Regione Siciliana
Assessorato Regionale dell'Istruzione e
della Formazione Professionale
ATTIVITÀ DI RAFFORZAMENTO DELLE COMPETENZE
IN MATERIA DI FONDI STRUTTURALI
Atto Aggiuntivo Convenzione tra la Regione Siciliana e FormezPA del 24 marzo 2012
POR FSE 2007- 2013 – Regione Siciliana Asse VII – Capacità Istituzionale
Fasi
e attoriProgrammazione
dei processi di attuazione
La Nuova
2014e sorveglianza
2020:
scenario di(2014-2020)
Europa 2020
Raffaele Colaizzo
Palermo, 10 giugno 2015
Raffaele Colaizzo
Molfetta, 3 giugno 2014
Sommario del Seminario del 15 Aprile 2015
Fasi e attori dei processi di attuazione e sorveglianza (2014-2020)
1.
Macrofasi della programmazione, attuazione
e sorveglianza dei fondi SIE
2. Strategie, verifica dei progressi,
programmazione
3. L’istituzione e l’organizzazione del sistema di
sorveglianza
4. L’istituzione e organizzazione del Sistema di
Gestione e Controllo, le funzioni delle
Autorità
5.
Selezione ed esecuzione delle operazioni
6. La valutazione dei programmi. Definizione e
ruolo degli indicatori
7.
La programmazione finanziaria e la gestione
finanziaria
8. Controlli, sospensioni, rettifiche
1
Macrofasi della programmazione,
attuazione e sorveglianza dei fondi SIE
Macrofasi di attuazione dei fondi SIE
Parte di disposizioni comuni del Regolamento 1303
Impostazione strategica e
finanziaria a livello dell’Unione
[artt. 9-13] e nazionale [14-17]
Programmazione [artt. 26-31],
sviluppo territoriale [artt. 32-36],
eventuali piani di attuazione
Revisioni del Quadro Strategico Comune [art. 12] e
dell’Accordo di Partenariato [art. 16]
Verifica del progresso strategico da parte di Commissione [artt. 52 e 53] e Stati Membri [artt. 50 e 51]
Conseguimento condizionalità [art. 19]
Conseguimento della riserva [artt. 20-22]
Istituzione del Sistema di Sorveglianza
[artt. 47-49] e del Sistema di Gestione e
Controllo [artt. 72-75]
Definizione di criteri e modalità di
selezione [art. 110]
Modifica dei
PO [art. 30]
Funzionamento della sorveglianza [artt. 50-57]
Funzionamento del SIGECO [artt. 72-88]
Selezione delle operazioni e dei relativi
beneficiari [art. 125]
Esecuzione fisica
Valutazioni ex ante, in itinere ed ex post [artt. 54-57], organizzate in un Piano di valutazione [art. 114].
Informazione e pubblicità [artt. 115-117]
Gestione finanziaria: impegni di bilancio [art. 76], prefinanziamento [art. 81 e 134],
pagamenti intermedi ed a saldo [art. 78], disimpegno n + 3 [art. 86 e 136], chiusura [art. 141]
Controlli [artt. 60, 62, 70-74]
Sospensioni [art. 142] e rettifiche della Commissione [art. 85, 144-146]. Rettifiche dello
Stato Membro [art. 143]
2
Strategie, verifica dei progressi,
programmazione
Strategie
Impostazione strategica e finanziaria. Al livello
dell’Unione, è basata su principi [artt. 4-8], obiettivi tematici
[art. 9], quadro strategico comune [artt. 10-12 e Allegato I] e
indicazioni finanziarie per i fondi strutturali [artt. 91-92] del
Regolamento 1303, nonché sulle disposizioni specifiche dei
Regolamenti dei fondi e sugli orientamenti della Strategia
Europa 2020. Al livello nazionale, viene formulata nell’ambito
dell’Accordo di Partenariato [artt. 14-17], che fissa le priorità
dell’azione per lo sviluppo e la coesione.
Revisione delle strategie dei fondi SIE. Il Quadro
Strategico Comune può essere rivisto dalla Commissione a
fronte di cambiamenti nella situazione socioeconomica o nella
Strategia Europa 2020 [art. 12]. A livello nazionale, l’Accordo
di Partenariato può essere modificato. Questo comporta una
valutazione ed una successiva Decisione da parte della
Commissione [art. 16].
Verifica dei progressi nell’esecuzione delle strategie
Progresso strategico. Gli Stati Membri verificano l’esecuzione dell’Accordo di Partenariato in Relazioni sullo stato dei
lavori, presentate alla Commissione negli anni 2017 e 2019
[art. 52]. La Commissione a partire dal 2016 trasmette ogni
anno agli organi europei una Relazione annuale sull’esecuzione dei fondi SIE. Nel 2017 e nel 2019, presenta inoltre una
Relazione Strategica, sulla base degli avanzamenti registrati
negli Stati membri. Per quanto riguarda specificamente i fondi
strutturali, la Commissione presenta ogni tre anni una
Relazione sulla coesione [art. 113], nel rispetto di quanto
previsto dal Trattato Istitutivo. La Relazione più recente è la
sesta (Luglio 2014).
Programmazione
Programmazione. I Programmi Operativi vengono preparati, in coerenza con l’impostazione strategica, dagli Stati
membri, articolandoli sulla base degli obiettivi tematici, delle
priorità del fondo coinvolto e degli ambiti geografici di
riferimento [artt. 26-31 e, per i fondi strutturali, 96-99]. Sono
approvati con Decisione della Commissione. Contengono, fra
l’altro, obiettivi specifici, dotazioni finanziarie, indicatori e
target [art. 27]. Disposizioni specifiche di programmazione
riguardano, per tutti i fondi SIE, lo sviluppo locale
partecipativo e gli investimenti territoriali [artt. 32-36],
nonché gli strumenti finanziari [artt. 37-46]. Per quanto
riguarda specificamente i fondi strutturali, vi sono
disposizioni di programmazione riguardanti gli strumenti dei
grandi progetti [artt. 100-103] e de i piani di azione comune
[artt. 104-109].
Condizionalità, riserve, revisione dei Programmi
Soddisfacimento delle condizionalità ex ante. Le
condizionalità ex ante non soddisfatte al momento dell’approvazione del Programma Operativo devono esserlo al più tardi entro
il 31 dicembre 2016. La Commissione può sospendere i
pagamenti intermedi sulle priorità interessate da condizionalità
non ancora soddisfatte [art. 19].
Riserva di efficacia. La riserva di efficacia dell’attuazione [art.
20] viene verificata nel 2019 alla luce dei target per priorità
inseriti nel Quadro di riferimento [art. 21] e viene assegnata se i
target sono stato raggiunti [art. 22].
Revisione dei Programmi Operativi. I PO possono essere
modificati [art. 30] a seguito di cambiamenti socioeconomici
significativi, mutamenti nell’articolazione degli interventi,
esigenze di programmazione della riserva di efficacia. La
Commissione approva con Decisione i PO rivisti.
3
L’istituzione e l’organizzazione del
sistema di sorveglianza
Sorveglianza, Gestione e Controllo: gli attori in campo
Allegato II dell’Accordo di Partenariato per l’Italia
Commissione Europea
PCM – DPS – Agenzia
MEF – RGS – IGRUE
Presidio nazionale SIGECO
Organismo di coordinamento nazionale delle
Autorità di Audit. Gestore del sistema
nazionale di monitoraggio unitario. Gestore
delle relazioni finanziarie con la UE.
Comitato di
Sorveglianza
Autorità di
Gestione
Autorità di
Certificazione
Autorità di
Audit
Organismi
intermedi
Beneficiari
Enti attuatori
Ministeri
Capofila dei
fondi SIE
Nucleo di
Valutazione
Autorità
Ambientale
Comitato di Sorveglianza
Articoli 47 - 49
Comitato di Sorveglianza. Il CdS viene istituito entro tre mesi
dalla decisione di approvazione del PO e stabilisce un suo
regolamento interno [art. 47]. È presieduto dall’AdG e la sua
composizione è decisa dalla Stato membro d’intesa con l’AdG. Al
CdS partecipa la Commissione a titolo consultivo [art. 48]. Il
Comitato garantisce, insieme all’AdG, ed accerta la qualità della
attuazione del programma operativo ed effettua la sorveglianza
sulla base di indicatori [art. 49].
Funzioni del CdS. Per i fondi strutturali, il Regolamento
individua [art. 110] 14 compiti del CdS, relativi a esame e verifica
dell’attuazione e dei progressi realizzati, principi orizzontali, criteri
di selezione, esame degli esiti di controlli e valutazioni, revisioni e
modifiche del PO.
Gli strumenti della sorveglianza:
Le Relazioni di Attuazione e la Riunione annuale di riesame
Relazioni di attuazione. Per la prima volta nel 2016 e fino al
2023, l’AdG trasmette alla Commissione una Relazione di
Attuazione del Programma Operativo [art. 50]. Nel 2017 e nel 2019,
le Relazioni presentano un’analisi dei progressi compiuti nel
conseguimento dei risultati. Nella Relazione del 2017, si definisce
anche la situazione delle condizionalità ex ante.
Informazioni contenute nelle Relazioni. Riguardano l’attuazione reale e finanziaria dei Programmi e delle sue priorità, gli
indicatori comuni e specifici per programma, la situazione dei
target intermedi, le azioni di sorveglianza e valutazione, le azioni di
informazione, le problematiche incontrate nell’attuazione, etc.
Riunione annuale di riesame. Dal 2016 al 2023, la Commissione e lo Sato Membro esaminano insieme in una riunione i
risultati di ciascun programma [art. 51].
Gli strumenti della sorveglianza
Indicatori
Gli indicatori nei Programmi Operativi. Per ciascuna priorità, i
PO stabiliscono indicatori e target in termini qualitativi o quantitativi,
per valutare i progressi nell’esecuzione del programma, quale base per
la sorveglianza, la valutazione e la verifica dei risultati [art. 27]. Gli
indicatori comprendono: (a) indicatori finanziari relativi alla spesa
assegnata, (b) indicatori di output relativi alle operazioni finanziate,
(c) indicatori di risultato relativi alla priorità interessata.
Indicatori comuni e specifici. Per ciascun fondo SIE, i Regolamenti stabiliscono una serie di indicatori comuni, da quantificare in
ogni programma [art. 27]. I Programmi possono anche prevedere
indicatori specifici.
Sorveglianza. Le Relazioni di attuazione contengono informazioni
su indicatori comuni e specifici, risultati conseguiti, target intermedi
[art. 50].
4
L’istituzione e organizzazione del Sistema di
Gestione e Controllo, le funzioni delle
Autorità
Il Sistema di Gestione e Controllo
Definizione di SIGECO. Il sistema di gestione e controllo è
composto dagli organismi, dalle funzioni e dalle procedure che
regolano l’attuazione tecnica e finanziaria dei Programmi
Operativi, in conformità con le disposizioni del Regolamento
1303/2013. Esso serve a garantire il funzionamento efficiente,
corretto e regolare delle attività di esecuzione e di spesa, il
funzionamento del sistema di sorveglianza e valutazione, la
prevenzione e gestione delle irregolarità, la tenuta dei sistemi
informativi e contabili, l’adeguata circolazione dei dati.
Prevede l’applicazione di un principio di separazione delle
funzioni.
Contenuti del SIGECO
Articolo 72 del Regolamento 1303
A.
Descrizione delle funzioni degli organismi coinvolti nella gestione e nel
controllo e la ripartizione delle funzioni all'interno di ciascun organismo
B.
Osservanza del principio della separazione delle funzioni fra tali organismi e
all'interno degli stessi
C.
Procedure atte a garantire la correttezza e la regolarità delle spese dichiarate
D.
Sistemi informatizzati per la contabilità, per la memorizzazione e la
trasmissione dei dati finanziari e dei dati sugli indicatori, per la sorveglianza e
le relazioni
E.
Sistemi di predisposizione delle relazioni e sorveglianza nei casi in cui
l'organismo responsabile affida l'esecuzione dei compiti a un altro organismo
F.
Disposizioni per l'audit del funzionamento dei sistemi di gestione e controllo;
G.
Sistemi e procedure per garantire una pista di controllo adeguata
H.
Prevenzione, rilevamento e correzione di irregolarità, comprese le frodi, e il
recupero di importi indebitamente versati, compresi, se del caso, gli interessi
su ritardati pagamenti
Le Autorità dei Programmi
cofinanziati dai Fondi Strutturali
Autorità
di Gestione
È responsabile della gestione ed attuazione del
programma operativo conformemente al principio
della sana gestione finanziaria Svolge funzioni di
gestione del Programma Operativo, di selezione delle
operazioni e di gestione finanziaria e controllo [Art.
125]
Autorità
di Certificazione
È responsabile della elaborazione e trasmissione alla
Commissione delle domande di pagamento sulla base
della certificazione delle dichiarazioni di spesa e dei
sistemi di contabilità. Garantisce l’esistenza di un
sistema di registrazione e di contabilità adeguato [Art.
126]
Autorità
di Audit
È responsabile delle attività di audit sul corretto
funzionamento del sistema di gestione e controllo e su
un campione adeguato di operazioni, sulla base delle
spese dichiarate. Agisce sulla base di una strategia di
audit e produce pareri e relazioni di controllo [Art.
127]
Macrofunzioni dell’Autorità di Gestione
Articolo 125 del Regolamento 1303
A.
Gestione del Programma Operativo, attraverso l’assistenza al
Comitato di Sorveglianza, la presentazione delle relazioni di
attuazione annuali e finale, la predisposizione di guide ed
orientamenti per gli attuatori, l’istituzione e gestione di un sistema
informativo
B.
Selezione delle operazioni, attraverso l’elaborazione e l’applicazione di
procedure e criteri di selezione, la verifica della pertinenza e della
legittimità dell’operazione, l’orientamento e la verifica dei beneficiari
C.
Gestione finanziaria e controllo, attraverso la verifica della corretta
esecuzione dell’operazione da parte dei beneficiari, l’istituzione di
misure antifrode, l’istituzione di una pista di controllo e l’accessibilità
dei documenti
5
Selezione ed esecuzione delle operazioni
Criteri di selezione
Criteri. Le operazioni, ovvero i singoli progetti o gruppi di
progetti [art. 2] vengono selezionate, nell’ambito del PO,
attraverso l’applicazione di criteri stabiliti dal CdS [artt. 47 e
110]. I criteri sono di ammissibilità e di merito. In sostanza, i
criteri servono a garantire che le priorità fissate in un
Programma operativo si traducano in operazioni (progetti)
pertinenti rispetto agli obiettivi stessi, in possesso di un alto
rendimento sociale ed economico.
Selezione delle operazioni. Il Comitato di Sorveglianza
approva i criteri di selezione delle operazioni finanziate e
approva le revisioni di tali criteri [art. 110]. Le modalità e i
criteri di selezione sono applicati a cura dell’Autorità di
gestione del Programma [art. 125] per identificare le
operazioni.
La “logica” dei Programmi Operativi
e la selezione delle operazioni attraverso criteri
Contesto, SWOT,
domanda sociale
Regolamenti, QSC,
AdP e politiche
regionali
Strategie, priorità ed
obiettivi
Assi e Azioni
Criteri di
selezione
Operazioni
(progetti)
Valutazione, lezioni
2007-2013, contributo
del partenariato
Modalità di selezione dei progetti “pubblici” nei POR
Titolarità
Gli interventi a titolarità vengono individuati
direttamente dall’Autorità di gestione, per la loro
particolare valenza nella strategia regionale. La
procedura di presentazione, selezione e di effettiva
realizzazione di tali interventi viene stabilita in direttive
approvate dalla Giunta e/o in programmi specifici.
Regia
La procedura interessa soggetti pubblici, che candidano
propri progetti. La Regione fissa le regole per l’accesso ai
contributi e per un’equilibrata distribuzione territoriale
degli interventi. I soggetti pubblici partecipano
attraverso avvisi e bandi.
Concertazione e
negoziazione
Questa procedura (che ha punti in comune sia con la
prima che con la seconda modalità), prevede la selezione
delle operazioni attraverso un’attività di concertazione e
negoziazione fra Regione e partner, in particolare in
programmi complessi territoriali.
Quali sono le categorie di spesa prevalente ?
Dati Open Coesione
L’80% delle opere finanziate
nell’ambito delle politiche di
coesione ha un costo inferiore
al mln di euro. La dimensione
media è di 1,7 milioni di euro
Dati Open Coesione
Una delle cause dei problemi (non l’unica però)
6
La valutazione dei programmi.
L’informazione e la comunicazione
A che serve l’attività di valutazione ?
Capo II, Articoli 54 e seguenti del Regolamento 1303/2013
A migliorare la qualità della progettazione e dell’esecuzione dei
programmi e a valutarne l’efficacia, l’efficienza e l’impatto. L’impatto
viene valutato, alla luce della missione dei rispettivi fondi SIE, in
relazione agli obiettivi della strategia dell’Unione per una crescita
intelligente, sostenibile e inclusiva, e tenendo conto delle dimensioni
del programma in relazione al PIL e al tasso di disoccupazione nella
zona del programma interessata [art. 54].
Ex ante
(Articolo 55)
Durante il periodo
(Articolo 56)
Servono a migliorare la qualità
della progettazione. Accompagnano la stesura del Programma, sono organizzate a
cura dell’AdG e consegnate
alla Commissione.
Comprendono la Valutazione
Ambientale Strategica
Si inquadrano nel Piano di
valutazione e verificano
l’efficienza, l’efficacia e
l’impatto del Programma.
Almeno una volta valutano in
che modo i fondi SIE abbiano
contribuito agli obiettivi di
ciascuna priorità.
Ex post
(Articolo 57)
Sono effettuate dalla
Commissione o dagli Stati
membri. Prendono in esame
l’efficacia e l'efficienza dei
fondi SIE e il loro contributo
alla strategia dell'Unione per
una crescita intelligente,
sostenibile e inclusiva
Logica di valutazione del Programma
Impatti
Contesto e
Quadro
Strategico
Programma
Valutazione
Bisogni
Problemi
Priorità
Obiettivi
Rilevanza
Risultati
Output
Risorse
Efficienza
Efficacia
Utilità, Sostenibilità
Principi dell’attività di valutazione
Capo II, Articolo 54 del Regolamento 1303/2013
Adeguatezza
dell’organizzazione
Gli Stati membri forniscono le risorse necessarie
allo svolgimento delle valutazioni e garantiscono
l’esistenza di procedure per la produzione e la
raccolta dei dati necessari, compresi i dati relativi
agli indicatori comuni e, ove appropriato, agli
indicatori specifici per programma [art. 54,
comma 2]
Indipendenza
Le valutazioni sono effettuate da esperti interni o
esterni funzionalmente indipendenti dalle autorità
responsabili dell’attuazione del programma. La
Commissione fornisce orientamenti su come
effettuare le valutazioni [art. 54, comma 3]
Pubblicità
Tutte le valutazioni sono rese pubbliche [art. 54,
comma 4]
Informazione e comunicazione
Articoli 115-117 del Regolamento 1303
Contenuti dell’attività di informazione e comunicazione.
Gli Stati membri e le autorità di gestione elaborano, per ciascun PO,
una strategia di comunicazione, mettendo in opera strumenti
informativi appropriati:
• per fornire informazioni su tutti i programmi operativi di uno
Stato membro e sull'accesso ad essi;
• per informare i potenziali beneficiari sulle opportunità di
finanziamento offerte dai programmi operativi;
• per pubblicizzare la politica di coesione informando i cittadini
dell'Unione del loro ruolo, delle realizzazioni e degli effetti ottenuti;
• per garantire la trasparenza del sostegno offerto dai fondi.
7
La programmazione finanziaria e la
gestione finanziaria
Il piano finanziario per asse
Esempio del POR Sicilia 2014-2020
Il piano finanziario per anno
Esempio del POR Sicilia
I pagamenti
Prefinanziamento. Il prefinanziamento è corrisposto in più
rate annuali, a seguito della decisione che approva il PO, fra il
2014 e il 2023 [art. 134], in quota del contributo complessivo
(1% nel 2014, 2015 e 2016; fra il 2% e il 3% negli anni
successivi)
Pagamenti intermedi. I pagamenti intermedi vengono
corrisposti sulla base delle spese sostenute, a fronte delle
domande di pagamento presentate dalle Autorità di
Certificazione [art. 130]
Saldo finale. Il saldo finale è pari al 10% delle risorse
complessive [art. 130]
Il disimpegno automatico
Articoli 86 e 136 del Regolamento 1303
La Commissione procede al disimpegno della parte dell’importo
in un programma operativo che non sia stata utilizzata per il
pagamento del prefinanziamento iniziale e annuale e per i
pagamenti intermedi entro il 31 dicembre del terzo esercizio
finanziario successivo a quello dell'impegno di bilancio
nell'ambito del programma operativo, o per la quale non sia
stata presentata una domanda di pagamento.
Si applicano deroghe se le operazioni siano sospese in virtù di
un procedimento giudiziario o di un ricorso amministrativo con
effetto sospensivo; o non sia stato possibile eseguire una
richiesta di pagamento per cause di forza maggiore che
compromettono gravemente l'attuazione del programma, in
tutto o in parte.
8
Controlli, sospensioni, rettifiche
Controlli
Controlli di primo livello
I controlli di primo livello attengono alla verifica
che i prodotti e i servizi cofinanziati siano forniti e
l’effettiva esecuzione delle spese dichiarate dai
beneficiari in relazione alle operazioni, nonché la
conformità di tali spese alle norme comunitarie e
nazionali. Possono essere effettuate verifiche in
loco su base campionaria.
Controlli di secondo livello
I controlli di secondo livello, coordinati dall’AdA,
riguardano l’efficacia dell’affidabilità dei sistemi di
gestione e controllo del PO e la correttezza delle
operazioni. Le operazioni vengono controllate a
campione.
Controlli in loco della
Commissione
Sono disposti direttamente dalla Commissione per
verificare i sistemi di audit o specifici gruppi di
operazioni
Sospensioni e rettifiche
Sospensioni
La Commissione può sospendere la totalità o una
parte dei pagamenti intermedi a livello di priorità
o di programmi operativi, a fronte di irregolarità
(ad esempio: carenze nel SIGECO), secondo le
regole per ciascun fondo [esempio: art. 142]
Rettifiche della
Commissione
La Commissione può procedere a rettifiche
finanziarie sopprimendo in tutto o in parte il
contributo dei fondi ad un Programma e
recuperando gli importi versati, a fronte di
violazioni del diritto e secondo un criterio di
proporzionalità [art. 85]. Valgono le regole definite
per ciascun fondo [esempio: artt. 144-147]
Rettifiche dello Stato
Membro
Spetta in primo luogo agli Stati Membri fare
accertamenti sulle irregolarità e procedere alle
rettifiche, secondo le regole stabilite per ciascun
fondo [esempio: art. 143]
Raffaele Colaizzo ([email protected])