Percorso formativo:
“La programmazione dei Piani di Zona:
la governance, il monitoraggio e la valutazione, la
riprogrammazione”
Primo modulo :
“LA GOVERNANCE”
Chivasso, 12 Novembre 2009
a cura della d.ssa Barbara Arcari
1
“Il processo di (ri)costruzione del
Piano di Zona a partire dai ruoli
degli organi coinvolti”
2
Le fasi della programmazione partecipata degli
interventi e dei servizi sociali:
1)
Avvio: coincide con l’inizio formale del processo di costruzione
del Piano di Zona
2)
Pianificazione: è la fase della programmazione attraverso la quale,
a partire dalla conoscenza del contesto e dalla fissazione degli
indirizzi e delle azioni, si perviene alla formulazione di una
proposta di Piano di Zona
3)
Deliberazione: è la fase decisionale relativa a un programma o a
una linea di azione o di condotta presa da un attore o da un
insieme di attori; approvato il documento, è la fase del processo
programmatorio caratterizzato dalla creazione del consenso
attorno agli indirizzi previsti dal Piano.
4)
Sottoscrizione: formalizzazione e pubblicizzazione dell’Accordo di
Programma
3
Le fasi della programmazione partecipata degli
interventi e dei servizi sociali (segue):
1)
Attuazione: implementazione delle azioni previste nel triennio
2)
Monitoraggio e Valutazione: accompagnano l’attuazione del Piano
e forniscono gli elementi a supporto della presa di decisione
3)
Conclusione: coincide con il termine temporale previsto dalla
programmazione (triennio); deve consentire il passaggio alla
nuova programmazione a partire dalla valutazione degli esiti
della prima

NOTA: Il monitoraggio è un’azione valutativa allorquando, a fronte di problemi,
discrepanze o novità rilevate, innesca un ragionamento volto a trovare nuove
soluzioni o a valorizzare gli eventi inattesi positivi. In questa sede, coerentemente con
il linguaggio utilizzato nelle Linee Guida e in buona parte della documentazione a
supporto della programmazione locale, il monitoraggio viene distinto dalla valutazione
in senso stretto al fine di enfatizzare la componente in itinere del primo e quella ex
post della seconda.
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Lavoro in sottogruppi
Il processo di costruzione del PDZ a partire dagli organi
coinvolti
Fasi e azioni del
processo
di
(ri)costruzione del
PDZ: un’analisi dei
potenziali
punti
critici.
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I PUNTI CRITICI DEL PROCESSO DI
RIPROGRAMMAZIONE
Fonte: rielaborazione dalle Linee Guida per la
predisposizione dei Piani di Zona 2010-2012
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Assemblea
Sindaci
Tav. Pol. Istituz. Presidente EG
Ufficio di
Piano
7
Tavoli
tematici
Resp.
Procedimento
8
9
10
11
I punti potenzialmente critici nel processo di
(ri)costruzione del PDZ
Fase
Azione
Responsabile
Pianificazione
Individua priorità e obiettivi (13 Tav.
Pol.
voti)
Istituzionale
Pianificazione
Quantifica le risorse in
Ufficio di Piano
riferimento 1i soggetti interessati
(12 voti)
Pianificazione
Progettano le azioni (proposte) in Tavoli tematici
riferimento agli obiettivi regionali
(7 voti)
12
I punti potenzialmente critici nel processo di
(ri)costruzione del PDZ
Fase
Azione
Responsabile
Pianificazione
Attiva i Tavoli tematici e ne coordina i Ufficio di Piano
lavori (4 voti)
Pianificazione
Stabilisce le forme di coinvolgimento
degli attori e costituisce l'Ufficio di Tav.
Pol.
Istituzionale
Piano (6 voti)
Pianificazione
Legge il quadro sociale e fa una Tav.
Pol.
ricognizione delle risorse disponibili Istituzionale
(4 voti)
13
Lavoro in sottogruppi
Fasi e azioni del processo di (ri)costruzione del PDZ:
un’analisi dei potenziali punti critici.
Articolazione del dibattito
Perché il punto individuato è “critico”?
2. Cosa dobbiamo tenere sotto particolare controllo?
Quali dimensioni?
3. Quali rischi e quali opportunità sono connessi al
punto individuato come “critico”?
1.
[NB non è detto che la competenza o la responsabilità dell’azione
esaminata sia dell’Ufficio di Piano]
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GRUPPO 1
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Piste di dibattito
Ufficio di Piano:
Sono state riscontrate, a monte, forti difficoltà nell’effettuare un
censimento delle risorse disponibili. Se è piuttosto chiaro quali
sono le risorse a disposizione degli EEG, meno lo sono quelle a
disposizione dei Comuni. Sul territorio è evidente una certa
disparità nei livelli di spesa.
Sono state riscontrate difficoltà nel realizzare un’azione di
sistema, dalle quali ha origine una domanda: per realizzare
un’azione del genere sarebbe necessario che un soggetto politico
assumesse un ruolo decisionale? L’UdP, infatti, risulta spesso
scarsamente determinante; mentre il livello politico tende a
delegare eccessivamente al livello tecnico.
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Piste di dibattito
Ufficio di Piano:
Emerge una evidente scarsità di risorse, tale da rendere difficile il
lavoro dell’UdP. Inoltre, al momento della firma dell’Accordo di
Programma è un problema sapere quali saranno le risorse
successivamente disponibili. A riguardo, servirebbe un intervento
del politico?
Il termine “progettazione” è equivoco se utilizzato con riferimento
al lavoro dei Tavoli.
Emerge uno particolare bisogno: una formazione più specifica per
i politici.
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Piste di dibattito
Tavolo Politico:
Individuazione delle priorità:
È necessario che si instauri un rapporto dialettico tra Tavolo
Politico e Tavoli Tematici. Questo rapporto, comunque, può
anche essere non del tutto simmetrico: l’input nella scelta delle
priorità può avere origine nei Tavoli Tematici, per poi andare
in direzione del livello politico. A riguardo, emerge una
domanda: ha senso che il Tavolo Politico sia chiamato a
individuare le priorità?
Problema delle rappresentanze nei Tavoli: a questo proposito:
è opportuna la presenza del politico nei Tavoli? Tale presenza
per taluni garantisce maggiore efficacia e legittimazione ai
Tavoli stessi, che, troppo spesso, sono stati enfatizzati e poi
ridimensionati.
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Piste di dibattito
Alcuni soggetti hanno partecipato ai Tavoli senza una delega
chiara da parte dei propri Enti. Ciò è accaduto, ad esempio,
nel caso delle Scuole e di alcune associazioni di volontariato.
Altri soggetti – come i medici di base – sono stati invece
scarsamente presenti alle attività dei Tavoli. A riguardo,
emerge una domanda: il problema della rappresentanza e delle
deleghe, così come quello di favorire una maggiore
partecipazione, avrebbero dovuto essere gestiti dall’UdP? A
detta dei partecipanti, dovrebbe essere il Tavolo Politico,
piuttosto, a occuparsi di tali questioni, magari con il supporto
determinante della Provincia.
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GRUPPO 2
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Piste di dibattito
L'INDIVIDUAZIONE DI OBIETTIVI E PRIORITA' DA
PARTE DEL TAVOLO POLITICO
La definizione degli obiettivi deve partire da un'analisi
dell'esistente, quindi in primis da verifica del grado di
raggiungimento degli indirizzi fissati all'interno del primo PDZ
e una successiva riattualizzazione a partire dalle priorità
regionali per la nuova programmazione.
Come definire gli obiettivi? Da cosa partire? Quali modalità
utilizzare? Nella prima triennalità eran definiti a partire dai
bisogni del territorio.
Il Tavolo Politico si trova a gestire un ruolo complesso ovvero
di definire obiettivi a partire dalle risorse. Ma chi definisce le
risorse? Grandi obiettivi di bisogno VS21 rigidità delle risorse.
Piste di dibattito
L'INDIVIDUAZIONE DI OBIETTIVI E PRIORITA' DA
PARTE DEL TAVOLO POLITICO
“Di chi è” il PDZ? Di Comuni, EEGG, ASL, ...: necessitò di
tenere conto di questa complessità nella definizione degli
obiettivi.
Nel caso di PDZ afferente a più EEGG, come coniugare diversi
Tavoli Politici?
Difficoltà degli amministratori di ragione davvero in chiave
governance e nel coinvolgerli fattivamente. C'è un problema di
competenza e di conoscenza allargata.
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Piste di dibattito
L'INDIVIDUAZIONE DI OBIETTIVI E PRIORITA' DA
PARTE DEL TAVOLO POLITICO
Difficoltà di definire gli obiettivi e le priorità prima che siano
concluse le analisi di contesto e dei bisogni.
Problema della “temporaneità” dei politici
Rischi e opportunità connesse ai meccanismi di delega
Scarso supporto, nel processo di programmazione, da parte dei
politici che fondamentalmente sono orientati al controllo della
spesa. Ruolo spesso solo ratificante, scarso valore aggiunto. È
necessario un cambio culturale. Il politico, inoltre, ha sempre
un problema di immagine.
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Piste di dibattito
L'INDIVIDUAZIONE DI OBIETTIVI E PRIORITA' DA
PARTE DEL TAVOLO POLITICO
Nel coordinamento dei Tavoli tematici è necessario un
rafforzamento delle competenze dei conduttori il cui ruolo, nella
prima triennalità, si è barcamenato fra “difficoltà e
improvvisazione”.
Nella prima triennalità di programmazione, abbiamo assistito a
Uffici di Piano di natura differente e che hanno dato luogo ad
esperienze diverse: negative in alcuni contesti (in cui il politico
ha agito solo per delega); positive in altre (es. UdP di natura
tecnico-politica); Tavolo Politico e UdP con Direttore e
Presidente come “leganti e facilitatori del dialogo”. Rispetto
all'esperienza degli amministratori nei Tavoli tematici: positiva,
in alcuni casi (crescita anche personale), in altri negativa
(politici come “bersaglio” di richieste e in difficoltà a “cambiare
cappello”).
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Piste di dibattito
L'INDIVIDUAZIONE DI OBIETTIVI E PRIORITA' DA
PARTE DEL TAVOLO POLITICO
Definizione degli obiettivi a partire dagli indirizzi regionali e
dall'offerta esistente (risorse). In tal senso aumenta la
collaboratività dei Tavoli (le risorse responsabilizzano “chi
chiede”).
Turnover fisiologico del politico; difficoltà nel vestire più
cappelli.
Bisognerebbe responsabilizzare di più i partecipanti ai Tavoli
(per una partecipazione attiva e non una mera formaluzione di
richieste).
Positiva per alcuni la distinzione tecnico-politico rimarcata dalle
recenti Linee Guida.
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Piste di dibattito
L'INDIVIDUAZIONE DI OBIETTIVI E PRIORITA' DA
PARTE DEL TAVOLO POLITICO
Rispetto alla precedente programmazione, oggi vi è una
situazione congiunturale molto modificata di cui le analisi (del
contesto, dei bisogni, etc) devono tenere conto.
PDZ sociale o di dialogo? Quali strategie? Come relazionarsi
con le politiche altre?
L'UFFICIO DI PIANO E LA QUANTIFICAZIONE
DELLE RISORSE
Le priorità possono essere definite a 2 livelli: gli indirizzi
strategici; gli obiettivi specifici e le priorità di intervento.
Quando si quantificano le risorse? Quali e a che livello?
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Piste di dibattito
L'UFFICIO DI PIANO E LA QUANTIFICAZIONE
DELLE RISORSE
Una strategia potrebbe essere quella di ragionare in termini di
“risorse certe” e di “risorse aggiuntive”. Questo può aiutare a
costruire e rafforzare un linguaggio comune.
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GRUPPO 3
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Piste di dibattito
L'UFFICIO DI PIANO E LA QUANTIFICAZIONE
DELLE RISORSE
Criticità:
Le uniche risorse certe del PDZ sono derivano da: quote
capitarie dei Comuni; una quota variabile derivante dal Fondo
Unico Nazionale; il Fondo Regionale L. 1/2004.
Nel primo PDZ vi sono state difficoltà legate alla comprensione
e all'individuazione delle risorse disponibili (quali risorse?), dei
soggetti coinvolti/coinvolgibili (di chi sono le risorse?), degli
scopi per i quali utilizzare o richiedere le risorse (per che cosa?).
Tali difficoltà sono ancora più marcate se si ha a che fare con
contesti all'interno dei quali agiscono molti Comuni.
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Piste di dibattito
L'UFFICIO DI PIANO E LA QUANTIFICAZIONE
DELLE RISORSE
Criticità:
Difficoltà nella lettura e nella codifica/interpretazione delle
risorse in capo a soggetti diversi (in primis Comuni e ASL). Vi è
una oggettiva difficoltà nel quantificarle (e non solo quelle di
ordine economico-finanziario), in particolare quelle del Terzo
Settore. Sarebbe importante intraprendere una prima
rendicontazione sociale, anche attraverso lo strumento del
Bilancio Sociale.
Generale rischio di indisponibilità di risorse ad hoc per progetti
innovativi.
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Piste di dibattito
L'UFFICIO DI PIANO E LA QUANTIFICAZIONE
DELLE RISORSE
Rischi:
La vincolatività delle risorse date e la perdurante difficoltà nel
quantificare le risorse, specie del Terzo Settore.
Rischio che le risorse connesse alla seconda triennalità siano
prima individuate e impegnate dai diversi soggetti e poi
successivamente destinate ad altro (urgenze, prime necessità
etc).
Se la logica regolativa del PDZ è di fare progetti sul versante
potenziamento e innovazione, chi metterà le risorse in più?
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Piste di dibattito
L'UFFICIO DI PIANO E LA QUANTIFICAZIONE
DELLE RISORSE
Opportunità:
La capacità insita nel PDZ di ampliare il quantum delle risorse
disponibili e di essere “luogo” attraverso il quale intercettare e in
cui far convergere “risorse altre”. Proposta di stringere relazioni
con le Fondazioni di Comunità.
Superata la logica da parte del Terzo Settore di stare dentro il
PDZ per “affidamento di servizi”.
Buona capacità di co-progettazione fra soggetti istituzionali e
soggetti privati.
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Piste di dibattito
INDIVIDUAZIONE DELLE PRIORITA' E DEGLI
OBIETTIVI DA PARTE DEL TAVOLO POLITICO
Criticità:
Diverse temporalità dei diversi strumenti di programmazione
(PAT, PDZ, …)
Necessità di individuare obiettivi e priorità da parte dei politici;
questo è complicato da alcune evidenze: il turnover degli
amministratori; il recente cambiamento delle amministrazioni; la
richiesta da parte politica di delegare l'analisi del contesto e dei
bisogni ai tecnici.
Scarsa conoscenza da parte degli amministratori dei servizi del
territorio (sociali e sanitari).
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Piste di dibattito
INDIVIDUAZIONE DELLE PRIORITA' E DEGLI
OBIETTIVI DA PARTE DEL TAVOLO POLITICO
Criticità:
Senso di appartenenza e di protagonismo da parte di alcuni
amministratori in riferimento al processo PDZ.
Debolezza del territorio che appare molto frammentato (es.
molti piccoli Comuni).
Delega totale, da parte politica, all'Ente Gestore.
Mancanza di indirizzi strategici da parte dell'ASL con
conseguente scarsa partecipazione e collaborazione, in alcuni
contesti, fra ASL e EEGG.
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Piste di dibattito
INDIVIDUAZIONE DELLE PRIORITA' E DEGLI
OBIETTIVI DA PARTE DEL TAVOLO POLITICO
Rischi:
Dimenticare i principi ispiratori della L.328/00 fra cui “uscire
dalle politiche riparatorie”.
L'assenza di indirizzi regionali può causare un rallentamento dei
lavori programmatori.
Difficoltà da parte dei tecnici (non solo dei politici) di mettere in
collegamento le analisi socio-demografiche del territorio con
l'analisi dei bisogni.
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Piste di dibattito
INDIVIDUAZIONE DELLE PRIORITA' E DEGLI
OBIETTIVI DA PARTE DEL TAVOLO POLITICO
Opportunità:
La presenza del DG dell'ASL al Tavolo Politico.
Il PePS come strumento positivo per conoscere la realtà sociale
e per i politici per poter elaborare il PDZ con priorità sociosanitarie ad hoc.
La definizione degli indirizzi strategici da parte del Tavolo
Politico, da cui discenderanno gli obiettivi di Piano. Ruolo
positivo a patto che venga sostenuto da strumenti conoscitivi
adeguati.
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Piste di dibattito
INDIVIDUAZIONE DELLE PRIORITA' E DEGLI
OBIETTIVI DA PARTE DEL TAVOLO POLITICO
Opportunità:
La permanenza dei tecnici a fronte della “variabilità” dei
politici: i tecnici conservano un bagaglio culturale, di
conoscenze, di strumenti, di saperi.
Attività di formazione e di sensibilizzazione verso i politici.
Oggi il PePS appare lo strumento principe per l'integrazione
delle politiche. Il PDZ diventa uno strumento “più tecnico” che
richiede la messa di comune delle competenze dell'ASL e
dell'EG.
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Mettere in rete e far dialogare i sistemi informativi.