I. SAGGI
Incentivare il risparmio e rafforzare le basi del nuovo stato:
la creazione delle casse di risparmio postali in Italia 1
di
Maria Carmela Schisani
Abstract
Il progetto delle casse di risparmio postali ± presentato nel 1870 e approvato nel
1875 2 ± era maturato nell'idea di Quintino Sella contestualmente alla loro realizzazione
in Gran Bretagna, da parte di William Gladstone nel 1861. Il lavoro propone una
ricostruzione del lungo percorso di preparazione e di studio del progetto delle casse
postali da parte di Sella come funzionale al suo piuÁ ampio disegno di integrazione del
mercato del credito e dei capitali, via verso il risanamento finanziario e base effettiva per
la costruzione della nazione. La questione delle casse postali viene letta come trasversale
ai grandi temi di carattere politico, finanziario, economico e dottrinario che animarono il
dibattito nel primo quindicennio dello stato unitario, nell'ambito del quale le posizioni
che Sella assunse furono sempre coerenti con il suo obiettivo di fondo.
1. Questione amministrativa ed emergenza finanziaria: le scelte da compiere per
l'integrazione del nuovo stato
All'indomani dell'UnitaÁ, i problemi principali del nuovo stato furono la scelta
della forma amministrativa e la grave emergenza finanziaria.
Il presente lavoro eÁ il testo ampliato e rivisto della relazione ``Finanza pubblica e risparmio privato: le casse postali nell'idea di Quintino Sella'' presentata alla giornata di studio su
``La poliedrica figura di Quintino Sella tra i formatori dell'Italia unita'', organizzato dalla
Fondazione Sella, presso l'Auditorium UniversitaÁ Aziendale Banca Sella, Biella, 26 maggio
2012. Per una trattazione piuÁ ampia e approfondita si rimanda a G. Della Torre e M.C. Schisani,
Risanamento finanziario, crescita economica e promozione del risparmio: le casse postali nei progetti
di Quintino Sella (1862-1877), presentata all'XI Convegno dell'Associazione Italiana per la Storia
del Pensiero Economico, ``Gli economisti italiani e la formazione dello Stato unitario (18501900)'', Pisa, 1-3 dicembre 2011, in corso di pubblicazione, in ``Pensiero Economico Italiano'',
numero monografico, Gli economisti italiani e la formazione dello Stato unitario (1850-1900),
Fabrizio Serra Editore, Pisa-Roma.
2
Legge del 27 maggio 1875, n. 2779.
1
7
La classe dirigente italiana scelse di attuare un modello di stato centralistico
alla francese orientandosi verso una politica economica liberista. Entrambe le
scelte del laissez faire e della centralizzazione portarono a compromessi e a soluzioni spesso incoerenti e transitorie. In piuÁ campi, gli obiettivi di integrazione
nazionale vennero limitati da equilibri preesistenti e il liberismo si combinoÁ all'interventismo statale. Quest'ultimo punto fu centrale nelle dispute dottrinarie
interne alla Destra storica tra quanti sostenevano un liberismo puro e quanti
sostenevano con favore un intervento dello stato volto a fornire al paese quelle
infrastrutture fisiche e giuridiche indispensabili per renderlo unito. Tra gli interpreti piuÁ pragmatici del liberismo della Destra ± tra cui certamente Sella ± si radicoÁ
l'idea che lo stato, purche con i conti in ordine, avrebbe potuto svolgere un ruolo
di promozione di alcuni settori dell'economia, senza reprimere o spiazzare l'iniziativa privata recuperandone piuttosto la dimensione etica 3.
Il problema nasceva peroÁ dall'emergenza finanziaria conseguente all'unificazione. Le esigenze di finanziamento del nuovo regno d'Italia ± derivanti da una
spesa pubblica ingente aggravata dalle spese militari (annessione di Veneto e
Roma) e dai costi dell'infrastrutturazione ± avevano comportato un'espansione
del debito pubblico ai limiti della sostenibilitaÁ 4 a causa della marcata dipendenza
dai capitali esteri 5, in presenza di una formazione di risparmio carente e lenta.
La leva fiscale fu lo strumento attraverso il quale i governi della Destra
agirono per riequilibrare la grave situazione dei conti pubblici guardando al contempo al risparmio come valore da incentivare. L'interesse dello stato per i cittadini in quanto risparmiatori divenne altrettanto centrale di quello espresso nei loro
confronti in quanto contribuenti 6, e cioÁ attraverso la creazione di istituzioni di
difesa e incentivo del risparmio, alcune espressamente funzionali alle necessitaÁ
della finanza pubblica, tra cui la Cassa Depositi e Prestiti e le casse di risparmio
postali. La costruzione di un sistema bancario integrato e moderno veniva considerata una soluzione all'emergenza finanziaria dello stato, come canale prioritario
per la raccolta del risparmio e il collocamento dei titoli pubblici.
Di questa complessa fase storica, Quintino Sella fu protagonista e interprete
F. Cammarano, Storia dell'Italia liberale, Laterza, Roma-Bari, 2011, pp. 56-57.
Il processo di consolidamento dello Stato nazionale sviluppoÁ un fabbisogno finanziario
crescente che si manifestoÁ nella forte dilatazione del debito pubblico, rafforzando il «vincolo
estero» giaÁ presente negli stati preunitari. Le esigenze di spesa pubblica portoÁ, nel decennio dal
1861 al 1871, ad un incremento del debito pubblico nazionale del 26%, nella cui composizione
percentuale spiccava, almeno fino al corso forzoso del 1866, una preminenza assoluta (circa il
90%) del consolidato (I. Sachs, L'Italie. Ses finances et son deÂvelopment eÂconomique depuis l'Unification du Royaume, 1859-1884, Guillamain et C.ie, Paris, 1885, pp. 180 e segg).
5
CioÁ aveva comportato la presenza di quantitaÁ sempre piuÁ significative della Rendita
italiana 5% all'estero. In base ai pagamenti effettuati all'estero sul debito consolidato da parte
del governo italiano, si stima che il 35/40 per cento delle transazioni sul titolo della Rendita 5%
avvenissero sulla Borsa di Parigi (B. Gille, Les investissements francËais en Italie (1815-1914),
Torino, 1968, p. 213).
6
P. Masi, L'influenza del debito pubblico sulla costituzione dei sistemi finanziari: il caso
italiano, 1860-1893, in ``Rivista di storia economica'', n.s., VI, 1989, n. 1, p. 77.
3
4
8
sensibile, nella veste di Ministro delle Finanze (nel 1862, 1864-65 e dal 1869 al
1873) oltre che di deputato, dando un contributo determinante al corso delle
politiche finanziarie dei governi liberali del primo quindicennio unitario. Come
imprenditore e uomo d'affari ebbe una visione molto precisa di quelli che erano i
problemi da affrontare seguendo una serie di prioritaÁ e utilizzando gli schemi
dottrinari di riferimento del liberismo ottocentesco senza eccessive rigiditaÁ dogmatiche. Egli operoÁ attraverso una visione complessa del sistema finanziario e, con
la finalitaÁ urgente del risanamento delle finanze pubbliche, portoÁ avanti l'obiettivo
cavouriano di rendere piuÁ solide le fondamenta del nuovo stato attraverso la
costruzione di un mercato integrato del credito e soprattutto dei capitali. La
costruzione di un sistema bancario si rendeva indispensabile a tal fine, per avere
disponibilitaÁ di un canale prioritario per la raccolta e mobilizzazione del risparmio
verso il debito pubblico. In questo modo, l'affrancamento dalla dipendenza dai
capitali e dai mercati stranieri, avrebbe potuto portare ad una progressiva riduzione del tasso sulla rendita, con un naturale conseguente ribasso dei tassi di
interesse privati. Si sarebbe cosõÁ superato il temuto effetto spiazzamento del debito pubblico sulla destinazione dei capitali produttivi.
In tale ottica va letta l'azione di Sella a favore dei progetti di centralizzazione
del credito fondiario 7 e dell'emissione di cartamoneta 8 e il suo obiettivo di incrementare il risparmio pubblico (riduzione del deficit e pareggio di bilancio) e di
realizzare un canale di gestione pubblica del risparmio privato attraverso la costruzione di una infrastruttura creditizia ± la rete delle casse postali ± sotto il
controllo della Cassa Depositi e Prestiti.
L'obiettivo di incrementare la formazione del risparmio nazionale era reso
difficile dalla mancanza di un sistema finanziario integrato. La difficoltaÁ si riscontrava maggiormente nelle aree caratterizzate da redditi modesti laddove era difficile la diffusione di strumenti moderni di raccolta: lontananza degli istituti di
credito, forti costi informativi, elevatezza del ``taglio minimo'' dei titoli (es. della
rendita), etc. La creazione di una rete di casse postali, volte a raccogliere il risparmio popolare, costituõÁ lo strumento per realizzare quell'obiettivo che non era
riuscito alle casse di risparmio ordinarie, troppo concentrate territorialmente nelle
aree del centro-nord. Per convogliare poi quel risparmio verso le esigenze finanziarie dello stato, oltre che verso investimenti in opere pubbliche e prestiti alle
amministrazioni locali e centrali, Sella concepõÁ e realizzoÁ strumenti finanziari come
i depositi postali con la garanzia dello stato, distribuiti sulla rete degli uffici
postali, con la possibilitaÁ di accedere all'investimento mobiliare in titoli di rendita
evitando l'intermediazione delle figure professionali operanti in borsa.
L'idea della creazione di un canale autonomo del finanziamento pubblico
(Tesoro ed enti locali), aveva dunque l'immediata finalitaÁ del soccorso alle finanze
M. De Cecco (a cura di), L'Italia e il sistema finanziario internazionale 1861-1914, vol. I,
Laterza, Roma-Bari, 1990, pp. 296-99.
8
A.M. Galli, La formazione e lo sviluppo del sistema bancario in Europa e in Italia: letture
scelte, Vita e Pensiero, Milano, 1992, pp. 263-264.
7
9
dello stato, per svincolare la gestione del debito del Tesoro dai grandi banchieri
internazionali, ma al contempo era significativamente funzionale ad un progetto
piuÁ ampio. Sella temeva l'effetto di crowding-out, nella convinzione che il finanziamento del disavanzo pubblico potesse nuocere alle possibilitaÁ di finanziamento
dell'accumulazione reale privata. Questo spiega: i) il controllo del disavanzo e
quindi l'idea di contenere la creazione di nuovo debito pubblico, con un rigore
di bilancio applicato peroÁ sulle voci di spesa non direttamente legate alle opere
pubbliche; ii) l'esigenza di finanziare il debito pubblico con la Cassa Depositi e
Prestiti lasciando disponibili le altre istituzioni creditizie per il finanziamento ai
privati; iii) l'attesa riduzione dei tassi di interesse.
2. La lunga fase di preparazione del progetto delle casse di risparmio postali (18621870)
Il progetto delle casse di risparmio postali ± presentato nel 1870 e approvato
nel 1875 ± era maturato nell'idea di Quintino Sella all'indomani dell'unificazione,
in corrispondenza della realizzazione del Post Office Savings Banks system in Gran
Bretagna, da parte di William Gladstone nel 1861 9.
Quest'ultimo, leader del nuovo Liberal Party 10, Chancellor of the Exchequer del
governo Palmerston (1859-1865), aveva iniziato un radicale e organico progetto di
riforma delle finanze inglesi volto a portare la politica finanziaria dello stato sotto
una piuÁ stretta responsabilitaÁ e controllo del dipartimento delle finanze e i conti
pubblici sotto il controllo del Tesoro 11. Con le casse postali Gladstone aveva inteso
promuovere la raccolta del risparmio attraverso un canale pubblico, per fornire la
garanzia dello stato sui depositi e indurre fiducia ai piccoli risparmiatori, dopo lo
scandalo degli illeciti delle old savings banks. Il progetto ± che fronteggioÁ numerose
opposizioni in sede parlamentare 12 ± nasceva dall'idea di Gladstone di usare la
forza dello stato per incoraggiare il self-help nelle classi piuÁ disagiate e persuadere ±
9
Il Regno Unito della Gran Bretagna e Irlanda fondoÁ le casse postali nel 1861, sulla base
dell'originario progetto di Samuel Whitebread del 1807, progetto che era stato discusso in
Parlamento 12 volte e mai approvato. (A. Scratchley, A practical treatise on savings banks containing a review of their past history and present condition with rules, acts of Parliament, etc, Part V,
The Post Office Savings Banks plan, pp. 215-31, sl, sd ma 1861). L'esempio inglese fu poi seguito
dal Belgio nel 1865/69, dall'Italia nel 1875, dal Canada nel 1878, dall'Olanda nel 1880 e dalla
Francia nel 1881. In Germania se ne discuteva l'introduzione nel 1881 (V. Magaldi, Delle Casse
di Risparmio Postali in Europa, in ``Archivio di Statistica, anno VI, fasc. I, Roma-Torino, 1881,
p. 71 e 87).
10
Il Liberal Party si formoÁ nel 1859 dall'amalgama di Peeliti (seguaci della politica di
Robert Peel, di cui Gladstone era il leader), Radicali e Whigs (R. Shannon, Gladstone: 18091865, Billing & Sons Ltd, Worcester, 1982, p. 319).
11
R. Shannon, Gladstone: 1809-1865, cit., p. 319.
12
E.J. McLaughlin, Microfinance institutions in nineteenth century Ireland, Ph.D. Thesis,
National University of Ireland Maynooth, October 2009, pp. 308-309.
10
non costringere ± gli individui a risparmiare; cioÁ non in contrasto con la sua
incrollabile fede nel laissez-faire 13.
Quintino Sella maturoÁ un interesse immediato per l'esperienza inglese di cui
successivamente seguõÁ e valutoÁ costantemente i risultati, facendone un punto di
riferimento per la propria azione politica. GiaÁ dal 1862, in qualitaÁ di Ministro delle
Finanze, in collaborazione con il Ministro di Agricoltura, industria e commercio
Luigi Torelli, diede avvio ad una lunga fase di studio e di preparazione del progetto
delle casse postali, che si concretizzoÁ in una serie di missioni a scopo conoscitivo
dell'esperienza estera oltre che di acquisizione di dati ed evidenze per una verifica
dei risultati di tali esperienze. L'analisi di questo iter preparatorio, di cui l'epistolario e il ricco carteggio custodito presso la Fondazione Sella danno ampia evidenza
documentale, permette un'analisi piuÁ robusta del percorso fondativo lungo il quale
giaÁ erano tutti evidenti i punti su cui si sarebbe incentrato l'animato dibattito
parlamentare che accompagnoÁ l'iter legislativo del progetto dal 1870 al 1875.
Sella maturoÁ da subito una conoscenza personale ± pur se superficiale ± dell'iniziativa inglese, nell'incontro con Gladstone, in occasione di un viaggio diplomatico a Londra nel 1863 14. Ma una comprensione piuÁ approfondita sulla possibilitaÁ di adattamento del modello inglese all'Italia maturoÁ attraverso i risultati
delle due missioni studio svolte dal ``ferrariano'' Gian Giacomo Reymond 15 e
dal senatore Luigi Guala, rispettivamente nel 1862 e 1865. I risultati di entrambe
queste missioni convergevano sul punto che l'auspicabilitaÁ della formazione delle
casse postali in Italia ± necessaria a favorire l'integrazione creditizia del paese
soprattutto a vantaggio delle regioni meridionali 16 ± era da vincolare alla esclusione
13
S. Garon, Beyond Our Means: Why America Spends While the World Saves, Princeton
University Press, Priceton, 2011, p. 62
14
Su questo soggiorno sono disponibili solo scarni riferimenti nella lettera di Q.S. a Marco
Minghetti del 19 gennaio 1863 (Sella 1842-1884, vol. I, n. 330, pp. 425-26).
15
Gian Giacomo Reymond era professore di economia politica all'UniversitaÁ di Torino
oltre che membro della Reale Accademia delle Scienze di Torino. Fu incaricato di studiare le
casse postali inglesi quale Regio Commissario all'Esposizione internazionale di Londra. (D.
Giva, Un ferrariano all'UniversitaÁ di Torino: Gian Giacomo Reymond (1831-1902), in Francesco
Ferrara e il suo tempo. Atti del Congresso, Palermo, 27-30 ottobre 1988, Bancaria Editrice, Roma,
1990, pp. 377-382).
16
Tale istanza, oltre ad essere presente nelle relazioni di Reymond e Guala venne riportata
in P. Duprat e A. Gicca (a cura di), Annuario di economia sociale e di statistica pel Regno d'Italia
del 1863, pp. 397-401, fu ripresa nel 1868, in P. Maestri e C. Correnti, L'Italia economica nel
1868 : ``La fondazione delle casse di risparmio fu l'opera dei municipi che le costituirono, di
istituti di beneficenza e di altri corpi morali. I1 medesimo potrebbe farsi nell'Italia meridionale,
dove il genio del popolo sembra resistere alle novitaÁ. Tuttavia eÁ inutile il dissimularlo; cogli oneri
che ora gravano sui comuni e sugli enti morali in genere saraÁ difficile che anche codesta prova
riesca a buon fine. Rimane un ultimo mezzo, di cui ci ha dato l'esempio l'Inghilterra, e che noi
pure dovremmo imitare, colle lievi varianti consigliate dalle nostre condizioni speciali. Rimane il
provvedimento di incaricare delle funzioni di cassa, sieno le tesorerie di finanza, sieno gli uffici
postali. Codesti uffici potrebbero agire per conto proprio od essere anche solo i delegati delle
vigenti istituzioni del risparmio. Noi crediamo migliore la seconda combinazione, giusta la quale
giungerebbesi ad avere una cassa di risparmio quasi presso ogni comune del Regno, senza il
11
di forme di ingerenza pubblica, date le condizioni finanziarie del nuovo Stato che
avrebbero comportato una inevitabile distorsione nelle finalitaÁ di investimento del
piccolo risparmio verso il finanziamento pubblico piuttosto che verso le istanze di
crescita economica del paese 17.
Mi si permetta di esprimere una opinione che ho giaÁ sentito manifestare da uomini di
merito, ± scriveva Luigi Guala ± ed eÁ: che, se date circostanze favorevoli, il Governo
potrebbe intervenire anche direttamente per fondare e mantenere le casse di risparmio [...]
queste circostanze non si saprebbero intanto ravvisare nell'Italia nostra, e sarebbe poi forse
falsare lo scopo di queste istituzioni dando ai loro fondi una destinazione che quella non sia di
cooperatori alla pubblica ricchezza mediante il loro investimento nell'agricoltura 18.
Tali conclusioni furono condivise e prese a fondamento di tutti i progetti di
istituzione di casse di risparmio postali che, fino al 1870, precedettero quello di
Sella: il progetto di Luigi Torelli, del 1865, quello dello stesso Guala, del 1866, e
successivamente quello della Commissione incaricata di studiare il modo piuÁ conveniente di diffondere mediante gli uffici postali i benefici effetti della casse di risparmio,
del 1869 19, espressamente incaricata di studiare le modalitaÁ di applicabilitaÁ delle
casse postali inglesi all'Italia evitando il configurarsi di ``un monopolio governativo
o di risorsa fiscale'' 20. Per tutti si riportano le parole di Torelli che, sull'opportubisogno dell'impianto di nuovi uffici, e ad ogni modo con lievissime spese di amministrazione.
Di questa guisa le nostre classi popolari delle provincie meridionali potrebbero abituarsi ad
impiegare utilmente i loro risparmi, che, uniti a quelli dello provincie dell' Alta e Media Italia,
[...] fa strato, ed i piccoli zampilli poco a poco s'ingrossano in larghe e fecondatrici fiumane'' (P.
Maestri, L'Italia Economica nel 1868, Tipografia Civelli, Firenze, 1869).
17
Dalla bozza di progetto sulle casse postali stilata nel 1865 da Torelli sulla base della
relazione fatta dal prof. Reymond, a proposito del sistema di investimento del piccolo risparmio in
titoli del debito pubblico, si legge ``Importa ora esaminare cosa eÁ possibile presso di noi. Credo
che non verrebbe in mente a nessuno uomo pratico di proporre identico sistema per l'Italia. Esso
eÁ possibile dove il 3% [tasso del Consol inglese]si trova a 99, dove le condizioni della finanza
pubblica ispirano la fiducia piuÁ illimitata, e ove il servizio telegrafico eÁ riunito in uno. Quanto
noi siamo lontani da simili condizioni non eÁ certo al Ministro delle Finanze e dei Lavori Pubblici
che io debba ricordarlo''. (Fondazione Sella, carte Q.S., serie Politica, fascio 9, Lettera del sen
Luigi Torelli (MAIC) a Sella (Finanze) e Castagnola (Lavori Pubblici), 13 settembre 1865).
18
L. Guala, Le Casse di risparmio in Francia, Inghilterra e Belgio. Relazione del cavaliere
avvocato Luigi Guala, professore di scienze economiche e legali nell'istituto tecnico di Vercelli, a SE il
signor ministro di Agricoltura, Industria e Commercio, Tip. De Gaudenzi, Vercelli [estratto della
Gazzetta Ufficiale del Regno, dic. 1865-gen. 1866, pp. 58-59.
19
La commissione fu istituita dal ministro dei Lavori Pubblici, Antonio Mordini, con RD
25 novembre 1869. Essa era presieduta da Angelo Messedaglia e contava tra i suoi membri
Giuseppe Guerzoni, deputato al Parlamento; Luigi Luzzatti, ministro di Agricoltura, Industria e
Commercio; Pietro Maestri, della direzione della Statistica; Lorenzo Strozzi-Alamanni, direttore della Cassa di risparmio di Firenze; ecc.
20
Collezione celerifera delle leggi, decreti, istruzioni e circolari per l'anno 1870, Parte 1,
Relazione fatta dal Ministro dei Lavori Pubblici a S.M. sul decreto che istituisce una Commissione
incaricata di studiare il modo piuÁ conveniente di diffondere mediante gli Uffici Postali i benefici effetti
delle Casse di Risparmio, r.d. 25 nov. 1869, p. 34
12
nitaÁ stringente delle casse postali, adduceva ``il fatto della gran massa di denaro
tenuto celato, anzi d'ordinario sepolto, che havvi ancora nelle province meridionali'' oltre che gli ``importantissimi risultati'' raggiunti in appena quattro anni dalle
casse postali inglesi, da lui ritenute la piuÁ importante ``tra le innovazioni recenti''
in tema di raccolta di piccolo risparmio 21. E, quanto all'opportunitaÁ dell'ingerenza
dello stato nella gestione centralizzata del risparmio, argomentava:
L'ufficio di posta ogni giorno spedisce l'elenco delle operazioni all'ufficio centrale di
Londra. L'amministrazione centrale delle poste daÁ gli ordini opportuni per il movimento
dei fondi e per il versamento dei crediti dei deponenti alla cassa di risparmio che tosto ne fa
l'impiego comprando cartelle del debito pubblico [...]. Tale eÁ l'organizzazione della cassa di
risparmio governativa istituita in Inghilterra: questi dettagli sono tolti da una relazione
fatta a questo ministro dal prof. Reymond [...] Importa ora esaminare cosa eÁ possibile
presso di noi. Credo che non verrebbe in mente a nessuno uomo pratico di proporre
identico sistema per l'Italia. Esso eÁ possibile dove il 3 % [del consol] si trova al 99, dove
le condizioni della finanza pubblica ispirano la fiducia piuÁ illimitata, e ove il servizio
telegrafico eÁ riunito in uno. Quanto noi siamo lontani da simili condizioni non eÁ certo al
ministro delle Finanze [Sella] e dei Lavori pubblici che io debba ricordalo'' 22.
Parallelamente a tali opinioni, l'idea di Sella maturava in maniera completamente diversa e in piena autonomia, attraverso ampi lavori di elaborazione di dati
statistici ± di cui resta traccia integrale nella documentazione originale ± e studi
comparativi approfonditi sulle esperienze di altri paesi (Inghilterra, Scozia, Belgio,
Francia, Germania) per approfondire la conoscenza e valutare con maggior consapevolezza le piuÁ opportune modalitaÁ applicative delle casse postali in Italia 23.
Sulla scorta dei suoi studi e delle sue convinzioni, il progetto di Sella maturoÁ
dunque, si eÁ detto, nel contesto della sua piuÁ generale visione della finanza pubblica centrale e locale, della cui organizzazione egli fu uno dei principali artefici. In
tal senso, particolarmente significativa, era la sua idea che la politica finanziaria
dello Stato fosse in grado di condizionare la direzione degli investimenti attraverso
il tasso di interesse, tanto piuÁ basso quanto minore sarebbe stato il ricorso al debito
pubblico. Ma per mantenere basso il tasso di interesse c'era soprattutto bisogno di
affrancarsi dalla dipendenza dai capitali stranieri attraverso la creazione di un
mercato dei capitali su scala nazionale che consentisse la movimentazione del
risparmio nascosto, minuto e in genere tenuto inoperoso.
Fondazione Sella, carte Q.S., serie Politica, fascio 9, Bozza di progetto sulle casse
postali stilata nel 1865 da Torelli sulla base della relazione fatta dal prof. Reymond, Lettera
del sen Luigi Torelli (MAIC) a Sella (Finanze) e Castagnola (Lavori Pubblici), 13 settembre
1865.
22
Ibidem.
23
Fondazione Sella, carte QS, serie Politica, fascio 10, ``Note, quadri statistici, movimento postale per singola provincia nel Regno d'Italia nel periodo 1862-1866'', autografi. Gli
opuscoli sul risparmio (casse di risparmio, casse postali e lega per il risparmio) sono raccolti in
quattro corposi volumi della omonima miscellanea. L'elenco delle miscellanee eÁ conservato
presso la Biblioteca Civica di Biella, ``Miscellanea Quintino Sella'', dattiloscritto, s.d.
21
13
In tale ottica, risulta pienamente coerente l'orientamento accentratore che fu
alla base della sua visione del sistema finanziario e che lo mosse a sostenere senza
successo il progetto di centralizzazione del credito fondiario, nel 1862 24 e il successivo progetto sull'unificazione dell'emissione, nel 1865 25. E soprattutto, pienamente funzionale al suo disegno fu la stesura del progetto della legge istitutiva
della Cassa depositi e prestiti, nel 1862 26. Allora Ministro delle Finanze del Governo Rattazzi, con tale progetto, Sella espresse la propria disapprovazione sui
criteri di decentramento della raccolta e dell'impiego delle risorse finanziarie,
orientamento che passoÁ nell'approvazione finale della legge del 17 maggio 1863
n. 1270, nella quale le Casse DD.PP. locali vennero poste alle dipendenze del
Ministero delle Finanze che acquisiva un potere di intervento diretto nell'impiego
dei fondi 27.
Sulla base di tali convinzioni, la maturazione del progetto delle casse postali
doveva rispondere, nelle intenzioni di Sella, all'esigenza di una gestione centralizzata del piccolo risparmio in collegamento diretto alla Cassa Depositi e Prestiti,
sull'esempio belga 28, ma a monte ispirata al sistema delle casse di risparmio fran24
L'idea di un istituto centralizzato di credito fondiario, sull'esempio del CreÂdit foncier
francese, muoveva dall'esigenza di predisporre un'istituzione che agevolasse il piano di alienazione dei beni demaniali e dell'asse ecclesiastico e dunque aveva una valenza di soccorso alle
disastrate finanze statali. Sella fu tra i firmatari della convenzione FreÂmy per la creazione del
CreÂdit foncier et agricole d'Italie (R.G. Salmour, Del credito fondiario e del credito agricolo in
Francia e in Italia, Paravia,Torino, 1862, pp. 649 ss.). Sella riteneva il Credito Fondiario
``uno strumento validissimo di finanza'' (E. Corvaglia, ``Prima del meridionalismo: tra cultura
napoletana e istituzioni unitarie, Carlo de Cesare'', in Storici e storia, vol. 5, Guida, Napoli,
2001, p. 235). Il tentativo di centralizzazione del credito fondiario naufragoÁ a causa della
strenua difesa degli interessi locali rappresentati da banche pubbliche, primo fra tutti il Banco
di Napoli, che si opposero al credito ipotecario esercitato in regime di monopolio da un unico
istituto, privilegiato e a capitale straniero (N. Nisco, Del credito fondiario: rapporto al consiglio
generale del Banco di Napoli, Tip. Raimondi, Napoli, 1862).
25
Riguardo all'unificazione degli istituti di emissione, la letteratura sottolinea come la
relazione di Quintino Sella al progetto firmato con Luigi Torelli (ministro di Agricoltura,
Industria e Commercio) per la ``fondazione della Banca d'Italia'' del 1865 (presentato alla
Camera il 13 marzo 1865) rappresentoÁ «tecnicamente un salto di qualitaÁ rispetto ai precedenti
ministri, con riguardo a vari aspetti: 1. il problema di una buona ed efficace rappresentanza degli
interessi locali; 2. i criteri di amministrazione, non troppo lontani dallo statuto della Banca
Nazionale del 1859; 3. l'attenzione agli aspetti giuridici della natura privata della banca unica; 4.
la questione della nomina del governatore; 5. la richiesta di un istituto di ``vigilanza governativa''» (A.M. Galli, La formazione e lo sviluppo, cit., pp. 263-264). Il progetto non fu approvato
per la resistenza degli interessi di istituti bancari storicamente radicati sul territorio.
26
Il primo progetto fu presentato alla Camera dei deputati da Pietro Bastogi, Ministro
delle Finanze del governo Ricasoli il 17 giugno 1861 e respinto dal Senato il 18 novembre 1862.
Un secondo progetto venne poi ripresentato da Quintino Sella il 24 novembre 1862.
27
L. Conte, Amministrare il risparmio: la Cassa depositi e prestiti da azienda a impresa-organo
del Ministero del Tesoro, 1850-1913, in M. De Cecco e G. Toniolo (a cura di), Storia della Cassa
Depositi e Prestiti, Roma-Bari, 2001, pp. 104-108.
28
Nel 1865, Il Belgio aveva introdotto la Caisse GeÂneÂrale d'eÂpargne et de retraite, una Cassa
di risparmio dello stato per incentivare il risparmio nelle classi lavoratrici. Essa si originoÁ
14
cesi i cui fondi erano depositati in conto corrente presso la Caisse de DepoÃts et
Consignations amministrata a sua volta sotto la garanzia del Tesoro 29. Tale convinzione derivava dalle evidenze delle sue elaborazioni statistiche, tanto sulle potenzialitaÁ di raccolta degli uffici postali che sulla struttura della raccolta e degli
impieghi della Cassa Depositi e Prestiti tra il 1863 e il 1869. Da queste risultava
una tendenza al deficit della Cassa Depositi e Prestiti a causa dell'eccedenza dei
prelievi sui depositi e, corrispondentemente, dal lato degli impieghi, dell'erogazione di prestiti crescenti soprattutto ai comuni, per le esigenze derivanti dalla
definizione delle spese obbligatorie a loro carico stabilita dalla legge comunale e
provinciale del 20 marzo 1865 30.
Centralizzando la raccolta del risparmio minuto presso la Cassa Depositi e
Prestiti, Sella realizzava anche l'obiettivo di sovvenire alle esigenze di finanziamento degli enti locali che avrebbero in tal modo potuto accedere al credito a tassi
agevolati, soprattutto per la costruzione di opere pubbliche, ± senza in tal modo
sottrarre risorse all'economia 31.
Nell'idea di Sella, in linea con lo spirito liberale dei tempi e di alcuni aspetti
della riflessione smithiana sui compiti dello stato in materia di opere pubbliche 32,
indipendentemente dal sistema inglese delle casse postali e trasformoÁ il Belgio in una nazione di
risparmiatori (M. Pohl e S. Freitag (a cura di), Handbook on the History of European Banks,
Edward Elgar Publishing, 1994, p. 67). La CGER si serviva inizialmente degli sportelli della
Banca Nazionale oltre che delle proprie filiali. In seguito, per aumentare i punti di raccolta, con
il r.d. 10 dicembre 1869, fece degli uffici postali altrettanti uffici di deposito della sua Cassa di
risparmio governativa. In breve tempo la raccolta di risparmio risultoÁ triplicata. (V. Magaldi,
Delle Casse di Risparmio Postali, cit., pp. 91-92; G. Schmoller, Lineamenti di economia generale, in
Biblioteca dell'Economista, 1913, p. 421).
29
C. Dupin, Histoire et avenir des Caisses d'eÂpargne en France, Paris, 1844 ; Pierre Cyrille
Hotcoeur (sous la direction de), Le marche financier francËais au XIXe sieÁcle, vol. I, ReÂcit, Paris,
2007, p. 190.
30
Relazione del Ministro delle Finanze Sella per la presentazione del progetto di legge
sull'istituzione delle casse di risparmio postali, 10 marzo 1870, all. E e F, pubblicato in A. Serra,
, Alle radici del progetto per il risparmio postale in Italia, in Pagine in ricordo di Gianni Bellei, a cura
di R. Cagiano de Azevedo et al., UniversitaÁ la Sapienza, Editrice Kappa, Roma, 1986, p. 191.
31
Il ricorso al credito agevolato avrebbe sopperito al calo di entrate fiscali subentrato
all'applicazione dell'Omnibus finanziario dello stesso Sella (1870), che aveva rivisto il sistema
delle finanze locali, istituito dalla legge del 1865, abolendo il diritto di sovraimposizione sui
redditi di ricchezza mobile (L. Conte, Amministrare il risparmio: la Cassa depositi e prestiti, cit.,
pp. 109-110).
32
GiaÁ Adam Smith aveva svolto nella sua opera un'approfondita riflessione sui compiti di
chi rappresentava lo stato, nella consapevolezza che se alcuni settori fossero stati lasciati alla
piena competenza del mercato, si sarebbe realizzata una cattiva ``arte del governo'' (police) (S.
Lucarelli, L'oceano in un secchiello: l'apertura alla concorrenza nei servizi di pubblica utilitaÁ, s.l.,
s.d., p. 2). Smith indicava tra questi settori quello delle opere pubbliche, scrivendo: ``tra i
doveri del sovrano e della repubblica c'eÁ quello di erigere e conservare certe opere pubbliche e
certe pubbliche istituzioni, la cui edificazione e conservazione non possono mai essere interesse
di un individuo o di un piccolo gruppo di individui'' (A. Smith, La ricchezza delle nazioni, trad.
it. di F. Batoli, C. Camporesi, S. Caruso, Introduzione di A. Roncaglia, Newton Compton 1995,
Libro V, p. 571).
15
la spesa per queste ultime era ritenuta fondamentale. Lo Stato appena costituito,
richiedeva in tal senso una ``grande finanza'' (in opposizione al concetto di ``finanza minima'') nella quale ad un forte drenaggio fiscale potessero corrispondere i
benefici di una spesa pubblica, di carattere propulsivo.
Quanto ai lavori pubblici, ± scriveva Sella nella esposizione finanziaria del 1862 ±
prima di tutto osserveroÁ che il ministro delle finanze eÁ interessato a che questi lavori si
facciano, e che si facciano al piuÁ presto possibile. Se non vi sono strade per cui possano
trovare sfogo i prodotti, se non vi sono porti, in modo che il commercio rimanga impacciato, come puoÁ promuoversi l'agricoltura, come possono promuoversi i traffici, come puoÁ
crescere l'industria, come puoÁ aumentarsi l'attivitaÁ dei nostri concittadini, come puoÁ crescere la produttivitaÁ e la ricchezza della nazione e come potransi, per conseguenza, pagare le
imposte che pure occorrono per sistemare davvero le nostre finanze?'' 33.
Lo stimolo alle attivitaÁ produttive e la corrispondente crescita della ricchezza
che ne sarebbero infatti derivati avrebbe comportato per lo Stato possibilitaÁ crescenti di ricorso al prelievo fiscale.
3. Accentramento della raccolta e distribuzione degli impieghi: i punti focali del
dibattito (1870-1875)
Tra il 1870 e il 1875 ± rispettivamente anno della presentazione del primo
progetto Sella (10 marzo 1870) e anno dell'approvazione del testo definitivo ± la
legge istitutiva delle casse di risparmio postali fu al centro di un ampio e acceso
dibattito parlamentare 34. I tre punti salienti 35 riguardarono essenzialmente: l'opportunitaÁ o meno della creazione di un circuito finanziario pubblico; la scelta di
destinazione della raccolta tra Tesoro ed enti locali e la concorrenza delle casse
postali con quelle ordinarie.
Il primo punto, si eÁ detto, sin dall'origine del percorso di preparazione del
progetto aveva visto contrapposte le posizioni di Sella a quelle di Torelli, Guala ed
altri. Tra i maggiori oppositori dell'ingerenza dello stato nella gestione del risparmio privato vi fu Emilio Morpurgo il quale, inoltre, condivideva con altri autorevoli personaggi (Lampertico, Crispi, Depretis) l'idea che la Cassa Depositi e
33
Q. Sella, Esposizione finanziaria del 7 giugno 1862 alla camera dei deputati, Torino,
1862, p. 23.
34
Fondazione Sella, carte QS, Documenti parlamentari sulle Casse postali di risparmio,
ordinati da QS. Contiene i venti atti parlamentari relativi all'istituzione delle casse postali,
1870-1875.
35
Sul dibattito ampiamente analizzato in letteratura, cfr. P. Clementini, Sui servizi della
Cassa depositi e prestiti e casse di risparmio postali, Utet, Torino, 1891, vol. I, pp. 81-104, e A.
Serra, ``Alle radici del progetto per il risparmio postale in Italia'', cit., app. V-VI, pp. 234 60;
esposizioni piuÁ sintetiche in M. Pavan, ``Le casse di risparmio postali in Italia dalle origini alla
prima guerra mondiale'', in Storia economica, II, n. 1, 1999, pp. 86-91; L. Conte, Amministrare
il risparmio, cit., pp. 101-114.
16
Prestiti ± sia per i tempi di restituzione dei depositi, che per gli inefficaci controlli
dello Stato sugli impieghi ± fosse un ente di scarsa credibilitaÁ, che quindi rendeva il
caso italiano completamente diverso da quello inglese 36.
In Italia ± diceva ± non ci sono gli elementi che hanno contribuito al successo delle
casse postali in Inghilterra. [...] Io mi guarderoÁ bene dall'entrare in una dissertazione
teorica sopra gli uffici dello Stato, sopra i limiti in cui deve ridursi la sua azione; mi basta
il dire che se eÁ assurda quella dottrina per la quale l'opera dello Stato si riduce soltanto ad
un'azione negativa, non eÁ meno pericolosa, a mio credere, l'altra, la quale vorrebbe che lo
Stato si ingerisse in uffici ai quali il cittadino deve bastare per seÂ. [...] la virtuÁ del risparmio
esiste, si manifesta e l'organo raccoglitore di risparmio non manca. Ma il ministro e la
commissione hanno dimenticato altre istituzioni che cooperano in questi uffici [...]. Tutti
noi sappiamo, o signori, che esistono societaÁ cooperative, societaÁ di mutuo soccorso, che
vanno diffondendosi con progressione crescente. Ognuno di noi conosce ed ha veduto
funzionare Banche mutue popolari, [...] senza ombra di ingerenza o di intervento governativo. [...] Ma quale eÁ la ragione per cui si abbandona questo indirizzo? [...] La ragione eÁ il
desiderio, e [...] forse anche il bisogno, di dare aiuto alla Cassa dei prestiti e depositi. [...] Io
credo che questa legge non si dovrebbe intitolare legge d'istituzione delle Casse di risparmio postali, ma bensõÁ la legge che amplia l'azione, che daÁ aiuto alla Cassa dei prestiti e
depositi. [...] credo che la Cassa dei prestiti e depositi [...] non possa funzionare come Cassa
di risparmi postali. [...] non posso spiegare a me stesso come sia venuto in mente a qualcuno
di affidare la funzione di Casse di risparmio ad una istituzione che risponde sõÁ poco
esattamente all'ufficio per cui era creata. [...] Non eÁ forse ragionevole il congetturare che
gli inconvenienti saranno maggiori allorche un intermediario [...] s'interponga fra il depositante e la cassa? 37
La discussione sull'opportunitaÁ di centralizzazione della gestione del risparmio postale mobilitoÁ molte altre critiche tra cui quelle di Francesco Ferrara, Luigi
Guala, Raffaele Busacca, Pietro Torrigiani, divenendo uno dei terreni di confronto
tra quanti sostenevano l'opportunitaÁ dell'ingerenza dello Stato nell'economia e
quanti si ispiravano al liberismo puro 38. In risposta a Morpurgo, ma in generale
alle critiche dei ``teorici [...] press'a poco utopisti'' 39 Sella argomentava:
36
Atti del Parlamento subalpino, Rendiconti del Parlamento Italiano, sessione del 187071, Discussioni della Camera dei Deputati, vol. II, Eredi Botta, Firenze, 1871, tornata del 13
aprile 1871, p. 1553.
37
Ibidem, p. 1552-53.
38
La contrapposizione nasceva tra le due scuole liberali facenti capo rispettivamente a
Francesco Ferrara (``vecchia scuola liberista'': SocietaÁ A. Smith) e a Luigi Luzzatti, simpatizzante
della scuola storica tedesca, (``nuova scuola moderata'': Associazione per il progresso degli studi
economici in Italia). Peraltro, il risparmio postale costituisce uno dei tre temi discussi al congresso degli economisti di Milano del 1875 (A.Serra, ``Il dibattito al congresso degli economisti
del 1875'', in Annali della FacoltaÁ di Economia e Commercio di Perugia, 1979, a.a. 1977-1978,
n. 5, pp. 80-82; 1986, p. 256n).
39
Atti del Parlamento subalpino, Rendiconti del Parlamento Italiano, cit., tornata del 14
aprile 1871, p. 1578
17
[...] non eÁ favorevole a questo progetto di legge, perche vi eÁ della ingerenza governativa, perche ci scostiamo dal decentramento, dal self-government. Io gli osserveroÁ che eÁ
abbastanza curioso che questo esempio ci venga dal paese in cui eÁ applicato il principio del
self-government. ColaÁ, peroÁ, si emettono le formole generali, ma si fa quel che eÁ utile; e
l'utile per noi sta essenzialmente nel favorire il risparmio'' 40.
D'altronde, sulla scorta dell'esperienza inglese contemporanea, Sella era consapevole che liberismo e interventismo potevano contemperarsi senza essere in
contraddizione, in virtuÁ dell'utilitarismo che giustificava la coesistenza del laissez-faire con l'iniziativa pubblica 41.
Anche noi siamo gelosissimi della libertaÁ dei cittadini e diamo importanza suprema
allo sviluppo dell'individuo e della sua potenza; giacche non scordiamo che un ente collettivo, specialmente in cose economiche, puoÁ avere un valore inferiore, ma certo non
superiore alla somma dei valori degli individui. Ma non vediamo perche allo Stato non
possano affidarsi certi servizi importantissimi di indole veramente generale, i quali hanno
appunto per oggetto di stimolare l'attivitaÁ e la potenza individuale, ed i quali l'esperienza
degli altri paesi ci dimostroÁ fecondi di ottimi ed importantissimi risultati, senza che ne
siano fin qui derivati dei danni. E se l'esperienza eÁ maestra dell cose, l'esempio dell'Inghilterra ci puoÁ dimostrare che la privata operositaÁ e filantropia non solo non ebbe danno
ma ricevette dalle casse postali del risparmio impulso grandissimo 42.
Ne tantomeno Sella mostroÁ cedimenti di fronte a quanti, specie Morpurgo e
Guala, insistevano sull'opportunitaÁ di agganciare la raccolta postale alle casse di
risparmio ordinarie, principio che egli trovava contrario al fine ultimo dell'integrazione del mercato mediante la capillarizzazione territoriale dell'istituzione creditizia:
Vorreste voi che gli uffici postali fossero messi a disposizione delle casse di risparmio
esistenti? Permettetemi, o signori, di affrontare liberamente ed apertamente una questione
[...] Si dice adunque dai fautori di questo sistema: scelga il cittadino la Cassa di risparmio in
cui ha piuÁ fiducia e porti per conto di quella Cassa il suo risparmio all'Ufficio postale. Ma
l'impiego dei fondi come avraÁ luogo? [...] Io credo che, se si promulgasse una legge di questa
natura, considerate la condizione d'oggi delle Casse di risparmio in Italia, io credo che il
risultato sarebbe che la massima parte di questi risparmi affluirebbe, diroÁ addirittura il
nome, nella Cassa di risparmio di Milano, perche eÁ la piuÁ ricca e la piuÁ solidamente
costituita.'' E questa ``invece di Cassa di Lombardia, [dovrebbe] diventare Cassa di tutta
Italia'' 43.
Ibidem, p. 1573.
H. Parris, Una burocrazia costituzionale, ComunitaÁ, Milano, 1979, p. 375.
42
Q. Sella, Relazione presentata alla Camera dei Deputati 20 marzo 1875, in Q. Sella,
Discorsi Parlamentari raccolti e pubblicati per deliberazione della Camera dei Deputati, Tipografia
della Camera dei Deputati, Roma, 1887, vol. I, p. 431.
43
Atti del Parlamento subalpino, Rendiconti del Parlamento Italiano, cit., tornata del 14
aprile 1871, p. 1572.
40
41
18
Riguardo poi al punto relativo alla destinazione della raccolta di risparmio
postale da parte della Cassa Depositi e Prestiti, per la parte eccedente il fabbisogno
di quest'ultima, il progetto originario di Sella prevedeva una collocazione in parti
uguali (50%) su titoli del Tesoro e cartelle fondiarie e su mutui degli enti locali.
Sella aveva introdotto l'investimento in cartelle fondiarie, trattandosi:
da un lato dei migliori mezzi per giovare all'agricoltura, [...] dall'altra parte di un titolo
perfettamente solido, poiche garantito da un'ipoteca reale di valore doppio di quello della
cartella fondiaria stessa 44.
Nel 1875, il testo fu emendato al Senato abolendo le quote del 50% e cioÁ creoÁ
aspre critiche da parte di chi vedeva, in questa modifica, una riduzione della quota
destinata al finanziamento degli enti locali, tra cui il senatore Verga, il quale
ottenne che l'articolo 16 del testo finale della legge fosse licenziato invertendo
l'ordine degli investimenti da destinare prima ai mutui degli enti locali, quindi alle
cartelle fondiarie e infine ai titoli pubblici.
Sul punto della concorrenza tra casse postali e casse ordinarie dal lato della
raccolta del risparmio, Sella dovette affrontare le critiche di quanti vedevano nella
promozione del risparmio postale una ``cappa di piombo'' 45 o un pericolo per la
sopravvivenza o l'istituzione di nuove casse di risparmio autonome.
Io confesso ± argomentava Morpurgo ± che dall'esame del progetto di legge, quale
venne proposto dal Ministero e leggermente modificato dalla Commissione [...] mi sono
convinto che con esso noi inauguriamo un precedente pericoloso; anziche favorire le Casse
di risparmio esistenti, si creano per esse imbarazzi e pericoli futuri; finalmente s'impedisce
di certo che quelle Casse autonome, le quali hanno avuto uno sviluppo abbastanza commendevole nel passato, si moltiplichino per l'avvenire 46.
Le opposizioni di Morpurgo ± che aveva aderito alla Camera, con il gruppo dei
moderati veneti, alla Destra storica di Minghetti e Sella ± non sorprendono.
Morpurgo era particolarmente sensibile alla tematica della raccolta del piccolo
risparmio essendo stato membro, insieme ad Angelo Messedaglia, della Commissione voluta dal governo austriaco per il rinnovamento delle casse di risparmio
venete (1863-66) finalizzata ad adeguarle ai risultati conseguiti dalle casse lombarde a beneficio dell'economia locale 47. GiaÁ in quell'occasione, Morpurgo ± osservando che le casse erano divenute nel tempo istituti urbani e borghesi e che il
connubio con i monti di pietaÁ non aveva giovato al loro sviluppo ± aveva manifestato la propria posizione di difesa del ruolo delle casse di risparmio come enti
44
Atti del Parlamento, Rendiconti del Parlamento Italiano, tornata del 17 aprile 1875
riportato in A. Serra, Alle radici del progetto per il risparmio, cit., ed. 2000, p. 110.
45
Atti del Parlamento subalpino, Rendiconti del Parlamento Italiano, cit., Intervento di
Raffaele Busacca, tornata del 14 aprile 1871, p. 1573.
46
Ibidem, Intervento di Emilio Morpurgo, tornata del 13 aprile 1871, p. 1552.
47
G. Monteleone e A. Stella, 1822-1972. 150 anni di vita della Cassa di Risparmio di Padova
e Rovigo, Liviana Editrice, Padova, 1974, p. 15
19
morali che avrebbero dovuto conservare la funzione ``di raccogliere la sparsa ricchezza'' e ``acconciamente distribuirla'' attraverso un investimento sicuro a esclusivo sostegno dell'economia locale 48.
Sella considerava i timori espressi dai suoi oppositori come inesistenti. Supportato dall'evidenza dei propri studi statistici 49, egli opponeva l'esempio dell'Inghilterra, dove le due forme di raccolta erano divenute complementari; sosteneva il
maggiore radicamento delle casse di risparmio ordinarie, che ne determinava un
vantaggio di fiducia tra i depositanti; richiamava il positivo stimolo alla concorrenza che ne sarebbe derivato per il mercato del credito:
Io non credo che, come diceva l'onorevole Busacca, le Casse di risparmio postali
possano essere una cappa di piombo che impedisce l'istituzione di casse autonome. [...]
L'Inghilterra ci dice il contrario. [...] In altri tempi si eÁ detto: quando voi porterete la Banca
Nazionale a Firenze, la Banca Toscana saraÁ morta: ebbene, eÁ venuta la Banca Nazionale, eÁ
venuto il Banco di Napoli, eÁ venuta la Banca del Popolo, tutti i giorni sorge un istituto di
credito, e la Banca Toscana vive ancora prosperissima. [...] Io credo che nasceraÁ la concorrenza come dappertutto; credo che questi uffici postali stimoleranno, e in qualche luogo
anche efficacemente, le Casse di risparmio esistenti a servire meglio il pubblico, come credo
per contro, che le Casse di risparmio autonome locali stimoleranno l'amministrazione
pubblica, stimoleranno gli uffici postali a far bene il loro servizio 50.
I timori della concorrenza con le casse ordinarie, all'approvazione della legge,
vennero mitigati recependo l'emendamento dell'onorevole Enrico Fano che prevedeva una prelazione territoriale per le casse di risparmio ordinarie, nel senso che
a funzionare come casse postali sarebbero stati di preferenza designati gli uffici
postali situati nei luoghi dove non si trovavano casse di risparmio ordinarie.
Nella stagione politica apertasi dopo le elezioni del 1874, da cui sarebbe
scaturita la ``rivoluzione parlamentare'' del 1876 51, Sella trovoÁ in Luigi Luzzatti
l'appoggio decisivo per l'approvazione definitiva del testo di legge nel 1875 52. In
linea con l'impegno di quest'ultimo sulla questione sociale Sella aveva recepito nel
progetto delle casse postali orientamenti per la facilitazione e la remunerazione dei
piccoli libretti di risparmio e della promozione di iniziative di risparmio messe in
atto da scuole ed enti di beneficenza sull'esempio delle penny banks inglesi (sperimentate dal 1837) e delle casse di risparmio scolastiche belghe (1866). A conferma
della valenza etico-sociale che Sella assegnava alla promozione del risparmio miS. Lanaro, SocietaÁ e ideologie nel Veneto rurale (1866-1898), Volume 36 di Politica e
storia, Ed. di Storia e Letteratura, Roma, 1976, p. 95
49
Tra i documenti di Sella, si ritrovano due studi sulla raccolta delle casse inglesi, 18201872, e sulla raccolta della Cassa di risparmio di Lombardia e delle altre casse italiane, 18231875, corredati di molte tabelle statistiche sulla raccolta delle casse ordinarie per provincia.
50
Atti del Parlamento subalpino, Rendiconti del Parlamento Italiano, cit., Intervento di
Quintino Sella, tornata del 14 aprile 1871, p. 1573.
51
A. Berselli, Il governo della Destra. Italia legale e Italia reale dopo l'UnitaÁ, Bologna, Il
Mulino, 1997, pp. 532 e segg.
52
Ibidem, p. 692.
48
20
nuto, egli costituõÁ anche la Lega per il risparmio postale, nel 1876 (anno successivo
all'approvazione della legge sulle casse postali), volta a indurre industriali e possidenti ad aprire libretti postali con almeno 1 lira a favore dei dipendenti.
4. Brevi note conclusive
L'unificazione italiana, sovrapposta politicamente ai sistemi statuali precedenti, si accompagnoÁ all'esigenza dell'integrazione delle basi materiali e civili dello
stato e ad una difficile riorganizzazione delle relazioni finanziarie. Quintino Sella
fu protagonista attivo nelle scelte del primo quindicennio del nuovo stato. In
qualitaÁ di Ministro delle Finanze e di deputato, sostenuto dalla pragmatica natura
di imprenditore, egli ebbe una visione molto precisa dei problemi da affrontare,
per la soluzione dei quali agõÁ seguendo gli schemi dottrinari di riferimento del
liberismo ottocentesco senza mai cadere in rigiditaÁ dogmatiche.
Egli operoÁ attraverso una visione complessa del sistema finanziario e, con la
finalitaÁ urgente del risanamento delle finanze pubbliche, portoÁ avanti l'obiettivo
cavouriano di rendere piuÁ solide le fondamenta del nuovo stato attraverso un
mercato integrato del credito e soprattutto dei capitali. Deficit di bilancio ed
espansione del debito pubblico minacciavano la sostenibilitaÁ fiscale delle scelte
del governo. La costruzione di un sistema bancario moderno veniva considerata
una soluzione all'emergenza finanziaria dello stato, come canale prioritario per la
raccolta del risparmio e il collocamento dei titoli pubblici. Solo l'affrancamento
dalla dipendenza dai capitali e dai mercati esteri, avrebbe infatti potuto portare ad
una progressiva riduzione del tasso sulla rendita, considerato il tasso guida su cui
poi far poggiare l'intera struttura dei tassi di interesse privati. In tal modo si
sarebbe superato il temuto effetto spiazzamento sulla destinazione dei capitali
produttivi.
In tale ottica va letto il percorso che portoÁ Sella ad appoggiare i progetti di
centralizzazione in materia di credito fondiario e di emissione e l'idea della realizzazione di un canale di gestione pubblica del risparmio privato attraverso la
costruzione di una infrastruttura creditizia ± la rete delle casse postali ± sotto il
controllo della Cassa Depositi e Prestiti. In questo modo, nell'idea di Sella, la
Cassa Depositi e Prestiti avrebbe potuto sostenere tassi d'interesse bassi, sulla
base di un mercato dei capitali su scala nazionale, attraverso la movimentazione
del risparmio minuto e ozioso.
Sella non considerava la raccolta di quest'ultimo come una sottrazione di
capitale all'investimento nel tessuto produttivo, ma piuttosto come possibilitaÁ di
attrarre ``frazioni minime'' di capitale altrimenti disperse, inoperose e improduttive, favorendone l'accumulazione. L'intervento dello stato con l'accentramento
della raccolta presso la Cassa Depositi e prestiti costituiva per Sella la naturale
destinazione di tale risorsa e la garanzia della distribuzione sul territorio degli
impieghi, evitandone la concentrazione nei luoghi giaÁ favoriti dalla preesistenza
di altre istituzioni di risparmio (casse di risparmio ordinarie, banche cooperative).
21
Tale circuito, avrebbe consentito alla Cassa Depositi e Prestiti di rispondere alla
domanda sempre crescente di finanziamento delle opere pubbliche da parte degli
enti locali senza entrare in contrasto con l'obiettivo del pareggio del bilancio
centrale e con la possibilitaÁ prospettica ± attraverso la crescita dell'economia
sostenuta dalle opere pubbliche ± di generare future entrate fiscali.
22