DIRITTO DELL’ENERGIA
L’Autorità per l’energia elettrica e il gas:
profili istituzionali, competenze, contenzioso
e spunti di interesse giuridico.
Mario Vanni
Autorità per l’energia elettrica e il gas
Direzione Affari Giuridici e Contenzioso
Milano, 11 luglio 2012
Autorità per l’energia elettrica e il gas
1
Sommario
 Premesse
 L’Autorità:
contenzioso
 Spunti
profili istituzionali, competenze e
di interesse giuridico
 Le
nuove funzioni di regolazione dei servizi
idrici
Autorità per l’energia elettrica e il gas
2
Premesse

Grazie per l’invito

Tutto ciò che dico è da intendersi a titolo personale:
l’Autorità è un’Istituzione pubblica e parla solo
attraverso i propri atti e provvedimenti

Sono del tutto gradite – anzi auspicate - interruzioni,
domande, osservazioni e critiche.
Autorità per l’energia elettrica e il gas
3
Premesse
Il diritto dell’energia è una branca dell’ordinamento
ormai molto vasta e complessa:
• Multi-settoriale (energia elettrica, gas, energie
rinnovabili, petrolio, energia nucleare..etc..);
•Multi-livello dal punto di vista delle fonti del diritto
(trattati internazionali, diritto dell’Unione europea,
diritto statale, diritto regionale, diritto degli enti locali,
regolazione dell’AEEG e del Ministero..etc..)
 Per motivi di tempo e spazio poniamo qui il focus
sull’Autorità e sulla sua regolazione
Autorità per l’energia elettrica e il gas
4
L’AEEG è un’Autorità indipendente

Le AA.II. si diffondono in Italia tra la seconda metà degli
anni ottanta e l’inizio degli anni novanta come risposta alla
crisi dell’amministrazione tradizionale

Modello di organizzazione amministrativa che rompe con il
paradigma tradizionale/Cavouriano ex art. 95 Cost.

Modelli ispiratori:
•
•
Independent Regulatory Commissions statunitensi
Regulatory agencies inglesi (liberalizzazione di alcuni mercati)
Autorità per l’energia elettrica e il gas
5
Le ragioni dell’istituzione delle AA.II.

Evoluzione della Costituzione economica e nuovo ruolo dello Stato
nell’economia (Stato gestore vs Stato regolatore);

Necessità di un governo dell’economia stabile ed affidabile, svincolato
dalle esigenze di consenso politico-elettorale (Tar Lombardia n.
3239/09: “l’istituzione delle Autorità indipendenti risponde all’esigenza di
scongiurare il rischio (ampiamente inveratosi nel passato del nostro
Paese), di una gestione “politica” della vita economica, gestione
quest’ultima per sua intima natura “egoistica” giacchè condizionata
(secondo quanto appunto suggerito dall’esperienza) dall’nteresse
particolare delle formazioni politiche di volta in volta detentrici della
maggioranza relativa” )

spinta del Diritto dell’Unione europea (v. indipendenza Banche centrali)

necessità di elevata expertise tecnica per regolare settori ad elevata
complessità tecnica ed economica

conflitto di interessi tra Governo azionista (di Eni ed Enel) e Governo
regolatore
Autorità per l’energia elettrica e il gas
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La nascita della regolazione indipendente
in Italia
Premesse:

Il DL 333/1992 “Misure urgenti per il risanamento della finanza
pubblica” dispone la privatizzazione formale di Eni ed Enel, finalizzata al
raggiungimento dei parametri di Maastricht (rapporto Deficit/Pil 3% e
debito pubblico/Pil 60%)

La L. 474/1994 “Norme per l’accelerazione delle procedure di

Con la L. 481/95 viene istituita l’AEEG
dismissione di partecipazioni dello stato e degli Enti pubblici in società
per azioni” subordina però (art. 1-bis) la dismissione delle partecipazioni
pubbliche alla istituzione di “organismi indipendenti per la regolazione
delle tariffe ed il controllo della qualità dei servizi di rilevante interesse
pubblico”
Autorità per l’energia elettrica e il gas
7
L’Autorità per l’energia elettrica e il gas

è un’autorità indipendente, istituita dalla legge 14
novembre 1995, n. 481

è un organo collegiale composto dal Presidente e da
quattro Membri;

le sue funzioni sono la regolazione e il controllo dei
settori dell’energia elettrica e del gas e la tutela dei
consumatori
Autorità per l’energia elettrica e il gas
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Obiettivi e funzioni

Obiettivi generali (art. 1, l.481/95)
•
•
•
•
Garantire la concorrenza ed efficienza nei settori energetici
Tutelare gli interessi dei consumatori
Assicurare elevati livelli di qualità del servizio
garantire l’equilibrio fra obiettivi economico-finanziari delle imprese e
obiettivi generali di carattere sociale, tutela ambientale e uso efficiente
delle risorse
..da perseguire attraverso..

Tre “tipologie” di funzioni:
•
•
•
Funzioni di regolazione
Funzioni di controllo e vigilanza (enforcement)
Funzioni di impulso e advising istituzionale
Autorità per l’energia elettrica e il gas
9
La regolazione

Definizione giuridica di regolazione: “Adozione di atti

Definizione economica di regolazione: “Insieme degli

La regolazione può essere finalistica (Stato-gestore) o
neutrale (Stato-regolatore)
normativi ad efficacia generale che definiscono le regole
di funzionamento del mercato”
interventi operati dallo Stato nell’economia per
correggere i c.d. fallimenti del mercato, ossia le situazioni
nelle quali il libero esplicarsi della domanda e dell’offerta
non conduce ad una allocazione efficiente delle risorse
(i.e. monopoli naturali e asimmetrie informative)”
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Funzioni di regolazione
 Regolazione delle reti
• Condizioni economiche e tecniche per l’accesso e l’utilizzo (Tariffe
e Codici di rete; per es. TICA e connessioni)
• Regolazione dell’unbundling
 Regolazione del servizio
• Definizione e aggiornamento trimestrale delle condizioni
economiche per i clienti vincolati/tutelati (DL 73/07)
• Definizione dei livelli di qualità del servizio (tecnica e commerciale;
premi e penalità) con gli effetti di cui all’art. 1339 c.c. (art. 2,
co.12, lett. h) L. 481/95)
• Regolazione delle condizioni contrattuali
• Direttive per la produzione e l’erogazione dei servizi
• Regolazione dell’efficienza energetica
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Funzioni di garanzia ed enforcement
“far rispettare le regole”

L’Autorità:
•
•
•
•
•
Controlla e vigila sullo svolgimento dei servizi con poteri di ispezione,
di accesso, di acquisizione della documentazione e delle notizie utili
Irroga, in caso di inosservanza dei propri provvedimenti, sanzioni
pecuniarie non inferiori a 2.500 euro e non superiori a lire 150 milioni di
euro; in caso di reiterazione delle violazioni ha la facoltà di sospendere
l'attività di impresa fino a 6 mesi
valuta e rende giuridicamente obbligatori gli impegni delle imprese
(D.Lgs. 93/11 - Delibera 243/2012/E/com)
ordina la cessazione di comportamenti lesivi dei diritti degli utenti,
anche imponendo misure prescrittive tra cui l'obbligo di corrispondere
un indennizzo;
Risolve, se adita, le controversie tra gli operatori, segnatamente in
materia di accesso alla rete (art. 2, co.24 L. 481/95 ed art 44 D.Lgs.
93/11)
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Funzioni di segnalazione e advising
istituzionale
•
•
Potere di proporre a Parlamento e Governo modifiche della
normativa primaria, “anche ai fini della definizione, del
recepimento e della attuazione della normativa comunitaria”
(art. 2, co.6, L. 481/95)
Pareri, proposte, segnalazioni e report al Governo, al
Parlamento, alla Commissione europea e all’AGCM (casi di codecisione AEEG/Governo)
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Ampia tipologia poteri e atti
•
•
•
•
•
•
Poteri normativi/regolatori  atti generali e di regolazione
Poteri di integrazione dei contratti di utenza ex art. 1339
c.c. (v. Cass. n. 16401/11)  definizione livelli di qualità
Poteri sanzionatori  atti sanzionatori individuali
Poteri ablatori, prescrittivi e ripristinatori  ordini di
cessazione e ordini prescrittivi alle singole imprese
Poteri ispettivi, conoscitivi e di acquisizione della
documentazione  ispezioni e collaborazione con la GdF
Poteri paragiurisdizionali  risoluzione controversie tra
operatori
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Profili istituzionali: Indipendenza e
autonomia







Procedimento di nomina bipartisan (parere vincolante 2/3 componenti
Commissioni parlamentari);
Lungo mandato, oltre orizzonte temporale di una legislatura (incarico
di sette anni non rinnovabile)
Autonomia finanziaria: non dipende dal bilancio dello Stato ma è
finanziata dalle imprese del settore tramite un apposito contributo (< 1
per mille del fatturato delle medesime)
Criteri di selezione: competenza professionale
persone dotate di alta e riconosciuta professionalità e competenza nel
settore verificata in apposite audizioni parlamentari
Autonomia dai soggetti regolati (norme di incompatibilità per i
Commissari, che si estendono ai 4 anni successivi al mandato, e Codice
etico per i dipendenti)
Sede di Milano
Oggi indipendenza, dall’alto (Governo) e dal basso (soggetti regolati),
Fondamento comunitario (Direttive 2009/72/CE e 2009/73/CE);
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Accountability

Controllo giurisdizionale sugli atti: TAR Lombardia, Consiglio di
Stato e g.o.

Relazione annuale a Governo e Parlamento sull’attività svolta e
sullo stato dei servizi; Annual report a Commissione europea

Audizioni periodiche associazioni consumatori (art. 2, co. 23, L.
481/95) per discutere strategie e priorità

Controlli ex post su gestione e bilancio: Corte dei conti
(approvazione bilancio preventivo e rendiconto di gestione);
Presidente del Consiglio e MEF (approvazione aliquota contributo
autofinanziamento)

Procedimento amministrativo più avanzato, dal punto di vista della
partecipazione, rispetto a quello tradizionale (v. infra)
Autorità per l’energia elettrica e il gas
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Il procedimento
Art. 3, co. 2 L. 241/90 prevede che “La motivazione non è
richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto
generale” e art. 13, co.1, esclude l’applicabilità delle norme
sulla partecipazione “nei confronti dell'attività della pubblica
amministrazione diretta alla emanazione di atti n normativi,
amministrativi generali”

AEEG invece procedimento partecipativo più avanzato rispetto a
quello tradizionale: consultazioni preventive con i soggetti interessati
(v. delibera GOP 46/09) e obbligo di motivazione anche per adozione
atti normativi e a contenuto generale

AIR per le principali decisioni (prima A.I. ad aver implementato
l’AIR - art. 12, Legge n. 229/2003

d.P.R. n. 244/01 per procedimenti individuali (garanzie di
contraddittorio rafforzate rispetto a L. 241/90)

Autorità per l’energia elettrica e il gas
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Contenzioso

Competenza funzionale inderogabile Tar Lombardia (art. 14, co.2,
c.p.a.: “Sono devolute funzionalmente alla competenza
inderogabile del Tribunale amministrativo regionale della
Lombardia, sede di Milano, le controversie relative ai
poteri esercitati dall’Autorità per l’energia elettrica e il
gas.”)

Rito abbreviato ex art. 119 c.p.a., co.1, lett. b [“..b) i
provvedimenti adottati dalle Autorità amministrative
indipendenti”]  dimidiamento di tutti i termini processuali

Giurisdizione estesa al merito in materia sanzionatoria ex art. 134,
co.1, lett. c)

Peculiarità del contenzioso sugli atti dell’AEEG:
Peculiarità quantitativa: è di gran lunga la prima tra le
AA.II. per mole di contenzioso. Perché?
 Peculiarità qualitativa: il sindacato sugli atti dell’AEEG è
(principio di legalità, legittimazione
Autorità pergiuridicamente
l’energia elettrica e il ricco
gas
democratica) e, per molti versi, “ha fatto scuola” (v. infra)

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Contenuti contenzioso
1.
E’ sindacato sui poteri: Principio di legalità/poteri impliciti delle AA.II. (v. per es. CdS
nn. 3352/06 e 5827/05, secondo cui la L. 481/95 si configura come un “programma
legislativo aperto, una legge d’indirizzo che poggia su prognosi incerte, rinvii in
bianco all’esercizio futuro del potere, inscritto in clausole generali o concetti
indeterminati che spetta all’Autorità concretizzare”. (..) “La natura della copertura
legislativa è adeguata alla peculiarità dei poteri dell’Amministrazione indipendente
quale amministrazione che si “autoprogramma” secondo le finalità stabilite dal
legislatore”.)
2.
Consultazioni preventive obbligatorie, in deroga ad art. 13 L. 241/90, per
compensare il deficit di legittimazione democratica delle AA.II. (CdS n. 7972/06
individua nel “procedimento partecipativo uno strumento della partecipazione dei
soggetti interessati sostitutivo della dialettica propria delle strutture rappresentative.
(..) In assenza di responsabilità e di soggezione nei confronti del Governo,
l’indipendenza e neutralità delle Autorità può trovare un fondamento dal basso, a
condizione che siano assicurative le garanzie del giusto procedimento e che il
controllo avvenga poi in sede giurisdizionale. (..) La caduta del valore della legalità
sostanziale deve essere compensata, almeno in parte, con un rafforzamento della
legalità procedurale, sotto forma di garanzie del contraddittorio”.)
3.
Ruolo del contenzioso sovranazionale (v. per es. sentenza CGUE “Federutility c.
AEEG” 20 aprile 2010, in c-265/08 ).
Autorità per l’energia elettrica e il gas
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Contenzioso – ulteriori recenti elementi
di innovazione

Il Tar Lombardia, con le recentissime ordinanze del 25 giugno 2012
nn. 1766/12, 1767/12, 1768/12, 1769/12, 1771/12 e 1772/12, ha
disposto l’interrogatorio libero delle parti (AEEG e imprese
ricorrenti) nelle persone dei “funzionari o tecnici a conoscenza dei
fatti di causa”: si è svolto il 5 luglio, per la prima volta, un
contraddittorio diretto, avanti al Giudice, tra funzionari dell’AEEG e
rappresentanti delle imprese

L’interrogatorio libero è un istituto estraneo alla tradizione del
processo amministrativo e non menzionato dall’art. 63 c.p.a.
(“Mezzi di prova”); le ordinanze del Tar costituiscono
un’innovazione che potrebbe ora essere generalizzata (v. sent. Tar
Lombardia n. 1205/11 e sent. CdS n. 1069/12).

Il contenzioso sugli atti dell’AEEG si conferma dunque un campo di
sperimentazione ed un osservatorio privilegiato
sull’evoluzione della moderna azione amministrativa e sul
connesso terreno dell’ innovazione delle tecniche di tutela
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INTERAZIONI
Consiglio di Stato
Antitrust
ricorsi
Stakeholders
TAR
indagini
Processo consultazione
pareri
segnalazioni
Autorità
per l’ Energia Elettrica
e il Gas
Parlamento
Avvocatura
dello Stato
leggi
indicazioni di
policy
CCSE
pareri e
segnalazioni
comunicazioni
Governo e Ministeri
direttive
ACER, CEER e Commissione
Europea
Autorità per l’energia elettrica e il gas
Guardia di Finanza
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Rapporti AEEG/Antitrust
Qualche cenno infine merita il rapporto tra AEEG ed AGCM – AA.II.
entrambe chiamate, da prospettive diverse, a garantire la
concorrenza e tutelare i consumatori.
1) Tutela della concorrenza
•
La regolazione, come visto, è un’attività settoriale ed ex ante,
consistente nell’imposizione di regole generali finalizzate a
promuovere la concorrenza e tutelare i diritti dei consumatori
•
La tutela antitrust è, invece, un’attività trasversale ed ex post,
consistente nella repressione degli abusi di posizione dominante e
delle intese restrittive della concorrenza e le concentrazioni non
autorizzate
 rischio di sovrapposizioni (per es. impegni AGCM) e necessità di
stretta collaborazione (v. protocollo d’intesa ex D.Lgs 93/11)
Per il futuro, con l’avanzare dei processi di liberalizzazione: settori
energetici affidati a regolazione ex ante o tutela ex post?
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Rapporti AEEG/Antitrust
2) Tutela del consumatore
•
Nel 2007 sono stati attribuiti all’AGCM, in recepimento della direttiva europea
2005/29/CE, importanti compiti in materia di tutela del consumatore, con
particolare riferimento alle c.d. “pratiche commerciali scorrette” (“pratiche
commerciali contrarie al canone della diligenza professionale idonee ad alterare il
comportamento economico del consumatore medio”)
•
Rischio di sovrapposizione: un medesimo comportamento dell’impresa può
configurare al contempo una violazione del canone della diligenza professionale
(intervento sanzionatorio AGCM) ed una violazione di una disposizione della
regolazione dell’AEEG (intervento sanzionatorio AEEG): alla luce del P. ne bis in idem
non è ammissibile una doppia sanzione. Dunque chi prevale?
•
Si sono, negli ultimi anni, creati sul punto accesi contrasti inter-istituzionali. Il
problema è stato recentemente affrontato e risolto dall’Adunanza Plenaria del CdS
con le sentenze nn. 11 – 16 del 2012.
•
Chiamata a risolvere l’actio finium regundorum tra Antitrust e Autorità di regolazione
di settore, l’A.P. ha risolto il contrasto a favore delle AA.II. di regolazione, elevando,
con una decisione innovativa, il P. specialità, da criterio di risoluzione delle
antonomie tra norme, a criterio di attribuzione delle competenze amministrative.
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L’Autorità per l’energia elettrica e il gas
nel contesto internazionale

L'Autorità partecipa alla definizione delle regole europee armonizzate nei settori di
competenza attraverso la partecipazione diretta ad organismi europei quali CEER e
ACER; mantiene relazioni bilaterali con i regolatori europei e non-Ue.

Sin dalla sua istituzione è membro dell'ACER, l'Agenzia europea per il coordinamento
dei regolatori dell'energia (ACER) e del Consiglio dei Regolatori Europei di Energia,
il Council of European Energy Regulators (CEER). Vice presidente del CEER è il
Presidente dell'Autorità italiana Guido Bortoni, eletto nel marzo 2012.

Partecipa a progetti di Gemellaggio finanziati dalla Commissione ed è fra i promotori
di MEDREG, l'Associazione dei regolatori del Paesi del Mediterraneo, di cui detiene la
vicepresidenza permanente; il Segretariato di MEDREG è a Milano, presso la sede del
Regolatore italiano.

L'Autorità collabora inoltre con l'International energy regulatory network (IERN), la
piattaforma web per lo scambio di informazioni sui mercati e la regolazione nei settori
dell'energia elettrica e del gas e con la Florence School of regulation (FSR).
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Le nuove funzioni di regolazione dei
servizi idrici – cenni e problemi aperti
21, co.19, D.L. 201/11: “Sono trasferite all'Autorita' per l'energia
elettrica e il gas le funzioni attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi
idrici, che vengono esercitate con i medesimi poteri attribuiti all'Autorita'
stessa dalla legge 14 novembre 1995, n. 481. Le funzioni da trasferire sono
individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta
del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, da adottare
entro 90 novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto”.
 nuove funzioni sono “innervate” con i poteri della L. 481/95
Art.
I
primi atti emanati dall’Autorità (v. DCO 201/12)
Molti
problemi giuridici aperti: 1) natura giuridica del dPCM
(ricognitiva o costitutiva?) ed effetti della sua mancata emanazione; 2)
effetti dei referendum del giugno 2011, con particolare riferimento ai
contratti in essere; 3) futuro contenzioso sugli atti dell’AEEG in materia di
acqua: Tar Lazio o Tar Lombardia (due competenze funzionali
inderogabili da coordinare: art. 14, co.2, c.p.a. vs art. 135 c.p.a.: quale
prevale?).
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