Politica Europea e Desertificazione: Testimonianze dal Piano Locale Geoff A. Wilson Collana di Opuscoli : A Numero: 6 Contenuti INTRODUZIONE: LO SCOPO DI QUESTO OPUSCOLO POLITICA INTESA COME PROCESSO: QUAL È IL SUO FUNZIONAMENTO? L’ATTIVITÀ POLITICA NEL MEDITERRANEO SETTENTRIONALE: DIBATTITI E PREOCCUPAZIONI LA POLITICA COME DRIVER E RISPOSTA ALLA DESERTIFICAZIONE NEL MEDITERRANEO POLITICHE E DESERTIFICAZIONE: IL CASO DELLA VALLE DEL GUADALENTIN (SPAGNA) POLITICHE E DESERTIFICAZIONE: IL CASO DELLA REGIONE DELL’ALENTEJO (PORTOGALLO) POLITICHE E DESERTIFICAZIONE: IL CASO DELLA VAL D’AGRI (ITALIA) POLITICHE E DESERTIFICAZIONE: IL CASO DELL’ISOLA DI LESVOS (GRECIA) LINEE GUIDA PER L’ELABORAZIONE DI UN PROGRAMMA POLITICO OLISTICO E INTEGRATO
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INTRODUZIONE: LO SCOPO DI QUESTO OPUSCOLO La politica circonda tutti noi ed è un aspetto importante del decision‐making nelle società democratiche. Pertanto, è fondamentale comprendere l’importanza della politica ed il suo ruolo nella desertificazione. Lo scopo di questo opuscolo è di concentrarsi sul ruolo della politica nel decision‐making a scala locale (consultare altri opuscoli per una discussione più ampia riguardo alla politica dell’UE in materia di ambiente e desertificazione). In questo booklet saranno esaminate numerose politiche locali, strutturate una sull’altra a costituire una trama che informi il lettore sui problemi, i dibattiti e le preoccupazioni connessi alla policy‐
making e alla desertificazione. L’opuscolo esaminerà prima i processi politici (i.e. come funziona la politica?) e farà chiarezza sulle complesse questioni riguardanti i processi di formulazione, emanazione e implementazione delle decisioni politiche. Il testo, poi, tratterà specificamente questioni e problematiche associate all’implementazione delle politiche nel Nord del Mediterraneo, evidenziando come i paesi europei del Mediterraneo abbiano spesso un policy style proprio, che può differire sostanzialmente da quello dei governi dell’Europa settentrionale ed occidentale. Infine, l’opuscolo si occuperà della politica in quanto driver e risposta alla desertificazione mediterranea. A questo scopo, il testo descriverà diversi esempi di risultati delle politiche (sia positivi che negativi) ottenuti in differenti zone del Mediterraneo settentrionale, esaminando la politica agricola in quanto driver chiave per la desertificazione nella valle del Guadalentin (Spagna), nella regione dell’Alentejo (Portogallo), nella Val d’Agri (Italia) e nell’isola di Lesvos (Grecia). Il booklet mostrerà che nessun dibattito sui risultati e sull’efficacia della politica, a livello locale, può essere compreso senza approfondire il legame tra politica e governi. L’opuscolo si concluderà con una discussione degli insegnamenti appresi relativamente all’esecuzione e all’efficacia delle politiche nel Nord del Mediterraneo, e sulle prospettive future del rapporto politica/desertificazione. La proposta di linee guida per l’elaborazione di un programma di politiche olistico e integrato per il Nord del Mediterraneo volto a migliorare l’approccio ai problemi della desertificazione, chiuderà l’opuscolo. POLITICA INTESA COME PROCESSO: QUAL È IL SUO FUNZIONAMENTO? •
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Il procedimento politico include le fasi della formulazione, promulgazione, trasposizione e implementazione Generalmente, la linea d’azione è elaborata da soggetti collegati ad istituzioni nazionali‐statali Il contesto locale rappresenta il livello politico più importante, in quanto consente di cogliere le esigenze esistenti nella società La promulgazione non garantisce una corretta applicazione delle decisione politiche (implementation gap) Le decisioni politiche possono avere effetti diretti ed indiretti sui processi di desertificazione (quelle che producono effetti indiretti spesso contribuiscono all’inasprimento della desertificazione, e.g. le politiche agricole) Il processo di policy‐making è collegato al piano politico, per questo la comprensione degli obiettivi, delle aspirazioni e dei bisogni degli stakeholders è fondamentale All’interno delle società democratiche la politica costituisce il pilastro della convivenza umana. Il 1 processo politico comprende la fase della formulazione (in cui le idee strategiche vengono progettate sulla base di un dibattito che coinvolge diversi soggetti), la fase della promulgazione (in cui un formale documento programmatico diventa legge), la fase della trasposizione (importante nell’Unione Europea, in quanto le linee guida assunte nell’ambito UE devono poi essere riprese e diventare ordinamenti e leggi nei singoli stati membri), e la fase dell’implementazione (in cui le politiche vengono trasferite al piano locale allo scopo di modificare i comportamenti umani dalla base). Di norma, gli orientamenti vengono formulati da policy‐makers in collaborazione con istituzioni nazionali (e.g. ministeri dell’ambiente o dell’agricoltura), sebbene i soggetti privati stiano svolgendo un ruolo sempre maggiore nell’influenzare il processo politico, dalla formulazione fino all’implementazione. Il piano locale (i.e. il piano in cui gli individui o le comunità vengono maggiormente influenzati dalle decisioni politiche) rappresenta il livello politico più importante, poiché è su scala locale che le disposizioni Europee e nazionali vengono applicate. L’emanazione di una disposizione non garantisce che essa venga rispettata sul piano locale. Spesso un provvedimento esiste ma, per diverse ragioni, non viene attuato (vedi di seguito). E’ a questo che si riferisce l’implementation gap. Tale scostamento sottolinea la necessità di verificare il “successo” di una politica, sondando l’impatto e l’efficacia di una decisione strategica a livello locale. Come quest’opuscolo dimostrerà ampiamente, risulta, dunque, insufficiente l’analisi del solo livello macro‐
strutturale inerente la formulazione e la 2 promulgazione di una politica. E’ importante sottolineare due questioni centrali associate all’impatto delle strategie politiche sui processi di desertificazione locali. La prima riguarda la constatazione che le politiche possono esercitare un effetto diretto o indiretto sulla società. Un effetto diretto può manifestarsi, ad esempio, nel momento in cui le disposizioni vengono indirizzate esplicitamente alle attività antropiche collegate ai processi di desertificazione (e.g. una direttiva ambientale che tuteli un’area dallo sfruttamento intensivo dell’uomo promuovendo la salvaguardia del suolo e della flora). Tuttavia, la maggior parte delle politiche discusse in questo booklet hanno un impatto indiretto sui processi di desertificazione, inducendo cambiamenti di land use che influenzano indirettamente la desertificazione. La maggior parte delle politiche agricole rientrano nella categoria delle disposizioni indirette: esse non sono apertamente indirizzate al processo di desertificazione ma, sostenendo il cambiamento dei comportamenti umani (e.g. fornendo sussidi che incoraggiano gli agricoltori ad intensivizzare la produzione agricola), spesso contribuiscono all’involuzione del processo di desertificazione (vedi i casi di studio). La seconda riguarda il processo di policy‐making; esso è collegato al piano politico, in cui è fondamentale riconoscere i soggetti detentori di potere all’interno del network degli attori coinvolti. Tali soggetti (e.g. i leader della comunità), grazie al ruolo specifico svolto nella comunità, possono favorire la corretta applicazione dei provvedimenti ed influenzare le reazioni alla politica da parte di altri attori. L’ATTIVITÀ POLITICA NEL MEDITERRANEO SETTENTRIONALE: DIBATTITI E PREOCCUPAZIONI (QUESTIONI APERTE?) •
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La “Sindrome del Mediterraneo” caratterizza spesso il processo di policy‐making e l’implementazione delle politiche nei paesi Mediterranei (tradizioni amministrative clientelari: carenze strutturali; corruzione; scarsa cooperazione tra i settori amministrativi) Nei paesi del Mediterraneo il decentramento dei poteri amministrativi si è tradotto in un’azione politica disarticolata La debolezza della società civile ostacola l’implementazione di una gestione sostenibile sotto il profilo ambientale e, di riflesso, un’attenuazione della desertificazione La natura “top‐down” e la sottorappresentanza della prospettiva regionale, tipiche del processo decisionale europeo, impediscono un controllo effettivo della desertificazione Spesso i paesi mediterranei considerano la politica europea come “Nordcentrica” e non idonea al contesto mediterraneo; a causa della minaccia dell’abbandono del territorio, molte regioni mediterranee preferirebbero politiche che aiutino ad intensivizzare la produzione agricola, piuttosto che estensivizzarla. Nel Mediterraneo settentrionale, le carenze strutturali a livello nazionale e la natura gerarchica della progettazione ed implementazione della politica UE, insieme alle difficoltà nell’interfaccia tra le istituzioni europee e gli stati membri, rappresentano vere e proprie barriere nel processo di mitigazione della desertificazione. Tali questioni sono riconducibili alla cosiddetta Sindrome del Mediterraneo. Gli elementi specifici di tale sindrome sono rappresentati da tradizioni amministrative clientelari e da una tendenza all’individualismo. La Sindrome del Mediterraneo è caratterizzata inoltre da carenze strutturali tipiche dei paesi mediterranei come la corruzione, la mancanza di progetti o programmi approfonditi per risolvere problemi ambientali e la scarsa cooperazione tra i diversi settori amministrativi competenti in materie specifiche. In aggiunta, il decentramento dei poteri amministrativi e della responsabilità, avvenuto tra gli anni settanta e ottanta, ha portato ad un’azione politica disarticolata e al deterioramento delle responsabilità sia a livello nazionale che europeo. La debolezza della società civile rende difficile la promozione di interessi che non siano di tipo economico. Questo indebolisce l’opinione pubblica canalizzata attraverso le NGO (Non‐Governmental Organizations) ed il comportamento effettivo di voto, che può rivelarsi un elemento decisivo nell’adozione di politiche sostenibili. Anche se, sul piano nazionale, si sono verificati progressi nell’assunzione di obiettivi ambientali, problemi quali la frammentazione delle responsabilità, i poteri limitati delle istituzioni ambientali e la carenza di infrastrutture politiche, mezzi e conoscenze approfondite, sono frequenti. Di conseguenza, gli stati europei del Mediterraneo spesso manifestano scarsa iniziativa nell’ambito delle politiche ambientali, agendo soltanto in risposta a richieste sollevate da Bruxelles. Mentre alcuni sostengono che la Sindrome del Mediterraneo stia cominciando a cedere, e che sia le NGO ambientali che la società civile stiano accrescendo il loro potere di intervento nelle questioni politiche, le carenze strutturali continuano ancora ad imporre interpretazioni degli obiettivi e delle pratiche politiche che si rivelano dannose per l’ambiente. Pertanto, è necessario riconoscere sia l’incompatibilità esistente tra le politiche UE e l’ambiente naturale (che rende difficoltoso un utilizzo sostenibile delle risorse naturali), sia la natura top‐down del processo decisionale UE. La sottorappresentanza della prospettiva regionale è implicita nel decision‐making europeo; ciò potrebbe condurre ad una sottorappresentanza degli interessi dell’Europa meridionale. Così, le caratteristiche strutturali e burocratiche associate alla Sindrome del Mediterraneo non solo agiscono come drivers di una gestione insostenibile del territorio e come sintomi di desertificazione, ma rappresentano anche segnali conflittuali dall’Europa. I paesi mediterranei spesso percepiscono le politiche provenienti da Bruxelles come regolamenti imposti dall’Europa settentrionale. Molti stakeholders mediterranei, quindi, sostengono che le direttive UE (e le conseguenti legislazioni nazionali) spesso mal si adattano alle effettive necessità dei paesi del Nord del Mediterraneo. I policy makers mediterranei preferirebbero applicare politiche atte a promuovere l’intensivizzazione delle attività agricole e del land use, mentre le politiche europee favoriscono l’estensivizzazione. In molti casi l’estensivizzazione non viene associata alla tutela dell’ambiente (e all’arresto della desertificazione) ma all’abbandono del territorio, esacerbando ulteriormente la desertificazione a livello locale (e. g. attraverso la carente manutenzione dei terrazzamenti; l’abbandono di un’agricoltura eco‐sostenibile). Qualsiasi analisi degli effetti locali delle decisioni politiche, pertanto, necessita di considerare la singola politica e la specifica situazione ambientale dell’area Nord del Mediterraneo. LA POLITICA COME DRIVER E RISPOSTA ALLA DESERTIFICAZIONE NEL MEDITERRANEO •
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Nel Mediterraneo settentrionale le politiche agricole collegate alla Politica Agricola Comunitaria (PAC) spesso inaspriscono il processo di desertificazione, mentre le politiche ambientali hanno, fino a un certo punto, contribuito all’attenuazione della desertificazione Le politiche collegate alle Organizzazioni Comuni di Mercato relative ai seminativi, all’olio d’oliva, all’ortofrutta, alle carni di pecora e capra, al manzo e vitello hanno un potenziale altamente significativo nell’accelerare i processi di desertificazione Gli aiuti connessi alla PAC hanno incoraggiato gli agricoltori ad intensivizzare la produzione ed espandere le superfici arate, aumentando quindi i processi di desertificazione in aree vulnerabili dal punto di vista ambientale I limiti alla densità del bestiame sono risultati troppo elevati per la maggior parte delle aree di pascolo sensibili dal punto di vita ambientale, consentendo un carico di bestiame per ettaro con impatti potenzialmente drammatici sul 3 processo di desertificazione Le misure agro‐ambientali e agro‐forestali dell’UE vengono spesso criticate in quanto finiscono con il compromettere gli obiettivi ambientali e funzionare solo come una fonte di reddito alternativa La ricerca dimostra che il successo delle misure agro‐ambientali nella riduzione della desertificazione è alterno, con misure relativamente di successo, ed altre che, generalmente, non hanno apportato sostanziali miglioramenti ambientali e attenuato il processo di desertificazione Le politiche ambientali hanno avuto maggior successo nell’affrontare i problemi della desertificazione e quelle che si sono rivelate particolarmente importanti sono la Direttiva Habitats, le Direttive sulla Valutazione di Impatto Ambientale e la Valutazione Ambientale Strategica, e la Direttiva Quadro sull’Acqua. Un aspetto importante, e spesso trascurato, degli effetti delle politiche a livello locale è che le politiche possono agire sia da drivers (cause) che da soluzioni alla desertificazione. Nei Paesi del Nord del Mediterraneo, la politica agricola comunitaria (PAC) ha spesso peggiorato i processi di desertificazione, mentre le politiche ambientali hanno, per certi versi, aiutato a mitigare la desertificazione. Esempi di politiche che possono sia peggiorare che attenuare la desertificazione nel Nord del Mediterraneo (?) = impatto politico incerto Politiche che hanno determinato il peggioramento dei processi di desertificazione Politica agricola: 136/66/EEC; 1638/98/EEC; 2366/98/EEC: OCM olio di oliva 120/67/EEC; 1910/92/EEC; 2309/97/EEC: OCM grano duro 2727/75/EEC; 1765/92/EEC; 1251/99/EEC; 1253/99/EEC: OCM cereali, oleaginose e colture proteiche 1837/80/EEC; 2467/98/EEC; 2529/01/EEC: OCM carne ovi‐caprina 797/85/EEC; 2329/91/EEC; 950/97/EEC: Miglioramento dell’efficienza delle strutture agricole 3013/89/EEC; 2069/92/EEC: OCM carne ovi‐caprina 2019/93/EEC: Migliorare la condizione delle piccole isole dell’Egeo 2201/96/EEC: OCM ortofrutta (incl. mandorle) 951/97/EEC: Investimenti agricoli; miglioramento della trasformazione e commercializzazione 4 dei prodotti agricoli 1254/99/EEC: OCM carne bovinaOrganizzazione del settore bovino Politica forestale 4256/88/EEC: Sviluppo e sfruttamento delle foreste (?) 867/90/EEC: Trasformazione e commercializzazione dei prodotti forestali (?) Politiche che hanno determinato un miglioramento dei processi di desertificazione Politiche acqua: 2000/60/EEC: Linee guida per un’azione comunitaria nell’ambito della politica dell’acqua 80/68/EEC: Tutela della falda freatica dall’inquinamento 1975/82/EEC: Opere idriche nelle aree montane e LFAs Politiche per la tutela dell’ambiente e della natura: 409/79/EEC: Tutela degli uccelli selvatici 337/85/EEC: Valutazione dell’impatto ambientale U
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479/86/EEC: Tutela dell’ambiente nel bacino del Mediterraneo 43/92/EEC: Tutela degli habitat naturali e della fauna e della flora selvatiche (Direttiva Habitats) 42/2001/EEC: Stima dell’impatto ambientale Politica forestale: 3229/86/EEC; 2158/92/EEC; 308/97/EEC: Controllo degli incendi boschivi 2080/92/EEC: Provvedimenti forestali nel settore agricolo (?) 797/85/EEC: Rimboschimento e set‐aside Politica agricola: 1094/88/EEC: Set‐aside 2378/91/EEC: Estensivizzazione della produzione nelle aree sensibili 3072/95/EEC: Pagamenti compensativi per i produttori di cereali 2078/92/EEC: Misure agro‐ambientali (?) 1257/99/EEC: Regolamento per lo sviluppo rurale (?) Le politiche agricole come driver principale dei processi di desertificazione a livello locale La PAC fornisce aiuti ai produttori agricoli. Le politiche sono implementate e monitorate da agenzie nazionali, che spesso coinvolgono funzionari locali, le cui azioni risultano sovente al di fuori del controllo della Commissione Europea. L’ammontare dei contributi ricevuti da un’azienda agricola e, cosa più importante, l’area dei terreni o la quantità di bestiame ammissibili, risulta, in ultima analisi, a discrezione degli ufficiali amministrativi ministeriali. Le politiche per le Organizzazioni Comuni di Mercato (OCM), relative ai seminativi, all’olio d’oliva, all’ortofrutta, alle carni ovi‐caprine, alle carni bovine, hanno un potenziale altamente rilevante nell’accelerare il processo di desertificazione (vedi tabella). A partire dalla riforma della PAC nel 1992, tutti i contributi pagati attraverso il regime della lavorazione si basano sull’area territoriale, ciò ha incoraggiato gli agricoltori ad espandere il proprio terreno coltivabile, intensificando il processo di desertificazione. Le OCM carne definiscono dei requisiti relativamente al carico di bestiame per ettaro, e il regime per la carne di vitello prevede un premio di estensivizzazione per il quale il carico massimo è passato da 1 a 1,6 unità di bestiame per ettaro. Tali limiti sono risultati troppo elevati per le aree di pascolo in condizioni di fragilità ambientale, traducendosi spesso in un aumento del carico di bestiame per ettaro (piuttosto che in una diminuzione) con impatti potenzialmente drammatici sul processo di desertificazione (vedi il seguente esempio greco). Nel Nord del Mediterraneo il carico di bestiame per ettaro tende ad aumentare a causa del cambiamento delle U
pratiche agricole (mancanza di rotazione del pascolo) o a causa degli aiuti ricevuti attraverso la PAC. Le quote di bestiame si sono particolarmente estese all’interno delle cosiddette “Aree meno favorite” dell’UE (aree marginali dal punto di vista agricolo ubicate spesso in zone collinari o montane). Le politiche agro‐ambientali, agro‐forestali e ambientali come possibile risposta alla desertificazione? Le misure agro‐ambientali e agro‐forestali dell’UE, entrambe atte a mitigare la desertificazione (come sopra menzionato), hanno evidenziato effetti diversi nel processo di riduzione della desertificazione. Queste politiche vengono spesso accusate di compromettere gli obiettivi ambientali e funzionare solo come fonte alternativa di reddito. In particolare, la regolamentazione agro‐ambientale UE si presta a differenti interpretazioni nella fase dell’implementazione. I responsabili dell’applicazione di queste regolamentazioni ai livelli regionale e locale si trovano nella posizione critica di dover tradurre in pratica l’interpretazione dell’obiettivo di queste politiche. Alcuni piani (e. g. piani di rimboschimento) hanno ottenuto un relativo successo nel ritardare la desertificazione, mentre altri (specialmente quelli basati sull’intervento volontario degli agricoltori) non hanno portato, in genere, ad un sostanziale miglioramento del processo di desertificazione. Un altro elemento di preoccupazione è rappresentato dallo scarso peso finanziario di queste politiche, specialmente se confrontate con l’ammontare degli aiuti alla produzione legati al funzionamento della PAC. Accade spesso che gli effetti positivi delle misure agro‐ambientali e agro‐forestali, in termini di reazione alla desertificazione, vengano controbilanciati da altre politiche che incoraggiano intensificazione e pratiche gestionali inadeguate. Le politiche ambientali hanno avuto un effetto più diretto sui processi di desertificazione a livello locale, anche se il modo in cui la desertificazione viene affrontata dalle politiche ambientali è stato, generalmente, soggetto a critiche. La politica ambientale UE ha provocato un notevole sviluppo della legislazione nazionale degli stati membri, anche se una questione completamente diversa è il modo in cui, o piuttosto se, la legislazione risultante viene applicata nella pratica. Le politiche agricole più rilevanti in merito alla desertificazione nel Nord del Mediterraneo sono la Direttiva Habitats, che individua zone protette soggette a limitazioni nella gestione; le direttive riguardanti la Valutazione di Impatto Ambientale e la Valutazione Ambientale Strategica, che stabiliscono l’iter per stimare l’impatto ambientale di potenziali progetti, piani e programmi; e la Direttiva Quadro Acqua, che assicura la protezione delle acque dalle sostanze inquinanti e fissa i requisiti per sistemi di gestione a scala di bacino idrografico. POLITICHE E DESERTIFICAZIONE: IL CASO DELLA VALLE DEL GUADALENTIN (SPAGNA) •
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La valle del Guadalentin è una delle aree colpite più duramente dalla desertificazione in Europa I principali drivers della desertificazione sono associati al sovra‐sfruttamento e alla salinizzazione delle acque sotterranee, e alle dinamiche erosive delle zone collinari aride causate dall’espansione delle colture intensive Sia le politiche che i frameworks istituzionali hanno condotto all’indiscussa espansione di un’irrigazione agricola dannosa per l’ambiente I contributi PAC hanno incoraggiato l’espansione delle colture intensive in terreni aridi, esacerbando i processi erosivi Alcuni risultati positivi delle politiche agricole possono essere osservati attraverso l’implementazione di misure agro‐ambientali per la riduzione della desertificazione e, in modo più evidente, attraverso la tutela di pratiche agricole tradizionali mediante aiuti agli agricoltori La valle del Guadalentin, ubicata nella regione della Murcia, rappresenta uno dei casi più gravi di desertificazione nell’Europa Meridionale. Il sovra‐
sfruttamento dell’acqua superficiale e della falda freatica, l’aumento della concentrazione di sali nel terreno e la deturpazione dell’habitat naturale, insieme all’incremento dell’agricoltura irrigua nelle aree pianeggianti, hanno aumentato i problemi di desertificazione. L’espansione dell’agricoltura irrigua 5 è il driver principale della distruzione dell’habitat semi‐naturale e del depauperamento dello strato acquifero in un clima semi‐arido, conducendo al disseccamento dei pozzi e all’aumento della concentrazione di sali nella falda freatica. La zona subisce anche intense dinamiche erosive nelle zone collinari aride, originate dagli usi del suolo tradizionali e dall’attuale gestione, che si realizzano in un contesto caratterizzato da clima semiarido e suoli vulnerabili. In meno di due generazioni, gli agricoltori sono ritornati da un’emigrazione forzata per vivere in una regione con uno dei più alti tassi di crescita di produzione agricola in Spagna. La diffusione delle aree irrigue, che riguarda attualmente un terzo del territorio agricolo della regione, ha definito un trend regionale pari a più del doppio di quello registratosi a livello nazionale. Lo sviluppo della produzione orticola e di attività ad essa correlate ha condotto ad uno sviluppo economico notevole nella zona. L’elemento chiave per interpretare le problematiche relative alla irrigazione e alla desertificazione (i.e. aumento della concentrazione di sali ed errata gestione delle risorse idriche) è che l’importanza economica dell'agricoltura irrigua ha creato un supporto unanime da parte dell'intero spettro istituzionale e politico nei confronti di questo settore economico. L’acquedotto Tajo‐Segura ha rappresentato il principale fattore dell’espansione irrigua dopo il 1980, periodo in cui sono stati assegnati la maggior parte dei permessi per l’uso dell’acqua. Nonostante il Water Act spagnolo del 1985 abbia legalizzato la maggior parte dei prelievi d’acqua da pozzo ed abbia implementato un sistema di permessi per l’estrazione, questa legislazione non è riuscita ad impedire la diffusione dell'estrazione illegale di acqua freatica. La fase di espansione dell’irrigazione alla fine degli anni ‘80, ha coinciso con la esplosione di un mercato irregolare dell'acqua: i titolari delle autorizzazioni hanno venduto illegalmente l'acqua che era stata loro assegnata e non utilizzata. Il problema legato all’irrigazione si è acuito negli anni ’80, dopo l'entrata della Spagna nella CEE, per effetto delle politiche strutturali, in particolare degli aiuti per l’ammodernamento delle aziende agricole. Anche se gli interventi strutturali hanno determinato un sostanziale incremento della produttività dell'azienda agricola, hanno anche promosso, in modo indiretto, l'espansione dell’irrigazione con conseguente aumento di pressione sulle risorse idriche. Il nuovo Water Act del 1999 ha proibito la costruzione di nuovi pozzi ma non è riuscito ad invertire la tendenza. La progettazione e l’implementazione della politica rurale hanno continuato ad essere dominati da un ethos in cui 6 agricoltura e politiche idriche vengono combinate allo scopo di modernizzare e migliorare la competitività irrigua. Di conseguenza, il sovra‐
sfruttamento delle risorse freatiche si è intensificato, agendo sui suoli a causa dell’aumento della concentrazione di sali e sugli habitat della fauna selvatica attraverso l'essiccazione dei pozzi e delle paludi naturali e la distruzione dell'habitat. Le misure agro‐ambientali destinate alle aree irrigue hanno avuto un impatto minimo sulla desertificazione, se non per la riduzione obbligatoria dei trattamenti chimici. Nelle zone ad agricoltura in asciutto del Guadalentín, invece, gli strumenti politici (principalmente relativi alla PAC) hanno interessato le colture in asciutto, quali cereali, mandorlo ed olivo. La maggior parte delle zone collinari hanno, però, subito un impatto indiretto originato dalle politiche rivolte all’agricoltura irrigua, sia in quanto interessate da una espansione incontrollata di coltivazioni di agrumi in irriguo, sia per un mancato riconoscimento sociale, essendo l’attenzione del governo focalizzata maggiormente sull’agricoltura irrigua. L'avvio dei cambiamenti a carico delle aree in asciutto può essere fatto risalire ai primi anni ’80, quando le prospettive circa i futuri contributi diretti della PAC incoraggiarono l'espansione delle coltivazioni cerealicole e di mandorlo in aree precedentemente abbandonate, a scapito del recupero da parte del bosco che aveva contribuito ad alleviare i processi di desertificazione. La messa a coltura di aree precedentemente occupate da boschi, come pure l'abbandono delle tecniche di protezione del suolo a causa dell'intensivizzazione, rappresentarono driver chiave per l’erosione. I nuovi impianti di mandorlo si sono rivelati particolarmente dannosi, poiché spesso realizzati dopo un livellamento notevole della superficie mediante macchinari pesanti. Tali pratiche hanno distrutto i sistemi tradizionali di terrazzamento rivolti al contenimento dei fenomeni erosivi. Dall’annessione all’UE avvenuta nel1986, i cambiamenti nei sistemi colturali dei terreni non irrigui si sono intensificati, con l’ulteriore declino della coltivazione cerealicola, già economicamente marginale, a vantaggio di coltivazioni permanenti come mandorlo, olivo e vigneti. Tuttavia, alcune politiche agricole, successive al 1988, si sono rivelate utili alla mitigazione della desertificazione, come, per esempio il set‐aside che ha favorito il recupero della vegetazione naturale che svolge un ruolo di protezione e contenimento dei fenomeni erosivi. In definitiva, si può affermare che le misure introdotte dalla riforma della PAC del 1992 non sono riuscite a contribuire alla lotta alla desertificazione sia per la natura stessa di queste misure e sia a causa del notevole ritardo nell’implementazione. L’estensivizzazione a carico delle coltivazioni cerealicole ha registrato il maggior successo, mentre l’aratura secondo le linee di livello ha ottenuto gli effetti più tangibili nella prevenzione dell’erosione. Ciò nonostante, la “cultura del contributo” ha continuato a costituire una minaccia per la desertificazione. Le politiche hanno svolto un ruolo contraddittorio nelle zone non irrigue, promuovendo simultaneamente il set‐aside e le coltivazioni intensive, mentre la riduzione dell’erosione non è stata mai un obiettivo esplicito delle politiche connesse all’agricoltura. Ciò nonostante, le sovvenzioni PAC, compreso le misure agro‐ambientali, hanno contribuito al mantenimento di attività agricole marginali in questi contesti fortemente soggetti all’abbandono per i redditi bassi associati al settore agricolo. A tale riguardo, i contributi diretti ai cereali e all’olivo, così come sovvenzionagli aiuti per l’impianto dei mandorleti, hanno svolto un ruolo cruciale, insieme ai più recenti contributi agro‐ambientali. Ciò ha condotto al parziale mantenimento di pratiche agricole che mitigano i fenomeni di desertificazione come il terrazzamento o l’aratura secondo le linee di livello, tecniche di gestione cruciali in termini di prevenzione dell’erosione. POLITICHE E DESERTIFICAZIONE: IL CASO DELLA REGIONE DELL’ALENTEJO (PORTOGALLO) •
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Nella regione dell’Alentejo, l’attività umana ha provocato spesso il degrado del suolo e delle risorse idriche Tradizionalmente, i sistemi agro‐forestali‐
pastorali sostenibili, come i montados, hanno svolto un ruolo cruciale nell’attenuazione dei processi di desertificazione Gli effetti della politica sono stati vari: le politiche agricole dal 1986, anno dell’ingresso del Portogallo nella CEE, hanno generalmente contribuito al cambiamento del landuse con effetti negativi per la desertificazione, mentre alcune politiche ambientali (a livello nazionale ed europeo) hanno attenuato la desertificazione Gli effetti delle politiche agro‐ambientali sulla mitigazione della desertificazione sono stati deludenti finora, soprattutto a causa della scarsa implementazione e della loro insufficiente comprensione da parte dei coltivatori Nell’Alentejo, il cambiamento ambientale indotto dall’azione umana ha generato un rapporto di causa‐
effetto che ha condotto al degrado del suolo e delle risorse idriche. Da ciò consegue una riduzione delle attività agricole e dell’allevamento con un abbassamento della produttività e il recupero degli ecosistemi locali. Solitamente i terreni più poveri sono destinati a pascolo, montados (sistemi pastorali/arabili sostenibili, con una copertura protettiva di leccio e di quercia da sughero), zone per l’allevamento del bestiame, foreste e macchie; queste aree risultano le più vulnerabili in relazione al cambiamento di landuse e ai processi di desertificazione. Gli effetti delle politiche sono stati vari e complessi, con alcune politiche dagli effetti chiaramente misurabili e definiti, ed altre dagli effetti più sottili e difficili da specificare. Mentre l'ingresso del Portogallo nella CEE nel 1986, e la conseguente implementazione delle politiche PAC, inizialmente hanno incoraggiato un’agricoltura intensiva, la successiva riforma della PAC, del 1992, ha favorito l’estensivizzazione. Questi cambiamenti improvvisi nelle linee di indirizzo hanno colto gli agricoltori dell’Alentejo di sorpresa, dato che si trovavano ancora nel bel mezzo del processo di ammodernamento delle aziende agricole. Dopo il 1995, il fallimento dell’amministrazione portoghese nel finanziare le Misure di Accompagnamento introdotte dalla riforma della PAC (Regolamenti UE 2078/92, 2079/92 e 2080/92), ha determinato una riduzione del reddito degli agricoltori dell’Alentejo, con ulteriori effetti negativi sulle pratiche 7 tradizionali di gestione delle aziende agricole e sulla tutela della copertura vegetale protettiva. Questa situazione è stata esacerbata dalle politiche di Agenda 2000. Molte aziende dell’Alentejo sono sparite con fenomeni di concentrazione che hanno portato alla conseguente crescita della dimensione media aziendale così come delle aree abbandonate. Entrambi i fenomeni hanno prodotto ripercussioni importanti sulla desertificazione. L'ingresso del Portogallo nella CEE nel 1986 è stata la causa principale dei recenti cambiamenti nel landuse. La PAC inizialmente alimentò un clima favorevole agli investimenti e di stabilità, si incentrò principalmente sui seminativi nell’Alentejo, incoraggiando un maggior utilizzo dei fertilizzanti, dei prodotti chimici e dell'irrigazione. I vecchi oliveti, i frutteti e molti montados furono distrutti per aumentare le zone destinate ai cereali e ad altre tipologie di colture altamente sovvenzionate, come i girasoli. Di conseguenza, sotto l’aspetto desertificazione ed erosione, questo periodo è stato negativo. Anche la riforma della PAC del 1992 (implementata nel 1994), favorendo l’estensivizzazione, ha prodotto cambiamenti del landuse, soprattutto perché la produzione cerealicola ha perso la sua posizione politica di coltura prioritaria. Tuttavia, i possibili nuovi orientamenti nell’uso del suolo, quali un’agricoltura eco‐sostenibile mediante misure agro‐ambientali o rimboschimento, sono stati impediti sia dalla riluttanza degli agricoltori a cambiare i tradizionali sistemi di gestione sia dalla complessità delle misure agro‐ambientali proposte. L’Alentejo ha sperimentato cambiamenti drammatici nella gestione delle colture passando dal grano tenero a quello duro ‐ un processo quasi interamente indotto dalle elevate sovvenzioni erogate nell’area. Trascorsi due decenni, possiamo affermare che l'influenza dei contributi PAC è stata spesso un driver più forte per il cambiamento del landuse che per il valore dei prodotti agricoli stessi, creando una situazione insostenibile per l’agricoltura in cui gli agricoltori sono stati costretti ad adottare decisioni gestionali dannose per l'ambiente. Ciò nonostante, i recenti cambiamenti nell’orientamento politico della PAC hanno prodotto alcuni impatti ambientali positivi quali l’aumento della biodiversità, la riduzione dell’erosione e dell’inquinamento idrico e del suolo, così come l’estensivizzazione della produzione zootecnica. Queste politiche, inoltre, hanno ridotto gli incentivi che favorivano l’abbattimento delle querce nei montados. Tuttavia, la situazione socio‐economica degli agricoltori dell’Alentejo e delle comunità locali è influenzata negativamente dalla riduzione del sostegno. Ciò significa che, nel medio e lungo periodo, la situazione economica produrrà impatti 8 ambientali negativi poiché un determinato livello di attività antropica è cruciale per preservare e riqualificare il paesaggio oltre che per impedire un ulteriore aumento della desertificazione. Attualmente non ci sono soluzioni gestionali atte a garantire un’implementazione soddisfacente del disaccoppiamento promosso dalla PAC, utile al controllo della desertificazione. Queste tendenze sono state, almeno in parte, controbilanciate dalla politica del set aside, come pure dalle misure agro‐ambientali che promuovevano la coltivazione minima, la semina diretta e la coltivazione estensiva dei cereali, tutte con effetti positivi sulla mitigazione della desertificazione. Tuttavia, le misure agro‐ambientali sono state implementate soltanto di recente (2004) ed, inoltre, sono complesse in riferimento ai requisiti degli agricoltori, all'esecuzione e al monitoraggio e, di conseguenza, la loro adozione è stata relativamente bassa. I due principali deterrenti alla implementazione delle politiche agro‐ambientali sono risultati: i contributi troppo bassi e l’elevato investimento spesso richiesto per realizzare gli obiettivi di specifici provvedimenti agro‐ambientali. Le iniziative UE quali i programmi Leader e Life, le direttive UE sulla biodiversità, gli uccelli, i nitrati e l'acqua, come pure l'influenza delle Aree Protette Nazionali e delle zone incluse nella rete NATURA 2000, hanno avuto effetti più immediati. Anche se l'implementazione della maggior parte di queste politiche è recente, l’area protetta (il 18% dell’Alentejo) è significativa. In particolare, NATURA 2000 ha contribuito a controllare la distruzione di numerosi e importanti habitat mediterranei. I programmi ambientali nazionali e regionali includono, inoltre, misure utili al risanamento della vegetazione nei pressi di dighe ed alvei e all'introduzione di sistemi di gestione delle risorse idriche sotterranee. Altre politiche implementate attualmente, e che possono contribuire al controllo della desertificazione, includono: i piani di bacino idrografico e la Riserva Ecologica ed Agricola Nazionale, una classificazione, a carattere pianificatorio, dei diversi usi del suolo che punta a prevenire i cambiamenti significativi che possono intervenire in queste zone. POLITICHE E DESERTIFICAZIONE: IL CASO DELLA VAL D’AGRI (ITALIA) •
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La Val d’Agri è una delle aree più colpite dalla desertificazione in Italia L’area, per molto tempo, è stata interessata da fenomeni migratori che hanno esacerbato i problemi di desertificazione a causa della mancata conservazione di sistemi agricoli tradizionali eco‐sostenibili Le sovvenzioni della PAC, collegate alla produzione di grano duro, hanno condotto all’espansione ed intensivizzazione dei seminativi ed allo sviluppo simultaneo di problemi di degrado del suolo Le politiche nazionali e regionali relative alla gestione delle risorse naturali, non hanno ancora alleviato in modo sostanziale la desertificazione nella Val d’Agri, poiché esse operano secondo un sistema poco chiaro di decision‐making e di implementazione La Val d’Agri, situata in Basilicata, è una delle aree più colpite dalla desertificazione in Italia ed è diventata, dall'inizio degli anni ’90, il fulcro della ricerca internazionale sulla desertificazione. Specialmente nella parte centrale della Val d’Agri, l'erosione idrica ha condotto alla formazione di “gully” e allo sviluppo dei calanchi. In tutta la Val d’Agri, l’emigrazione è stata un problema che ha determinato una perdita continua di popolazione; una questione seria non solo in termini socio‐
economici e culturali, ma anche in riferimento alla conservazione di pratiche gestionali tradizionali attenuanti i processi di desertificazione. C’è un collegamento evidente fra le dinamiche demografiche e i processi di desertificazione nella Val d’Agri. Lo spopolamento è causato dalla mancanza di un’adeguata politica sociale e di sviluppo ed è una chiave di lettura supplementare ai processi di desertificazione in Italia, insieme alla mancanza di un sistema politico coerente di landuse. Dall'inizio degli anni ‘80, i cambiamenti politici sia a livello europeo che a livello nazionale, hanno permesso al governo regionale della Basilicata di implementare nuove politiche per il settore agricolo. In particolare, il governo regionale ha incoraggiato i giovani agricoltori ad aumentare la cooperazione tra le aziende attraverso la creazione di frutteti, la promozione di colture tradizionali, l'espansione dell’irrigazione e della meccanizzazione, e l'allevamento di pecore e di capre finalizzato alla produzione casearia tipica della regione. Di conseguenza, nell’ultimo decennio, in Val d’Agri si è assistito a notevoli cambiamenti nell’uso del suolo. Anche se positivi in termini di sviluppo socio‐
economico nel breve periodo, alcuni cambiamenti hanno esacerbato in modo diretto ed indiretto il degrado del suolo. In più, le politiche agricole basate su un sistema di sovvenzioni, collegate alla PAC, hanno scoraggiato gli agricoltori ad adottare una gestione sostenibile delle risorse naturali. E’ iniziato un processo irreversibile che impedisce ai coltivatori di adottare “buone pratiche agricole”, utili ad una gestione sostenibile del suolo. Uno dei driver politici principali, per il cambiamento del landuse nell’Italia meridionale, è stato l'implementazione delle politiche di sostegno del grano duro. Ciò ha condotto ad un aumento incontrollato della coltivazione del grano duro, con effetti nocivi sugli ecosistemi naturali. La ragione di questa diffusione su larga scala di fenomeni di degrado del suolo e dei danni ecologici arrecati dall’attuazione distorta dei regolamenti UE, è collegata, in modo particolare, alla marcata presenza nelle regioni dell’Italia meridionale di tipologie di suoli particolarmente sensibili all’erosione, acutizzata da una coltivazione intensiva. La situazione è stata peggiorata dal fatto che l’iter burocratico per l’ottenimento delle sovvenzioni è stato quasi esclusivamente gestito dalle associazioni di categoria, alle quali gli agricoltori si rivolgono per l’espletamento delle pratiche in cambio del pagamento del servizio, portando ad un incremento ulteriore del numero di agricoltori che hanno fatto domanda. La coltivazione del grano duro avviene in gran parte per “coltivare l’aiuto”, ossia anche in quelle zone dove è virtualmente impossibile coltivare con successo il grano duro. Questa è stata una tendenza particolarmente sfavorevole rispetto alla mitigazione della desertificazione, sebbene di recente molti agricoltori, preoccupati dalla diminuzione continua delle rese, abbiano cominciato ad utilizzare tecniche agricole eco‐compatibili quali un’aratura meno profonda, sod seeding, o pratiche minime di coltivazione (spesso incoraggiate dai piani agro‐ambientali). 9 Le politiche agricole sono state uno dei driver chiave dei processi di desertificazione in Val d’Agri, specialmente perché il regime di aiuti collegato alla PAC ha condotto all'intensivizzazione dell'agricoltura in condizioni ambientali insostenibili. Le politiche nazionali e regionali per la gestione delle risorse naturali non hanno ancora alleviato, in modo sostanziale, la desertificazione nella Val d’Agri, soprattutto perché esse operano all’interno di un sistema relativamente poco chiaro di decision‐making e di implementazione, in cui opera una molteplicità di istituzioni tra loro non coordinate. POLITICHE E DESERTIFICAZIONE: IL CASO DELL’ISOLA DI LESVOS (GRECIA) •
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Il nord‐ovest di Lesvos (Grecia) è altamente desertico ed ha rappresentato il caso di studio per una recente ricerca sugli effetti delle politiche UE a livello locale Le politiche collegate alla PAC emergono come drivers chiave per spiegare l’aumento insostenibile dei capi ovini I contributi della PAC, gli aiuti per l’ammodernamento delle aziende agricole e le politiche speciali per lo sviluppo delle aree marginali della Grecia hanno determinato un'intensificazione dell'agricoltura a Lesvos ed una simultanea esacerbazione dei processi di desertificazione La mancanza di eco‐compatibilità nel regime di aiuti previsto dalla PAC è stata riconosciuta soltanto recentemente L'isola di Lesvos è la più settentrionale delle grandi isole del mare Egeo. Nel nordest ci sono distese di terra desolata e incolta, la maggior parte delle quali viene utilizzata come pascolo. Nella zona sud‐
orientale, che si estende verso il centro ed il nordest, l'isola è coltivata ad oliveti. Il nord‐ovest è caratterizzato da estesi pascoli per l'allevamento ovino. A causa della vulnerabilità all’erosione dell’area nord‐ovest, il landuse rappresenta un fattore critico nei processi di desertificazione ed i pascoli destinati agli ovini costituiscono, attualmente, l’area agricola più degradata dell’intera isola. Il pericolo di desertificazione è stato 10 esacerbato dall'aumento del numero di ovini, uno sviluppo attribuito alle politiche agricole promosse dall’UE, che hanno condotto ad un eccesso di pascolamento, alla scomparsa della vegetazione ed alla conseguente erosione. Possiamo distinguere quattro diverse misure della PAC che hanno avuto un’influenza specifica sul cambiamento del landuse nella parte nord‐ovest di Lesvos. Queste includono: sovvenzioni alle carni di pecora e capra; misure di politica strutturale come i contributi LFA (per le aree svantaggiate); politiche speciali per aiutare le piccole isole dell’Egeo; e misure per l'ammodernamento delle aziende. Dal 1980 in poi, sono stati introdotti gli aiuti PAC per le carni di capra e pecora. Le sovvenzioni hanno preso forma in un premio annuale, con l’ammontare dei contributi calcolato sul numero di pecore e di capre possedute dal richiedente. Inizialmente non esistevano limiti al numero di animali in base al quale calcolare le sovvenzioni ma, dopo il 1989, il numero massimo di animali idoneo alla sovvenzione è stato fissato in 1.000 capi/azienda. Verso la fine degli anni ‘90, un’ulteriore riforma della PAC ha introdotto provvedimenti per la protezione dell'ambiente fissando il carico di pascolo minimo in una unità di bestiame per ettaro. Tuttavia, il carico di bestiame, anche se rientrante nei limiti prescritti dal codice greco della “buona pratica agricola”, ha ecceduto in modo sostanziale la capacità di carico dei pascoli ed ha condotto ad un’esacerbazione visibile e misurabile dei processi di desertificazione. In più, la “forzata” specializzazione dell'allevamento ovino, basata sulle cospicue sovvenzioni PAC, ha condotto all’abbandono dei sistemi di coltivazione tradizionali, particolarmente evidente nella diminuzione dei terrazzamenti protettivi. Le politiche destinate alle aree svantaggiate costituiscono l’elemento chiave delle misure strutturali implementate nell’area. Agli stati membri è stato chiesto di fornire aiuti speciali agli agricoltori in modo che venissero stimolate le attività agricole ubicate in aree svantaggiate e gli standard di vita delle comunità rurali migliorati. Tutte le comunità rurali del nord‐ovest di Lesvos sono state classificate come “svantaggiate”. Le indennità compensative risultano particolarmente importanti in quanto sostengono finanziariamente quelle aziende che subiscono un aggravio dei costi di produzione a causa sia della posizione geografica dell'azienda, ubicata in zone svantaggiate, sia delle limitazioni alla produzione derivanti da svantaggi naturali. L’ammontare dei sussidi è determinato sulla base del numero di animali idonei. Le indennità compensative si sono rivelate, pertanto, dannose in quanto hanno incoraggiato gli agricoltori a superare la capacità di carico dei pascoli, esacerbando quindi i processi di desertificazione, essendo il loro reddito strettamente legato al numero di capi posseduti. Riconoscendo i particolari problemi di accessibilità delle aree insulari più marginali dei suoi Stati membri, la Comunità fornisce uno speciale sussidio alle piccole isole dell’Egeo. L'aiuto consiste in una sovvenzione per il trasporto dei prodotti agricoli ed in prezzi d'acquisto inferiori per il foraggio. Ciò ha determinato un ulteriore aumento nel numero di ovini posseduto dagli agricoltori, con evidenti effetti negativi sulla sostenibilità ambientale. In aggiunta, le politiche UE per l'ammodernamento delle aziende agricole influenzano anche lo sviluppo degli allevamenti ovini a Lesvos. Diretti specificamente a migliorare il reddito degli agricoltori attraverso l’ammodernamento delle unità di produzione rappresentano ulteriori driver per l'intensivizzazione dell’agricoltura in una zona altamente vulnerabile dal punto di vista ambientale. Le prospettive riguardo ad un alleviamento futuro della desertificazione, mediante cambiamenti nella gestione del territorio e modifiche nel regime delle politiche, appaiono particolarmente confuse per la maggior parte delle aree soggette a desertificazione di Lesvos. Anche se la protezione dell'ambiente era uno degli obiettivi dei regolamenti strutturali UE, ed anche se gli investimenti eco‐compatibili sono stati incoraggiati da molte politiche europee, è soltanto recentemente che si è fatto un riferimento specifico all’eco‐compatibilità delle politiche implementate. LINEE GUIDA PER L’ELABORAZIONE DI MISURE OLISTICHE ED INTEGRATE DI LOTTA ALLA DESERTIFICAZIONE •
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Le politiche, in generale, non sono riuscite a gestire la desertificazione dell’Europa meridionale Gli stakeholders locali non hanno partecipato a sufficienza alla formulazione e all’implementazione delle politiche Gli attori del settore agricolo si sono concentrati più sulla riscossione delle sovvenzioni e meno su di una gestione eco‐sostenibile La politica agro‐ambientale non è riuscita a gestire i processi di desertificazione, anche se ci sono alcuni promettenti sviluppi di politiche a livello di UE I frameworks politici necessitano di una sostanziale modifica; i risultati negativi derivano dalla mancanza di una politica UE unificata e coerente nella lotta alla desertificazione (approcci politici frammentari) C’è urgente esigenza di un programma di politiche olistico e unificato per la desertificazione a livello europeo Questo booklet ha fornito alcuni suggerimenti in riferimento al perché le politiche non sono riuscite a gestire adeguatamente le problematiche della desertificazione nelle zone del Mediterraneo settentrionale, affrontando anche i casi in cui tali politiche hanno persino esacerbato i problemi di desertificazione. Il rigido modello top‐down delle politiche UE, insieme alla mancanza sia di responsabilità che di consultazioni a livello regionale e locale, spiegano la creazione di misure non sostenibile sotto il profilo ambientale. L'efficacia delle politiche è stata ulteriormente ostacolata dalle differenti agende politiche e dalle diverse interpretazioni che della desertificazione danno i diversi attori dell’Europa meridionale. Qualsiasi elaborazione di nuove politiche riguardanti aree dell’Europa meridionale caratterizzate da problemi collegati alla desertificazione, necessitano di includere gli stakeholders locali in tutte le fasi: dalla formulazione, alla progettazione, all'esecuzione, al controllo e monitoraggio del successo o del fallimento della politica. Le conseguenze della desertificazione, in molte zone agricole del Nord del Mediterraneo, non sono sempre facilmente individuabili, ed è spesso difficile per gli agricoltori associare a specifici cambiamenti nell’uso del suolo l’aumento del rischio di desertificazione. Questa situazione è stata esacerbata dal fatto che la nozione di “desertificazione” è interpretata in modi diversi sia dai vari politicy‐makers preposti all’implementazione delle politiche atte a contrastarla, sia dagli agricoltori stessi. Ciò ha provocato gravi difficoltà nella corretta implementazione delle azioni e dei provvedimenti atti a combattere ed attenuare la desertificazione all’interno del Mediterraneo. Ci sono cinque motivi che spiegano il fallimento delle politiche di lotta alla desertificazione nel Nord del Mediterraneo: • Gli attori del settore agricolo tendono a predominare nel processo di decision‐making usando (troppo) le leve degli aiuti a livello 11 aziendale (in particolare sovvenzioni); la componente legata sia alle competenze che agli interessi ambientali è particolarmente debole. Di conseguenza, le risorse naturali, come il suolo e l’acqua, vengono spesso percepite come fattori di produzione e fonti di reddito sia a livello aziendale che territoriale, piuttosto che come risorse naturali da gestire in modo sostenibile per mitigare la desertificazione. • La massimizzazione del reddito attraverso l’utilizzo degli aiuti europei e nazionali agli investimenti, per promuovere una produzione più competitiva e ad alto contenuto tecnologico, e il predominio degli interessi agricoli nei network politici, agiscono entrambi nella direzione di un aumento del degrado del suolo e delle risorse idriche. • Il danno da erosione potrebbe essere evitato, facendo rispettare più rigidamente le aree protette e le misure di conservazione già esistenti. Ciò significa che nel monitorare i risultati delle pratiche di conservazione, particolare attenzione deve essere prestata agli obiettivi ed agli interessi espressi dai soggetti preposti all’implementazione della politica. • Si stanno registrando cambiamenti in direzione di un utilizzo più sostenibile sotto il profilo ambientale dei sussidi e degli aiuti agli investimenti. Tuttavia, tali cambiamenti si verificano come risposta ad un ambiente già interessato da severi fenomeni di degrado piuttosto che essere il risultato di forze endogene sensibili provenienti dalle aree interessate. • Il modo in cui la desertificazione è spesso intesa e gestita è politico, collegato al consenso prevalente riguardo all’utilizzo “migliore” e “giustificato” delle risorse naturali locali. Quest’interpretazione è evidente nella allocazione dei finanziamenti per opere infrastrutturali su larga scala, come i trasferimenti idrici per l’irrigazione tra bacini idrografici adiacenti. Da ciò emergono diversi suggerimenti: 1. Quest’opuscolo ha evidenziato la complessità dell’attuale contesto politico europeo e nazionale che influenza il cambiamento del landuse in Europa meridionale, con i suoi numerosi effetti diretti ed indiretti sui processi di desertificazione. L'implementazione della politica deve essere più sensibile alla dimensione culturale ed ambientale della gestione del territorio. In particolare, è necessario stabilire canali per la partecipazione pubblica secondo quanto indicato nei Piani di Azione Nazionali (vedere il booklet X) ed in conformità con i principi di miglior politica e di questioni di proprietà. 2. I land managers devono essere meglio informati 12 circa l’estensione ed i sintomi di desertificazione nel loro territorio. 3. Alcune politiche in corso di definizione sembrano essere promettenti. Per esempio, la Strategy on Soil Protection UE (Strategia Suolo) contiene buoni requisiti per affrontare la desertificazione, anche se l'implementazione, a livello locale, deve essere migliorata e abbreviata. In più, l’European Spatial Development Perspective può fungere da incentivo per sviluppare un processo più trasparente e completo per la gestione e pianificazione del territorio. Infine, la condizionalità obbligatoria e le buone condizioni agronomiche ed ambientali (BCAA), introdotte dalla revisione di medio termine della PAC, aprono nuove opportunità per combattere i problemi di desertificazione. 4. Il quadro politico – in quanto driver fondamentale del cambiamento del landuse nell’Europa meridionale ‐ necessita di essere sostanzialmente trasformato. I risultati negativi prodotti dalle diverse politiche derivano in gran parte dalla mancanza di una politica europea di lotta alla desertificazione unificata e coerente, così come dalla mancanza di influenza esercitata dagli esperti e responsabili dell’ambiente. Si sono definiti degli approcci politici frammentari, in cui le politiche destinate ad attenuare la desertificazione sono state attuate attraverso interventi, a carattere europeo e nazionale, spesso scoordinati. Si dovrebbe arrivare alla definizione di un framework europeo unificato ed olistico contenente misure in grado di affrontare direttamente i problemi legati alla desertificazione e che riunisca le varie politiche, attualmente piuttosto differenti e separate, dagli effetti spesso negativi. ULTERIORI LETTURE E FONTI Arianoutsou‐Faraggitaki, M. 1985: Desertification by overgrazing in Greece: the case of Lesvos island. Journal of Arid Environments 9: 237‐242. Beopoulos N., 1997: L'intensification de l'agriculture grecque et les problèmes de l'environnement. Options Méditerranéennes B 12: 217‐224. Beopoulos, N. and G. Vlahos 2005: Desertification and policies in Greece: implementing policy in an environmentally sensitive livestock area. In: Wilson, G.A. and M. Juntti (eds): Unravelling desertification: policies and actor networks in Southern Europe. Wageningen (NL): Wageningen Academic Publishers, pp. 157‐178. Brandt, C.J. and J.B. Thornes 1996: Mediterranean desertification and land use. Chichester: Wiley. Briassoulis H., in collaboration with M. Juntti and G. Wilson 2003: Mediterranean desertification: framing the policy context. Brussels: European Commission (Report EUR 20731). Briassoulis, H. 2005: Policy integration for complex environmental problems: the example of Mediterranean desertification. Aldershot: Ashgate. Buller, H., Wilson, G.A. and A. Höll (eds) 2000: Agri‐
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