere riscontrata in sede di rendiconto.
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La legge di bilancio regionale
La struttura del bilancio regionale
Bilancio per l’approvazione
redatto per “missioni” e “programmi” (unità di voto ai
fini dell’approvazione), ripartite dalla Giunta in
categorie (entrate) e macroaggregati (spese) nel
documento di accompagnamento al bilancio
Bilancio gestionale
ripartizione per capitoli delle categorie e dei
macroaggregati da parte della Giunta/Segretario
Generale, assegnando ai dirigenti titolari di c.r.a. le
risorse necessarie
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La legge di bilancio regionale
Effetti del bilancio per “missioni” e “programmi”
1) Bilancio per l’approvazione “snello” e rappresentativo delle
finalità perseguite dall’amministrazione regionale
2) Voto del Consiglio concentrato su macro-aree di entrata e di spesa, senza
“dispendersi” nel dettaglio dei singoli capitoli/macroaggregati, con
conseguente razionalizzazione delle proposte emendative
3) Possibilità di ridurre i tempi di approvazione del bilancio in ragione del
minor numero di voti necessari
4) “Riparto” di compiti tra Consiglio e Giunta, l’uno concentrato nell’attività
di indirizzo e controllo, l’altra nella gestione delle risorse
5) Legame risorse-obiettivi dei dirigenti pubblici
6) Incentivo a rimodellare l’organizzazione amministrativa secondo le finalità
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della spesa
La legge di bilancio regionale
Effetto del bilancio per “missioni” e “programmi” sul
bilancio per capitoli
1) Elenco delle “missioni” e “programmi” prestabilito all’allegato
14 del d.lgs. n. 118/2011, aggiornato con decreto del M.E.F., di
concerto con il M.I., su proposta della Commissione per
l’armonizzazione contabile degli enti territoriali
2) Necessità di operare una riclassificazione dei capitoli che tenda
conto, da una parte, delle finalità della spesa indicate dalle
“missioni” e dai “programmi”, dall’altra parte, del 4° livello
del piano dei conti
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La legge di bilancio regionale
PRINCIPIO DI EQUILIBRIO DI BILANCIO
DISPOSIZIONI COSTITUZIONALI SUL BILANCIO DELLO STATO E
DEGLI ENTI TERRITORIALI
ART. 81
“equilibrio tra entrate e spese”
ART. 119
“equilibrio di bilancio”
Indebitamento nelle“fasi avverse Indebitamento solo per
finanziare spese di investimento,
del ciclo” e in caso di “eventi
con la contestuale definizione di
eccezionali”
piani di ammortamento e a
condizione che per il complesso
degli enti di ciascuna Regione
sia rispettato l’equilibrio di
bilancio
La legge di bilancio regionale
PRINCIPIO DI EQUILIBRIO DI BILANCIO
ART. 40 D.LGS. N. 118/2011
Per ciascuno degli esercizi in cui è articolato, il bilancio di previsione è
deliberato in pareggio finanziario di competenza, comprensivo dell’utilizzo
dell’avanzo di amministrazione e del recupero del disavanzo di
amministrazione, e garantendo un fondo di cassa finale non negativo”
ART. 9 LEGGE N. 243/2012
I bilanci delle regioni, dei comuni, delle province, delle citta' metropolitane e
delle province autonome di Trento e di Bolzano si considerano in equilibrio
quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto, registrano: a) un saldo
non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le
spese finali; b) un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa,
tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale delle
rate di ammortamento dei prestiti.
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La legge di bilancio regionale
FLESSIBILITA’ NELLA GESTIONE DEL BILANCIO
Poteri di variazione degli stanziamenti da parte della Giunta:
- Compensazioni tra missioni e programmi per le sole spese di personale a
seguito di trasferimento di unità
- Compensazioni tra categorie della stessa tipologia e tra aggregati dello stesso
programma
- Variazioni agli stanziamenti di cassa, prelievo dal fondo di riserva per le
spese impreviste e dal fondo pluriennale vincolato
Inoltre: potere blocca-spesa della Giunta (articolo 10 del d.lgs. n. 118/2011)
Poteri di variazione degli stanziamenti da parte dei dirigenti:
- Compensazioni tra capitoli /piani gestionali della stessa categoria (entrata)
ovvero dello stesso macroaggregato (spesa) dello stesso programma
- prelievo dal fondo di riserva per le spese obbligatorie e dal fondo di riserva
per le autorizzazioni di cassa
Di fatto, tali interventi devono avere, di massima, una copertura legislativa
e, pertanto, un’autorizzazione a monte da parte del Consiglio, salvo casi
specifici dove l’attività della Giunta risulta priva di discrezionalità 31
Il bilancio consolidato
Il bilancio consolidato
Il bilancio consolidato ricomprende qualsiasi ente strumentale, azienda,
società controllata e partecipata, indipendentemente dalla sua “veste”
giuridica formale (pubblica o privata); viene approvato entro il 30/9
dell’anno successivo all’es. fin. di riferimento
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Il piano dei conti integrato
Il piano dei conti integrato
Il piano dei conti integrato è funzionale ad un sistema duale di
contabilizzazione, quello finanziario e quello economicopatrimoniale.
In particolare, col piano dei conti tutti i capitoli devono essere
classificati almeno al 4° livello; ciò rende necessario “spacchettare”
i capitoli preesistenti per creare tanti capitoli (ognuno con una
propria codifica) e mantenere il carattere economico-funzionale.
Al tempo stesso, tenuto conto che il piano dei conti rappresenta un
“dato” cui la struttura per capitoli del bilancio gestionale deve
uniformarsi,, l’attività di rivisitazione della struttura per capitoli può
essere anche un’occasione per intervenire su eventuali duplicazioni
tra capitoli, ovvero eliminare capitoli ormai rimasti “per memoria” a
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seguito del venir meno della relativa fonte di finanziamento
5. L’assestamento al bilancio e il rendiconto
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Rendiconto
Rendiconto generale annuale della regione
contestualmente alla presentazione dell’assestamento, viene
approvato il rendiconto consolidato (comprensivo del
Consiglio regionale e degli eventuali organismi strumentali)
da approvare entro il 31 luglio
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Assestamento e rendiconto
Legge di assestamento: da approvare entro il 31/7
I dati del rendiconto dell’anno precedente sono
utilizzati per la predisposizione della legge di
assestamento, specificamente per la
quantificazione di:
-residui attivi e passivi
-fondo pluriennale vincolato
-fondo crediti di dubbia esigibilità
Legge di assestamento: dà atto del permanere degli
equilibri generali di bilancio e, in caso di accertamento
negativo, assume i necessari provvedimenti di riequilibrio
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6. L’autonomia del Consiglio regionale
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L’autonomia del Consiglio regionale
Legge n. 853/1973 (abrogata dall’art. 77 del d.lgs. n. 118/2011
prevedeva espressamente l’istituzione di una apposita “rubrica” da
intestare alla Presidenza dell’Assemblea regionale, ripartita a sua
volta in 6 capitoli - all’uopo individuati dal legislatore - alcuni
“sorretti” da leggi regionali, altri dal regolamento interno del Consiglio
stessodel bilancio, è stato previsto il
nella nuova struttura “finalistica”
programma “organi istituzionali” che ricomprende non solo il Consiglio
ma anche la Giunta, ecc.
Pertanto: è necessario che nel bilancio gestionale il Consiglio recuperi
“visibilità”, mediante l’individuazione di specifici macroaggregati e
capitoli dove allocare le risorse riservate esclusivamente al
soddisfacimento delle proprie esigenze di spesa
+
importanza della qualificazione delle spese del Consiglio, “rimodulabili”
o “non rimodulabili” (es. Piemonte, Lazio, Abruzzo considerano il
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fabbisogno del Consiglio come spesa obbligatoria)
L’autonomia del Consiglio regionale
ART. 67 DEL D.LGS. N. 118/2011 “AUTONOMIA
CONTABILE DEL CONSIGLIO REGIONALE”
1. Le regioni, sulla base delle norme dei rispettivi statuti, assicurano
l'autonomia contabile del consiglio regionale (…)
2. Il consiglio regionale adotta il medesimo sistema contabile e gli schemi di
bilancio e di rendiconto della regione adeguandosi ai principi contabili
generali e applicati allegati al presente decreto.
3. La presidenza del consiglio regionale sottopone all'assemblea consiliare,
secondo le norme previste nel regolamento interno di questa, il rendiconto
del Consiglio regionale. Le relative risultanze finali confluiscono nel
rendiconto consolidato di cui all'art. 63, comma 3. Al fine di consentire il
predetto consolidato, l'assemblea consiliare approva il proprio rendiconto
entro il 30 giugno dell'anno successivo.
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L’autonomia del Consiglio regionale
IL RAPPORTO TRA GIUNTA E CONSIGLIO NEL NUOVO
BILANCIO PER “MISSIONI” E “PROGRAMMI”
L’Assemblea si esprime sulle principali linee di indirizzo della politica di
bilancio, fissando i limiti di spesa per ciascuna
“missione”/”programma” (cui la Giunta non può derogare) senza
perdersi nelle “minuzie” delle singole spese
La Giunta, nel limite delle dotazioni dei “programmi” di spesa, gestisce le
risorse in corso d’anno per il perseguimento delle finalità
dell’amministrazione, beneficiando di margini di discrezionalità
Pertanto: i due organi istituzionali si limitano a vicenda, non potendo né l’uno né
l’altro decidere sia su distribuzione (tra “programmi”) che su allocazione
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(tra macroaggregati/capitoli) delle risorse
L’autonomia del Consiglio regionale
SPUNTI DI RIFLESSIONE
AUTONOMIA DEL CONSIGLIO: AUTONOMIA CONTABILE O
AUTONOMIA DI BILANCIO?
PROCEDIMENTALIZZAZIONE DELLA DECISIONE DI BILANCIO E
DIFFERENZIAZIONE TRA IL BILANCIO PER L’APPROVAZIONE
E IL BILANCIO PER LA GESTIONE: VERSO UN MAGGIOR
RUOLO DEL CONSIGLIO?
RIFORMA DELLA LEGISLAZIONE SARDA IN MATERIA DI
BILANCIO AL FINE DI GARANTIRE L’AUTONOMIA DEL
CONSIGLIO REGIONALE
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FINE
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