La fusione dei Comuni di Figline ed Incisa
La fusione dei comuni di Figline ed Incisa
Una esperienza di change management e di riforma dal basso delle istituzioni
di Valerio Iossa
‘Si può faaaareeeee!!!!’
Dr. Frankenstein in Frankenstein Junior
di Mel Brooks
PREMESSA
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LA FRAMMENTAZIONE ISTITUZIONALE DEI COMUNI ITALIANI
2
IL PERCORSO VERSO IL COMUNE UNICO DI FIGLINE ED INCISA
IL PERCORSO ISTITUZIONALE
IL PERCORSO ORGANIZZATIVO
IL PERCORSO DI COMUNICAZIONE, PARTECIPAZIONE ED ANIMAZIONE TERRITORIALE
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I BENEFICI DEL COMUNE UNICO
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CONCLUSIONI
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Premessa
I percorsi di cambiamento delle amministrazioni pubbliche intrapresi sin dagli inizi degli anni ’90 sono
stati orientati e sostenuti da un “nord relativo”. La “bussola del cambiamento” ha puntato con decisione
l’ago ora verso la dimensione dell’efficienza, in risposta alle crescenti tensioni sulle risorse disponibili, ora
verso la dimensione dell’efficacia, nel rapporto tra quantità e qualità del prodotto (prestazioni e servizi) e
quantità e qualità dei bisogni. In generale il limite più evidente dei percorsi di riforma manageriale è di
essere stati troppo spesso orientati a “ridurre la complessità” delle organizzazioni pubbliche o, al più, a
“governarla”, senza riuscire fino in fondo a scalfirne la cronica autoreferenzialità.
Per converso, l’intensa stagione di riforme istituzionali, la cui punta di iceberg è certamente
rappresentata dalla recente legge di riordino delle province, appare unicamente governata da un tensore
di economicità, nella ricerca di significativi livelli di riduzione della spesa pubblica nel breve periodo, che
ha imposto una strategia di cambiamento fortemente, se non drammaticamente, verticistica.
Il progetto di fusione dei Comuni di Figline ed Incisa si colloca appunto tra istanze di riordino del
sistema delle autonomie e ricerca di più efficienti ed efficaci moduli organizzativi per l’attività erogativa
degli enti, qualificandosi ed accreditandosi come autentico processo di riforma dal basso.
La frammentazione istituzionale dei comuni italiani
Pochi dati dimostrano la distanza tra la struttura demografica dei comuni italiani e la dimensione
ottimale per la gestione dei servizi: 8.092 comuni in Italia, per una popolazione media di 7.492 abitanti; il
43,51% di questi ricade nella classe demografica inferiore ai 2.000 abitanti, dove risiede appena il 5,57%
del totale della popolazione. Ben 1.948 sono i comuni sotto i mille abitanti, 51 sotto i 100. Il gigante è il
comune di Roma, con i suoi quasi 3 milioni di abitanti, la formica il comune di Pedesina, in provincia di
Sondrio, con 34 abitanti, praticamente un esperimento di democrazia diretta.
Tav. 1 Composizione dei comuni italiani per classi demografiche (fonte dati Ancitel)
Se si esamina la spesa corrente dei comuni italiani, suddivisa per funzione, è agevole osservare le
asimmetrie dei livelli di protezione che i limiti dimensionali appena evidenziati contribuiscono a
determinare.
Tav. 2 Analisi per classe demografica delle spese correnti dei comuni italiani (elaborazione su dati ISTAT)
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Una prima considerazione riguarda l’analisi della distribuzione della spesa per classi demografiche.
Ebbene al 47% della popolazione italiana residente nei comuni di classe demografica fino a 20.000 ab. è
destinato poco meno del 40% delle risorse di parte corrente dei comuni italiani. Il restante 60% viene
invece assorbito dai comuni in classe demografica superiore ai 20.000 abitanti, in cui risiede il 53% degli
italiani.
Tav. 3 Analisi per funzione e classe demografica delle spese correnti dei comuni italiani. Dati consuntivo 2009 (elaborazione
su dati ISTAT)
L’analisi di cui alla tavola 3 restituisce, pur con tutti i limiti e le approssimazioni di queste elaborazioni,
alcune evidenze fortemente sintomatiche degli squilibri dei livelli di protezione sociale indotti dai limiti
dimensionali dei comuni italiani.
Così la spesa per funzioni generali di amministrazione, che ricomprende i costi della politica ed i costi
per le principali funzioni di supporto, decresce, in valori assoluti, al crescere delle dimensioni dell’ente,
passando dal 40% della classe demografica fino a 5.000 abitanti al 31% della classe tra 20.000 e 60.000
abitanti. In direzione “ostinata e contraria” si movimenta la spesa sociale sulle medesime classi
demografiche, dall’11% della classe fino a 5.000 al 19% della classe tra 20.000 e 60.000, in valori per
abitante da 94 a 133. Raddoppia, dal 2% al 4% la spesa per la cultura, con un salto da 19 a 28 euro per
abitante.
Tav. 4 – Analisi rigidità della spesa per classe demografica. Dati consuntivo 2009 (elaborazione su dati ISTAT)
Con riferimento alla analisi della rigidità della spesa corrente, spesa di personale + interessi passivi sui
muti ed oneri finanziari, è agevole osservare come l’andamento in valori percentuali raggiunga il valore
minimo in corrispondenza della classe demografica da 20.000 a 60.000 abitanti (41%). In valori per
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abitante l’andamento della curva è invece fortemente discontinuo registrando alle due estremità (fino a
5.000 e oltre 60.000) gli importi più elevati.
In conclusione, si perdoni la semplificazione del ragionamento, la dimensione demografica condiziona
fortemente i livelli di protezione sociale e la discrezionalità di allocazione delle risorse, come appare
evidente dalle analisi appena concluse. Il fenomeno appare particolarmente evidente nelle classi
demografiche estreme che sostengono le esternalità negative di dimensioni troppo piccole o troppo
grandi per politiche efficaci di governo locale. Peraltro numerosi ed autorevoli studi indicano nella classe
oltre i 20.000 abitanti la dimensione demografica e gestionale ottimale dei comuni italiani.
Il percorso verso il Comune Unico di Figline ed Incisa
Nello scenario di frammentazione istituzionale innanzi descritto si colloca la proposta di fusione dei
Comuni di Figline ed Incisa, seconda fusione mai realizzata in Italia per numero di abitanti (oltre 24.000),
prima in Toscana.
Un unico ente, dunque, per il governo di una nuova comunità ed un solo territorio, che ambisce a
riqualificare i meccanismi di rappresentanza e migliorare la capacità di risposta e gli standard quantiqualitativi di servizio erogati.
A questo obiettivo i Comuni di Figline ed Incisa si sono avvicinati attraverso tre percorsi distinti e
fortemente integrati: un percorso istituzionale, un percorso organizzativo e un percorso di informazione,
partecipazione e animazione territoriale.
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Il percorso istituzionale
La fusione di comuni è il risultato di un complesso procedimento istituzionale, che trova precisi
riferimenti nell’art. 133 della Costituzione e conduce alla istituzione, con legge regionale, di un nuovo
ente che si sostituisce ai comuni preesistenti (cfr. art. 15 D. Lgs. 267/2000), un percorso nel quale sono
coinvolti i cittadini, le amministrazioni locali e gli organi di governo della regione.
E’ opportuno, peraltro, sottolineare come la formazione del committment politico costituisca la fase più
critica nel percorso verso la fusione, come dimostrano le poche esperienze di successo in Italia (solo 9 a
partire dal 1990, nessuna delle quali sopra i 15.000 abitanti) ed i molti insuccessi. E’ del tutto evidente,
infatti, come percorsi di questo tipo abbiano un effetto dirompente sugli equilibri di potere locali,
ingenerando legittime preoccupazioni di diminuzione degli spazi e dei livelli di rappresentanza e più
opache, ma comunque comprensibili, istanze di conservazione dello status quo.
I Comuni di Figline ed Incisa hanno promosso il progetto di fusione valendosi del particolare
procedimento di “iniziativa istituzionale” disciplinato dall’art. 62 della LRT 68/2011, a norma del quale
“due o più comuni contermini, facenti parte della medesima provincia, che, d'intesa tra di loro,
esprimono la volontà di procedere alla loro fusione, possono richiedere alla Giunta regionale di
presentare la proposta di legge di fusione”. I tempi del percorso, imposti dallo sfalsamento delle
scadenze elettorali, sono stati scanditi dalle esigenze del Comune di Incisa, a scadenza naturale del
mandato nella primavera del 2014. L’inizio risale invece al maggio 2011, quando il Sindaco uscente di
Figline, Riccardo Nocentini, presenta come primo punto del programma elettorale il progetto del
Comune Unico, dichiarando, di fatto, la sua disponibilità ad una cessazione anticipata del mandato di
oltre due anni.
Seguono quindi i mesi della costruzione del consenso politico attorno ad un progetto di massima che
annuncia obiettivi, tempi, modalità e vantaggi della fusione; il progetto incassa via via il sostegno delle
principali forze politiche rappresentate nei Consigli comunali, che con due ordini del giorno, nel
settembre-novembre del 2011 ed ancora nel mese di marzo del 2012, avallano definitivamente la
prospettiva della fusione.
Con una nota del 5 aprile 2012, i due Sindaci, forti del sostegno bipartisan delle rispettive assemblee,
hanno richiesto alla Giunta Regionale la presentazione al Consiglio di una proposta di legge di fusione,
dando formalmente avvio al percorso istituzionale. Di qui l’ordinario iter legislativo con l’approvazione in
giunta regionale il 30 luglio 2012 della proposta di legge di fusione, l’istruttoria del disegno di legge ad
opera della I Commissione Affari Istituzionali, la convocazione dei due Sindaci in formale audizione, fino
al DPGRT n. 7 del 14 gennaio 2013 con il quale il Presidente della Regione ha indetto per i giorni del 21
e 22 aprile il referendum consultivo sulla proposta di fusione.
Il 21 ed il 22 aprile scorsi Figlinesi ed Incisani sono stati quindi chiamati ad esprimersi sul futuro delle
proprie comunità e delle proprie istituzioni. L’affluenza alle urne ha registrato valori significativi,
soprattutto considerato il momento storico ed il rapporto quanto meno controverso, se non fortemente
compromesso, tra politica, istituzioni e cittadini: i dati definitivi di affluenza si sono attestati sul 30% di
aventi diritto a Figline, che conta 13.353 elettori attivi e 38% ad Incisa, il comune più piccolo, che conta
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5.027 elettori. Convinta e generosa l’affermazione del SI su entrambi i comuni, con percentuali assai
simili che hanno superato il 70%: 4151 SI contro i 1734 no. A Incisa la percentuale dei SI si è spinta al
71,55 (1363 voti), quella dei NO al 28,45 (542 voti) su un totale di 1920 votanti (38,19%). A Figline il SI
ha raggiunto il 70,05% (2788 voti) e il NO si è fermato al 29,95% (1192 voti) su un totale di 4019 votanti
(30,09%).
Esaminati gli esiti del referendum, valutazione che appare ormai scontata, il Consiglio Regionale potrà
definitivamente pronunciare in ordine alla proposta di la legge di fusione, istituendo dalla data del 1°
gennaio 2014 il nuovo Comune di Figline e Incisa Valdarno mediante fusione dei Comuni di Figline
Valdarno e Incisa in Val d’Arno (art. 1 della proposta di legge regionale n. 172/2012).
Il percorso organizzativo
Il percorso organizzativo costituisce uno degli elementi distintivi di pregio del progetto di fusione dei
Comuni di Figline ed Incisa.
Una delle esternalità negative dei processi di aggregazione è infatti l’elevato impatto nel breve periodo
di criticità di carattere organizzativo e gestionale legate al passaggio dalla vecchia alla nuova struttura.
La fusione dei comuni, con una intensità inedita rispetto a qualunque percorso di sviluppo organizzativo
o di associazionismo intercomunale, è un evento traumatico e destabilizzante le organizzazioni dei
comuni interessati. Confonde, disorienta, frastorna, spaventa le persone. Essa scompiglia equilibri
consolidati travolgendo la proiezione stessa di un individuo nel futuro di una organizzazione, mettendo
in discussione ruoli, responsabilità, meccanismi premiali e progetti di carriera, sedi lavorative e perfino
sistemi di relazione. Diviene allora necessario immaginare un percorso, graduale ma inesorabile, di
accompagnamento alla fusione, in grado di favorire la progressiva integrazione delle culture
organizzative di provenienza e stemperare le naturali e prevedibili resistenze al cambiamento delle
strutture organizzative.
Un comune unico prima del Comune Unico, quindi, agendo, come nell’esperienza di Figline ed Incisa, le
leve e le forme di associazionismo consentite dall’Ordinamento degli enti locali, dal potenziamento delle
gestioni associate alla costituzione di una unione di comuni, nella logica di uno scivolamento
progressivo e naturale verso forme più intense di unificazione.
Il percorso di sviluppo organizzativo è stato sostenuto ed orientato da una attenta analisi dei rischi, in
grado di individuare potenziali fattori di criticità, la probabilità del loro verificarsi e l’impatto atteso sul
progetto. L’analisi dei rischi ha tenuto conto dei seguenti livelli:
 un livello politico amministrativo, con riferimento alle aspettative e posizionamento dei soggetti che
rivestono ruoli e responsabilità istituzionali nei due comuni.
 un livello organizzativo, con riferimento a criticità ed eventuali resistenze al cambiamento delle
strutture comunali.
 un livello di “cittadinanza”, con riferimento alla percezione del progetto da parte dei cittadini dei
due comuni ed alle eventuali avversità.
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L’analisi dei rischi ha condotto alla individuazione di alcune linee guida che sono divenute altrettante
specifiche di progettazione organizzativa, valevoli per le forme associative come per gli enti di nuova
istituzione (Unione dei Comuni, quindi Comune Unico). Di seguito si riportano solo le principali:
1.
Pariordinazione – Il modello organizzativo deve garantire alle comunità, alle istituzioni ed alle
organizzazioni di provenienza pari dignità, peso ed ordinazione.
2.
Decentramento – Il modello organizzativo deve garantire il più ampio decentramento nelle
modalità di accesso e di fruizione dei servizi erogati, mantenendone gli attuali punti di erogazione,
anche attraverso il ricorso a sedi operative decentrate e sportelli unici polifunzionali.
3.
Accentramento – L’organizzazione delle funzioni generali di supporto e, compatibilmente con le
caratteristiche del servizio, di back office deve rispondere a logiche di accentramento e
concentrazione al fine di consentire significativi livelli di razionalizzazione delle risorse e favorire
l’adattamento reciproco ed il coordinamento delle attività gestionali, con il ricorso a logiche di
carattere dipartimentale.
4.
Specializzazione funzionale e valorizzazione delle professionalità – I nuovi assetti organizzativi
devono qualificarsi per un assetto delle funzioni direttive che favorisca la specializzazione degli
operatori, diminuendo l’ampiezza del controllo e favorendo l’accrescimenti del quadro di
conoscenze e competenze dell’ambito presidiato e, conseguentemente, la qualità del contributo e
della prestazione professionale. Il presidio specialistico deve
5.
Efficacia del coordinamento – le verticalità funzionali e professionali devono trovare sintesi e
ricomposizione in un assetto delle funzioni di direzione in grado di assicurare l’effettività e la
snellezza del coordinamento.
6.
Informatizzazione – Lo sviluppo di soluzioni ICT deve accompagnare e sostenere il disegno
organizzativo, garantendo l’integrazione dei gestionali in uso fino alla loro definitiva uniformazione,
la digitalizzazione dei flussi di lavoro e delle comunicazioni tra gli uffici, la promozione di modalità
innovative di erogazione e fruizione dei servizi.
Lungo le direttrici innanzi accennate, la progettazione organizzativa verso il Comune Unico si è
sviluppata per moduli ad intensità crescente di integrazione, da più o meno blande forme di
coordinamento
politico
e
gestionale,
fino
ad
agire
le
diverse
forme
associative
consentite
dall’Ordinamento degli enti locali e segnatamente la convenzione per la gestione associata di funzioni e
servizi mediante costituzione di un ufficio comune (art. 30 TUEL) e l’unione dei comuni (Art. 32 TUEL); un
percorso al quale i Comuni di Figline ed Incisa si sono avvicinati forti di una ampia condivisione di
modelli e prassi professionali che ha trovato, a partire dai primi anni 2000, momenti di formalizzazione
nella gestione associata del servizio di polizia municipale, del servizio di protezione civile ed antincendio
boschivo e nella convenzione per lo svolgimento dell’ufficio del segretario comunale, ed un significativo
scambio, in una rosa di servizi, di prassi ed esperienze lavorative.
Su questi presupposti sono state quindi varate misure funzionali e promuovere livelli più elevati di
coordinamento delle politiche e delle attività gestionali nella prospettiva del Comune Unico:
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1. La Giunta conGiunta – sedute plenarie degli esecutivi delle due Amministrazioni, dapprima sporadiche
poi via via più frequenti, con l’obiettivo di promuovere il coordinameto dell’azione politica e la
definizione degli indirizzi strategici e gestionali verso il Comune Unico;
2. L’ufficio di direzione – tavolo dei responsabili di servizio di entrambi i comuni per il coordinamento
delle attività e delle scelte di gestione, divenuto l’organismo di regia e monitoraggio del progetto;
3. Il piano strutturale intercomunale – il progetto di fusione è destinato ad incidere profondamente
sugli assetti e le prospettive di sviluppo del territorio, cambiandone le centralità ed i rapporti centroperiferia. Allo scopo di promuovere una visione del territorio ed indirizzi di governo unitari e
condivisi, le amministrazioni di Figline ed Incisa hanno deciso di dotarsi di un nuovo piano strutturale
intercomunale, incaricando della redazione un medesimo professionista selezionato all’esito di
procedura ad evidenza pubblica.
L’istituzione di un Ufficio comune ha segnato l’avvio della sperimentazione di modelli organizzativi
unitari nella prospettiva del Comune Unico. All’Ufficio sono stati assegnati, in prima battuta, servizi
demografici, lavori pubblici, SUAP, promozione del territorio e segreteria generale. La scelta del modulo
convenzionale è ascrivibile alle sue caratteristiche di snellezza e flessibilità rispetto ad altre, più
complesse e complete, forme associative; caratteristiche che hanno consentito di ottenere risposte in
tempi brevi alle esigenze di omogeneizzazione delle modalità di gestione ed erogazione dei nuovi servizi
associati e di uniformazione delle loro fonti regolamentari. L’unitarietà dell’organizzazione è stata
garantita dalla opzione dell’ufficio comune, con una struttura di direzione collegiale, vero e proprio
nucleo fondativo del futuro comune unico.
Il disegno evolutivo degli assetti organizzativi è stato completato con la costituzione, nell’estate del
2012, dell’Unione dei Comuni di Figline ed Incisa Valdarno, operativa dal 1 gennaio 2013, che anticipa
nelle sue prerogative di autonomia giuridica, organizzativa e contabile il futuro comune unico; uno spinoff istituzionale, insomma, che ha consentito di sostenere e sviluppare il modello organizzativo e
gestionale già sperimentato con l’Ufficio Comune attraverso il conferimento di ulteriori funzioni e servizi,
nel quadro di una architettura istituzionale (Presidente, Giunta e Consiglio dell’Unione) che precorre le
dialettiche del futuro comune.
Con riferimento alla dimensione organizzativa, l’Unione ha acquistato la titolarità delle funzioni e dei
servizi già gestiti in forma associata. All’Unione sono state inoltre attribuite le seguenti, ulteriori, funzioni
di supporto, esercitate anche per conto degli enti associati: personale, ragioneria, sviluppo dei sistemi
informativi, comunicazione istituzionale, affari generali, gare e contratti. Le restanti funzioni saranno
oggetto di successiva, graduale assegnazione, entro il 31 dicembre 2013.
Con riferimento alla architettura istituzionale, al fine di garantire la più ampia rappresentanza delle forze
politiche e delle istituzioni di provenienza, al Consiglio dell’Unione sono stati assegnati rappresentanti in
numero paritario eletti tra i consiglieri comunali di Figline ed Incisa.
E’ bene tuttavia essere consapevoli che l’unione dei comuni, se da un lato offre compiutezza e definitiva
maturità al disegno organizzativo, incastonando assetti organizzativi nel quadro degli organi di governo
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dell’ente e favorendo le dialettiche di ruolo, per altro verso determina, nel breve periodo, significativi
elementi di complessità gestionale e carichi di lavoro aggiuntivi ascrivibili alle esigenze di funzionamento
di un nuovo ente, che si sommano a quelle degli enti partecipanti.
E’ bene allora sfruttare appieno le potenzialità offerte dalla forma associativa di cui all’art. 32 del testo
unico degli enti locali, con particolare riferimento alla opportunità di allineamento delle politiche di
gestione e dei sistemi di inquadramento e retribuzione del personale trasferito o comandato all’Unione
nel quadro di un decentrato in grado di prefigurare le linee essenziali della contrattazione integrativa del
futuro comune. Questo ultimo aspetto è per la verità assai blando nella esperienza di Figline ed Incisa
dove i tempi disponibili ed alcuni vincoli di clima e di contesto hanno suggerito il ricorso all’istituto assai
sfumato del distacco, che lascia immutato il rapporto di lavoro ed il trattamento retributivo dei
dipendenti.
Il percorso di comunicazione, partecipazione ed animazione territoriale
All’interno di un percorso fortemente procedimentalizzato dalla normativa nazionale e regionale ed a
margine del cammino organizzativo intrapreso, le due amministrazioni hanno inteso promuovere spazi e
strumenti di informazione, partecipazione ed animazione territoriale, con l’obiettivo di legittimare la
scelta politica del Comune Unico, garantire la più ampia informazione in ordine ai contenuti ed al
processo di fusione per un voto referendario informato e consapevole, attivare da subito meccanismi di
ascolto e confronto tra istituzione e cittadini.
Non solo. Su questo terreno si è giocata la partita probabilmente più importante del Comune Unico: la
partita dell’identità e del campanile.
L’identità ed il campanile sono la linea di orizzonte dei processi di fusione. Valori fondativi delle
comunità locali e degli enti territoriali, nelle loro declinazioni di cultura, storia e tradizioni locali, che
frequentemente si traducono nel limite invalicabile delle esperienze di associazionismo ed integrazione,
occludendo lo sguardo al cambiamento.
A fronte del timore di perdere la propria identità, particolarmente avvertito nei comuni di minore
dimensione, e delle ancora una volta prevedibili resistenze che esso è in grado di ingenerare sono
possibili tre diversi atteggiamenti o strategie di intervento non reciprocamente escludentisi:
1. Una strategia “culturale”, che mira a valorizzare l’esperienza della fusione come momento
genetico di una comunità nuova e di una nuova istituzione che non disperde le identità
originarie ma le custodisce e le reinterpreta in una identità più ampia, aperta, forte ed inclusiva;
2. Una strategia “economica”, funzionale a valorizzare le opportunità ed i benefici del processo di
fusione come vantaggi superiori ai costi identitari;
3. Una strategia “movimentista”, che tende a promuovere il più ampio coinvolgimento e stimolare
l’iniziativa delle forze economiche e sociali perché il processo di fusione sia accreditato come
autentica istanza di riforma dal basso delle istituzioni.
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Su questi stessi piani si è misurata la leadership degli infaticabili Sindaci Nocentini e Giovannoni, animati
da avveniristica visione e pionieristico entusiasmo e sostenuti dalla tenace professionalità di Samuele
Venturi, responsabile della comunicazione del progetto.
La comunicazione del progetto
Convegni, seminari, una presenza costante sulla stampa e tv locali ed un utilizzo massivo di piattaforme
digitali e social media, oltre a più tradizionali brochure e manifesti sono stati gli strumenti utilizzati per
la comunicazione del progetto, insieme alla progettazione di un logo che ne ha costituito l’elemento di
identità.
Un efficace processo di comunicazione richiede lo sviluppo di elementi di identità in grado di ingenerare
meccanismi di riconoscimento e sentimenti di appartenenza. L’identità visiva costituisce, con il suo carico
simbolico, un elemento di assoluto rilievo ai fini innanzi indicati. Muovendo pertanto da una analisi
storica degli attuali stemmi dei comuni di Figline ed Incisa e da un approfondito studio della loro
simbologia è stato disegnato il logo del progetto Com-Unico, che costituirà la base del disegno
iconografico per gli emblemi araldici della nuovo comune. Una veste grafica sulle tonalità decise del
gialle ha invece contraddistinto e reso identificabili tutti i prodotti e gli oggetti comunicativi del
progetto.
Un ciclo di una quindicina di incontri ha fornito occasione di approfondimento e confronto sulle
prospettive, sui vantaggi e sulle criticità del progetto di fusione su temi come le riforme istituzionali, le
forme di associazionismo, il rapporto tra scuola e territorio, gli scenari di pianificazione urbanistica, le
aspettative delle organizzazioni datoriali e delle organizzazioni di categoria, il ruolo della società civile.
Di seguito si citano soltanto alcuni tra i discussant ed i testimonial del progetto: Regione Toscana
(Presidente ed Assessore alle riforme istituzionali), Provincia di Firenze (Presidente), Anci Toscana,
Confindustria Giovani Imprenditori (Presidente), Confindustria Firenze, Cna Firenze, Coop Firenze, Ansas
(ex Indire), Ordine degli Architetti di Firenze, Diocesi di Fiesole, Lions Club Valdarno.
Con un taglio diverso, fortemente orientato alle esigenze di informazione dei cittadini e di chiarimento
in ordine alle ricadute sul quotidiano e sui servizi del processo di fusione (dove saranno gli uffici,
scadranno i documenti di identità, ci saranno ricadute anche su altri servizi – es. Poste - ed istituzioni –
es. Carabinieri), il progetto è stato presentato in 21 incontri pubblici nei capoluoghi e nelle frazioni ed
altrettanti nelle scuole pubbliche e private del territorio.
L’utilizzo spinto e diffuso degli strumenti di comunicazione digitali, multidispositivo e multicanale, e dei
social network ha consentito di raggiungere un target ancora diverso di cittadini, amplificando
ulteriormente il livello di conoscenza del progetto e dei contenuti della proposta di fusione. Sono stati
pertanto approntati, e costantemente animati, i seguenti canali comunicativi:
1. Sito web del progetto: www.comunicofiglineincisa.it - è il racconto dell’esperienza, una raccolta
sistematizzata ed organizzata di tutto il patrimonio di conoscenza e di elaborazione del progetto
(documenti, audio-video ed ogni altro prodotto o risorsa utilizzati durante i lavori).
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2. Google Site dedicato ai laboratori partecipativi: http://www.comunicazionegenerativa.org/laboratorigenerativi-per-la-partecipazione - è l’ambiente digitale a supporto dei laboratori partecipativi, sviluppato
in tecnologia google, raccoglie gli atti, i documenti i verbali e i materiali di lavoro impiegati.
3.
Canale youtube: www.youtube.com/figlineincisa.
4.
Pagina facebook: www.facebook.com/comunicofiglineincisa
Ha completato il set degli strumenti di comunicazione un opuscolo informativo distribuito in forma
cartacea porta a porta e in tutte le occasioni di incontro pubblico e di confronto e reso disponibile in
formato digitale, nel quale sono riportati, con linguaggio semplice ed efficace, i contenuti del progetto
di fusione, i dati significativi di contesto, i percorsi avviati nella prospettiva del referendum consultivo, i
benefici attesi e l’impatto sul quotidiano di famiglie ed imprese del futuro comune unico. “Comune
Unico. Tutto quello che c’è da sapere… verso il referendum” è appunto la brochure divenuta un
riferimento apprezzato e riconosciuto nella comunicazione del progetto di fusione.
I Laboratori partecipativi
Con il sostegno della Autorità Regionale per la Partecipazione della Toscana e la collaborazione
autorevole del Communication Strategies Lab dell’Università degli studi di Firenze, che ha garantito il
supporto scientifico, metodologico e l’imparzialità del processo partecipativo, le Amministrazioni di
Figline ed Incisa hanno promosso laboratori aperti alla cittadinanza per l’elaborazione collettiva dei
principi e la presentazione di progetti che dovranno ispirare l’azione amministrativa ed il rapporto con i
cittadini del futuro Comune Unico.
I laboratori sono stati preceduti da una intensa fase di indagine ascolto, con l’impiego combinato di
diverse tipologie e tecniche di analisi, funzionale ad acquisire gli elementi di conoscenza del contesto e
la mappatura dei valori, dei bisogni e delle aspettative rispetto al progetto di fusione dei due comuni.
Da un set di interviste semi-strutturate e di focus group con cittadini, stakeholders, amministratori e
dipendenti dei due comuni, per un campione rappresentativo di ca. 90 unità, è emersa una diffusa,
sebbene in molti casi superficiale, conoscenza del percorso di fusione, a fronte di un ampio
disorientamento rispetto alle ricadute sul quotidiano, temute o previste, di una simile trasformazione
(vedi “Dove saranno i servizi? Quali vantaggi potrò avere? Quali abitudini dovrò modificare?”). Le
interviste hanno inoltre evidenziato elementi di criticità nel prevedibile timore di perdere l’identità e, con
diverse sfumature, il campanile e la minaccia, avvertita soprattutto nel campione di Incisa, di un possibile
ruolo egemone di Figline.
La fase di indagine ascolto, oltre a fornire indicazioni preziose per le attività di comunicazione e le
alternative di progettazione organizzativa, ha offerto gli elementi conoscitivi per la scelta dei temi dei
laboratori partecipativi: principi statutari (con particolare riferimento ai temi dell’identità, della
sussidiarietà e della partecipazione), modelli e strumenti di comunicazione dei servizi e spazi e strumenti
di partecipazione. I partecipanti, individuati a partire da un campione statistico rappresentativo di 1.000
cittadini, opportunamente dimensionato per l’inclusione di soggetti deboli e svantaggiati, hanno animato
i tre laboratori tematici, con il supporto di esperti ed animatori, per complessive 45 ore di incontri in
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presenza e fasi di lavoro a distanza sulle piattaforme digitali. Ciascuno dei laboratori ha condiviso un
documento di proposte e progetti presentati e discussi in un incontro pubblico di restituzione l’1
dicembre 2012, alla presenza di cittadini e rappresentanti delle istituzioni.
Un nutrito gruppo di partecipanti ai laboratori si è spontaneamente costituito in Comitato per il Si al
referendum, vestendo i panni di “gioiosa macchina da guerra” per la divulgazione e la promozione del
progetto di fusione.
Il percorso di animazione territoriale
Il percorso di animazione territoriale ha rappresentato il cuore della strategia “movimentista”con l’intento
di promuovere il più ampio coinvolgimento e stimolare l’iniziativa delle forze economiche e sociali ed
accreditare il processo di fusione come istanza di riforma dal basso delle istituzioni.
Così nel tessuto associativo locale, vivo e vivace e fortemente rappresentativo dell’attivismo toscano, si
sono consumate esperienze che hanno precorso lo stesso progetto di fusione: su tutte l’unificazione di
alcune associazioni sportive attive nella pallavolo e delle giovanili di calcio.
L’iniziativa delle formazioni sociali, promossa e sostenuta dalle Amministrazioni comunali, ha dato vita a
manifestazioni ed eventi con una straordinaria partecipazione di pubblico. La “Camminata del Comune
Unico”, una maratona poco agonistica e molto ludica dal centro di Incisa al centro di Figline, “Pedalando
verso il Comune Unico”, stesso spirito, percorso inverso e stavolta tutti in bici, un convegno filatelico con
un annullo dedicato alla fusione, un libro fotografico dedicato a Figline ed Incisa, “Radio Piano” un lungo
pomeriggio di spettacolo ed intrattenimento con la partecipazione delle scuole di musica e di danza del
territorio in diretta su tutte le radio locali. Sono solo alcune delle molte iniziative organizzate dalle
associazioni del territorio, efficaci veicoli “comunicazione emozionale” del processo di fusione.
Sul versante delle forze economiche si segnala invece il Tavolo Comune coordinato dalla Fondazione
Verrocchio, con la partecipazione di associazioni di categoria, imprenditori, commercianti, artigiani ed
agricoltori, che ha licenziato una piattaforma di proposte e progetti orientata alle esigenze degli
operatori attivi sul territorio.
I benefici del Comune Unico
“Gli enti di piccole dimensioni rappresentano una risposta economicamente sufficiente alle esigenze
degli amministrati solo in condizioni di relativa stabilità ambientale. Quando le esigenze di sviluppo
economico, sociale e urbanistico del territorio amministrato aumentano di complessità o sono soggette
a variazioni repentine derivanti da modifiche istituzionali, allora l’ente di piccole dimensioni per sua
intrinseca natura diventa una risposta non più solo inefficiente, ma di fatto anche inefficace alle esigenze
degli amministrati creando conseguentemente problemi anche dal punto di vista politico e dell’equità
del sistema”. Così scriveva Ruffini nel 1999, e la sua analisi sarebbe per sé sola sufficiente a motivare la
scelta operata dalle amministrazioni di Figline ed Incisa, che pure tanto piccoli non sono.
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La fusione dei Comuni di Figline ed Incisa
E tuttavia, i processi di fusione generano benefici economici tali da meritare un sintetico
approfondimento soprattutto in una situazione di crescente tensione sulle risorse finanziarie di cui
soffrono, e molto lamentano, i comuni in Italia.
I contributi della Regione e dello Stato – i processi di fusione sono sostenuti ed incentivati da
consistenti finanziamenti a valere sulle risorse regionali ed erariali.
Con riferimento, in particolare, ai contributi erariali l’art. 15 del D. Lgs. 267/2000 dispone che “ al fine di
favorire la fusione dei comuni, oltre ai contributi della Regione, lo Stato eroga, per i dieci anni successivi
alla fusione stessa, appositi contributi straordinari commisurati ad una quota dei trasferimenti spettanti
ai singoli comuni che si fondono”. L’art. 1 del D.L. 95/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 135, stabilisce che, a decorrere dall’anno 2013, il contributo straordinario ai comuni che
danno luogo alla fusione è commisurato al 20% dei trasferimenti erariali attribuiti per l’anno 2010, nel
limite degli stanziamenti finanziari previsti. Con un recente DM del 10 ottobre 2012, pubblicato in GU n.
242 del 16 ottobre 2012, sono definiti modalità e termini per l’erogazione del contributo.
La legge regionale toscana n. 68/2011 sul riordino delle autonomie assegna, in caso di fusione o
incorporazione di due o più comuni, un contributo pari a euro 250.000,00 per ogni comune originario
per cinque anni fino ad un massimo di euro 1.000.000,00 per il nuovo comune a decorrere dall'anno
successivo all'elezione del nuovo consiglio comunale (cfr. art. 64 co.1). Incentivi simili sono previsti nelle
leggi di disciplina delle forme di associazionismo delle altre regioni italiane.
Per il Comune Unico di Figline ed Incisa si calcolano, tra contributi erariali e regionali, ca. 12 milioni di
euro nei dieci anni dalla istituzione, pari a poco meno del 10% della spesa corrente delle due
amministrazioni per ciascun anno; risorse aggiuntive che possono essere destinate al finanziamento
dello start-up del nuovo ente ma anche alla uniformazione ed al contenimento del carico fiscale e delle
tariffe dei servizi.
Le Amministrazioni hanno sostenuto percorsi di allineamento dei livelli impositivi e tariffari con
riferimento ai servizi oggetto di gestione associata in Ufficio Comune, prima, e Unione, poi. Così già
oggi sono identici i diritti relativi allo Sportello Unico per le Attività Produttive e le certificazioni dei
servizi demografici. L’imposta di soggiorno presenta una struttura impositiva condivisa, con alcuni,
minori, disallineamenti in relazione alle agevolazioni riconosciute per i periodi di bassa stagione.
Permangono, tuttavia, significative divergenze con riferimento sia a tasse, imposte e tributi in genere
che a tariffe e corrispettivi per l’accesso e la fruizione dei più diffusi servizi comunali.
E’ stato calcolato in ca. 610.000 euro annui il fabbisogno di risorse finanziarie per un livellamento verso
il basso dei livelli impositivi e tariffari locali, con un significativo beneficio per il sistema di cittadini ed
imprese. Detto fabbisogno trova copertura nel breve periodo nelle risorse straordinarie per la fusione,
mentre nel medio e lungo periodo la sostenibilità dell’operazione è garantita dalle economie di scala
della fusione che l’IRPET, l’Istituto Regionale per la Programmazione Economica della Toscana, in una
nota di studio del caso di Figline ed Incisa, stima in una forbice tra i 570.000 ed i 640.000 euro annui.
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La fusione dei Comuni di Figline ed Incisa
Il patto di stabilità – Le regole del patto di stabilità interno definiscono la misura del concorso delle
regioni e del sistema delle autonomie al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica assunti dal
nostro Paese in sede europea con l’adesione al Patto europeo di stabilità e crescita. L’art. 119 della
Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, ha costituzionalizzato
l’obbligo di partecipazione delle regioni e degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica statuendo quanto segue: “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno
autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono
ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione
europea”.
Al di là dei più che condivisibili principi solidaristici nel concorso degli obiettivi di finanza pubblica, è
indubbio che il patto di stabilità, nella sua declinazione per gli enti locali, abbia rappresentato negli
anni un freno consistente alle loro capacità di impiego delle risorse soprattutto per gli investimenti.
Ebbene gli enti locali istituiti a decorrere dall’anno 2009 sono soggetti alle regole del patto di stabilità
interno dal terzo anno successivo a quello della loro istituzione assumendo, quale base di calcolo su cui
applicare le regole, le risultanze dell’anno successivo all’istituzione medesima.
Il Comune Unico beneficia dunque, fin dalla sua istituzione, di questa particolare fattispecie di
esenzione, vera e propria forma di incentivazione indiretta alle promozione di istanze di fusione e di
semplificazione del sistema delle autonomie. Ne conseguono significative ed inedite opportunità di
investimento legate alla immediata disponibilità delle risorse a residuo sui bilanci dei due Comuni.
Per Figline ed Incisa si calcolano in 27 milioni di euro le disponibilità che derivano dalla esenzione dai
vincoli del patto di stabilità, risorse da investire nella viabilità, per ca. 2 milioni, nella scuola e nello
sport per ca. 1 milione di euro, ma soprattutto in investimenti per la messa in sicurezza del territorio e
la mitigazione del rischio idraulico, vera e propria emergenza in Toscana, per ca. 15 milioni. E’ del tutto
evidente peraltro come la gestione finanziaria del nuovo ente debba essere improntata a principi di
programmazione e sostenibilità al fine di scongiurare il rischio che la ubriacante disponibilità di risorse
non si tramuti in un cappio a decorrere dal primo anno di assoggettamento del comune sorto dalla
fusione al patto di stabilità interno.
Il recupero di dimensioni gestionali ottimali - Esiste una forte correlazione tra la dimensione degli
enti locali ed i livelli di efficienza. Numerosi studi ed autorevoli simulazioni mostrano chiaramente come
al diminuire del numero di enti e all’aumentare della loro dimensione demografica la spesa di
funzionamento degli enti stessi, calcolata come somma della spesa di rappresentanza politica (indennità
degli amministratori e servizi loro connessi) e delle altre spese di amministrazione generale, va
costantemente diminuendo grazie al maggiore sfruttamento delle economie di scala.
La fusione dei comuni di Figline ed Incisa ha il vantaggio di accrescere la dimensione demografica
dell’ente, avvicinandola alla classe dimensionale ottimale in corrispondenza della quale risultano minimi,
su base statistica, i costi pro-capite di funzionamento e tangibili le economie di scala. Uno studio
condotto sul caso di Figline ed Incisa dall’Istituto Regionale per la Programmazione Economica della
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La fusione dei Comuni di Figline ed Incisa
Toscana ha stimato i benefici derivanti del processo di fusione, classificandoli per grado di attendibilità
e cadenza temporale. Oltre la riduzione dei costi, della politica, diretti ed indiretti, e delle strutture di
diretto supporto che IRPET stima in ca. 220.000 euro annui con elevato grado di certezza ed
immediatezza all’indomani della fusione, “altro effetto ragionevolmente molto attendibile, ma ottenibile
solo nel lungo periodo, compatibilmente con i tempi di turnover del personale dipendente, è il
risparmio di circa 240-290mila euro nell’ambito dei costi di funzionamento dell’ente (la forbice dipende
dal fatto che si considerino o meno i costi per gli altri servizi di amministrazione generale), cui si
aggiungono ulteriori 20mila euro di costi generici di personale non amministrativo ”.
Complessivamente, quindi, considerando solo gli effetti più certi l’operazione di fusione a regime
dovrebbe comportare un risparmio strutturale di risorse nell’ordine dei 500mila euro, che è una cifra di
tutto rilievo per due comuni che gestiscono insieme un budget di spesa corrente di circa 15 milioni (3%).
L’incremento di produttività e la valorizzazione delle professionalità - Altro effetto correlato alla
crescita dimensionale è il recupero di elementi di flessibilità organizzativa in risposta alle criticità, tipiche
degli enti di piccola e media dimensione, legate alla eccessiva ampiezza del controllo dei ruoli direttivi
(numerose funzioni eterogenee attribuite ad un unico responsabile) e alla personalizzazione di molte
attività (es. un solo dipendente per lo Sportello Unico), che rende infungibile la prestazione lavorativa.
La riduzione dei costi della politica – La diminuzione dei costi della politica è divenuto quasi un
mantra, una categoria manichea, uno spartiacque tra la buona e la cattiva politica, senza attenzione al
complessivo disegno riformatore sotteso ai cd. tagli della politica (es. riduzione delle province, ma cosa
sarà delle funzioni loro assegnate, a quale livello di governo sono riassegnate, come si ridisegna il
rapporto tra regioni e autonomie). Non è un caso dunque che in queste note per ultimo sia menzionato
il tema delle poltrone, e comunque solo dopo avere dato conto di un respiro e di una spinta innovatrice
dei processi di fusione ben più ampia ed alta.
Diversamente dalle altre forme di associazionismo (convenzioni e unioni dei comuni), la fusione dei
Comuni determina una modifica dei confini territoriali, funzionale ad individuare ambiti istituzionali più
razionali e coerenti con le caratteristiche socio-economiche del contesto di riferimento, attraverso la
creazione
di
un
nuovo
comune
in
luogo
dei
comuni
preesistenti.
La
fusione
determina
conseguentemente un ridimensionamento nella composizione degli organi con significative economie
nei costi della politica.
Il Comune Unico di Figline ed Incisa ricade nella classe demografica da 10.001 a 30.000 abitanti, ovvero
la medesima classe demografica del Comune di Figline Valdarno. Al nuove ente sono assegnati un unico
Sindaco, 16 consiglieri (in luogo dei 32 precedenti) 5 assessori, in luogo di 9 ad oggi in carica, per un
risparmio annuo di ca. 100.000 euro per i soli costi della politica.
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La fusione dei Comuni di Figline ed Incisa
Conclusioni
Le fusioni di comuni costituiscono una risposta al problema dimensionale dei comuni italiani ed al deficit
di competitività dei nostri sistemi locali. Un tema, questo, cui l’Italia si affaccia con quasi mezzo secolo di
ritardo rispetto ad altri paesi UE, come Danimarca, Gran Bretagna, Belgio e Germania, e non certamente
grazie ad un chiaro disegno riformatore ma per la pregevole iniziativa che molti Comuni oggi vanno
assumendo, anche sull’esempio dei Comuni di Figline ed Incisa.
E tuttavia, in un paese dove le buone pratiche finiscono per diventare acriticamente mode, e nel vuoto
di un unitario disegno riformatore, è bene approcciare alle fusioni di comuni con estrema
consapevolezza della complessità del fenomeno e delle loro implicazioni. La frattura e la discontinuità,
che costituiscono il precipitato tipico di questi processi, sono tali da ingenerare resistenze al
cambiamento ai diversi livelli, nell’estabilishment politico amministrativo, minacciato nella tenuta degli
equilibri di potere locali, nelle organizzazioni, esposte a livelli inediti di incertezza, nei cittadini, che
temono di perdere i propri riferimenti istituzionali e culturali. Divengono allora determinanti per il buon
esito di un processo di fusione alcune precondizioni e scelte di metodo che di seguito sinteticamente si
riportano:
1. Un numero contenuto di enti – il numero di enti partecipanti alla fusione sortisce un effetto
moltiplicatore di tutti gli elementi di criticità del processo, determinandone frequentemente il
fallimento.
2. Una dimensione territoriale adeguata – territori eccessivamente ampi e disomogenei e
collegamenti poco rapidi ed efficaci ingenerano barriere psicologiche ed oggettivi limiti nelle
scelte di dislocazione dei servizi sul territorio.
3. Il patto dei Sindaci – la leadership dei Sindaci è una variabile critica di successo dei processi di
fusione. Essa presuppone un idem sentire, una visione comune ed un comune progetto di
sviluppo. E’ difficile immaginare promotori dei processi di fusione diversi dai Sindaci che possano
godere della medesima autorevolezza e credibilità e, per converso, più temibili avversari del
cambiamento.
4. Un ruolo attivo e protagonista delle istituzioni che partecipano alla fusione. I movimenti di
opinione e la partecipazione della società civile rafforzano i processi di fusione e ne favoriscono
la conoscenza e la penetrazione, e tuttavia l’iniziativa popolare ha poche chance di successo se
incontra il disinteresse o l’aperta ostilità delle istituzioni;
5. Un percorso organizzativo di accompagnamento alla fusione, in grado di favorire la progressiva
integrazione delle culture organizzative di provenienza e stemperare le naturali e prevedibili
resistenze al cambiamento delle strutture organizzative.
6. Un percorso informativo funzionale a garantire la più ampia informazione in ordine ai contenuti
ed al processo di fusione per un voto referendario informato e consapevole, attivare da subito
meccanismi di ascolto e confronto tra istituzione e cittadini.
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La fusione dei Comuni di Figline ed Incisa
Fin qui le indicazioni di metodo. Resta la vera sfida del Comune Unico.
La vera sfida è nel valore che il futuro Comune Unico saprà restituire in termini di risposta ai bisogni di
una comunità nuova, valore sempre più minacciato dalle inefficienze del sistema pubblico e da riforme
più o meno necessarie, più o meno contingenti ed urgenti, più o meno emotive. Sta tutto qui oggi il
tema dell’identità. La vera minaccia all’identità di una comunità non è il timore di perdere l’appartenenza
culturale o territoriale o il campanile, che pure processi di fusione possono comprensibilmente
ingenerare; la minaccia all’identità è altra: è il rischio, lasciando così le cose, di perdere i servizi, di
retrocedere in qualità della vita, di affievolire il valore pubblico.
Dr. Valerio Iossa
Dirigente del Comune di Figline Valdarno
Responsabile del Progetto ComUnico.
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