Valerio Cutini
a.a. 2013 / 2014
Università degli Studi di Pisa
insegnamento di
Tecnica Urbanistica
• Corso di laurea triennale in Ing. Edile
Ingegneria del Territorio
• Corso di laurea magistrale
in Ing. Idraulica,Trasporti e Territorio
Esercitazione n° 3.
Gli strumenti dell disciplina edilizia:
i titoli abilitativi
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Dallo strumento urbanistico
al permesso edilizio
Abbiamo fin qui trattato del processo pianificatorio,
che conduce in successione dalla formulazione degli
obiettivi di trasformazione e gestione del territorio alla
elaborazione di piani e di strumenti urbanistici,
caratterizzati dalla duplice natura
progettuale-prescrittiva
essi sono progetti territoriali, a varia scala di
rappresentazione e di dettaglio
sono anche riferimenti normativi cui devono
uniformarsi i redattori di progetti di livello iposcalare e,
da ultimo, i progettisti delle singole opere edilizie
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Dallo strumento urbanistico
al permesso edilizio
Ci occupiamo adesso di questo aspetto, ovvero di quali
strumenti dispongano le amministrazioni (e in
particolare le amministrazioni comunali) per
disciplinare la realizzazione delle opere edilizie,
e più in particolare per:
verificare la conformità dei relativi progetti agli
strumenti urbanistici esistenti
prescrivere modi e tempi per la realizzazione delle
opere
imporre il pagamento di eventuali oneri
La licenza edilizia
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La subordinazione delle trasformazioni del territorio a
un permesso rilasciato dal Comune è relativamente
recente
il primo riferimento legislativo appare nel 1935, con
l’introduzione della licenza edilizia,con il R.D.L. n. 240 sulle
zone sismiche
con la legge 1150/42, esso trovò una definitiva sistemazione
La licenza era obbligatoria per tutte le nuove costruzioni
da realizzare nell’ambito dell’aggregato urbano
L’estensione alle zone agricole avviene solo con la legge
765/67
la licenza diviene obbligatoria sull’intero territorio comunale
Il superamento della licenza edilizia
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Nel 1968 la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 55,
sancì la incostituzionalità dell’art. 7 della legge 1150
Sono incostituzionali i Piani Regolatori quando
vincolano i terreni come inedificabili, determinando
di fatto, a danno dei proprietari, una sorta di
“esproprio senza indennizzo”
I vincoli di inedificabilità possono essere
legittimamente posti solo a tempo determinato,
essendo altrimenti necessaria la previsione di un
indennizzo
È necessario illustrare la logica, la sostanza e le
conseguenze della sentenza
C.C. 55/1968
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Il superamento della licenza edilizia
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La logica della sentenza n. 55/68
i proprietari hanno il diritto a costruire sul proprio
terreno (naturalmente alle condizioni fissate dal PRG)
questo diritto è tutelato dalla Costituzione in quanto
parte integrante del diritto di proprietà
quindi
il divieto di edificazione senza termini temporali a
mezzo di uno strumento urbanistico diviene una
limitazione del diritto di proprietà, e come tale è
riconosciuto incostituzionale
C.C. 55/1968
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Il superamento della licenza edilizia
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La sostanza della sentenza n. 55/68
La Corte Costituzionale porta in questo modo al pettine
uno dei nodi più problematici della pianificazione
urbanistica
contemperare le esigenze della collettività (in
ordine alla disponibilità di scuole, strade, verde,
parcheggi, …)
con la necessaria tutela del diritto del singolo, e in
particolare con il diritto del proprietario dei terreni
necessari a soddisfare queste esigenze
C.C. 55/1968
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Il superamento della licenza edilizia
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Le conseguenze della sentenza n. 55/68
La sentenza della C.C. fece epoca e scalpore,
determinando scompiglio nelle amministrazioni che si
trovarono con strumenti urbanistici delegittimati
Per tamponare la falla, restituendo validità ai PRG
vigenti, venne immediatamente emanata la legge
1187/68, detta appunto “legge tampone”
I vincoli di inedificabilità perdono validità se entro 5 anni
dalla data di approvazione del PRG non sono stati approvati i
relativi piani attuativi
Leggi successive prorogarono poi ulteriormente tale
termine fino al 1977, quando il problema della
C.C. 55/1968
legittimità dei PRG venne infine risolto
Il superamento della licenza edilizia
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La soluzione della questione della sentenza n. 55/68
La sentenza n. 55/68 suggeriva implicitamente un
rimedio, facile ma radicale, alla questione
separare il diritto di edificare (jus aedificandi) dal
diritto di proprietà e assegnarlo alla collettività
l’apposizione di vincoli su terreni che non siano per il
proprietario “naturalmente edificabili” non
comporta la necessità di alcun indennizzo
ogni vincolo alla edificabilità dei suoli non lede
pertanto alcun diritto dei proprietari
C.C. 55/1968
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La concessione edilizia
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Lo strumento per materializzare la separazione fra
diritto di proprietà e diritto di edificare è la
concessione edilizia, introdotta dalla legge 10/1977
(legge “Bucalossi”)
il Comune è titolare del diritto di edificare (ovvero
del diritto di trasformare il territorio mediante
interventi sul patrimonio immobiliare)
Il Comune, verificata la conformità delle richieste di
un intervento con le previsioni degli strumenti
urbanistici vigenti, concede tale diritto al
richiedente
legge 10/1977
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Concessione edilizia versus licenza edilizia
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Lo strumento per materializzare la separazione fra
diritto di proprietà e diritto di edificare è la
concessione edilizia, introdotta dalla legge 10/1977
(legge “Bucalossi”)
non viene necessariamente rilasciata al proprietario
dell’area
è revocabile a determinate condizioni
ha durata ragionevolmente contenuta
è richiesta anche per interventi su edifici esistenti
in genere è onerosa
legge 10/1977
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La concessione edilizia: cogenza
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L’art. 1 della legge 10/77 stabilisce che la concessione è
obbligatoria “per ogni attività comportante
trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio
comunale”
In concreto, la concessione edilizia come obbligatoria
per gli interventi qui elencati:
tutte le nuove costruzioni edilizie
la ricostruzione di edifici
gli ampliamenti degli edifici esistenti
le modifiche sostanziali agli edifici esistenti
le opere di urbanizzazione
le modifiche al territorio non urbanizzato
legge 10/1977
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La concessione edilizia: soggetti
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La legge 10/77 stabilisce che la concessione edilizia può
essere richiesta dal proprietario dell’area o da “chi abbia
titolo per richiederla”
In concreto, , ai fini del rilascio della concessione è
sufficiente la dimostrazione del godimento della piena
disponibilità dell’immobile, ovvero ad esempio:
la qualifica di proprietario
la qualifica di promittente acquirente
la qualifica di usufruttuario
la qualifica di titolare di affitto poliennale
legge 10/1977
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La concessione edilizia: procedura
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legge 10/1977
la domanda di C.E. è corredata da un progetto esecutivo, che
descriva in dettaglio (scala 1:100) i lavori da effettuare e dalla
attestazione del titolo di possesso del bene
l’U.T.C. esegue l’istruttoria della pratica, verificando l’esattezza
delle misure e dei conteggi contenuti nel progetto e la conformità
di questo a norme, strumenti e regolamenti
l’U.T.C. trasmette alla Commissione Edilizia una relazione
il Sindaco raccoglie i pareri obbligatori
il Sindaco rilascia la Concessione,
subordinandola al pagamento degli
oneri di concessione
della Comm. Edilizia
della A.S.L.
degli enti di tutela
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Gli oneri concessori
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Il rilascio della concessione è subordinato al pagamento
di un contributo di concessione, composto da 2 quote
una quota di urbanizzazione, proporzionalmente
commisurata all’incidenza delle opere di
urbanizzazione p. e sec.
la quota è stabilita dal C. C. sulla base di tabelle regionali,
che fissano dei “minimi” inderogabili
una quota di costruzione, proporzionalmente
commisurata al costo dell’intervento
la quota è fissata dalla Regione fra il 5% e il 20% del
costo di costruzione del fabbricato
legge 10/1977
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Il costo di costruzione
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Il costo di costruzione a base del calcolo della quota
varia secondo che l’intervento sia di nuova costruzione
o su un immobile esistente
per interventi di nuova costruzione, il costo si calcola
sulla base di tabelle ministeriali, in funzione di
superficie complessiva e destinazione d’uso
Per interventi su immobili esistenti, il costo risulta
da computo metrico estimativo fornito dal
richiedente
legge 10/1977
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La concessione edilizia agevolata
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In alcuni casi in cui la concessione edilizia è agevolata,
parzialmente o totalmente, con la riduzione o l’esonero
del pagamento degli oneri. Fra questi:
Il contributo concessorio non è dovuto per gli interventi in
zona agricola,purché finalizzati alla conduzione del fondo
Il contributo concessorio non è dovuto per gli impianti e le
opere di interesse generale
Il contributo concessorio non è dovuto per gli interventi da
realizzare a seguito di pubbliche calamità
Il contributo concessorio per interventi su immobili di
proprietà dello Stato è limitato alla sola quota di
urbanizzazione
legge 10/1977
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La concessione edilizia: validità temporale
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La legge Bucalossi stabilisce i termini temporali di
validità della concessione edilizia
I lavori dovranno avere inizio entro 1 anno dalla data
del rilascio della concessione
L’amministrazione comunale, in relazione a specifiche
esigenze, può adottare diversi termini temporali
I lavori dovranno avere termine entro 3 anni dalla
stessa data
L’amministrazione comunale, su richiesta e in relazione a
specifiche motivazioni, può concedere deroghe e
procrastinare il termine per l’ultimazione dei lavori
legge 10/1977
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La concessione edilizia: assenza o difformità
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I lavori effettuati senza concessione edilizia, o realizzati
con concessione edilizia scaduta, o in difformità, totale o
parziale, da essa, sono considerati abusivi
L’esecuzione di interventi edilizi abusivi dà luogo a
sanzioni penali e amministrative. Fra queste:
La riduzione in pristino delle opere eseguite abusivamente
La demolizione delle opere eseguite abusivamente
La acquisizione delle opere eseguite abusivamente al
patrimonio immobiliare pubblico
Sanzioni pecuniarie
Procedimento penale a carico di proprietario, progettista,
direttore dei lavori e impresa
legge 10/1977
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La concessione edilizia: un commento
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La concessione rilasciata per la realizzazione di interventi
edilizi è soggetta al pagamento di oneri, spesso pesanti
Tuttavia, si rileva che tali oneri vengono trasferiti
all’acquirente dell’alloggio, e non eliminano le
sperequazioni fra proprietari di terreni vincolati e
proprietari di aree edificabili
In sostanza, il tanto dibattuto scorporo del diritto di
edificare dal diritto di proprietà corrisponde in concreto a
poco più di una affermazione di principio
L’introduzione dell’istituto della concessione si traduca in
effetti in un mero cambio nominalistico
Da licenza a concessione, equivalente a licenza edilizia onerosa
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Dalla concessione alla autorizzazione edilizia
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La legge 10/77 imponeva l’obbligo della concessione
edilizia per tutti gli interventi su edifici esistenti
Nel 1978 la legge 457 alleggerisce quest’obbligo,
introducendo la autorizzazione edilizia per i soli interventi
di manutenzione straordinaria
Rispetto alla concessione, la autorizzazione edilizia
presenta alcune differenze essenziali
il suo rilascio segue direttamente l’istruttoria da parte
dell’U.T.C., senza l’obbligo del parere della Commissione
Edilizia
l’autorizzazione edilizia non è soggetta a scadenza temporale,
salvo diverse indicazioni comunali
il suo rilascio non comporta esborso di contributi
Legge 457/1977
(autorizzazione gratuita)
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a.a. 2013-2014
Dalla autorizzazione edilizia alla
denuncia asseverata
La legge 10/77 imponeva l’obbligo della concessione
edilizia per tutti gli interventi su edifici esistenti, con
l’eccezione delle opere di manutenzione straordinaria
Nel 1985 la legge 47 introdusse per la prima volta in Italia
l’istituto del condono edilizio, consentendo alle opere
abusive esistenti la concessione edilizia in sanatoria
La concessione edilizia in sanatoria veniva rilasciata alle
opere realizzate abusivamente prima dell’emanazione
della legge
La concessione edilizia in sanatoria veniva rilasciata
dietro il pagamento di un’oblazione pari al doppio degli
oneri concessori
Legge 47/1985
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Dalla autorizzazione edilizia alla
denuncia asseverata
Per il futuro, allo scopo di limitare la continuazione del
ricorso al “piccolo abusivismo”, fu deciso di alleggerire
(proceduralmente ed economicamente) le pratiche
relative alle opere edilizie di modesta entità
Nel tentativo di rendere più agevole e snello l’intervento
sul patrimonio edilizio esistente, una parte di tali opere
venne sottratta con l’art. 26 all’obbligo della concessione
edilizia a vantaggio di uno strumento più snello e non
oneroso: la denuncia asseverata
Legge 47/1985
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La denuncia asseverata
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Con l’art. 26 della legge 47, le pratiche relative alle opere
edilizie di modesta entità sono assoggettate alla semplice
presentazione, da parte del proprietario, di una denuncia,
corredata da una relazione asseverata da un tecnico
Con la denuncia asseverata, un progetto non è soggetto
ad approvazione da parte del Comune
È il tecnico che, con la propria firma e sotto la sua
responsabilità attesta (assevera) che le opere:
sono conformi alle previsioni degli strumenti
urbanistici vigenti
rientrano nelle opere previste come opere
di modesta entità
Legge 47/1985
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Le opere di modesta entità
Legge 47/1985
Rientrano nella fattispecie delle opere ammesse ad
utilizzare tale strumento le opere su edifici esistenti che:
Non comportino aumento di volume
Non comportino aumento di superficie
Non comportino modifiche alla destinazione d’uso
Non comportino alterazioni alla sagoma dell’edificio e ai suoi
prospetti
Non comportino aumento del numero delle unità immobiliari
Non insistano su un fabbricato che ricade in zona A
Non insistano su un fabbricato che ricade in zona soggetta a
particolari vincoli territoriali
Non comportino pregiudizio all’assetto statico e strutturale
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La denuncia asseverata: procedura
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Nella originaria stesura della legge, i lavori potevano
avere inizio contestualmente alla presentazione della
denuncia asseverata
Successivamente, al fine di consentire un minimo di
controllo su possibili abusi, il termine minimo per
l’inizio dei lavori venne determinato nella misura di 30
giorni a partire dalla presentazione della denuncia
Legge 47/1985
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Dalla denuncia asseverata alla
denuncia di inizio attività
Legge 537/1993
Con gli stessi fini della legge 47/85, alcuni provvedimenti
legislativi degli anni ’90 hanno ulteriormente snellito
l’intervento sui fabbricati esistenti, sostituendo alla
denuncia asseverata la denuncia di inizio attività
La denuncia di inizio attività (o DIA) è ancora una
denuncia corredata da una relazione asseverata, ma che
si differenzia dalla prima per due motivi:
sono ammesse a DIA anche le opere che comportano
trasformazioni “non sostanziali” della sagoma e dei
prospetti
il termine di attesa prima dell’avvio dei lavori venne
fissato in 20 giorni, con la consueta intesa del silenzioassenso
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Il Testo Unico del 2001 sull’edilizia
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Nel 2001 viene emanato con il D.P.R. n. 380 il Testo Unico
in materia di edilizia, che, nel raccogliere e organizzare i
provvedimenti normativi vigenti in materia, comporta
alcune rilevanti modifiche:
La concessione edilizia scompare e viene
sostituita dal permesso di costruire
L’autorizzazione edilizia viene soppressa
Viene introdotta una nuova
regolamentazione della DIA
L’attesa minima fra denuncia e inizio lavori viene
portata a 30 giorni
DPR 380/2001
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La Legge Obiettivo
e le modifiche al Testo Unico
Nel dicembre 2001 viene emanata la cosiddetta “legge
obiettivo”, legge 443/2001, che contiene la previsione di
estensione delle categorie di interventi assoggettati a
D.I.A., che il T.U. subordinava a Permesso di Costruire
In attuazione della legge 443, il D.Lgs. n. 301/2002
modifica in tale senso il Testo Unico sull’edilizia, ancora
prima che questo entri in vigore
Viene introdotta la cosiddetta super D.I.A.
DLgs 301/2002
legge 443/2001
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La Legge Obiettivo
e le modifiche al Testo Unico
Nel dicembre 2001 viene emanata la cosiddetta “legge
obiettivo”, legge 443/2001, che contiene la previsione di
estensione delle categorie di interventi assoggettati a
D.I.A., che il T.U. subordinava a Permesso di Costruire
In attuazione della legge 443, il D.Lgs. n. 301/2002
modifica in tale senso il Testo Unico sull’edilizia, ancora
prima che questo entri in vigore
Viene introdotta la cosiddetta super D.I.A.
legge 443/2001
DLgs 301/2002
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La Legge Obiettivo
e le modifiche al Testo Unico
A seguito della riscrittura del T.U., lo opere edilizie sono
così classificate nei riguardi del titolo abilitativo
necessario per la loro esecuzione:
attività edilizie libere, non assoggettate ad alcun
titolo abilitativo
attività edilizie assoggettate al
Permesso di Costruire
Attività edilizie assoggettate alla D.I.A.
DLgs 301/2002
legge 443/2001
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Le attività edilizie libere
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Sono considerate interventi di attività edilizia libera,
eseguibili senza alcun titolo abilitativo, le seguenti opere:
gli interventi di manutenzione ordinaria
gli interventi volti alla eliminazione delle barriere
architettoniche, purché non comportino la
realizzazione di rampe o ascensori che alterino la
sagoma dell’immobile
le opere temporanee per attività di ricerca
geognostica nel sottosuolo, all’esterno dei centri
abitati
DLgs 301/2002
legge 443/2001
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Le attività soggette a Permesso di Costruire
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Sono assoggettate al possesso del Permesso di Costruire,
rilasciato dal Sindaco, le seguenti opere:
gli interventi di nuova costruzione
gli interventi di ristrutturazione urbanistica
gli interventi di ristrutturazione edilizia che
comportino:
un aumento del numero delle unità immobiliari
modifiche al volume o alle superfici del fabbricato
modifiche alla sagoma o ai prospetti del fabbricato
modifiche alla destinazione d’uso, se in zona omogenea A
DLgs 301/2002
legge 443/2001
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a.a. 2013-2014
Le attività soggette a
Denuncia di Inizio Attività
Sono assoggettate alla presentazione della Denuncia di
Inizio Attività le seguenti opere:
gli interventi che non rientrano fra le attività
edilizie libere e che non sono soggetti a Permesso
di Costruire
le varianti in corso d’opera a progetti muniti di
Permesso di Costruire, purché non incidano su
volume, superficie, sagoma, prospetti e
destinazione d’uso
DLgs 301/2002
legge 443/2001
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Altre attività soggette a
Denuncia di Inizio Attività
DLgs 301/2002
legge 443/2001
Possono essere eseguite a seguito di presentazione di
D.I.A., in alternativa al rilascio di Permesso di Costruire, le
seguenti opere:
tutte le opere di ristrutturazione edilizia
gli interventi di nuova costruzione o di
ristrutturazione urbanistica, purché disciplinati da
Piani Attuativi vigenti forniti di prescrizioni
planivolumetriche di dettaglio
ovvero, occorre che il PRG non rimandi, per le precisazioni
delle previsioni, ad un successivo strumento attuativo
In questi casi al momento del deposito devono
essere versati gli oneri concessori:
la DIA è onerosa ed ha durata triennale
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Altre attività soggette a
Denuncia di Inizio Attività
Anche gli interventi su immobili soggetti a vincolo di
tutela (es. L.1089/39, L.1497/39, L.431/85) sono
assoggettati a D.I.A., purché questa sia corredata da
parere di nulla osta da parte dell’ente preposto alla
tutela
In questo caso, l’attesa di 30 giorni decorre dalla
data del rilascio di tale parere
DLgs 301/2002
legge 443/2001
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I titoli abilitativi: un commento
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L’ampliamento dell’elenco delle opere soggetta a
D.I.A. ha valso ad essa l’attribuzione dell’appellativo di
DIA allargata, DIA onerosa o superDIA
Con l’introduzione della super DIA si rafforza la
tendenza alla deregulation, con il passaggio da un
regime autorizzativo ad un regime asseverativo
nel quale le opere escluse dal permesso comunale
costituiscono una eccezione alla regola, che prescrive
ovunque l’obbligo della concessione edilizia
nel quale l’eccezione è invece costituita dagli
interventi che restano soggetti all’esplicito
permesso comunale
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Un nuovo intervento di snellimento: le opere
di manutenzione straordinaria
Nel 2010, il DL 40 (decreto incentivi) ha modificato il
T.U., introducendo la possibilità di realizzare interventi
di manutenzione straordinaria senza DIA
le opere di manutenzione straordinaria sono state
equiparate alle opere di manutenzione ordinaria
entrambi gli interventi sono assoggettati all’obbligo
da parte del proprietario di presentare una semplice
comunicazione di inizio lavori
Le associazioni professionali di ingegneri e architetti
hanno fortemente polemizzato contro questo
provvedimento
legge 40/2010
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Un nuovo intervento di snellimento: le opere
di manutenzione straordinaria
In sede di conversione in legge (legge 73/2010), è
introdotto l’obbligo di allegare alla comunicazione una
relazione a firma di un tecnico abilitato, che attesti
che i lavori sono conformi agli strumenti urbanistici e
ai regolamenti edilizi vigenti
che per tali lavori la normativa statale e regionale non
prevede l’obbligo di un titolo abilitativo
Le opere di manutenzione ordinaria restano escluse
dall’obbligo della relazione
legge 73/2010
DL 40/2010
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a.a. 2013-2014
Un ulteriore titolo abilitativo:
la SCIA
Nel 2010, la legge 122 introduce un nuovo titolo
abilitativo, che si affianca alla DIA: la
Segnalazione Certificata di Inizio Attività (S.C.I.A.)
la SCIA sostituisce la DIA per tutte le trasformazioni che non
comportino modifiche del volume, sagoma e destinazione d’uso
la DIA resta quindi solo nella versione (onerosa) alternativa al
permesso di costruire (superDIA)
La SCIA ha un iter semplificato rispetto alla DIA, in
quanto i lavori possono essere avviati contestualmente
alla presentazione
entro 30 giorni dal deposito, il Comune può emanare un
provvedimento di divieto di prosecuzione dei lavori
legge 122/2010
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I titoli abilitativi:
un riepilogo
Licenza edilizia
legge 1150/1942
legge 10/1977
Concessione
edilizia
Autorizzazione edilizia
legge 457/1978
Denuncia asseverata
legge 47/1985
Denuncia di Inizio Attività
legge 573/1993
Permesso di Costruire
DPR 380/2001
SuperDIA
DLgs 301/2002
Comunicazione di Inizio Attività
legge 73/2010
Segnalazione Certificata di Inizio Attività legge 122/2010
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I titoli abilitativi:
la situazione attuale
Attività edilizie libere
comunicazione
manutenzione ordinaria
manutenzione straordinaria
comunicazione semplice
comunicazione con relazione
Attività edilizie che comportino mutamento del volume,
delle superfici, delle sagome o della destinazione d’uso
permesso di costruire
DIA allargata
Altre attività edilizie
segnalazione certificata di inizio attività