Il tempo delle riforme amministrative
... all'inizio degli anni Novanta l'Italia è entrata
nell'età delle riforme amministrative
Il tempo delle riforme amministrative
affronta le riforme dal punto di vista:
della implementazione
e non la separa dalla fase del policy design
Il tempo delle riforme amministrative
Perché l'implementazione è un fattore poco considerato?
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scarsezza delle informazioni disponibili per
effettuare l'analisi di impatto
eterogeneità di obiettivi e (quindi) risultati (cfr
l'agenda nascosta della politica)
dilatazione temporale (la riforma è frutto della
riforma?)
Il tempo delle riforme amministrative
Ci si arrende? No!
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si usa un approccio diacronico
cioè si analizzano i “tasselli” della riforma nella loro
evoluzione storica, nei loro reciproci intrecci, per
intenderne le combinazioni e le reciproche influenze
si abbandona, invece, una impostazione di ricerca
sincronica, che elimina l'influenza del fattore
“tempo”
Il tempo delle riforme amministrative
Si comincia infatti col domandarsi: perché non si facevano
le riforme amministrative?
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scarsa attenzione della politica (i problemi sono altri,
l'amm.zione
non
interessa
se
non
alla
amministrazione) ...
... semmai è la politica a fare da snodo tra PA e
cittadini
la riforma dell'amministrazione è la questione del
pubblico impiego (questione meridionale, una
amministrazione senza testa, il ruolo del sindacato)
l'attitudine clientelare (+ “favori” - diritti)
instabilità dei governi, estraneità del parlamento
Il tempo delle riforme amministrative
... e quando si mettono in moto le riforme?
per impulsi esterni
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insostenibilità politiche economiche
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cambio nella struttura del sistema politico
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Europa e spazio giuridico europeo
Il tempo delle riforme amministrative
... e quando si mettono in moto le riforme?
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pressione dal basso (cittadini, maggioritario)
pressione dall'alto (europa)
pressione del mercato globale
si “rompe” lo Stato (tanto che 15 anni dopo parliamo di
Federalismo)
lo Stato sceglie ancora quanta quota del PIL impegnare in
funzioni pubbliche e politiche dei redditi, ma “perde colpi”
sul piano della concorrenza internazionale delle grandi
imprese che dominano i mercato globali
(cfr crisi di settembre!)
Il tempo delle riforme amministrative
ma se le riforme si sono finalmente sbloccate negli anni
Novanta per effetto di pressioni esterne al sistema
amministrativo, quest'ultimo le ha vissute “subendole”
ecco quindi i comportamenti elusivi e opportunistici per
svuotare le riforme di efficacia
Il tempo delle riforme amministrative
la prospettiva neoistituzionale
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gli strumenti dell'analisi delle politiche pubbliche
(policy analysis) non funziona dentro processi tanto
complessi, lunghi e dai fattori non più isolabili
non si possono analizzare i singoli interventi di
cambiamento isolandoli dal contesto
meglio la prospettiva neoistituzionale
ma cos'è?
Il tempo delle riforme amministrative
la prospettiva neoistituzionale
è un approccio all'analisi che mette in evidenza i fattori
della rappresentanza degli interessi, della struttura delle
normative, dei sistemi di gestione delle risorse, del
sistema di governo, delle lobbies professionali ed
economiche coinvolte.
Il tempo delle riforme amministrative
Natalini abbraccia il neoistituzionalismo storico
gli assetti istituzionali nei diversi contesti sono il frutto di
percorsi conformati da comportamenti (+ o – efficienti)
spesso adottati sulla base delle credenze (+ o – fondate)
degli attori del processo decisionale e delle informazioni
(+ o – carenti) effettivamente disponibili
Il tempo delle riforme amministrative
cos'è la path dependance
è una caratteristica dei grandi apparati pubblici che
frena i processi di cambiamento, perché nel
pubblico:
1. occorre coordinamento tra una molteplicità di
soggetti
2.
non aiuta in questo la concorrenza (come nel
mercato, dove se non migliori perdi)
3.
e anche l'apprendimento è minore, perché è più
difficile misurare il risultato (non c'è la metrica del
profitto)
Il tempo delle riforme amministrative
cos'è la path dependance
permette di leggere le riforme come avanzamenti
progressivi di assetti. Si muove da un determinato stato,
le opportunità di cambiamento vengono selezionate in
base alla path dependance e così si determina un nuovo
stato dal quale muovere nuovamente
Il tempo delle riforme amministrative
Quindi, fatte queste premesse, cosa osserva Natalini
(e cosa non osserva…)
Le riforme soprattutto in ambito statale (non autonomie locali, ma
anche enti pubblici, agenzie, autorità ecc.)
Si pone il focus su alcuni programmi di riforma: politiche di
bilancio, deregolamentazione, innovazione tecnologica, new public
management,
sistemi
di
valutazione,
decentramento,
privatizzazioni …
Letti singolarmente e nelle connessioni tra loro
Si identificano tre fasi politiche (Ciampi, Prodi, Berlusconi)
Il tempo delle riforme amministrative
La cornice dell’analisi (il framework)
I fattori esterni che accompagnano il programma di riforma:
1.
l’impulso al cambiamento dalla società e dal mondo economico
2.
i fattori di vincolo e resistenza
I fattori interni
1.
Politici che elaborano le strategie d’azione (in base alle proposte degli
esperti)
2.
Il recepimento delle riforme nelle norme giuridiche (perché sistema a
diritto amministrativo … cfr attuazione prog. gov.)
3.
Modalità organizzative per dare attuazione al cambiamento (ruolo degli
esperti ed eventualmente della burocrazia, resistenze, intervento dei fattori
di vincolo)
4.
Output degli interventi di riforma e impatto che essi determinano (voluti,
non voluti, rispetto all’ex ante)
Il tempo delle riforme amministrative
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Il tempo delle riforme amministrative
Le età delle riforme amministrative (Peters)
Amministrazione burocratica tradizionale, basata sui valori di
imparzialità ed uguaglianza, impostata sul principio
gerarchico e sui ruoli, sulle norme e sul pubblico impiego …
… superata tra la fine degli anni Ottanta e gli anni Novanta da…
Riforme caratterizzate da + mercato, + partecipazione,
+ flessibilità, + deregolamentazione con adattamento
continuo comunque finalizzato ai principi di economicità ed
efficienza
Il tempo delle riforme amministrative
È questo il caso italiano?
Il modello burocratico tradizionale non è stato definitivamente
superato, ma convivono il vecchio ed il nuovo modello di
amministrazione
Anche l’adattamento continuo non è stato così fluido: i
programmi di riforma a volte sono carsici, a volte frettolosi con
correzioni ed integrazioni che intervengono prima che il
programma sia compiuto (dirigenza, università, SSPA …)
Il tempo delle riforme amministrative
Riforme ondivaghe e disomogenee, perchè
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Cambia il committment politico
Si deve comunque rispondere ad una quotidiana pressione al
cambiamento e questo porta ad adottare mesocambiamenti
non sempre coerenti con i programmi strategici
Il tempo delle riforme amministrative
I modelli d’azione
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Cambia il committment politico
Si deve comunque rispondere ad una quotidiana pressione al
cambiamento e questo porta ad adottare mesocambiamenti
non sempre coerenti con i programmi strategici
Critica alle élites incapaci di discernere gli interventi fattibili
da quelli astrattamente auspicabili
Il tempo delle riforme amministrative
Quali modelli d’azione?
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Leadership di Funzione Pubblica
Ruolo degli esperti, mero supporto tecnico amministrativo del
personale delle amministrazioni (ciò avrebbe reso più
flessibili gli interventi di riforma ma anche limitato
l’apprendimento degli apparati).
Debolezza della fase di rilascio, nella quale le strutture
ordinarie si sostituiscono a quelle straordinarie.
Il tempo delle riforme amministrative
Quali modelli d’azione?
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Approccio simbolico (normo che occorrono più E, E, E).
Approccio a cascata, riforme realizzate dall’alto, con uno
scarso accompagnamento e con realizzazione rimessa alle
singole amministrazioni (carte dei servizi).
Approccio pianificato, riforma sempre condotta dall’alto, ma
sostenuta da un programma operativo che prevede forme di
sostegno continuo al processo di cambiamento attraverso
sistemi di monitoraggio.
Approccio dal basso, con diffusione delle innovazioni
alimentate dalle stesse amministrazioni (il caso dei comuni).
Il tempo delle riforme amministrative
Le degenerazioni dei modelli d’azione?
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Riforme abbandonate (soprattutto approccio simbolico e a
cascata)
Riforme conflittuali (la riforma della riforma)
Il tempo delle riforme amministrative
La cultura e le idee
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Esiste una policy community per le riforme che parla una
linguaggio comune?
Il Dipartimento della funzione pubblica ha funzionato in fase
di predisposizione del quadro normativo, meno della sua
attuazione
In sede di attuazione aumenta di importanza il ruolo degli
operatori delle singole amministrazioni, ma è una rete
instabile e variegata
Anche i portatori di interessi hanno un ruolo, ma sono tanto
variegati da non costituire una comunità
Il tempo delle riforme amministrative
L’egemonia della cultura giuridica
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Ha determinato una mappa mentale legale-razionale e
paragiudiziale
Attenta alle norme e poco alla loro vita concreta
Scarsamente attenta alla variabile amministrativa
La ventata efficentista apportata dagli economisti non ha
aiutato
D’altra parte
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Con il diritto amministrativo occorre fare i conti (anche, nel
caso, per diminuirne l’impatto di sistema)
Il tempo delle riforme amministrative
La cultura e le idee
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Ai fini della realizzazione delle riforme amministrative non
sarebbe importante sostituire un paradigma scientifico con
un altro, ma diffondere nelle burocrazie una forma di sapere
artigianale, una capacità di ragionare a partire dai problemi,
che abbia necessariamente una vocazione di tipo
interdisciplinare.
Il tempo delle riforme amministrative
Il tasso di sconto delle politiche
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+ aumenta l’orizzonte temporale, + si ridermina il quadro
costi benefici per la leadership politica
aumenta il valore d'opzione della politica e dei portatori
d'interesse (es. federalismo fiscale)
invece l'irreversibilità delle decisioni abbatte il potere politico
Il tempo delle riforme amministrative
Il tasso di sconto delle politiche
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ricorso alla norma, anche quando sarebbe più conveniente
un intervento di tipo organizzativo o programmatorio (es.
controllo strategico, di gestione ecc.) perché si dispone di
poco tempo
... ma lo si usa anche per cercare di vincolare il successore
(per smontare un iter lungo e faticoso si segue un iter
altrettanto lungo faticoso)
insomma di rafforzano comportamenti che compromettono
gli esiti delle riforme (self reinfoncirg delle inefficienze)
infine ha ciò ha contribuito la logica a big bang della riforma
(leggi Bassanini 1 e 2)
Il tempo delle riforme amministrative
Indicazioni finali: concentrare e selezionare gli interventi
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per concentrare la leadership, che non verrà dagli operatori
economici (sfiduciati dalla realizzabilità delle riforme) e
neppure dalla dirigenza che non esprime una leadership.
l'elemento coagulante deve essere la politica.
perché occorrono investimenti in formazione, comunicazione,
tecnologie, ma servono risorse che non ci sono
perché il Dipartimento della funzione pubblica non regge ad
un approccio big bang
per tenere sotto controllo il fattore temporale
Il tempo delle riforme amministrative
Indicazioni finali: concentrare e selezionare gli interventi
tuttavia azioni selettive con interventi delimitati nel tempo non
significa rinunciare all'unitarietà della visione e delle
strategie
le riforme devono disporsi su due livelli: pochi interventi radicali
accanto a interventi circoscritti, con minore carica innovativa
ma molto diffusi e frequenti