Le procedure per l’attuazione
del Programma comunitario 2007-2013
tra centro e periferia
Maurizio Di Palma
1
La politica regionale di coesione





2
È stata istituita nel 1975 con la creazione del Fondo Europeo di
Sviluppo Regionale (FESR)
Nasce principalmente come uno strumento finalizzato a “correggere
i principali squilibri regionali della Comunità” (Regolamento CEE
724/75)
Essa consiste nel trasferimento di risorse dalle regioni più ricche a
quelle più povere allo scopo di modernizzare le aree meno prospere
ed aiutarle a raggiungere, nel medio-lungo periodo, il livello di
benessere (in termini economici, sociali ed ambientali) delle altre
dell’Unione. (risorse esogene aggiuntive per lo sviluppo)
La politica di coesione significa innanzi tutto solidarietà fra gli Stati
membri al fine di promuovere uno sviluppo equilibrato, armonioso e
sostenibile, nonché fare delle regioni luoghi più attraenti, innovativi e
competitivi in cui vivere e lavorare.
Ha l’obiettivo di rendere più coeso il sistema socio-economico e di
allentare le tensioni relative ai trasferimenti finanziari e di persone
tra le varie Regioni e tra i Paesi Comunitari.
Coesione economica e sociale
“Per
promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme della Comunità,
questa sviluppa e prosegue la propria azione intesa a realizzare il
rafforzamento della sua coesione economica e sociale. In particolare la
Comunità mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il
ritardo delle regioni meno favorite o insulari, comprese le zone rurali.” (Art.
158 Trattato CE)
“Gli Stati membri conducono la loro politica economica e la coordinano
anche al fine di raggiungere gli obiettivi dell'articolo 158. L'elaborazione e
l'attuazione delle politiche e azioni comunitarie, nonché l'attuazione del
mercato interno tengono conto degli obiettivi dell'articolo 158 e concorrono
alla loro realizzazione. La Comunità appoggia questa realizzazione anche
con l'azione che essa svolge attraverso fondi a finalità strutturale (Fondo
europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione orientamento, Fondo
sociale europeo, Fondo europeo di sviluppo regionale), la Banca europea per
gli investimenti e gli altri strumenti finanziari esistenti.” (Art.159 Trattato CE)
“Il Fondo europeo di sviluppo regionale è destinato a contribuire alla
correzione dei principali squilibri regionali esistenti nella Comunità,
partecipando allo sviluppo e all'adeguamento strutturale delle regioni in
ritardo di sviluppo nonché alla riconversione delle regioni industriali in
declino.” (Art. 160 Trattato CE)
3
Principi dei Fondi Strutturali #1
Complementarità,
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coerenza, coordinamento e conformità:
gli interventi sono complementari alle priorità nazionali,
regionali, locali, coerenti con le priorità strategiche
comunitarie e conformi al Trattato. La Commissione europea
e gli stati membri assicurano il coordinamento tra i fondi e altri
strumenti finanziari dell’UE con quelli degli stessi Paesi
membri.
Pluriannualità
della programmazione: garantisce la
continuità e la certezza dell’azione con risorse finanziarie
anch’esse certe.
Addizionalità: i Fondi Strutturali non si sostituiscono, ma si
sommano alla spesa pubblica (nazionale, regionale)
cofinanziando gli interventi finalizzati allo sviluppo.
Partenariato: implica la partecipazione delle autorità regionali
e degli Enti Locali, nonché delle parti economiche e sociali,
della società civile, delle organizzazioni per la tutela
dell’ambiente e delle pari opportunità, sia nel processo di
programmazione, sia in quello di attuazione.
Principi dei Fondi Strutturali #2
Gestione
concorrente: la responsabilità del controllo
finanziario è ripartita tra gli stati membri e la Commissione
europea.
Sussidiarietà e proporzionalità: gli interventi sono condotti
dagli Stati Membri al livello territoriale più adeguato. (centro e
periferie)
Pari opportunità per donne e uomini: priorità trasversale a
tutte le fasi della gestione dei Fondi.
Concentrazione:
impostazione
strategica
per
il
perseguimento degli obiettivi dell’Agenda rinnovata di Lisbona.
5
Gli obiettivi
della politica di coesione #1
Gli obiettivi assunti a base della programmazione comunitaria nel corso
dei vari periodi sono stati più volte revisionati.
Qui di seguito sono riportati gli obiettivi dei precedenti periodi di programmazione:
6
Periodo di
Programmazione
Obiettivi
1989-1993
Ob. 1: promuovere lo sviluppo e l'adeguamento
strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo;
Ob. 2: riconvertire le regioni e le zone industriali
in declino;
Ob. 3: combattere la disoccupazione di lunga
durata;
Ob. 4: facilitare l'inserimento professionale dei
giovani;
Ob. 5a: promuovere un più veloce adattamento
delle strutture agricole;
Ob. 5b: favorire lo sviluppo delle zone rurali con
basso livello di sviluppo socioeconomico.
7
1994-1999
Ob. 1: promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle
regioni il cui sviluppo è in ritardo;
Ob. 2: riconvertire le regioni gravemente colpite dal declino
industriale;
Ob. 3: combattere la disoccupazione di lunga durata, facilitare
l'inserimento professionale dei giovani e l'integrazione delle persone
che rischiano di essere escluse dal mercato del lavoro;
Ob. 4: agevolare l'adattamento dei lavoratori e delle lavoratrici alle
trasformazioni industriali e all'evoluzione dei sistemi di produzione;
Ob. 5a: accelerare l'adeguamento delle strutture agricole nel quadro
della riforma della politica agricola comune e facilitare le misure di
adeguamento delle strutture della pesca nell'ambito della revisione
della politica comune della pesca;
Ob. 5b: agevolare lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle zone
rurali;
Ob. 6: promuovere lo sviluppo delle regioni a scarsissima densità di
popolazione. Tale obiettivo nasce a seguito dell'Atto di adesione
dell'Austria, della Finlandia e della Svezia.
2000-2006
Ob. 1: promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle
regioni in
ritardo di sviluppo;
Ob. 2: favorire la riconversione economica e sociale delle zone in
difficoltà
strutturale;
Ob. 3: favorire l’adeguamento e l’ammodernamento delle politiche di
istruzione, formazione e occupazione.
Obiettivi della
programmazione 2007-2013
Convergenza:
volto ad accelerare la convergenza degli Stati membri e
regioni in ritardo di sviluppo migliorando le condizioni per la crescita e
l'occupazione tramite l'aumento e il miglioramento della qualità degli
investimenti in capitale fisico e umano, lo sviluppo dell'innovazione e della
società della conoscenza, dell'adattabilità ai cambiamenti economici e
sociali, la tutela e il miglioramento della qualità dell'ambiente e l'efficienza
amministrativa. Questo obiettivo costituisce la priorità dei Fondi.
Competitività regionale e occupazione: volto a rafforzare la
competitività e le attrattive delle regioni e l'occupazione anticipando i
cambiamenti economici e sociali, inclusi quelli connessi all'apertura degli
scambi, mediante l'incremento e il miglioramento della qualità degli
investimenti nel capitale umano, l'innovazione e la promozione della
società della conoscenza, l'imprenditorialità, la tutela e il miglioramento
dell'ambiente e il miglioramento dell'accessibilità, dell'adattabilità dei
lavoratori e delle imprese e lo sviluppo di mercati del lavoro inclusivi;
Cooperazione territoriale europea: volto a rafforzare la cooperazione
transfrontaliera mediante iniziative congiunte locali e regionali, a
rafforzare la cooperazione transnazionale mediante azioni volte allo
sviluppo territoriale integrato connesse alle priorità comunitarie e a
rafforzare la cooperazione interregionale e lo scambio di esperienze al
livello territoriale adeguato.
8
Risorse del bilancio
comunitario destinate
alla politica di coesione
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
9
1975
2000-2006
2007-2013
Quadro finanziario generale
Obiettivi
Risorse Procapite
(Miliardi di Euro)
Popolazione
residente al
2009
(a)
(b)
(c=a/b)
Risorse totali
2007-2013
Convergenza
251,16
Regioni con PIL pro capite < 75% della
media comunitaria a 25 (1):
- Al netto del Fondo di Coesione
- Al lordo del Fondo di coesione
Regioni dell’effetto statistico (Phasing
out) (2)
-
Competitività regionale e
occupazione
- Regioni ammissibili
-
Regioni Phasing In
(3)
(4)
Cooperazione territoriale
europea
Tot. risorse Programmazione
2007-2013
N.D. - Non disponibile
N.C. - Non calcolabile (1)
10
Ricadono nel gruppo: Campania,
Calabria, Puglia, Sicilia
(2) Ricade nel gruppo la Basilicata
140.129.900
2007-2013
(€)
1.790
121.898.700
177,08
238,64
121.898.700
1960
12,52
18.231.200
690
49,13
314.503.000
160
38,74
10,39
295.925.400
18.577.600
130
560
7,75
N.D.
N.C.
308,04
454.632.900
680
(3)
Ricadono nel gruppo tutte le altre regioni italiane,
non considerate nelle altre fattispecie (di cui le note 1,2 e 4)
(4) Ricade nel gruppo la Sardegna
Dotazione finanziaria 2007-2013 Italia
Obiettivi
Convergenza
Contributo
Comunitario (€)
Cofinanziamento
nazionale (€)
(a)
(b)
21.640.425.296
21.958.907.243
429.820.784
644.731.177
6.324.890.107
9.489.471.125
5.352.501.872
972.388.235
8.030.888.771
1.458.582.354
1.668.292.499
409.002.967
29.633.607.902
31.857.381.335
Risorse
Totali (€)
Risorse
Popolazione
residente (c)
(a+b)
43.599.332.539
Procapite
(€)
(d=a+b/c)
17.526.388
2.488
590.092
1.821
42.561.528
372
40.891.368
1.670.160
327
1.456
2.077.295.466
N.D.
N.C.
61.490.989.237
60.087.916
1.023
Regioni con PIL pro capite
< 75% della media
comunitaria a 25 (1):
Regioni dell’effetto
statistico (Phasing out) (2)
-
Competitività
regionale e
occupazione
(3)
- Regioni ammissibili
-
Regioni Phasing In
(4)
Cooperazione
territoriale europea
Tot. risorse
Programmazione
2007-2013
N.D. - Non disponibile
N.C. - Non calcolabile
11
(1)
Ricadono nel gruppo: Campania,
Calabria, Puglia, Sicilia
(2) Ricade nel gruppo la Basilicata
(3)
15.814.361.232
Ricadono nel gruppo tutte le altre regioni italiane,
non considerate nelle altre fattispecie (di cui le note 1,2 e 4)
(4) Ricade nel gruppo la Sardegna
Incidenza delle risorse destinate alla
politica di coesione sul PIL italiano
Obiettivi
Risorse Totali
2007-2013 (1)
% sul PIL (2)
% sugli
investimenti fissi (3)
Convergenza
43.599.332.539
2,10%
9,8%
Competitività
regionale e
occupazione
15.814.361.232
0,18%
0,9%
Cooperazione
territoriale
europea
2.077.295.466
N.C.
N.C.
Totale risorse
Programmazione
2007-2013
61.490.989.237
N.C.
N.C.
12
(1) Contributo Comunitario sommate al Cofinanziamento Nazionale
(2) Fonte: ISTAT – Dati al 2007. Percentuali riportate per annualità
(2) Fonte: ISTAT – Dati al 2006. Percentuali riportate per annualità
N.C. - Non calcolabile
Approccio
alla programmazione 2007-2013



13
Unitarietà (i): la programmazione e la relativa
attuazione riguardano l’insieme delle risorse aggiuntive
per lo sviluppo.
Interistituzionalità e partenariato: una pluralità di
istituzioni, dal centro alla periferia, partecipano al
processo di programmazione e utilizzano le risorse
attraverso modalità e strumenti caratteristici del
partenariato.
Integrazione e concertazione (ii): le azioni e le
iniziative, definite ai vari livelli istituzionali e territoriali,
assumono la natura di progetti integrati, collocati in
settori e territori nei quali è più facile conseguire una più
elevata efficacia economica nell’utilizzo delle risorse
disponibili.
Processo di programmazione 2007-2013:
coinvolgimento degli Enti Locali
In
partenariato
con gli
Enti Locali
Unione
Europea
Stato - Regioni
Regioni
In
partenariato
con gli
Enti Locali
14
AACC
MISE – DPS
con AACC AARR
Regolamentazione Comunitaria
- Orientamenti Strategici Comunitari
-
Intesa sulla Nota Tecnica relativa alla
definizione del Quadro Strategico Nazionale
per la politica di coesione 2007-2013
(Conferenza unificata Stato-Regioni)
Documento Strategico Preliminare Regionale
Documento Strategico Preliminare Nazionale
Quadro di riferimento Strategico Preliminare
- Documento Strategico del Mezzogiorno
-
AARR
Programma Operativi Regionali (FESR-FSE)
AACC
Programma Operativi Nazionali (FESR-FSE)
Processo di implementazione dei
Programmi Comunitari della Politica regionale di coesione per il
periodo 2007- 2013: il coinvolgimento degli Enti Locali nell’attuazione
Regioni
Enti Locali e
Altri Soggetti
Regioni
Regioni e
Enti Locali
Predisposizione e pubblicazione di bandi a livello di ciascuna misura (attività) per
l’individuazione e selezione di proposte finanziabili sui Programmi Operativi
cofinanziati dai Fondi Strutturali.
Presentazione di proposte progettuali e richieste di finanziamento per operazioni
ammissibili al bando.
Istruttoria, valutazione e selezione delle proposte presentate dai soggetti
ammissibili (tra questi, Enti Locali) al finanziamento del POR (Costruzione
graduatoria dei progetti per livello di punteggio ottenuto).
Comunicazione (Delega) della Regione agli Enti Locali ammessi a finanziamento
per la proposta presentata.
- Stipula della Convenzione.
-
Predisposizione della progettazione esecutiva (laddove non richiesta in fase di
selezione).
- Approvazione della Progettazione Esecutiva
- Pubblicazione Bando per l’aggiudicazione dei lavori.
- Selezione della società aggiudicataria della realizzazione dei lavori.
- Stipula Convenzione (Contratto con la società aggiudicataria).
- Apertura cantiere.
- Sorveglianza sull’attuazione e sul collaudo finale dell’opera realizzata.
-
Enti Locali
15
Tendenza al Decentramento
Gestione delle risorse
1975
100% affidata allo Stato Centrale
1994-1999
50% affidata alle Regioni e agli Enti Locali
2007-2013
2/3 affidata alle Regioni e agli Enti Locali
16
Evoluzione della Coesione
tra Nazioni dell’UE a 15
Anno
Paese
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Austria
116
116
114
114
114
114
109
110
111
112
110
110
111
111
Belgio
111
108
109
106
106
109
107
109
108
107
106
106
106
104
Germania
111
110
108
106
106
103
102
101
103
103
104
103
103
105
Danimarca
114
115
116
114
113
114
111
112
109
111
109
110
108
107
Spagna
79
80
81
83
83
84
85
88
89
89
90
93
94
94
Finlandia
93
92
96
99
100
101
101
101
99
103
101
102
104
104
Francia
100
99
99
99
99
100
101
101
98
97
98
97
97
97
Grecia
72
72
73
72
71
73
75
79
81
83
82
84
85
86
Irlanda
88
93
99
105
109
113
115
121
123
125
128
131
135
126
Italia
104
104
103
104
101
101
103
98
97
94
93
92
91
91
Lussemburgo
192
191
186
188
205
211
204
210
217
224
225
238
240
228
Paesi Bassi
106
108
110
111
113
116
116
117
114
114
116
117
118
122
Portogallo
65
65
66
66
67
68
67
68
67
66
68
68
68
68
Svezia
108
108
107
106
108
110
106
106
108
110
107
108
109
110
Regno Unito
98
100
103
102
102
103
104
106
107
109
108
108
106
106
17
Ravvicinamento nei divari
regionali di sviluppo - UE a 15(1)
Anno
18
Rapporto rispetto alla media
comunitaria del Pil procapite
Nelle 10 Regioni
Nelle 10 Regioni
più “povere”
più “ricche”
1995
0,51
1,92
2006
0,60
1,58
(1) Scarti nei livelli del Pil procapite rispetto alla media comunitaria (UE a 15)
nelle 10 Regioni più “povere” e nelle 10 più “ricche”.
Ravvicinamento nei divari
regionali di sviluppo in Italia(1)
Anno
19
Rapporto rispetto alla media
comunitaria del Pil procapite
Nelle 8 Regioni in Nelle 5 Regioni in
ritardo di sviluppo ritardo di sviluppo
1995
0,59
0,57
2006
0,63
0,61
(1) Scarti nei livelli del Pil procapite rispetto alla media comunitaria (UE a 15)
nelle 8/5 Regioni italiane in ritardo di sviluppo.