Disciplina di Bilancio
ed
Efficienza del Settore Pubblico
Fabrizio Balassone
Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni”
Roma, 29 Ottobre 2008
Perché disciplina ed efficienza?
Disciplina di bilancio ed efficienza massimizzano il contributo del
settore pubblico alla crescita e al benessere economico
Disciplina = prerequisito per le funzioni dell’operatore pubblico
f. allocativa: vincolo bilancio = condizione necessaria per efficienza all.va
f. di stabilizzazione: basso debito contribuisce alla stabilità
macroeconomica (no fragilità finanziaria, margini per p. anticicliche)
f. distributiva: efficienza + stabilità  crescita  risorse per distribuzione
Ma la disciplina non è condizione sufficiente per l’efficienza
responsabilità (accountability) nell’utilizzo delle risorse
 trasparenza del bilancio (scelte informate ed esplicite)
 misurazione dei risultati (valutazione)
JIQ
Struttura della presentazione
I.
Definizione di disciplina di bilancio
II. Le cause dell’indisciplina
III. Possibili rimedi
IV. Disciplina ed efficienza
V. Il caso italiano
JIQ
I. Disciplina di bilancio: definizione
JIQ
Definizione di disciplina di bilancio
Disciplina di bilancio = saldo di bilancio “prudente” per:
garantire la sostenibilità del debito pubblico
lasciare margini per fronteggiare fluttuazioni cicliche
e rischi non prevedibili, tenendo conto del grado di
tolleranza al debito di ciascun paese
(Kumar & Ter-Minassian, IMF 2007)
Problemi:
 definizione di “sostenibilità” del debito
 previsione/misurazione fluttuazioni cicliche
 quantificazione dei rischi “non prevedibili”
 determinazione del grado di “tolleranza” al debito
JIQ
Definizione di disciplina di bilancio: sostenibilità (1)
(Banca d’Italia, 2000, 2004, 2006)
l’intuizione sembra chiara: garantire la solvibilità, il debito viene
ripagato integralmente, ma con che tempi?
limt dt = 0
la definizione teorica è diversa: “no Ponzi game” (no a roll-over per
finanziare capitale e interessi), ma D/Y può crescere indefinitamente
limt dt [(1+)/(1+)]-t = 0
limt dt =   d’< - (McCallum, JPE84)
formulazione alternativa: il valore scontato della somma dei saldi primari futuri deve essere
eguale al rapporto debito/pil al tempo 0 (PVBC - Blanchard et al., OECD 1990)
limite all’avanzo primario (o pressione fiscale) non risolve ambiguità
sul massimo livello di debito sostenibile
(Barro, JEP 1989; Kremers, JME 1989; Domar, AER 1944)
JIQ
Definizione di disciplina di bilancio: sostenibilità (2)
sono state proposte definizioni ad hoc
condizioni sufficienti ma non necessarie per la sostenibilità:
- B/Y costante
(Domar, AER44)
- D/Y costante
(Buiter, EP 1985)
- lim tT dt = d0
(Blanchard et al., OECD 1990)
altri problemi
analisi in equilibrio parziale (Domar, AER 1944)
quale debito rileva?
[debito lordo vs. debito netto (liquidità?)]
aleatorietà delle previsioni a lungo termine
JIQ
Definizione di disciplina di bilancio: stabilizzazione (1)
margini per le fluttuazioni macroeconomiche:
il saldo corretto per il ciclo (CAB)
cab = b - ε 
 = (y-y*)/y*
 =b/(y/y) = (R R/Y - G G/Y – b)  G/Y se R  1 e G  0
(Bouthevillain et al., ECB 2001: media UE: 0.9 e -0.2)
problemi
metodi diversi di stima di  danno risultati diversi
le stime sono soggette a significative revisioni
(a prescindere dal metodo)
la stima delle elasticità
solo l’output gap?
JIQ
Definizione di disciplina di bilancio: stabilizzazione (2)
separazione tra trend e ciclo: forti differenze tra metodi in
livelli, meno in variazioni (Orphanides e Van Norden, RES 2002)
JIQ
Definizione di disciplina di bilancio: stabilizzazione (3)
differenze tra metodi e revisioni ex post
JIQ
Definizione di disciplina di bilancio: stabilizzazione (4)
Y* e CAB = f (Y passato e futuro)
- revisioni delle previsioni influenzano la valutazione di risultati passati
- l’effetto può essere rilevante in prossimità dei punti di svolta
Esempio: i risultati del 2001 di Francia e Germania
JIQ
Definizione di disciplina di bilancio: stabilizzazione (5)
stima delle elasticità
elevato “fabbisogno di dati”
conoscenze istituzionali vs. stime econometriche
proxy macro per le basi imponibili
solo l’output gap?
composizione del prodotto (Momigliano & Staderini, BI 1998)
tassi di interesse, inflazione, corsi delle materie prime,
prezzi delle attività finanziarie e immobiliari …
JIQ
Definizione di disciplina di bilancio: stabilizzazione (6)
la composizione del prodotto: differenze di valutazione della componente
ciclica del bilancio tra metodi aggregati e metodo disaggregato ()
(Momigliano & Staderini, BI98; Bouthevillain et al., ECB01; Marino et al., BI08)
JIQ
Definizione di disciplina di bilancio: stabilizzazione (7)
la rilevanza di variabili diverse dal prodotto
JIQ
Definizione di disciplina di bilancio: stabilizzazione (8)
la rilevanza di variabili diverse dal prodotto (Marino et al. QEF08)
JIQ
Definizione di disciplina di bilancio: altri fattori
I rischi non prevedibili:
garanzie prestate
altri shock economici
calamità naturali
(IMF 2007)
La “tolleranza” al debito
dipende dalla storia di un paese in termini di default e inflazione
è tipicamente più bassa per i paesi emergenti
(Reinhart, Rogoff & Savastano, NBER 2003)
JIQ
Definizione di disciplina di bilancio: la pratica
data l’incertezza della teoria, si utilizzano approcci pragmatici anche nei
sistemi più formalizzati
UE
pareggio/avanzo nel medio termine & tetto disavanzo 3%
 margini per stabilizzazione & debito-limite finito
clausola di salvaguardia per circostanze eccezionali
tetto debito lordo 60%  invito a rientrare da debiti elevati
(tolleranza al debito?)
UK
pareggio corrente nel ciclo economico  margini per stabilizzazione
tetto debito lordo 40%  sopperisce alla mancanza di un tetto sul
disavanzo complessivo ed evita debito-limite troppo elevato
JIQ
II. Le cause dell’indisciplina
JIQ
Le cause dell’indisciplina di bilancio
Discrezionalità
legittimazione democratica
(in principio) decisioni appropriate e tempestive
(limiti tecnici → ritardi)
Abuso della discrezionalità
indisciplina
disavanzi eccessivi
politiche procicliche (asimmetriche)
JIQ
Le cause dell’indisciplina di bilancio:
la propensione al disavanzo (1)
General Government Overall Balance
(in percent of GDP, weighted with GDP at PPP, 76 countries)
0.0
-1.0
-2.0
-3.0
-4.0
-5.0
-6.0
1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
World
Advanced economies
Developing economies
Sources: WEO database and fund staff calculations.
JIQ
Le cause dell’indisciplina di bilancio:
la propensione al disavanzo (2)
politici opportunisti & elettori “ingenui” (Puviani, 1903; Buchanan & Wagner,
variante:
variante:
AEI 77; Buchanan et al., 1986)
politici “miopi” (Alesina & Tabellini, RES 1990; Rogoff, AER 1990)
elettori non ingenui, distribuzione tra generazioni (Browning, EI 75;
Tabellini, NBER 90, JPE 91; Cuckierman & Meltzer, AER 89)
incoerenza intertemporale (Kydland & Prescott, JPE 77; Eichengreen et al., OER 99)
risorse comuni (Eichengreen et al., OER 1999; Velasco, 1999)
variante: federalismo (Buchanan, 1967; Oates, 1979; Weingast et al. JPE81)
uso strategico del bilancio (Persson & Svensson, QJE 89; Alesina & Tabellini, RES 90;
Tabellini & Alesina, AER 1990)
vincoli di coalizione e guerre d’attrito (Roubini-Sachs, EP89; Alesina-Drazen, AER91)
JIQ
Propensione al disavanzo e coalizioni (1)
modelli di guerra d’attrito non spiegano l’insorgere di un disavanzo
(spiegano i ritardi nell’aggiustamento)
Balassone &Giordano PC2001:
coalizione  disavanzo se le preferenze su tassazione e spesa divergono
(anche se tutti preferiscono bilancio in pareggio )
spesa
B
A
45°
JIQ
entrate
Propensione al disavanzo e coalizioni (2)
spesa
il disavanzo cresce con
B
bilanciamento peso
componenti
coalizione
A
differenza tra pesi
attribuiti a entrate e
spese nella coalizione
45°
entrate
JIQ
Propensione al disavanzo e coalizioni (2)
il disavanzo cresce con
bilanciamento peso
componenti
coalizione
differenza tra pesi
attribuiti a entrate e
spese nella coalizione
JIQ
Le cause dell’indisciplina di bilancio:
la prociclicità asimmetrica (1)
interazione tra abbondanza di risorse in fasi cicliche favorevoli e



opportunismo / miopia dei politici
“common pool”
vincoli di coalizione
(effetto “voracità”: Lane & Tornell, AER 1999;
Debrun, Hauner & Kumar, IMF 2007)
JIQ
Evidenza empirica sulla prociclicità (1)
Diversi lavori danno evidenza di prociclicità asimmetrica nei
saldi
(Buti et al. OREP98; Buti & Sapir 1998; Balassone & Francese, TD04; European
Commission, 2006)
Alcuni lavori suggeriscono che la spesa abbia un ruolo
determinante
(Kaminsky et al., NBER04; Hercowitz and Strawczynski, RES04)
Balassone, Francese e Zotteri, TD 2008 (EU15)
a) analizza saldi e spese insieme
b) stima l’impatto sul debito
JIQ
Evidenza empirica sulla prociclicità (2)
 Equazione di partenza
bt = 0 + 1 bt-1 + 2 dt-1 + P tP +  N tN
b = disavanzo/pil ; d = debito/pil ;  = output gap (+ e -) ;  = sensibilità di b a  (+ e -)
 Deriva dalla fusione di:
aggiustamento lineare rispetto a valori obiettivo b*, d* (determinano parametri eq.)
(Bohn, QJE98; Ballabriga and Martinez-Mongay, EP02; Galì and Perotti, EP03)
reazione del bilancio al ciclo (discrezionale e automatica)
 Una reazione anticiclica richiede :  P,  N < 0
(disavanzo aumenta / diminuisce quando <0 / >0)
 Una reazione simmetrica richiede :  P =  N
JIQ
Evidenza empirica sulla prociclicità (3)
Variabile dipendente: indebitamento netto
BFZ(2008)
JIQ
BF (2004)
Costante
0.005
0.026
Indebitamento netto (t-1)
0.746 **
0.841 ***
Debito (t-1)
-0.009
-0.013 ***
Debito (t-1) dopo 1992
-0.034 ***
-0.029 ***
output gap positivo  P
-0.085
-0.129
output gap negativo  N
-0.511 ***
-0.416 ***
Indice di Asimmetria f
0.426 ***
0.287 ***
Evidenza empirica sulla prociclicità (4)
Variabile dipendente
Entrate
38.487 ***
37.801 ***
Dummy 1992
4.459 ***
2.706 ***
Primario (t-1)
0.542 ***
-0.087
Debito (t-1)
0.115
0.123
Debito (t-1) dopo 1992
-0.054 ***
-0.027 **
Costante
Variazione interessi
0.210
-0.103
Interessi (t-1)
-0.089
0.124
output gap positivo  P
-0.162
-0.013
output gap negativo  N
-0.589 ***
-0.183
Indice di Asimmetria f
JIQ
Spesa primaria
0.427
0.170
Evidenza empirica sulla prociclicità (5)
La dinamica del debito 1970-2004
Variazione del
debito effettiva
Germania
Francia
Italia
Spagna
…
Euro-area
EU
JIQ
Variazione
dovuta
all’asimmetria
Impatto
dell’asimmetria
sui disavanzi
medi
47.8
6.0
0.17
44.4
47.6
33.9
6.0
5.1
8.5
0.23
0.20
0.24
…
…
…
27.3
7.5
0.27
22.6
7.7
0.27
Evidenza empirica sulla prociclicità (6)
Simulazioni D/Y per la Francia ....
70.0
60.0
50.0
actual
40.0
asymm
30.0
symm
20.0
10.0
JIQ
19
98
19
96
19
94
19
92
19
90
19
88
19
86
19
84
19
82
19
80
0.0
Evidenza empirica sulla prociclicità (7)
... e per la Spagna
80.0
70.0
60.0
50.0
actual
40.0
asymm
30.0
symm
20.0
10.0
JIQ
19
98
19
96
19
94
19
92
19
90
19
88
19
86
19
84
19
82
19
80
0.0
Evidenza empirica sulla prociclicità (8)
Riassumendo:
Evidenza di prociclicità asimmetrica
Non cambia dopo Maastricht (regole=sostenibilità+stabilizzazione?)
Fonte: spese (political economy-effetto “voracità”?)
Conseguenze: deficit mediamente più alti
debito più elevato
crescita? (Bernanke, QJE 83; Martin & Rogers, OEP 97;
Fatas & Mihov, OREP03; Kose et al., IMF 05)
JIQ
III. Possibili rimedi
a) Incentivi a usare bene la discrezionalità
- Il ruolo del mercato finanziario
- Le procedure di bilancio
b) Limiti alla discrezionalità
- Le “fiscal rules”
- La delega ad un’agenzia
(Eichengreen et al., OER99; Calmfors, CES03; Wyplosz, NIER05;
Committee on Stabilization Policy, 2002)
JIQ
Possibili rimedi:
Il mercato come strumento di disciplina
Teoria
(Bishop et al., 89; Lane, SP 93)
Pratica
• No accesso privilegiato al
mercato
• Piena informazione sulle
condizioni delle finanze
pubbliche
• No salvataggi
• Segnali tempestivi
• Sensibilità ai segnali del mercato
•
Indipendenza BC
•
Informazione c’è ma è
migliorabile - UE: revisioni
(Balassone, Franco, Zotteri, E 06)
• Credibile? (IMF 1997)
• Non sempre (Ferri et al., EN 99)
• Poca (e ritardata)
(Balassone, Franco, Giordano, BI 04)
Fitch Ratings (2004) : “15-20 basis points […] is perhaps the most that could be
attributed to credit differentials between AAA and AA euro-area governments [and] such
amounts hardly seem likely to keep a German finance minister awake at night” (p. 6).
JIQ
La qualità dell’informazione (1)
Italy - 2001 deficit outturn: estimates over time
(as a percentage of GDP)
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
March
2002
JIQ
June
2002
July
2002
February
2003
March
2005
May
2005
March
2006
La qualità dell’informazione (2)
Portugal - 2001 deficit outturn: estimates' over time
(as a percentage of GDP)
5.0
4.5
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
March
2002
JIQ
Sept.
2002
March
2003
March
2004
Sept.
2005
April
2006
La qualità dell’informazione (3)
Greece - 2003 deficit outturn: estimates' over time
(as a percentage of GDP)
6.0
5.5
5.0
4.5
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
March
2004a
JIQ
March
2004b
May
2004
Sept.
2004
March
2005
Sept.
2005
Possibili rimedi: le procedure di bilancio (1)
Bastable (1927): “good finance cannot be attained without intelligent care on
the part of the citizens ... due equilibrium between income and outlay will only be
found where responsibility is enforced by the public opinion of an active and
enlightened community.”
- funzionano dove non occorrono? (Kopits-Symansky, IMF98)
- aiutano a creare le condizioni necessarie alla disciplina? (Debrun et al., 07)
riforme procedurali volte a massimizzare il costo di
disattendere un impegno - fiscal responsibility laws
impegni politici precisi, formalizzati

programma pluriennale annunciato a inizio legislatura
 chiarezza sui ruoli dei diversi livelli di governo (IMF, 2007)
 chiarezza criteri previsivi (Stein, AEI 1994)
trasparenza dell’informazione necessaria a valutare le
responsabilità di un eventuale scostamento dagli obiettivi
 limitare margini per contabilità creativa (IBP, 2004)
JIQ
Possibili rimedi: le procedure di bilancio (2)
caratteristiche di una buona riforma procedurale
(Corbacho & Schwartz, 2007)
un buon sistema di gestione
(previsione/esecuzione bilancio; standard contabili/statistici)
trasparenza (auditing)
ampia copertura (livelli di governo e imprese pubbliche)
legislazione di accompagnamento su relazioni centro-periferia
sanzioni (?)
JIQ
Possibili rimedi: fiscal rules
ancorano le aspettative sul comportamento del governo
(sul suo impegno alla disciplina e a rispondere delle sue scelte)
rispetto alle semplici “buone procedure” definiscono direttamente
il criterio di giudizio per la performance di bilancio
circa la loro efficacia valgono le stesse considerazioni svolte per le
riforme procedurali (+ rischio eccessiva rigidità)
soluzione “tradizionale”: pareggio di bilancio con 3 eccezioni
(Pigou 1929)
* investimenti (golden rule)
* finanza straordinaria
* effetti del ciclo economico
JIQ
Possibili rimedi: fiscal rules – i problemi
Quali sono i problemi delle fiscal rules?
(Kopits e Symansky, IMF98; Inman, 1997; Balassone e Franco, BI01)
se troppo semplici → rischio prociclicità → ripudio
alcune regole  disciplina di bilancio (golden rule  sustainability)
naturalmente, possono essere aggirate (window dressing)
le regole di spesa non sono alternative ai vincoli sul saldo
JIQ
Regole troppo semplici
le regole basate su obiettivi definiti come media nell’arco di un ciclo
consentono di posporre l’aggiustamento alla fine del periodo
rischio: aggiustamento necessario in fase ciclica sfavorevole
la regola apparirà irrazionale e verrà ripudiata
esempi:
PSC (Francia/Germania)
cab=nominale
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Golden Rule (UK)
posizione di bilancio deteriorata dopo un ciclo
2004
-0.5
-1.0
-1.5
-2.0
-2.5
-3.0
-3.5
-4.0
-4.5
JIQ
Germany (CAB)
France (CAB)
Germany (NOM)
France (NOM)
3
2.5
2
1.5
1
0.5
0
-0.5
-1
-1.5
-2
-2.5
CA-nominal
Ouput gap
`
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
La golden rule (1)
se applicata in isolamento non garantisce disciplina
(UK: golden rule + sustainable investment rule)
(Balassone-Franco, FS00)
riduzione deficit → riduzione investimenti (+ che proporzionale)
(1980-1997 EU: 32 riduzioni B/Y, 25 riduzioni I/Y, 23 riduzioni I/SC)
ma la spesa per investimenti é sempre preferibile alla spesa corrente?
 teoria: investimenti → crescita ma…
o qualità (political economy)?
o crowding out?
 pratica: evidenza ambigua
(Aschauer JME89; Holtz-Eakin RES94; Garcia-Milà et al. RES96;
Kelejian and Robinson PRS97)
 investimenti in capitale umano (sanità, istruzione)? (Colm and Wagner, 1963)
JIQ
La golden rule (2)
distinzione corrente/conto capitale: ambigua
De Viti de Marco, 1928 : “questo elemento soggettivo non consente di definire un
criterio rigoroso e oggettivo di distinzione”
UN, 1951: “the distinction is admittedly not clear-cut”
conseguenze:
Hansen, 1941: “In the case of France, [this] was proverbially the dumping place for
all expenditures which could not be balanced by tax receipts”
Clarke, 1998: “In the best Gladstonian tradition … what mattered was expenditure
above the – famous ‘line’ … distinguishing a revenue account from
a capital account – but by no means unambiguously … Only an old
Treasury hand could be expected to know the difference within this
hybrid accounting framework”
JIQ
Window dressing (1)
margini/incentivi per winfow dressing nell’UE
(Von Hagen-Wolff, CEPR04; Buti et al. BI06; Balassone, Franco & Zotteri, E 06)
due indicatori:
Dm  indebitamento netto valutato secondo competenza economica
B  passività finanziarie lorde valutate al valore facciale
∆B = Dm + SFA e in rapporto al PIL: ∆b = dm + sfa - b
due regole: (1)
(2)
JIQ
dm ≤ 3%
∆b ≤ 0 (se b>60%)
Window dressing (2)
∆b = dm + sfa - b
dm ≤ 3%
∆b ≤ 0 (se b>60%)
Grazie a b, è possibile ∆b ≤ 0 anche se (dm + sfa) ≥ 3%
incentivi a spostare voci da dm a sfa per avere dm ≤ 3%
SFA  CC + AA – VA – EV
possibilità di contenere sfa (compensare CC/AA con VA/EV)
Non basta controllare il livello di SFA; occorre monitorare anche la
sua composizione:
- una grande differenza fra B e Dm suggerisce che Dm è sottostimato;
- ma una piccola differenza fra B e Dm non esclude tale sottostima
JIQ
Window dressing (3)
Modello stilizzato di window dressing (Balassone, Franco, Zotteri, TD07):
• ripartizione SFA in componente “di deficit” (X) e “di debito” (Z)
dm = d - x
///
sfa = x – z
///
b = d – z – yb
• massimizzazione vincolata
Maxp,x,z U(d) – C(d,x,z)
s.t.
b ≤ W
dm ≤ H
W=0 se b>60 e W=60-b se b<60
H=3 se dm<3 e H=dm se dm>3
z = d – yb – W
JIQ
////
x=d–H
Window dressing (4)
Variabile dipendente: x, la componente di sfa specifica al deficit /// x = d - H
Dataset
Dati aggiornati
Costante
Deficit “vero” (d)
Regola sul disavanzo (H)
0,569**
-0,243*
0,416
R2
I coefficienti
hanno il
segno atteso e
sono
significativi.
JIQ
-1,898 *
Dati iniziali
-0,57
0,601**
-0,502**
0,538
Viene
compensato ½
dell’effettivo
aumento del
disavanzo.
Il window dressing
aumenta quando il
deficit iniziale è sotto il
3 per cento del PIL.
Window dressing (5)
Variabile dipendente: z, la componente di sfa specifica al debito /// z = d - yb - W
Dati aggiornati
Costante
1,983**
1,564 **
Deficit “vero”(d)
0,300**
0,300 **
Effetto crescita
-0,379**
-0,302**
Regola sul debito (W)
-0,189**
-0,176**
R2
0,204
0,164
Più Z sfa
se b>60%
JIQ
Dati iniziali
I coefficienti
hanno il
segno atteso e
sono
significativi.
Viene
compensato il
60% della
componente X
dello sfa
Meno Z sfa
se c’e’ crescita
Le regole di spesa (1)
possono facilitare l’attuazione di politiche di stabilizzazione
 “eliminano” discrezionalità dal lato della spesa
(regole contingenti “disciplinano” la discrezionalità)
 lasciano operare pienamente gli stabilizzatori automatici di entrata
da sole non eliminano la “propensione al disavanzo”
l’apparente semplicità nasconde numerose difficoltà che si incontrano
nell’applicazione pratica
JIQ
Le regole di spesa (2)
 Come si disciplinano interventi di politica tributaria?
 Per contenere il potenziale aggiramento della regola occorre
applicarla a una definizione ampia di spesa
− Spese in conto capitale v. spese correnti
− Spese dell’AC v. spese delle AL
− Trasferimenti v. apporti di capitale
 Tuttavia alcune esclusioni sono inevitabili
- Interessi (non controllabili)
- “Diritti acquisiti” (non controllabili nel breve termine)
- Stabilizzatori automatici
 Altre forme di flessibilità?
- margini per eventi imprevisti
- riallocazione tra programmi
JIQ
Le regole di spesa (3)
 Alcuni esempi
JIQ
Le regole di spesa (4)
 Svezia: I margini per eventi imprevisti
JIQ
Le regole di spesa (5)
 Svezia: Possibile aggiramento della regola
JIQ
L’evidenza empirica
problemi: (a) identificazione
(b) definizione del controfattuale
procedure e regole sul disavanzo
 USA (Poterba, JPE94; Alt-Lowry, APSR94; Bohn-Inman, CRCS96;



Sobel-Randall, PBF96; Wagner-Elder, PFR05; Wagner, NTJ04)
Svizzera (Feld & Kirchgassner, 2005)
UE (Von Hagen-Harden EER95; Von Hagen et al., EE00; Balassone-Francese, TD04)
America latina (Alesina et al. JDE99; Stein et al., 99)
regole di spesa
 USA (Anderson-Minarik, BI07)
 Olanda e Svezia (Hansson-Brusewitz e Lindh, 2005; Heeringa-Lindh, 2001)
JIQ
IV. Disciplina ed efficienza
nel settore pubblico
JIQ
Disciplina di bilancio ed efficienza del settore pubblico
• Legame tra programmazione macro e componenti del bilancio
• Chiara definizione priorità e scelte allocative
• Combinazione di approcci top-down e bottom-up per passare da spese
complessive a spese di programma (Hemming, 2008)
• Individuazione responsabili di programma
• “Sfide”
• Previsioni favorevoli (Stein, AEI 1994; Blondal, 2008)
(analisi di sensibilità, confronto con previsori indipendenti/auditing)
• Integrazione bilancio annuale/bilancio pluriennale (Blondal, 2008)
• Flessibilità
(un budget indistinto con qualche “riserva” – personale, investimenti)
• Misurazione dei risultati/controlli interni e auditing
• Esempi UE
• RU (Knox, 2008); Francia (Verdier, 2008)
JIQ
V. Il caso italiano
JIQ
Il caso italiano: la sostenibilità (1)
Indebitamento netto e debito della PA (% PIL)
14
140
12
120
10
100
8
80
6
60
4
40
2
20
0
0
1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004
Indebitamento netto (as s e s inis tro)
JIQ
Debito (as s e des tro)
Disavanzo e debito in
crescita fino ai primi
anni ’90…
… stabili dalla metà
degli anni ’90:
sostenibili?
Il caso italiano: la sostenibilità (2)
Contributi alla riduzione dell’indebitamento netto della PA (% PIL)
Risanamento effettuato
soprattutto con le entrate
(crescita?) e…
… risparmio interessi
Difficoltà contenimento
spesa primaria
JIQ
Il caso italiano: la sostenibilità (3)
L’avanzo primario si è ridotto dopo il 1997
Saldo Primario delle Amministrazioni Pubbliche (% PIL)
- propensione al disavanzo da coalizione e miopia: problema superato?
- il dibattito sui “tesoretti” 2001 e 2007 → prociclicità asimmetrica?
JIQ
Il caso italiano: la sostenibilità (4)
Spese primarie (─)
Entrate (─)
Interessi (--)
La spesa primaria
ha ripreso a salire
(e sono in aumento le
pressioni esercitate
dalla demografia) …
… anche la spesa per
interessi aumenta
[il debito è stabile ma alto:
fragilità finanziaria
(tolleranza al debito)?]
JIQ
Il caso italiano: la sostenibilità (5)
- Alcuni interventi erano temporanei
(è tornato ad aumentare il pubblico impiego)
Evoluzione del numero dei dipendenti pubblici
(unità di lavoro Amministrazioni pubbliche; migliaia di unità)
JIQ
Il caso italiano: la sostenibilità (6)
- Ci sono difficoltà di coordinamento
(cresce la spesa delle Amministrazioni locali – federalismo?)
Spese ed entrate delle Amministrazioni locali (% PIL)
JIQ
Il caso italiano: le istituzioni
Eppure le istituzioni per la disciplina di bilancio sembrano esserci
Fiscal rules: PSC, patto interno
Programmazione: DPEF, bilancio pluriennale
Ma:
Il PSC non fornisce incentivi sufficienti al raggiungimento del
pareggio
Il patto interno è efficace?
Che ruolo ha il bilancio dello Stato?
La programmazione è vincolante?
JIQ
Il patto interno
Obiettivo  indebitamento netto
Revisioni annuali
Tetti di spesa decisi al centro: compatibili con il federalismo?
Soprattutto i sistemi contabili:
non sono omogenei tra livelli di governo
(a volte anche tra enti dello stesso livello)
non sono costruiti per fornire evidenze tempestive
(Balassone, Franco, Zotteri, EP01; Balassone, Zotteri EP02)
JIQ
Il caso italiano (le istituzioni): il Bilancio dello Stato
JIQ
Il caso italiano (le istituzioni):
la programmazione nel DPEF
Fonte: Banca d’Italia, Relazione Annuale 2007
JIQ
Il caso italiano:
l’efficienza del settore pubblico
Le carenze della programmazione macro si riflettono
sull’efficienza micro
Le raccomandazioni della Commissione per la spending review:
(CTFP, 2008)
Programmazione-Contabilità-Controllo
1. Spese straordinarie: evidenziare
2. Personale: - raccordare bilancio e Conto annuale
- avanzamento del personale: numero chiuso e merito
- Ministero dell’istruzione: perfezionare programmazione organici
3. Investimenti: Definire le priorità e le successive procedure di confronto
Legge obiettivo - ricognizione dei programmi e dei progetti, coordinare
le fonti di finanziamento, monitorare l’avanzamento e i risultati
Contributi agli investimenti - accertare l’effettiva attivazione
4. Valutazione: Ministero dell’istruzione: manca sistema di valutazione apprendimenti
JIQ
segue…
... segue
Organizzazione (Allocazione territoriale delle risorse)
1. Tribunali civili: accorpare o almeno specializzare
2. Polizia penitenziaria: riequilibrare la distribuzione tra istituti
3. Provveditorati opere pubbliche: riequilibrio territoriale degli addetti
4. Motorizzazione civile: riequilibrare e innalzare l’efficienza degli uffici
5. Capitanerie di porto: gestire la mobilità per aumentarne l’efficienza
6. Pubblica sicurezza: esplicitare le risorse e la distribuzione territoriale delle forze
7. Prefetture: accorpare quelle operanti nelle piccole province
8. Uffici scolastici regionali: riequilibrare la distribuzione del personale
JIQ
Il caso italiano (efficienza): alcuni esempi (1)
Ministero delle Infrastrutture - Provveditorati Regionali alla Opere
Pubbliche: addetti per miliardo di patrimonio
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
La-Ab- Si-Cal
Sa
JIQ
CamMo
VeTAAFr
Pu-Ba ER-Ma To-Um
Lo-Li
Pi-VdA
Il caso italiano (efficienza): alcuni esempi (2)
0
50000
100000
150000
200000
Ministero della Giustizia – Istituti penitenziari:
Spesa per detenuto v. Numero di detenuti
0
500
1000
Inmates
JIQ
1500
Il caso italiano (efficienza): alcuni esempi (3)
JIQ
Il caso italiano (efficienza): alcuni esempi (4)
Ministero della Giustizia – Tribunali:
Indici di elasticità di scala v. Numero di magistrati
JIQ
Il caso italiano (efficienza): alcuni esempi (5)
Ministero dell’Istruzione – Uffici regionali :
JIQ
Conclusioni
Esistono rilevanti incentivi all’indisciplina di bilancio
(teoria ed evidenza empirica)
Oltre ai rischi macro, questo porta a inefficienza micro
Gli strumenti disponibili per contrastare tali incentivi non sono
perfetti
−
−
−
La disciplina di mercato è debole
Le regole sono insufficienti/possono essere aggirate
Le riforme istituzionali possono essere utili (anche
educativo) ma non sono risolutive
UE: - le regole del PSC forniscono la cornice
- il disegno deve avvenire a livello nazionale
JIQ
a scopo
Conclusioni – il caso italiano
Informazione di base
Armonizzazione contabile (per/tra livelli di governo e rispetto al SEC)
Disponibilità dati in tempo reale
Coordinamento centro periferia
Ripartizione entrate per livelli di governo: predefinita
Programmazione sui macro-obiettivi coordinata per livelli di governo
(disavanzo per livello di governo – coordinamento a cascata?)
Controllo della spesa
Previsioni di entrata come punto di partenza della programmazione
- definizione tetto di spesa a legislazione vigente (dato obiettivo di saldo)
- margini per imprevisti
- decisione triennale
JIQ
segue…
… segue
Efficienza
BS (bilanci AL?) come strumento di allocazione
- eventuale decisione sulle entrate
- ripartizione budget per missioni/programmi – chiara definizione priorità
(l’attuale riorganizzazione per missioni e programmi non ha cambiato il
processo decisionale - LF non é per missioni e programmi)
Flessibilità di gestione all’interno dei programmi
- riserva su spesa in conto capitale (budget separato?)
- riserva su spesa per il personale (evitare irrigidimento bilancio)
Flessibilità → responsabilità
- responsabile unico di programma
- discussione del budget ex-ante (spending-teams)
- verifica dei risultati ex-post (auditing interno)
JIQ
segue…
… segue
Trasparenza (micro e macro – il ruolo di un’opinione pubblica “informata”)
revisione finalità, contenuti e tempistica dei documenti di finanza
pubblica;
criteri previsivi dichiarati, analisi dei rischi, analisi di sensibilità,
valutazioni ex post;
valutazione debito e previsioni di lungo periodo;
pubblicità dei risultati dell’auditing interno.
Realizzabilità ?
JIQ
Disciplina di Bilancio
ed
Efficienza del Settore Pubblico
Fabrizio Balassone
Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni”
Roma, 29 Ottobre 2008
JIQ
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