23/08/12
N. 01859/2011 REG.RIC.
N. 01421/2012 REG.PROV.COLL.
N. 01859/2011 REG.RIC.
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Lecce - Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1859 del 2011, proposto da:
Adriatica Promozioni di Perrone Vincenzo, rappresentata e difesa dagli
avv.ti Lucio Caprioli e Vincenzo Caprioli, con domicilio eletto presso
l’avv. Lucio Caprioli in Lecce, via Luigi Scarambone, 56;
contro
Comune di Taviano, rappresentato e difeso dall'avv. Antonio De
Lorenzo, con domicilio eletto presso l’avv. Antonio De Lorenzo in
Lecce, viale Marche, 11/D;
per l'annullamento
del Testo Unico delle Entrate Tributarie del Comune di Taviano e,
specificatamente, delle modifiche apportate da ultimo con delibera del
consiglio comunale n. 72 del 18 dicembre 2007, con le quali si impone:
“(art. 172, co. 4) tutte le aziende che effettuano pubblicità tramite
volantini, depliant o altro materiale pubblicitario esclusivamente
mediante immissione nelle cassette postali. Il depliant-volantino deve
essere completamente immesso nelle cassette postali in modo che
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nessuna parte di esso possa in alcun modo sporgere dalle cassette
medesime.......”;
“(art. 172, co.6) E' altresì vietata la distribuzione di opuscoli pubblicitari
su usci e androni di abitazioni private, su parabrezza e lunotti dei
veicoli”;
“(art. 178, ultimo co.) oltre alla imposta dovuta, la pubblicità a mezzo di
distribuzione di volantini/depliant sarà consentita previo versamento di
una somma pari a € 100,00 che il Comune incassa,...., a titolo parziale
ristoro per le spese di pulizia del centro abitato”;
“(art. 181, co.4) il soggetto interessato all'attività di distribuzione
domiciliare di volantini-depliant mediante immissione in cassetta,
almeno due giorni prima del giorno previsto per la distribuzione, deve
presentare apposta dichiarazione in tal senso, versando le somme dovute
ai sensi di quanto anzidetto presso l'Ufficio economato, il quale
provvederà in tempo reale a trasmettere al Comando di P.M., via fax,
l'attestazione di avvenuto pagamento”;
“(art. 181, co 5) per l'omessa tardiva, infedele dichiarazione di cui al
presente comma si applica una sanzione pari al doppio della somma
prevista dall'art.178 penultimo comma (€ 200,00)”;
nonché di tutti gli atti presupposti e conseguenti a quella ordinanza.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Taviano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 maggio 2012 la dott.ssa
Simona De Mattia e uditi per le parti gli avv.ti V. Caprioli e A. De
Lorenzo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
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FATTO e DIRITTO
I. La società ricorrente, che opera in Puglia nel settore del recapito a
domicilio di corrispondenza, anche non intestata, ha impugnato la
deliberazione del Consiglio Comunale di Taviano n. 72 del 18.12.2007,
con cui è stata approvata la modifica al Testo Unificato delle Entrate
dell’Ente, mediante l’introduzione di taluni divieti con riferimento
all’attività di distribuzione di opuscoli pubblicitari e l’imposizione di
particolari modalità di distribuzione dei volantini a domicilio (art. 172,
comma 4), nonché subordinando detta attività di distribuzione al previo
versamento di una somma pari ad € 100,00 (in aggiunta all’imposta sulla
pubblicità) e prevedendo una sanzione di € 200,00 nel caso di omessa,
tardiva o infedele dichiarazione (artt. 178, ultimo capoverso, e 181,
comma 4). A sostegno del gravame la ricorrente deduce diversi profili di
illegittimità (difetto assoluto di potere, difetto di istruttoria e di
motivazione, sviamento).
Con atto depositato il 14.5.2012 si è costituito in giudizio il Comune di
Taviano per resistere al proposto ricorso.
Alla pubblica udienza del 17 maggio 2012, sulle conclusioni dei difensori
costituiti, la causa è stata trattenuta per la decisione.
II. La deliberazione di Consiglio Comunale impugnata, nelle premesse,
ha evidenziato la necessità di una puntuale regolamentazione dell’attività
di distribuzione di materiale pubblicitario, onde salvaguardare la pulizia
del centro urbano, tenuto conto delle proporzioni assunte dal fenomeno.
A tal fine, ha introdotto talune modifiche al Testo Unificato delle
Entrate del Comune, volte appunto a regolamentare sia l’attività di
distribuzione “porta a porta”, sia quella di volantinaggio.
La società ricorrente contesta innanzitutto l’art. 172, comma 4, del Testo
Unificato delle Entrate, così come introdotto dalla deliberazione di
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Consiglio comunale impugnata, nella parte in cui si impone, alle aziende
che operano nel settore della diffusione di volantini, depliants o altro
materiale pubblicitario, di effettuarne la distribuzione esclusivamente
mediante l’immissione nelle cassette postali, in modo che nessun lembo
del foglio fuoriesca, previa piegatura di esso in quattro parti.
Contesta, altresì, il divieto, imposto sempre con l’art. 172, comma 4, di
distribuzione dei volantini su usci ed androni di abitazioni private e su
parabrezza e lunotti dei veicoli.
Conseguentemente, la ricorrente si duole del fatto che l’attività di
distribuzione di materiale pubblicitario sia stata assoggettata al previo
versamento della somma di € 100,00, che il Comune incassa, in aggiunta
alla tassa sulla pubblicità, a titolo di parziale ristoro per le spese di
pulizia del centro urbano, nonché alla previa presentazione di apposita
dichiarazione, almeno due giorni prima dell’inizio dell’attività di
distribuzione, in mancanza della quale è prevista l’applicazione di una
sanzione di € 200,00 (art. 178 ultimo capoverso ed art. 181, comma 4).
III. Ad avviso del Collegio, il ricorso va accolto in parte, nei termini di
seguito precisati.
a. La giurisprudenza amministrativa, anche di questo Tribunale, citata
dalla ricorrente (ex plurimis, TAR Puglia – Lecce, sez. I, 5 ottobre 2011,
n. 1730; della stessa Sezione, sentenze n. 1127/2010, n. 369/2009, n.
2246/2008), è stata più volte chiamata a pronunciarsi, sia in sede
cautelare che di merito, sulla legittimità dei provvedimenti comunali
contenenti divieti e prescrizioni particolarmente restrittive e vincolanti
atti a disciplinare l’attività di distribuzione di materiale pubblicitario.
Nelle pronunce testè richiamate è stata evidenziata la necessità di tenere
distinta l’attività di volantinaggio stradale, che avviene sulla pubblica via,
da quella di distribuzione di materiale pubblicitario a domicilio.
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Con particolare riferimento a quest’ultima, è stato affermato il principio
secondo cui, affinchè possa essere imputata una responsabilità alle
imprese che svolgono attività di distribuzione di materiale pubblicitario
per l’imbrattamento stradale dovuto all’indiscriminato abbandono di
esso su suolo pubblico, è necessario dimostrare che i richiamati
fenomeni di sporcizia siano una conseguenza diretta dell’attività di
distribuzione “porta a porta”; invece, proprio perché essa consiste nel
deposito in cassetta dei volantini, l’abbandono di essi nelle pubbliche
strade ed i disagi connessi al fenomeno, in assenza di prova contraria,
non sono da considerare quali effetti direttamente ricollegabili all’attività
di distribuzione.
Nei provvedimenti giurisprudenziali richiamati si evidenzia come
l’introduzione di prescrizioni eccessivamente limitative all’attività di
distribuzione di depliants pubblicitari (che è essenzialmente libera)
finisce con l’imputare alle imprese una responsabilità per fatto altrui
(non contemplata nell’ordinamento se non in ipotesi tassative e limitate),
atteso che l’imbrattamento stradale dipende piuttosto dall’abbandono
dei volantini sul suolo pubblico da parte di chi li riceve.
b. Il Collegio concorda con l’impostazione di fondo delle pronunce
sopra citate; tuttavia, i principi in esse enunciati vanno applicati al caso
di specie.
Con la deliberazione di Consiglio Comunale impugnata, invero, il
Comune di Taviano non ha inteso vietare in maniera indiscriminata
l’attività di distribuzione di materiale pubblicitario a domicilio né quella
di volantinaggio.
L’Amministrazione, al contrario, ribadendo la necessità che detto
materiale vada distribuito esclusivamente mediante l’immissione nelle
cassette postali, ha dettato una prescrizione che non si pone in contrasto
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con quanto statuito dalla giurisprudenza del Tribunale sul punto e si
rivela consona agli scopi perseguiti dall’Ente comunale (ossia quelli di
evitare che l’incontrollato deposito di volantini possa potenzialmente
trasformarsi in rifiuto e determinare il temuto insudiciamento delle
pubbliche vie).
Né particolarmente restrittive risultano essere le ulteriori prescrizioni
contenute nell’art. 172, comma 4; la piegatura in quattro dei fogli, in
modo che essi siano perfettamente inseriti nelle cassette postali,
rappresenta un accorgimento non particolarmente gravoso per l’addetto
alla distribuzione, atto ad evitare l’accidentale fuoriuscita dei volantini
dalle cassette.
Parimenti ragionevole e consona allo scopo è la prescrizione che impone
il divieto di depositare il materiale pubblicitario su usci ed androni di
abitazioni private e su parabrezza e lunotti dei veicoli.
In proposito il Collegio prende atto dell’orientamento secondo cui,
rimanendo l’attività di distribuzione a domicilio nell’ambito dei rapporti
tra privati, per essa è necessario il solo consenso del proprietario, da
ritenersi implicitamente rilasciato mediante la collocazione di una
cassetta delle lettere accessibile (cfr., in tal senso, ordinanza TAR
Lombardia – Brescia, sez. II, 14 gennaio 2011, n. 53, citata dalla
ricorrente), cosicchè il Comune non può vietare l’immissione dei
depliants in cassetta, né il rilascio di essi sugli usci o negli androni degli
edifici.
Tuttavia, il Collegio reputa di doversi discostare parzialmente da tale
posizione, atteso che, qualora la regolamentazione delle modalità di
distribuzione, anche in aree private, non si risolva in una limitazione
eccessiva alla libertà di impresa e sia comunque finalizzata al
perseguimento
dell’interesse
pubblico
(che
nella
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specie
è
il
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mantenimento del decoro urbano), il Comune possa introdurre
specifiche prescrizioni atte a disciplinarle. Peraltro, non vi è motivo di
depositare il materiale pubblicitario sugli usci o negli androni ove le
abitazioni private siano fornite di cassette postali; in mancanza di esse,
quindi (la cui collocazione significa, secondo l’ordinanza sopra citata,
rilascio implicito del consenso da parte dei proprietari), il deposito di
depliants pubblicitari su usci ed androni (ed, ancor più, sui lunotti e
parabrezza delle auto in sosta) è sicuramente fonte di rifiuto, e quindi di
degrado urbano, direttamente ricollegabile all’attività di distribuzione
posta in essere dall’impresa (in tal caso non consentita dai proprietari
neppure implicitamente).
c. Posto quanto sopra, l’impugnata delibera di Consiglio Comunale si
rivela invece illegittima nella parte in cui introduce, nel Testo Unificato
delle Entrate dell’Ente, gli artt. 178, ultimo capoverso, e 181, comma 4;
con essi l’attività di distribuzione di materiale pubblicitario è stata
assoggettata al previo versamento della somma di € 100,00 da parte delle
imprese, che il Comune incassa, in aggiunta alla tassa sulla pubblicità, a
titolo di parziale ristoro per le spese di pulizia del centro urbano (art.
178 ultimo capoverso), nonché alla previa presentazione di apposita
dichiarazione, almeno due giorni prima dell’inizio dell’attività di
distribuzione, in mancanza della quale è prevista l’applicazione di una
sanzione di € 200,00 (art. 181, comma 4).
Il Collegio reputa che tale forma ulteriore di tassazione di cui all’art. 178
ultimo capoverso, oltre ad essere in contrasto con l’art. 23 Cost., in base
al quale “nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere
imposta se non in base alla legge”, è irragionevole ed ultronea rispetto a
quanto già prescritto all’art. 172, comma 4, con riguardo alle modalità
attraverso cui effettuare la distribuzione di materiale pubblicitario.
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Ed infatti, ove le imprese operanti nel settore e gli addetti alla
distribuzione osservino i divieti e gli accorgimenti di cui alla citata
norma, non vi è alcuna ragione ulteriore che possa giustificare il
versamento, in aggiunta all’imposta sulla pubblicità, della somma di €
100,00.
Né è legittimo ritenere che tale versamento a carico delle imprese sia
dovuto a titolo di parziale ristoro per le spese di pulizia del centro
urbano; una volta che gli addetti alla distribuzione abbiano
adeguatamente riposto i depliants nelle cassette postali, infatti,
l’imbrattamento stradale non può ritenersi un effetto immediato
dell’attività di distribuzione, cosicchè tale imposizione si risolve in un
provvedimento
indirettamente
dall’Amministrazione
in
violazione
sanzionatorio
del
generale
adottato
principio
di
responsabilità (cfr. sent. di questo Tribunale, sez. I., n. 1730/2011 cit.).
Conseguentemente, per i medesimi motivi appena esposti, sono da
ritenere parimenti illegittime le prescrizioni contenute nel quarto
comma dell’art. 181, sia nella parte in cui esso prevede che l’attività di
distribuzione
sia
preceduta
dalla
presentazione
di
apposita
dichiarazione, almeno due giorni prima dell’inizio, unitamente al
versamento delle somme dovute, sia nella parte in cui introduce un
trattamento sanzionatorio (con l’applicazione di una sanzione di €
200,00) direttamente collegato alle ipotesi di omessa, tardiva o infedele
dichiarazione.
IV. Per tutte le considerazioni sopra svolte, quindi, il ricorso va accolto
in parte e, conseguentemente, va disposto l’annullamento della
deliberazione di Consiglio comunale impugnata nella parte in cui
introduce, nel Testo Unificato delle Entrate dell’Ente, l’art. 178 ultimo
capoverso e l’art. 181, comma 4 (così come interamente trascritti nella
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deliberazione medesima).
V. In ragione dell’accoglimento parziale, le spese del giudizio vanno
compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione
Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe
proposto, lo accoglie in parte nei sensi precisati in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 17 maggio 2012
con l'intervento dei magistrati:
Luigi Costantini, Presidente
Enrico d'Arpe, Consigliere
Simona De Mattia, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 31/07/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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