Opus concretum
Questo è il primo di una serie di quaderni che verranno
pubblicati, periodicamente, nei prossimi mesi, da Ance Palermo,
per presentare ed approfondire idee e proposte che riguardano il
territorio palermitano.
Il nome opus concretum, scelto per denominare la collana, ha una
doppia valenza: da un lato fa riferimento alla terminologia, usata
ai tempi di Vitruvio, per indicare le murature in conglomerato
cementizio, dall’altro sottolinea la realizzabilità delle opere.
Saranno queste, infatti, le caratteristiche comuni dei temi
esaminati nelle varie pubblicazioni: concretezza delle proposte
presentate e riferimento al mestiere ed alle capacitá dei costruttori
edili.
PRESENTAZIONE
Giuseppe Di Giovanna
Presidente di Ance Palermo
L’esperienza di molte città europee ha ampiamente dimostrato
come gli interventi di riqualificazione urbana non producono
solo il beneficio temporaneo derivante dall’attività edilizia,
bensì risultati di lungo periodo, innescando un effetto domino
che porta a trasformare spazi abbandonati e marginali, in aree
urbane capaci di attrarre attività economiche di lunga durata,
con l’insediamento di attività commerciali, turistiche, culturali,
ricreative e con l’introduzione di servizi innovativi e di nuove
infrastrutture digitali.
Anche in Italia abbiamo visto come i programmi di riqualificazione
innescati dai Grandi Eventi (come le olimpiadi di Torino, ma
anche l’American Cup a Trapani, per non andare lontani) hanno
cambiato la percezione nazionale ed internazionale delle due
città, ricollocandole al centro di un rinnovato interesse, anche
turistico e commerciale, e migliorando la qualità della vita dei
cittadini residenti.
La riqualificazione urbana, quindi, è elemento decisivo per
affrontare il declino delle città e per dare un contributo al
superamento della profonda crisi economica in cui versa l’Italia e
nella quale non ci si può più aspettare nulla dal contributo della
finanza pubblica.
Le esperienze realizzate e in corso di realizzazione e le prospettive
del settore saranno ampiamente illustrate nell’intervento del
professore Maurizio Carta, anche con riferimento a quanto
succede a Palermo.
L’importanza
della
riqualificazione
urbana
è
confermata,
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indirettamente, anche dal masterplan recentemente presentato
dall’Associazione degli industriali di Palermo. Confindustria
Palermo, pur rappresentando un largo spettro di interessi, che
vanno dalle energie alternative alle telecomunicazioni, dal ciclo
dei rifiuti ai servizi, pur potendo, quindi, presentare una proposta
ampia per il superamento della crisi, ha deciso di concentrarsi
esclusivamente su interventi di riqualificazione urbana, facendo
redigere da un prestigioso gruppo di architetti genovesi un piano
per Palermo, confermando in questo modo che i programmi di
riqualificazione hanno una valenza generale che riguarda l’intera
economia.
Noi di Ance Palermo, pur apprezzando l’iniziativa di Confindustria,
riteniamo che il problema non sia quello di trovare nuove idee,
ma di fare in modo che quelle che già ci sono vadano a buon
fine. E di buone idee in giro ce ne sono tante, come quella che
presentiamo in questo incontro, e senza bisogno di andare a
Genova per trovarle.
Noi riteniamo che il problema principale sia quello di creare un
contesto di condivisione e di fiducia reciproca tra le forze politiche,
e tra esse e le varie istanze della società. E per far questo occorrono
obbiettivi chiari, procedure trasparenti, soggetti credibili.
Noi vogliamo dare un contributo per uscire da quella sindrome
autodistruttiva che ha contagiato tutta l’attività politica comunale,
dal clima di totale sfiducia reciproca dei vari soggetti politici, dalla
paralisi assoluta di qualsiasi attività che non sia l’emergenza.
Vogliamo dare un contributo per superare quella assurda visione
della realtà per cui qualunque pietra spostata è uno “scempio
ambientale”, qualunque mattone posato è una “colata di cemento”
e qualunque centesimo guadagnato con l’edilizia è una “colossale
speculazione”.
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Secondo questo modo, purtroppo non solo palermitano, di vedere
le cose, nessuno degli interventi realizzati in Europa sarebbe
sfuggito al giudizio di “scempio ambientale”, “colata di cemento”,
“speculazione edilizia” con cui viene bollata qualsiasi proposta di
trasformazione del territorio.
Intere generazioni di lavoratori palermitani con l’edilizia hanno
campato le famiglie, fatto crescere i figli e creato ricchezza e
benessere per l’intera società. Noi non possiamo accettare che
oggi, in questa città, nessuna proposta che riguarda il settore
delle costruzioni riesca ad arrivare alla fine.
Con questo convegno e con altri che seguiranno Ance Palermo
vuole dare un contributo non tanto per tirar fuori nuovi progetti,
ma per un approfondimento di quelli esistenti, e per costruire su
di essi un consenso e una condivisione più ampi.
Il primo di questi incontri riguarda l’area di proprietà di RFI che
si estende dalla Stazione Lolli alla Stazione Notarbartolo e che è
stata oggetto di uno studio del Comune di Palermo, finanziato dal
Ministero delle infrastrutture.
Il progetto verrà illustrato dall’architetto Vincenzo Polizzi,
dirigente del Comune di Palermo e redattore, insieme all’ufficio
che presiede, dell’elaborato.
Noi riteniamo che il lavoro svolto sia di grande qualità e dimostra
che per trovare capacità professionali ed ingegno non bisogna
necessariamente cercarle lontano.
Come ampiamente descritto precedentemente, il ruolo che Ance
Palermo intende svolgere con questo incontro, oltre alla diffusione
della conoscenza dei contenuti del progetto, è sopratutto quello
di mettere in evidenza i punti critici dell’iniziativa proponendo
percorsi che ne rendano più facile la realizzazione.
Nel caso in questione quelli che a noi sembrano i punti più
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controversi sui quali ci pare utile sollecitare una riflessione e
proporre un approfondimento sono i seguenti:
1.Procedure urbanistiche chiare ed efficaci. Uno dei
primi approfondimenti da fare è quello delle procedure
urbanistiche finalizzate al cambio di destinazione d’uso
dell’area. È questo un momento decisivo perché, in questa
fase, si forma la rendita fondiaria.
Noi riteniamo che la rendita fondiaria, prodotta dal cambio
di destinazione d’uso dell’area, debba essere restituita alla
città e non costituire vantaggio solo per la proprietà.
In altre parole, a nostro avviso, a fronte di un aumento
del valore delle aree, debba essere ceduta gratuitamente
al Comune una parte significativa delle stesse (e non solo
come aree da standard urbanistici o a scomputo degli
oneri di urbanizzazione), in modo che il beneficio venga
diffuso a tutta la collettività.
Questa prima fase è importantissima perché una procedura
non corretta rischierebbe di far perdere molto tempo e
non fare raggiungere l’obbiettivo della distribuzione della
rendita.
Vista l’importanza dell’argomento abbiamo chiesto al
professore Giuseppe Gangemi, ordinario di Urbanistica
presso la facoltà di Architettura dell’Università di Palermo,
uno dei massimi esperti dell’argomento, di fare una
approfondimento su questo tema.
2.Assoluta
qualità
dell’architettura.
L’esperienza
dimostra che fondamentale per il successo delle iniziative
di riqualificazione urbana é la qualità del progetto di
architettura.
Noi crediamo che tutto l’intervento sia interessato da
una progettazione unitaria affidata ad un professionista
internazionalmente riconosciuto. Il Comune di Palermo
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dovrà essere il protagonista di questa fase indicendo un
Concorso di progettazione internazionale per inviti, con
la preselezione di un ristretto numero di architetti di
rilevanza mondiale. Il progetto dovrà essere connotato
degli standards più elevati di efficienza energetica e di
compatibilità ambientale.
Sarà poi fatto obbligo ai diversi soggetti attuatori degli
interventi di far eseguire il progetto esecutivo allo stesso
progettista selezionato dal Comune e vincitore del
concorso.
3.Ampio coinvolgimento delle imprese siciliane. A
fronte di una progettazione unitaria, la realizzazione, a
nostro avviso, non dovrà essere necessariamente affidata
interamente ad un unico soggetto. Noi riteniamo, invece,
che bisogna evitare i maxiappalti che tagliano fuori
tutta l’imprenditoria siciliana. Chiediamo che il progetto
generale venga attuato con interventi funzionalmente
autonomi di dimensione medio-piccola.
Gli affidamenti dovranno avvenire con procedure aperte,
trasparenti, controllate sotto il profilo della legalità, come
si dirà appresso. In questo modo sarà possibile aumentare
il consenso, anche sociale, all’iniziativa in quanto le
imprese locali si sentiranno parte in causa del processo di
realizzazione.
4.Strumenti finanziari. È evidente che il finanziamento
dell’intera iniziativa costituisce un punto di criticità
dell’operazione. Secondo il progetto del Comune tutte le
risorse necessarie per la realizzazione sono ricavate dalla
concessione della possibilità edificatoria e le volumetrie
ammesse sono strettamente necessarie a permettere,
senza oneri per il Comune, la realizzazione delle opere
pubbliche.
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Noi non sappiamo se, con l’attuale riduzione dei valori
immobiliari e con la crescita dei costi di costruzione,
l’equilibrio previsto nello studio sussista ancora, riteniamo,
però, che l’idea che l’intervento debba autofinanziarsi sia
condivisibile.
Ciò non toglie che vadano, comunque ricercati anche tutti
gli eventuali apporti di capitale pubblico, sopratutto a
fondo perduto, attualmente conseguibili.
Sull’aspetto delle risorse pubbliche attivabili abbiamo
chiesto una relazione al dottor Cristian Matraia, che è
un grande esperto di queste tematiche, mentre la parte
dei finanziamenti privati verrà svolta dal dott. Raffaele
Mazzeo.
della città, come quello ora proposto, siano al centro del confronto
elettorale.
Per quanto ci riguarda, anche su altre questioni, cercheremo di
dare un contributo concreto, com’è nelle caratteristiche proprie
della categoria che rappresentiamo, per affrontare problemi
che, se risolti, potrebbero dare un’importante scossa alla nostra
economia.
5.Rischio di infiltrazioni mafiose. Siamo perfettamente
consapevoli che, per una operazione di queste dimensioni,
il rischio di infiltrazioni della mafia sia molto alto.
Riteniamo, pertanto, che tutti i passaggi, fin dall’inizio,
debbano essere siano passati al vaglio di una apposita
Commissione presieduta dal Prefetto. Se ciò non è
possibile in base alle norme vigenti, noi chiederemo al
Parlamento una legge speciale affinché ciò sia attuabile.
Siamo convinti, infatti, che il rischio di infiltrazioni della
mafia deve essere uno stimolo alla vigilanza e a mettere
in campo tutti gli strumenti per contrastarla e non sia
più un comodo alibi dietro cui si nascondono quelli che
vogliono che non si faccia nulla.
La realizzazione di interventi complessi come quello analizzato,
presuppone l’esistenza di una classe politica locale totalmente
diversa da quella che è attualmente al Governo della città e
nell’attuale Consiglio Comunale.
Noi auspichiamo che ciò possa avvenire con le prossime elezioni
amministrative e ci auguriamo che i temi che riguardano il futuro
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9
Strategie urbane
Maurizio Carta
Ordinario di Urbanistica
Università di Palermo
1. Il piano strategico per Palermo Capitale
La storia gloriosa della città di Palermo e il rango di capitale nel
contesto europeo, la sua identità profondamente interculturale, il
suo orizzonte di città metropolitana del Mediterraneo, ma anche
le criticità ed i problemi, nonché i processi di trasformazione e
riqualificazione in atto ed i progetti di sviluppo avviati richiedono
di essere ricondotti ad una visione strategica del futuro della città.
Solo così essi potranno garantire la loro efficacia e potenziare
opportunità e ulteriori prestazioni. Dobbiamo con chiarezza
assumere un approccio allo sviluppo urbano in grado di coinvolgere
il reticolo di soggetti politici, economici, professionali, sociali e
culturali della città per produrre azioni concrete di riqualificazione
e sviluppo.
La sempre più aspra competizione tra le città europee ad
attrarre abitanti e visitatori, capitali ed attività, finanziamenti
ed eventi per assicurare un futuro allo sviluppo urbano richiede
da parte di tutti i soggetti territoriali coinvolti nel governo del
territorio l’adozione di una prospettiva di chiarezza di percorso, di
efficienza programmatica, di efficacia attuativa e prestazionalità
di risultato, la quale si traduce nell’acquisizione di nuove capacità
tecniche e di nuovi comportamenti amministrativi e progettuali.
In particolare il governo del territorio richiede l’incremento di
capacità di pianificazione strategica e capacità di promuovere le
identità e le risorse all’esterno in modo da alimentare la forza
partenariale dell’attuazione degli interventi.
Le amministrazioni locali sono quindi chiamate a svolgere
nuove e più ampie funzioni rispetto al passato attraverso l’utilizzo
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di modalità di governo sempre più orientate alla governance dei
processi, cioè alla governabilità delle decisioni e delle azioni,
utilizzando sempre più il potere di “fare” piuttosto che il potere
di “impedire”. Le amministrazioni non possono più limitarsi ad
essere semplici fornitrici di servizi alla cittadinanza, ma devono
essere soggetti attivi nella produzione della qualità ambientale
e culturale, della coesione sociale, della sostenibilità economica
e dell’attrattività di risorse per il progetto complessivo di futuro.
Amministrazioni impegnate a soddisfare anche la domanda di altri
utenti, effettivi e potenziali, in grado di generare ricchezza a livello
locale, capaci di alimentare nuove domande di trasformazione
compatibile.
Lo scenario di competitività e coesione che si prospetta
davanti alle amministrazioni richiede la forte consapevolezza
della necessità di intraprendere politiche “creative” contro
il declino e comunque legate allo sviluppo in un contesto di
innovazione dei processi decisionali, di valutazione permanente
degli effetti, di concertazione delle scelte e co-pianificazione delle
azioni.
La consapevolezza della necessità di uno scenario strategico
per l’indirizzo dei processi di riqualificazione e sviluppo ha
mosso il Comune di Palermo ad avviare, nel 2006, l’elaborazione
del Piano Strategico per Palermo Capitale1 con valore di
orientamento, indirizzo e coerenza delle trasformazioni territoriali,
entro una visione a medio-lungo termine dei futuri assetti della
città, del suo ruolo nel contesto Europeo e Mediterraneo, dei suoi
fattori competitivi e delle azioni di riqualificazione fisica, sociale,
economica e culturale.
Il Piano Strategico, completato nel 2011 e recentemente
approvato dalla Regione Siciliana, propone a tutti i “portatori
di interesse” un processo capace di agire contemporaneamente
sull’intera città individuando le necessarie strategie (locali e
sovralocali), attivando le relative politiche urbane, redigendo
progetti esecutivi di riqualificazione e sviluppo e individuando le
conseguenti regole che consentano l’attuazione delle strategie
e dei progetti, nella certezza delle decisioni, dei tempi e delle
procedure più efficaci.
L’innovazione del processo pianificatorio, decisionale ed
attuativo persegue quindi la finalità di alimentare l’integrazione
dei progetti di valorizzazione di alcune aree, rendendo la città più
creativa e competitiva e sollecitando l’interesse dei molteplici
soggetti che agiscono nel governo del territorio a compartecipare
con l’Amministrazione alla realizzazione e gestione dei progetti
di riqualificazione e di trasformazione ed al miglioramento
dell’efficienza e delle prestazioni dei servizi collettivi.
1 La fase finale del Piano Strategico è stato promossa dall’Assessore al Piano
Strategico Maurizio Carta insieme al Direttore Generale Gaetano Lo Cicero
e si è avvalso, con il coordinamento di Margherita Amato, di un Comitato di
Coordinamento tra i vari settori dell’Amministrazione coinvolti. L’Assistenza
Tecnica è stata fornita dalla Società Ecosfera SpA che si è avvalsa di alcune
collaborazioni tecniche.
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13
La Vision
Palermo Capitale vuole tornare ad essere una Gateways
City del Mediterraneo ed un nodo metropolitano dell’armatura
urbana: una città-porta capace di intercettare i flussi che
attraversano le reti lunghe e di fertilizzare i contesti territoriali
locali nell’ottica di una nuova strategia di ricentralizzazione
mediterranea. La città deve tornare ad interpretare un ruolo di
cardine tra Europa e Mediterraneo agendo con vigore entro una
visione cosmopolita.
Il rango metropolitano della città di Palermo nel contesto
europeo, nordafricano e mediorientale, i processi di
trasformazione e riqualificazione in atto ed i progetti di sviluppo
avviati richiedono, per la loro efficacia e per potenziarne
opportunità e prestazioni, di essere ricondotti ad una visione
strategica del futuro della città in grado di richiamare tutte
le forze politiche, economiche, sociali e culturali della città ad un
poderoso principio di responsabilità, capace di produrre effetti
concreti di riqualificazione e sviluppo; capace anche di raccordare
le iniziative previste alle risorse esistenti, al bilancio comunale
ed alle previsioni di entrata connesse ai progetti urbani e ai
programmi integrati, nonché di attivare nuovi canali finanziari
legati alla innovazione nella valorizzazione urbana.
La competizione tra territori per attirare interessi, capitali e
persone (fisiche o giuridiche) ed assicurare un futuro alle ambizioni
delle città e degli abitanti richiede da parte di tutti i soggetti
territoriali coinvolti nel governo del territorio l’adozione di una
prospettiva di efficienza programmatica, di efficacia attuativa e
prestazionalità di risultato, che si traducono nell’acquisizione di
nuove capacità tecniche e di nuovi comportamenti amministrativi
e progettuali.
In tal senso, il Piano Strategico si sviluppa nella creazione o
nel potenziamento dei necessari fattori di contesto territoriale,
economico e sociale in grado di assicurare condizioni stabili e
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durature di competitività e qualità per il territorio metropolitano
di Palermo, in un’ottica che sia capace di favorire la crescita della
qualità del capitale umano e di conoscenza, il miglioramento
del contesto cittadino in termini di dotazione e funzionalità delle
infrastrutture che possano incentivare la localizzazione di nuove
imprese (e favorire quindi lo sviluppo del sistema occupazionale),
lo sviluppo di settori trainanti caratterizzati dall’impiego di
qualificati processi tecnologici ed il consolidamento delle forme
di partenariato e di integrazione sinergica tra soggetti utili a
governare i processi di cooperazione con il Mediterraneo.
L’attenzione alla realizzazione di questi elementi di discontinuità
e contemporaneamente l’integrazione funzionale ed operativa tra
luoghi-risorsa e soggetti-capitale costituiscono i principali fattori
strategici, sui quali costruire i necessari “accordi di obiettivo”,
che permetteranno di assicurare la sostenibilità dell’intervento
e consentiranno al contempo di cogliere i vantaggi competitivi
che derivano dall’organizzazione in un sistema integrato, entro
una cornice di senso generale, di una serie di interventi avviati
negli ultimi anni, ognuno dei quali è caratterizzato da una sua
specifica identità e complessità, talvolta puramente coesistenti
nello stesso piano spaziale e temporale, ma non sufficientemente
interagenti.
La vision globale del piano restituisce l’ambizione di un
riposizionamento di Palermo quale “gateways city dell’armatura
urbana euromediterranea capace di intercettare i flussi che
attraversano le reti lunghe e di fertilizzare i contesti territoriali
locali nell’ottica della nuova strategia di ricentralizzazione del
Mediterraneo. Questo obiettivo richiede:
• il potenziamento delle porte del sistema delle grandi
reti infrastrutturali, traducendo le energie da esse
veicolate in risorse ed economie territoriali in grado di
trasformare e perturbare profondamente l’intero contesto
territoriale;
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• il ridisegno complessivo del sistema della grande viabilità
e delle infrastrutture di connessione tra le “porte”, il sistema
urbano ed il contesto territoriale di riferimento.
In particolare, il potenziamento dell’aeroporto richiede in
prima istanza azioni che migliorino l’efficienza funzionale del polo
aeroportuale ridefinendone il ruolo in un mercato di riferimento più
allargato e in grado di assegnare a Palermo la funzione di hub nel
contesto mediterraneo. In quest’ottica il masterplan del sistema
aeroportuale italiano riconosce l’opportunità di mettere a sistema
gli aeroporti di Palermo e Trapani creando un “bipolo aeroportuale
integrato” attraverso il miglioramento del collegamento tra i due
aeroporti, non più competitori in un mercato ridotto ma polarità
di un sistema in grado di competere in un mercato più ampio e
in grado di offrire servizi integrati (in termini di differenziazione
dell’offerta, servizi di check-in integrato, etc.).
La seconda questione legata alla piattaforma aeroportuale
di Palermo è quella del miglioramento del collegamento tra
l’aeroporto, la città ed sistema orientale della Provincia. I comuni
orientali della Provincia di Palermo, infatti, a causa dei tempi
eccessivi necessari al raggiungimento dell’aeroporto di Punta
Raisi, utilizzano l’aeroporto di Catania, sottraendo a Palermo un
ampio bacino d’utenza potenziale. Per risolvere questa criticità,
oltre ai lavori già avviati sul passante ferroviario il Piano Strategico
di Palermo, propone, in stretta collaborazione con la Provincia e
l’Anas, la realizzazione della nuova tangenziale interna come
collegamento tra la A19 e la A29. Il nuovo tratto autostradale
consentirebbe, infatti, di ridurre i tempi di collegamento tra
l’aeroporto, la città e la provincia orientale, eliminando i flussi
di attraversamento della città sull’attuale circonvallazione e
ridefinendo l’accessibilità al sistema urbano attraverso la creazione
di nuovi svincoli connessi a nuove “cadenti” di connessione.
Anche il potenziamento del sistema portuale è legato alla
ridefinizione del ruolo di Palermo nel sistema di piattaforme
portuali del Mediterraneo in cui il porto è il nodo di primo livello
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della Piattaforma Interregionale della Sicilia Occidentale ed un
importante terminale delle autostrade del mare e del corridoio
trans-europeo Berlino-Palermo.
La vision metropolitana del piano mira a ridisegnare Palermo
quale “città policentrica”, il cui valore non è più esclusivamente
legato alla sola qualità del suo centro la cui qualità irradiandosi
perde forza progressivamente man mano che ci si allontana
da esso. L’aspirazione ad un modello città policentrico richiede
invece un modello di sviluppo in grado di mettere in moto anche
nelle aree periferiche opportunità in grado di valorizzare le risorse
ambientali, culturali e le opportunità economiche attraverso
funzioni e attrattori in grado di incidere profondamente sulla
qualità degli stili di vita della città nel suo insieme. La strategia
del policentrismo richiede il ridisegno complessivo del sistema
della mobilità urbana; azioni mirate alla creazione di nuove
centralità urbane e i poli attrattori; e la valorizzazione delle
risorse ambientali e culturali intese come catalizzatori di qualità
e rigenerazione urbana.
Le azioni mirate al miglioramento del sistema della mobilità
sono indirizzate al generale riassetto del sistema della viabilità
urbana ed extra-urbana ed al potenziamento del sistema del
trasporto pubblico di massa, attraverso azioni a sostegno della
mobilità sostenibile al fine di diminuire la pressione del traffico
veicolare privato e al miglioramento della qualità del trasporto
pubblico urbano e della mobilità slow.
Anche la realizzazione della nuova tangenziale interna
contribuisce a migliorare l’accessibilità alle periferie e alle aree
a bassa urbanizzazione a ridosso delle borgate agricole, esterne
all’attuale circonvallazione e isolate dal resto del sistema urbano:
i nuovi svincoli sono stati progettati con particolare attenzione
alla prossimità ai grandi quartieri di edilizia pubblica quali Borgo
Nuovo, Bonagia, etc.
Il Piano mira al ridisegno complessivo del sistema della
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mobilità urbana migliorando la connessione tra periferie
e città centrale attraverso il potenziamento delle cadenti
trasversali di collegamento tra nuova tangenziale e l’anello della
circonvallazione e la trasformazione di quest’ultima in un nuovo
viale urbano e non più barriera tra città consolidata e periferie,
attraverso l’alleggerimento del traffico di attraversamento della
città grazie alla nuova tangenziale e al miglioramento del livello
di permeabilità attraverso la realizzazione di nuovi svincoli e
attraversamenti pedonali protetti.
La sfida del policentrismo urbano trova nella creazione di nuove
centralità un’ulteriore importante strategia in grado di dotare la
città di servizi di rango metropolitano, alleggerendo il centro dal
sovraccarico funzionale e dalla congestione e di portare qualità
e nuova mixitè funzionale nelle aree periferiche maggiormente
accessibili grazie al riassetto del sistema della mobilità. Le nuove
centralità urbane sono:
1. Polo Città Internazionale della Cultura – Cantieri CulturaliLolli-Notarbartolo:
• Cantieri Culturali alla Zisa - polo culturale: incremento
e supporto alle attività culturali esistenti e in progetto
(Scuola Nazionale del Cinema e Museo Mediterranea d’arte
contemporanea);
• Ex Stazione Lolli - polo culturale: realizzazione di servizi
culturali e ricreativi, rifunzionalizzazione delle strutture
dismesse (quali l’ex stazione e la Caserma De Maria) e la
riconnessione del sistema dei parchi urbani;
• Stazione Notarbartolo - polo creativo e direzionale: copertura
con una piastra della trincea ferroviaria in prossimità della
stazione Notarbartolo e realizzazione di un nuovo parco
urbano, di servizi per la direzionalità ed il tempo libero.
2. Polo congressuale ed espositivo Fiera-Sampolo – FieraCaserma Cascino- Ortofrutticolo-Sampolo-Ucciardone:
il progetto prevede la realizzazione di una nuova centralità
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urbana attraverso la realizzazione di un nuovo polo espositivo
e congressuale e di nuovi servizi culturali e ricreativi. Nelle
aree della Fiera e della Caserma Cascino si prevede la
realizzazione di un polo congressuale ed espositivo con i servizi
ad esso connessi; mentre nelle aree della stazione Sampolo,
del carcere Ucciardone di cui si prevede la dismissione, e
del mercato ortofrutticolo che verrà trasferito a Bonagia, si
prevede la realizzazione di servizi culturali, ricettivi, ricreativi
e congressuali integrati.
3. Centro direzionale regionale – ex Istituto zootecnico: il
progetto prevede la creazione del nuovo Centro Direzionale
Regionale nell’area dell’istituto Zootecnico. Il nuovo centro
direzionale sarà connesso alla grande viabilità grazie alla
prossimità con il tracciato della nuova tangenziale e verrà
messo a sistema con altri grandi servizi di rango sovralocale
come la prossima Cittadella della Polizia sita in una porzione
dell’area dell’aeroporto di Boccadifalco o i servizi per la
direzionalità previsti nell’area di Fondo Uditore.
4. Le centralità del sistema sanitario per la realizzazione di nuovi
centri d’eccellenza
• Polo sanitario con specializzazione pediatrica - Azienda
Ospedaliera Cervello: potenziamento e realizzazione di
un polo sanitario con specializzazione pediatrica;
• Polo sanitario con specializzazione dell’emergenza Azienda Villa Sofia: potenziamento e realizzazione di un
polo sanitario con specializzazione in emergenza;
• Polo sanitario - Ospedale Policlinico-Civico-Ismett:
potenziamento e implementazione della ricerca scientifica e
dei servizi per la salute;
5. Il sistema triplice delle centralità sportive e per gli eventi
•P
olo sportivo Nuovo Stadio - Area Velodromo: realizzazione
del nuovo stadio nell’attuale area del Velodromo;
• Polo sportivo di Viale del Fante - Area Viale del Fante:
potenziamento del polo sportivo per l’atletica e gli altri sport;
19
•P
olo sportivo “Città degli sport acquatici” - Bandita:
realizzazione del polo sportivo dedicato all’atletica e agli
sport acquatici presso il quartiere della Bandita.
Sui grandi servizi urbani esistenti, soprattutto il Campus
Universitario (ma anche i centri per la ricerca e le grandi
strutture sanitarie) il Piano prevede azioni per il miglioramento
dell’accessibilità, la riqualificazione degli spazi pubblici adiacenti
e la manutenzione degli edifici.
Il Piano prevede, infine, la razionalizzazione e il riassetto del
sistema dell’accessibilità alle grandi aree commerciali (grandi
centri commerciali) e produttive (area ASI di Brancaccio) e
l’integrazione con i tessuti urbani adiacenti, nonché il trasferimento
dei Mercati generali in un’area prossima al quartiere di Bonagia e
connessa con la nuova tangenziale. Al perseguimento del nuovo
modello policentrico contribuiscono:
• le azioni per la riqualificazione delle borgate marinare il
cui ruolo si ridefinisce anche alla luce del potenziamento del
sistema dei nuovi porti turistici;
• la pianificazione particolareggiata delle aree bersaglio (Foce
dell’Oreto e ex Deposito delle Locomotive, ex Gasometro,
Borgo
Vecchio,
Sampolo-Ortofrutticolo-Ucciardone,
Acquasanta ed ex Manifattura Tabacchi, Ospizio Marino e
Arenella, ex Chimica Arenella) individuate in relazione alle
funzioni previste sul waterfront dal nuovo PRP;
• la riqualificazione e valorizzazione del Centro Storico
attraverso il nuovo Piano Particolareggiato Esecutivo e le
politiche di rigenerazione dei tessuti e degli spazi pubblici;
• la riqualificazione dei quartieri di edilizia residenziale
pubblica attraverso il miglioramento della qualità dell’abitare
e l’attivazione di politiche per l’housing sociale e la
riqualificazione degli spazi pubblici.
Il nuovo assetto policentrico della città individua nella
valorizzazione delle risorse ambientali dei grandi parchi e nelle
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altre componenti della rete ecologica una importante occasione
per il miglioramento della qualità della vita. Le azioni del Piano
sono state declinate da un lato in azioni mirate alla tutela,
valorizzazione e potenziamento del sistema ambientale della
rete ecologica e, dall’altro, in azioni rivolte al miglioramento
della fruizione costiera. Le azioni di recupero e salvaguardia del
patrimonio naturale esistente dei parchi prevedono:
• la creazione del parco fluviale dell’Oreto;
• interventi di valorizzazione della riserva di Monte
Pellegrino;
• interventi di valorizzazione del Parco agricolo di Ciaculli;
• interventi di valorizzazione del Parco D’Orleans;
• interventi per la connessione e la valorizzazione del
sistema dei parchi centrali e dei giardini storici;
• realizzazione di nuovi percorsi pedonali e ciclabili di
supporto alla realizzazione di una rete ecologica urbana
grazie alla messa a sistema delle aree verdi esistenti e al
miglioramento dell’accessibilità e della fruibilità.
Le azioni rivolte al miglioramento della fruizione costiera
sono mirate, invece, al recupero delle relazioni tra la città ed il suo
waterfront sia dal punto di vista ambientale (azioni di recupero
dei litorali marini costieri) che dal punto di vista delle relazioni
funzionali in esso presenti attraverso il recupero di alcuni tratti
di costa alle attività connesse alla balneazione e alla fruizione del
mare.
La città del futuro: nuove sfide
Il Piano Strategico mira a ridisegnare complessivamente la
città del futuro attraverso nove assi strategici che declinano
altrettante “città future” lungo le quali sviluppare ipotesi per
azioni integrate di intervento. Gli assi strategici sono orientati
a riconfigurare i pesi e le relazioni che il sistema metropolitano
interpreta rispetto al suo contesto locale e sovralocale. Le nove
città del futuro si propongono quindi come “immagini” della visione
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guida del piano strategico, come “talenti” urbani da mettere a
valore nel progetto di sviluppo, come “aggregatori” di progetti
per evitare la dispersione delle risorse e attivare il necessario
moltiplicatore degli investimenti a cui un piano strategico ambisce.
Le nove città sono declinate in:
a.La città internazionale. Una metropoli ha bisogno di aprirsi
ai contesti internazionali e quindi necessita di una sua “politica
estera” che coinvolga i diversi attori pubblici e privati che operano
nel mondo. Palermo deve essere più visibile, deve essere
presente a livello dell’Unione Europea nel promuovere i propri
interessi e progetti, candidandosi come sede di organizzazioni
internazionali, collegandosi con altre città (transfrontaliere,
appartenenti alle stesse reti o anche geopoliticamente lontane)
con cui condividere prospettive e interessi, e rafforzare la
propria presenza nelle reti di cooperazione internazionale al
fine di scambiare esperienze, conoscenze, promuovere azioni
comuni, creare sinergie e complementarietà.
b.La città metropolitana. Nessuna città europea che si sia
dotata di un piano strategico lo ha promosso nei limiti dei
propri confini comunali, cogliendo invece l’occasione per
immaginare ed attuare un piano efficace nell’interesse di tutti
i membri di una comunità metropolitana definita dall’intreccio
delle relazioni e delle funzioni prima ancora che delimitata per
legge. La costruzione del piano strategico diventa l’occasione
per ricercare forme di collaborazione sistematica nel quadro
delle leggi vigenti, anticipando anche lo sviluppo della
legislazione nazionale (recentemente impegnata nel rilancio
della dimensione metropolitana dello sviluppo).
c. La città interconnessa. Una città dinamica ed attrattiva
deve garantire collegamenti efficaci con il resto del mondo
e al suo interno. In questa direzione devono essere coinvolti
settori come l’alta velocità ferroviaria, le connessioni con
hub aeroportuali internazionali, il potenziamento del sistema
ferroviario metropolitano, i collegamenti telematici a banda
larga e gli edifici intelligenti, le interconnessioni fra reti locali,
22
23
regionali, internazionali, la gestione telematica dei trasporti, il
potenziamento dell’intermodalità e il potenziamento di un Piano
Urbano della Mobilità con valore di armatura metropolitana di
accessibilità.
d.La città produttiva. Palermo ha una cruciale risorsa
competitiva sul piano internazionale costituita dalla tradizione
di nodo di commerci e scambi, che deve consolidarsi e aprirsi
in nuove direzioni. Il potenziamento delle attività produttive
deve riguardare tutti gli aspetti strategici relativi al sistema
delle imprese produttive, di servizio, finanziarie, e ai fattori di
attrazione di capitali e imprese. Anche il settore dei trasporti
e della logistica può trovare a Palermo un nodo potente in
relazione ai nuovi scenari di mobilità euromediterranea in
costruzione.
e.La città creativa e dell’innovazione. Le culture più vivaci
del futuro, sia in campo sociale che economico, saranno quelle
capaci di ibridazioni, non solo sociali, ma anche culturali, non
24
solo funzionali ma anche spaziali. La fertilizzazione incrociata
fra le due eredità umanistica e scientifica compresenti a Palermo
e lo sviluppo dell’educazione e della formazione possono
essere la carta vincente per raggiungere una posizione di
rilievo sul fronte dell’innovazione in campo internazionale. Le
città più dinamiche nel panorama internazionale sono quelle
che stanno investendo ingenti risorse – finanziarie, ma anche
politiche e culturali – nell’innovazione e nella creatività come
moltiplicatori degli investimenti e come produttori di qualità.
La città creativa intercetta e valorizza anche i settori della
ricerca e della formazione a tutti i livelli e la valorizzazione
dei risultati e delle reti relazionali di quei poli di eccellenza in
campo internazionale che caratterizzano il territorio.
f. La città del turismo. Palermo è una città ad alto potenziale
di attrattività turistica non solo perché possiede risorse e
riferimenti in campo culturale, commerciale, artistico, religioso,
congressuale, enogastronomico, sportivo, ma anche perché
manifesta un trend di crescita delle presenze e delle strutture
25
di accoglienza (i dati di crescita della crocieristica sono un
indicatore evidente della rinnovata attrattività nel settore
del turismo culturale). La realizzazione di questo potenziale
richiede la promozione di investimenti e la messa in rete di
iniziative dei diversi soggetti pubblici e privati coinvolti, in un
quadro regionale e nazionale.
h.La città del benessere e del loisir. Una città dove si vive
bene, dove vi è una risposta di qualità alla crescente domanda
di tempo libero e di luoghi di relazione, è anche una città
sicura di se stessa, più aperta al nuovo e al resto del mondo,
g.La città della cultura. Le città più dinamiche nel panorama
internazionale sono quelle che hanno fondato il loro sviluppo
sulle politiche culturali: ricerche e sperimentazioni nazionali
e internazionali mostrano che una città è più vitale se ha alti
livelli di produzione e fruizione culturale, considerati come
indicatori prioritari del nuovo “rinascimento urbano”. Obiettivo
è quindi l’attivazione di filiere culturali particolarmente
significative: quali le stagioni teatrali e musicali, i sistemi
musei e le mostre, l’editoria, il sistema delle biblioteche e degli
archivi, gli itinerari e gli eventi internazionali (soprattutto legati
all’identità mediterranea), anche in un’ottica di creazione di
“cluster culturali”.
26
27
più inserita nello scenario della contemporaneità. Le azioni
relative al miglioramento della qualità della vita riguardano
fattori come: l’ambiente fisico, la salute, la sicurezza, lo sport
e le occasioni del tempo libero, gli spazi urbani, la qualità
architettonica e paesaggistica, i luoghi di incontro, i luoghi del
divertimento e per lo shopping, i servizi pubblici e privati della
vita quotidiana.
i. La città dell’integrazione. Una città che ha forti politiche
di sviluppo produce ricchezza e occasioni di lavoro, ma
l’esperienza internazionale (e anche i risultati dei programmi
Urban) mostra che rischia anche scompensi interni e problemi
di integrazione. Un’azione decisa deve essere intrapresa
per garantire sia un’efficace coesione sociale, sia la giusta
dimensione di multiculturalità della città ponendosi il duplice
obiettivo del rafforzamento della sua struttura sociale interna
e di farla diventare un punto di riferimento per lo sviluppo di
un dialogo multiculturale nel mediterraneo.
j.
Le nove città del futuro fungono, nell’ottica del Piano strategico,
da visioni diagnostiche, da precognizioni degli scenari futuri ed
agiscono come importanti integratori strategici delle azioni di
sviluppo, poiché consentono non solo di mettere a sistema e
concentrare le azioni in atto e tendenziali, ma “filtrano” i settori
di intervento e le politiche urbane in modo da permettere di
individuare gli attori coinvolti, concentrare le azioni e focalizzare
gli investimenti.
Nell’ottica progettuale che le caratterizza, le nove città agiscono
ciascuna in maniera diversa nel processo di potenziamento della
competitività e di rafforzamento della coesione, costituendo
dei tensori verso il perseguimento dei due obiettivi in modo da
equilibrarne le forze. Nell’equilibrio delle forze che consentono
di perseguire, le nove città future rappresentano l’armatura di
obiettivi strategici della città per la ricollocazione di Palermo nel
rango delle città metropolitane di secondo livello dell’armatura
urbana europea, consentendo di riappropriarsi di quel ruolo di
capitale delle arti, della cultura, della tolleranza e dell’imprenditoria
che ha esercitato per secoli, di cui numerosi viaggiatori sono stati
testimoni sedotti e affascinati.
Il ruolo delle Aree di Trasformazione Integrata
L’ambizione di Palermo di un riposizionamento tra le capitali
europee di secondo livello richiede che i piani di settore esistenti
ed i progetti di riqualificazione e sviluppo avviati siano resi
coerenti rispetto alla visione strategica del futuro della città. In tal
senso l’individuazione di 12 Aree di Trasformazione Integrata
(ATI) ha consentito di utilizzarle come aree-pilota per l’avvio e la
valutazione degli effetti dei processi di riqualificazione, sviluppo
e promozione della città. Le aree sono identificate dalla presenza
di importanti risorse territoriali (culturali, funzionali, posizionali,
etc.) sulle quali sono già stati avviati progetti di trasformazione e
per le quali è necessario procedere ad azioni integrate di recupero
urbano, riqualificazione ecologica, sostenibilità energetica,
28
29
rigenerazione sociale, crescita economica e marketing territoriale.
L’articolazione dalla città in ATI consente di affrontare con
modalità dedicate i processi di trasformazione delle singole aree,
richiedendo in ogni caso una particolare attenzione alle aree di
interfaccia e non perdendo di vista il sistema urbano generale,
avendo come costante riferimento la “visione di futuro” che il
piano strategico intende promuovere.
L’individuazione delle ATI è stato un passo fondamentale
per consolidare i cluster urbani maturi e orientare le azioni per
trasformarne alcuni in veri e propri “distretti” capaci di funzionare
da motori dello sviluppo e della competitività della città. Le ATI
individuate sono:
• ATI 1 – Waterfront centrale-Sampolo-Arenella
• ATI 2 – Danisinni-Lolli-Notarbartolo
• ATI 3 – Maredolce-Brancaccio-Bandita
• ATI 4 - Centro storico
• ATI 5 – Guadagna-Falsomiele-Bonagia
• ATI 6 – Gasometro-Macello-Romagnolo
• ATI 7 – Città centrale
• ATI 8 – Cliniche-Città Universitaria-Cappuccini
• ATI 9 – Perpignano-Malaspina
• ATI 10 a,b – Città consolidata
• ATI 11 – Favorita-Stadio
• ATI 12 a-f – Corona delle periferie esterne (formata
da Villagrazia-Falsomiele, Mezzomonreale-Villa Tasca,
Boccadifalco-Altarello, Borgo Nuovo-Uditore-Passo di
Rigano, Cruillas Cep, San Lorenzo-San Filippo Neri).
Attuare il Piano Strategico attraverso una pianificazione
integrata per cluster consente di agire contemporaneamente
sulla trasformazione urbana intervenendo sulle condizioni
ambientali e sul modo di utilizzazione degli spazi, sulle dinamiche
di crescita economica e di sviluppo sociale, sul modello di
sviluppo sostenibile della città. Agire per ATI consente inoltre di
affrontare la riqualificazione urbana in termini di attori che ne
30
compongono la struttura, identificando il partenariato più efficace
per il perseguimento dei diversi obiettivi e per l’attuazione del
programma di interventi.
Il Programma “Porti&Stazioni”, finanziato dal Ministero delle
Infrastrutture e Trasporti, ha permesso di agire concretamente su
due ATI (Waterfront Centrale e Danisinni-Lolli-Notarbartolo)
attraverso l’elaborazione di Programmi Strategici di Trasformazione
(PST) per definirne le identità prevalenti in funzione della struttura
generale della città e di assegnare ad ognuna delle ATI un ruolo
preciso nel sistema urbano, connettendo e rendendo coerenti
tutti gli interventi già programmati ed alimentando la promozione
di altri ritenuti il necessario complemento per la realizzazione
complessiva del progetto di futuro assegnato alle aree.
Il progetto pilota Lolli-Notarbartolo: la città
internazionale della cultura
L’area Danisinni-Lolli-Notarbartolo (ATI 2) si configura come
uno snodo strategico per fluidificare il sistema della mobilità
urbana e per localizzare nuove centralità urbane che fungano
31
da attrattori, da attivatori di economie e da produttori di qualità.
Essa è caratterizzata dall’asse che dalla Fossa di Danisinni arriva
alla Stazione ferroviaria Notarbartolo, passando per l’ex Stazione
Lolli. Comprende al suo interno alcuni nodi di centralità urbana
quali i Cantieri Culturali, il Castello arabo-normanno della Zisa,
le Ville Malfitano, Serradifalco e Filippina. Le strategie in atto già
comprendono la localizzazione nell’area delle ex Officine Ducrot
di alcuni servizi culturali di alto rango (Museo internazionale
di arte contemporanea, Scuola del Cinema, spazi didattici e
sperimentali dell’Accademia di Belle Arti) nonché dei centri di
cultura internazionali francese e tedesco, a cui va aggiunto il
completamento del Parco della Zisa.
Il carattere assegnato dal Piano Strategico all’area – proprio
in virtù della sua vocazione prevalente – è quello della “città
internazionale della cultura”, cioè un sistema di aree, servizi
e infrastrutture per il supporto all’internazionalizzazione della
cultura mediterranea già promossa dalla presenza di istituzioni
locali, regionali, nazionali e internazionali.
La prima area bersaglio su cui si sta agendo attraverso un piano
particolareggiato ed un progetto urbano si articola attorno alla
grande area che va dalla Stazione ferroviaria Notarbartolo alla ex
Stazione Lolli (oggi acquistata da privati per la sua riqualificazione
ad attività culturali), comprendendo alcuni nodi di centralità
urbana quali i Cantieri Culturali (con il Museo Mediterraneo di
Arte Contemporanea e la Scuola Nazionale di Cinematografia) e
il Castello arabo-normanno della Zisa, i quali richiedono di essere
integrati con un sistema di accessibilità, ricettività dedicata,
spazi produttivi ed espositivi di cui il programma di rigenerazione
urbana si sta facendo carico.
Il progetto prevede la riqualificazione dell’area ferroviaria con
la copertura della trincea e la progettazione di una piastra di
verde pubblico e servizi di circa 160 mila mq. la quale conterrà,
oltre a funzioni direzionali e commerciali, anche il nuovo “Portale”
della città: un grande edificio pubblico con funzioni di stazione
32
ferroviaria, mediateca del contemporaneo, attività ricettive
speciali e luoghi per l’edutainment2. La vision propone un nuovo
centro della città che assuma concretamente il ruolo di “distretto
della cultura mediterranea”.
La scelta è stata determinata dal fatto che la Stazione
Notarbartolo e le aree limitrofe costituiscono un grande
nodo intermodale (ferrovia, autobus, tram e metropolitana)
vocato ad intercettare una ampia quota di spostamenti urbani
e metropolitani, nonché internazionali grazie al collegamento
con l’Aeroporto. La nuova attrezzatura culturale, quindi, sarà
raggiungibile attraverso molteplici collegamenti e contribuire a
trasferire sul piano simbolico, culturale e sociale, la centralità
funzionale dovuta al nodo intermodale.
Ancora sul tema della mobilità e della qualità agisce il
fondamentale intervento di copertura della trincea ferroviaria,
offrendo un nuovo grande boulevard longitudinale, con ampie
aree verdi, che costituirà l’asse di penetrazione urbana come una
sorta di “spina dorsale” su cui si innestano tutti gli interventi (sia
frammenti di viabilità che infrastrutture esistenti, sia le nuove
funzioni), contribuendo non solo al riordino ma proponendo un
vero e proprio nuovo “organismo” urbano.
La fattibilità del progetto è stato uno dei punti di maggiore
attenzione, necessaria per farne il primo progetto-pilota del
Piano Strategico. Soprattutto la sostenibilità economica e il
partenariato pubblico-privato sono stati oggetto di analisi
e di conseguenti scelte progettuali. Punto di partenza è stata
la ferma volontà di non snaturare l’area con l’inserimento di
tipologie di servizi ad alta redditività ma poca coerenza con il
2 Il progetto è stato redatto da un gruppo misto di progettazione formato dal
Comune di Palermo e da RFI, coordinato da Vincenzo Polizzi e con la responsabilità tecnica di Giovanni Sarta e si è avvalso della consulenza strategica di
Maurizio Carta, di quella tecnica di Mario Vigneri, e Ferdinando Verace oltre
che di numerose consulenze e collaborazioni specialistiche. I dettagli tecnici
del progetto sono approfonditi in altri capitoli di questa pubblicazione.
33
carattere culturale e creativo e la consapevolezza che i servizi
culturali in una città come Palermo non riescono a produrre
redditività tali da compensare i costi di gestione. A tal fine,
scartata la possibilità di ricorrere esclusivamente allo strumento
della “concessione di gestione”, viene prevista la concessione di
“diritti edificatori” a soggetti privati entro un rigoroso controllo da
parte dell’amministrazione Comunale. In tal modo le plusvalenze
derivate dall’attività edilizia e commerciale – regolate attraverso
stringenti accordi – potranno coprire per intero, in forma di oneri
concessori e di contributi aggiunti volontari, il costo di realizzazione
di tutti gli interventi, compresi quelli pubblici. Da ciò è derivata la
necessità di prevedere nuovi insediamenti – con un mix funzionale
di residenza (per circa 3.500 abitanti), locali commerciali ed, in
misura minore, uffici – sorretti dalla consistente domanda di
residenza e di locali commerciali, soprattutto considerando il
nuovo ruolo centrale dell’area.
L’area della nuova stazione Notarbartolo diventa il centro
propulsore del progetto, il generatore della creatività e della
qualità attraverso la progettazione di una nuova piazza al posto
della parte centrale della trincea ferroviaria. Sulla nuova piazza
si affacceranno i due edifici di maggiore significato: la nuova
attrezzatura culturale – la mediateca del contemporaneo – ed
un edificio a torre per residenza ed uffici. Il nuovo vasto spazio
pedonale della piazza è quindi un’architettura “a volume zero”
che agisce sul piano della vita sociale e collettiva, e che trasforma
in funzioni collettive la centralità delle funzioni di mobilità pubblica
già insediate nel luogo e che saranno potenziate in futuro.
La nuova attrezzatura culturale si sviluppa prevalentemente
in senso longitudinale lungo uno dei bordi della piazza, e la sua
altezza, superiore a quella degli edifici esistenti limitrofi, è tale
da connotare la presenza di questo edificio quale “icona” del
nuovo skyline cittadino. Seppure le dimensioni prevalenti sono
quella longitudinale e l’altezza, il consistente spessore edilizio
ipotizzato, consente di articolare gli spazi interni e di pensare
34
liberamente il corpo edilizio da definire nell’ambito della cornice
volumetrica individuata.
Infine, la torre per residenze ed uffici è pensata come elemento
focale della composizione urbana, anch’essa funge da “totem”
della nuova centralità urbana, visibile da gran parte della città a
testimonianza del ritrovato orgoglio e della rinata ambizione.
Conclusioni e sfide
Se il piano strategico è l’arena in cui combattere per il
mutamento del paradigma di sviluppo, non c’è esercizio del
coraggio decisionale se non davanti ad una sfida concreta,
definibile e misurabile. Ed oggi Palermo deve vincere la sfida
posta da quello che definisco il “Teorema del 3 a 1”. E’ la
sfida che ci impone di attuare politiche, processi ed azioni che
ci permettano di passare da un rapporto pari a zero tra valore
prodotto e spesa pubblica (i finanziamenti pubblici non generano
nuova economia) ad un necessario rapporto di 3 a 1 tra valore
(lavoro, spesa privata, indotto, etc.) generato dalle nostre azioni
e spesa pubblica utilizzata, attivando un moltiplicatore che
trasforma la spesa in investimento capace di generare
lavoro (anche in integrazione con politiche fiscali o incentivi).
Per vincere la sfida del 3 a 1 occorre agire su tre versanti:
• innanzitutto l’ampliamento del capitale utilizzabile,
poiché la massa iniziale di risorse finanziarie pubbliche è
proporzionale in maniera esponenziale rispetto agli effetti
prodotti. In parole povere maggiore è la spesa pubblica
che si utilizza come avvio e maggiori esponenzialmente
saranno i suoi effetti. Questo produce la necessità di
non utilizzare le risorse man mano che si producono,
ma attendere che ve ne sia una quantità adeguata da
immettere con azione propulsiva, aumentando l’effetto
“volano”;
• il secondo versante richiede che tale utilizzo del capitale
iniziale non sia distribuito e polverizzato, ma concentrato
35
lì dove sia in grado di generare maggiore valore aggiunto,
maggiore riverbero degli effetti, dove riesca ad attivare un
moltiplicatore superiore che riesca a mantenere la media
prefissata, compensando quegli interventi che per loro
natura non hanno un moltiplicatore elevato (come quelli
sul sociale). Se è vero che in situazioni di disagio diffuso
finanziamenti a pioggia vanno ad alimentare sempre un
seme, è altrettanto vero che una irrigazione mirata serve
a far germogliare prima la pianta più rigogliosa capace di
alleviare con la sua ombra l’arsura delle altre piante;
• il terzo impegno richiede di ampliare la filiera delle
attività correlate in modo da estendere la produzione
dell’indotto al più ampio spettro di settori complementari
tra loro, sia materiali che immateriali, locali o esterni,
generando politiche di distrettualizzazione che permettano
di incrementare gli effetti della spesa pubblica attraverso
l’integrazione con la ricerca, l’innovazione, l’efficienza
energetica, il turismo, l’economia delle reti, etc.
I tre versanti di azione richiedono il coraggio della fermezza
del loro utilizzo, poiché ci impongono di contrastare la tentazione
– comprensibile per una classe dirigente – di rispondere alle
emergenze quotidianamente e ovunque esse si presentino con
un approccio emergenziale e muscolare.
Non si tratta di una dichiarazione di principio, ma di una pratica
di governo che deve trovare un’applicazione efficace attraverso 3
azioni concrete.
La prima azione si concretizza nell’accumulo di risorse
sufficienti – sia locali, che nazionali che europee – per essere
“rilasciate” simultaneamente su una parte di città come adeguata
spinta propulsiva e attivatore dei capitali privati interessati
al recupero delle aree degradate, al restauro degli edifici
monumentali, alla recupero del tessuto edilizio, sia pubblico che
privato, alla riqualificazione degli spazi pubblici, all’innalzamento
del benessere degli abitanti.
36
La seconda azione consiste nella attuazione di progetti
cardine sui cui concentrare sia un’adeguata azione pubblica,
sia un efficace intervento dei privati per incrementare gli
effetti attraverso la complementarietà degli interventi. Si tratta
soprattutto di integrare progetti per la qualità dello spazio pubblico
e per la vivibilità urbana o per la dotazione di servizi concentrati
in aree dove si è già avviata la riqualificazione edilizia (progetti
complementari) o in aree dove servano da stimolo (progetti
attivatori).
Infine, la terza azione si concretizza nell’ampliamento
della miscela di interventi infrastrutturali, culturali, sociali e
produttivi, mirati al turismo, alla formazione e alla ricerca, alla
comunicazione e al marketing, capaci di ramificare l’azione e di
ampliare il numero di settori coinvolti nell’intervento, andando a
stimolare il più ampio spettro di mercati, fruitori e competenze
che il solo intervento edilizio non intercetterebbe.
Nessuno pensa che la moltiplicazione degli investimenti
pubblici o il partenariato pubblico-privato da soli risolvano tutte
le criticità, né che basti avere una visione di lungo periodo, ma
servono a guidare con responsabilità l’azione politica e ad
orientare la gestione efficace degli interventi, mettendo
alla prova non solo convinzioni, ma anche l’efficacia delle azioni,
l’efficienza delle risorse e la prestazione delle soluzioni.
Per concludere, il coraggio di governare nella turbolenza
della crisi impone un approccio ottimistico ai problemi, ma nel
senso mirabilmente sintetizzato da Winston Churchill: “un
pessimista vede la difficoltà in ogni opportunità; un ottimista vede
l’opportunità in ogni difficoltà”, ed – aggiungo io – ha il coraggio
e la forza, la lucidità e la follia, la responsabilità e l’ambizione di
coglierla.
37
Il progetto
Vincenzo Polizzi
Dirigente Settore Urbanistica ed Edilizia Comune di Palermo
Premessa
Il progetto è sviluppato dal Settore Urbanistica del Comune,
con l’ausilio di alcuni consulenti esterni, tra cui il Prof. Arch.
Maurizio Carta e l’arch. Mario Vigneri a partire da un’iniziativa del
Ministero dei Lavori Pubblici, oggi delle Infrastrutture, con la quale
sono assegnati ai Comuni risorse finanziarie per l’elaborazione
di progettazioni urbanistiche ed edilizie per un programma di
interventi sulle città.
Il programma che i Comuni sono invitati a redigere sarà
denominato “Programma Innovativo in ambito Urbano – Porti
e Stazioni”, e dovrà promuove azioni concernenti” ... le zone
adiacenti alle stazioni ferroviarie delle grandi città e quelle
limitrofe alle maggiori aree portuali, nelle quali, in particolare,
siano presenti condizioni di degrado urbano e sociale e vi sia
necessità di riqualificare insediamenti di edilizia residenziale”.
Il “Programma” all’interno del quale è definito l’intervento,
pertanto, si inquadra nell’ambito delle attività che, dagli inizi
degli anni novanta, ha promosso il Ministero delle Infrastrutture
e dei Trasporti, di promozione della cosiddetta “programmazione
complessa e/o integrata”. Il Comune di Palermo partecipa
con una proposta redatta dall’Urban Center, allocato presso
la Direzione Generale Uffici Progetti Speciali, che rientra tra
quelle selezionate ed ammesse a finanziamento. La redazione
del P.I.A.U. è avvenuta parallelamente alla elaborazione degli
studi preliminari del Piano Territoriale Strategico della città,
rispetto al quale persegue medesimi obbiettivi di attivazione di
un processo di co-decisione e copianificazione tra i decisori, i
gestori e gli attori della trasformazione urbana e si inquadra con
39
coerenza negli ambiti territoriali, le ATI, delineate con detti studi.
Coerentemente alle innovazioni introdotte con la pianificazione
integrata, per la realizzazione degli interventi ipotizzati è stato
previsto il ricorso a finanziamenti privati sia con le modalità della
“finanza di progetto” che attraverso il “surplus” di economie
derivanti dalla valorizzazione immobiliare di parte delle aree.
Gli interventi di progetto, inoltre, si inseriscono con coerenza
nel complesso sistema di programmazione e pianificazione
della Variante Generale al PRG, approvata nel 2002 ed oggi
vigente, del Piano Integrato del Trasporto Pubblico di Massa,
approvato nel 2002, che organizza un’armatura infrastrutturale
fondata su sistemi a guida vincolata: metro-ferrovia, passante
ferroviario, metropolitana automatica, rete tranviaria, e del Piano della Mobilità Sostenibile, che identifica dei punti aggiuntivi di
interscambio, lungo il tracciato della metropolitana, per relazionare
i diversi sistemi integrati di trasporto facilitando gli spostamenti
all’interno del tessuto urbano. La stazione di Notarbartolo, in
particolare, in riferimento alle iniziative sulla mobilità pubblica,
diviene un nodo di primaria importanza, una nuova “porta” della
città, perché su di esso confluiscono tutti e quattro i sistemi della
guida vincolata e perché è il primo nodo ricadente in ambito del
collegamento ferroviario con l’aeroporto.
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41
L’area degli interventi, note storiche e condizioni attuali
L’area interessata dal progetto è quella ferroviaria
comprendente:
• la ex Stazione Lolli, costituita dall’edificio passeggeri, dai
padiglioni e da una vasta aree dei binari dimessi, che si
estende da Piazza Lolli fino a via Malaspina.
•L
’area della trincea ferroviaria, che si sviluppa ai due lati di
via Notarbartolo, con un fuso che si estende da via Malaspina
fino a via Daidone.
•L
’edificio passeggeri della stazione Notarbartolo ed i locali sul
fronte opposto, sulla cui copertura insiste il piazzale multiuso.
Ai margini di queste aree, per definire il progetto urbanistico,
sono comprese anche le due piazze Lolli e Boiardo e un’area libera
su via Umberto Giordano. L’elemento cardine della soluzione
urbanistica, è la Stazione Lolli, la cui costruzione è stata avviata
nel 1868, per la realizzazione della linea ferroviaria Palermo –
Trapani ritenuta fondamentale per lo sviluppo economico e sociale
dell’area occidentale della Sicilia. Il Consorzio interprovinciale,
affidò l’incarico per la costruzione della linea ferroviaria PalermoMarsala-Trapani all’ing. Parato il quale presentò un progetto che
prevedeva un tracciato costiero fino ad Alcamo e da qui per Trapani
con ben 23 stazioni. La realizzazione e l’esercizio della linea che si
distaccata dal tracciato della ferrovia nazionale che arrivava alla
stazione centrale, fu affidata all’imprenditore francese LescannePerdoux che costituì a Parigi nel 1878 la Società Anonima per la
Ferrovia Sicula Occidentale.
Le difficoltà incontrate della rete sicula per l’uso della stazione
centrale, convinse la FSO a realizzare nell’area del cantiere
a Malaspina una piccola stazione che facesse da terminale
palermitano. La realizzazione del nuovo fabbricato viaggiatori
della stazione Lolli, inaugurata il 27/10/1891, fu accelerata
dall’imminente allestimento della grande Esposizione Nazionale di
Palermo, attraverso una forte connotazione urbana con un’ampia
piazza sistemata a giardino, attorno alla quale si insedierà il
42
43
teatro, in una zona privilegiata della città del novecento vicina
al teatro Politeama, e alle residenze dei Florio, degli Ingham e
dei Whitaker. Nel 1922 dopo la fine della prima guerra mondiale,
si avviarono i primi studi per la nuova stazione i cui lavori si
conclusero nel 1974, quando venne aperta la nuova linea con la
stazione Centrale la stazione Lolli chiuse. Attualmente la stazione
versa in stato di totale abbandono benché l’Assessorato ai Beni
Culturali riconoscendone il valore storico e architettonico l’ha
sottoposta a vincolo etno-antropologico.
Via Notarbartolo nata con l’espansione edilizia di fine
Ottocento si affaccia sull’omonima via prevista dal Piano Regolatore
Giarrusso (1886) quale asse di collegamento tra la via Libertà e
la via Malaspina, e fu intitolata a Emanuele Notarbartolo, sindaco
di Palermo e direttore del Banco di Sicilia, sull’onda dell’emozione
suscitata dal suo assassinio avvenuto il 1 febbraio 1893, primo
delitto eccellente compiuto dalla mafia.
Nel piano la nuova arteria assumeva un ruolo fondamentale
nello sviluppo dei quartieri trasversali a via Libertà e si proponeva
come zona residenziale di prestigio delimitata dalle zone verdi di
villa Trabia e villa Isnello, dal Giardino Inglese e da villa Carini
(villa Zito).
L’apertura del primo tratto di via Notarbartolo tra il 1891 e
il 1915 (dalla via Libertà alla via Cavallacci al Giardino Inglese)
comprendeva un piano di ampliamento di iniziativa privata per la
costruzione della nuova tipologia a “villino”, la casa unifamiliare
per una o due famiglie, con il piccolo giardino affacciato sul viale.
L’area di espansione si propone- va come zona residenziale d’alto
rango, insieme alle costruende cortine di via Libertà e della via
Dante.
Il secondo tratto, fino a Malaspina, attraversava parte di un
vasto fondo rustico, detto Girato della Madonna, allora in possesso
della ditta Ingham & Withaker. Attraverso la decisione di spostare
più a nord l’impianto dello scalo ferroviario della stazione Lolli,
comportò la realizzazione di una cesura forte nello sviluppo
44
edilizio di via Notarbartolo, ma nello stesso tempo sancì per la
prima volta l’idea del prolungamento della strada oltre il tracciato
fino ad allora realizzato e previsto dal piano Giarrusso, fino alla
piazza Malaspina
Sotto la spinta espansionistica la città di Palermo si trovò ad
affrontare il problema dell’incremento del traffico di persone e
merci che si concretizzavano nel potenziamento della rete viaria
urbana, delle attrezzature portuali e della nuova circonvallazione
ferro- viaria, che innovando la precedente a partire da piazza
Indipendenza fino al porto, prevedeva l’interramento di tutta
la sede del tracciato ferroviario, con la sistemazione delle aree
superficiali interessate dalla vecchia sede.
La costruzione della nuova stazione Palermo Ovest, oggi
stazione Nortarbatolo, in sostituzione della vecchia Lolli
consentiva l’inserimento del tracciato con la diramazione per il
porto e la valorizzazione della nuova via Notarbartolo. Il progetto
fu elaborato dalla Cattedra di Costruzioni Stradali e Ferroviarie
della Facoltà di ingegneria dell’Università di Palermo come
stazione di passaggio o di transito.
Le attuali condizioni di inattraversabilità, o di difficile
45
46
47
attraversamento, fanno sì che le aree ferroviarie si connotino
spesso come elementi di discontinuità dei tessuti urbani
attraversati. La città, sovente, si rivolge alle aree ferroviarie
presentando il suo “retro”. Nel retro in generale, e nel Meridione
d’Italia in particolare, si accumulano gli scarti, i depositi, domestici
e/o urbani, le parti meno qualificate. Il retro è spesso generatore
di degrado fisico ed, in alcuni casi, anche sociale. Se pure, nel
caso delle aree ferroviarie delle Stazioni Lolli e Notarbartolo, detti
fenomeni di marginalizzazione e degrado si sono verificati solo
in misura ridotta, in considerazione della posizione centrale delle
aree, dette aree si inseriscono nel tessuto della città con la loro
palese estraneità.
Risulta totalmente estranea al disegno degli isolati ottocenteschi
il sistema ferroviario della ex Stazione Lolli, ove l’unico elemento
edilizio per il quale si riscontrano delle connessioni con il sistema
urbano limitrofo è l’edificio passeggeri. Gli altri padiglioni si
susseguono casualmente sul lato opposto, disarticolando il
composto ed armonioso fronte edilizio di via Dante e chiudendo
a gomito via Caruso.
L’edificio passeggeri e i padiglioni della ex Stazione Lolli sono
oggi inutilizzati, fatta eccezione per uno di questi utilizzato
temporaneamente per le attività di progettazione del Passante
Ferroviario. Detto mancato uso di queste attrezzature si
ripercuote negativamente su Piazza Lolli, che nel complesso
rimane scarsamente utilizzata ed in parte interessata da
fenomeni di degrado. Relativamente alle aree di sedime dei binari,
queste sono in stato di abbandono, e totalmente inutilizzate,
fatta eccezione per una piccola porzione situata a fianco di via
Malaspina, utilizzata come parcheggio all’aperto. L’abbandono ed
il mancato utilizzo di detta area ha contribuito, in qualche modo,
a determinare il degrado dei fronti edilizi degli edifici residenziali
che vi prospettano, interessati da alterazioni, superfetazioni ed
incuria.
Ancora più estranee al tessuto della città è il sistema ferroviario
48
della stazione Notarbartolo. La grande trincea, che si estende per
più di un chilometro, con una larghezza che supera i sessanta
metri ed con la sua profondità di quasi dieci metri, si introduce,
con tutta la sua drastica evidenza, all’interno del tessuto della
città: un grosso cratere occupato da linee ferrate, oggi peraltro
scarsamente utilizzate, che connota negativamente il paesaggio
urbano di un ampio contesto cittadino.
L’edificio passeggeri che, anche qui, è l’unico elemento edilizio
che ricerca una connessione con il tessuto urbano circostante,
è, però, isolato all’interno di un immenso piazzale asfaltato,
quasi totalmente destinato al traffico veicolare e difficilmente
attraversabile dai pedoni.
Il corpo edilizio, inoltre, non possiede una pregnanza estetica e
simbolica tale da trasformare in senso positivo, la sua condizione
di isolamento e lo spazio vuoto circostante. Non è in grado di
generare le condizioni di centralità urbana adeguate alla sua
funzione.
Il sistema di accesso ai binari, con passerella coperta, è un
elemento edilizio che possiede connotazioni solo funzionali. La
copertura dei depositi merci collocati, al piano dei binari a bordo
di via Umberto Giordano, utilizzata per esposizioni temporanee,
non possiede alcuna qualità urbana.
La presenza dei campetti di tennis, nonostante il loro positivo
uso, contribuisce a scompaginare il paesaggio urbano rendendolo
simile ai disarticolati ed eterogenei “collage urbani” che connotano
negativamente le periferie della città contemporanea. Il sistema
edilizio che si è sviluppato ai bordi della trincea, seguendone il
perimetro, risulta completamente amorfo. Nelle sue condizioni
attuali l’invaso, anche volendo prescindere dalla presenza della
trincea, è un’enorme spazio vuoto, che non possiede alcun
disegno riconoscibile, che non è possibile ricondurre ad una
qualunque tipologia di spazio collettivo che la storia della città
ci ha tramandato. Piazza Boiardo, che insiste in prossimità
dell’edificio passeggeri della stazione Notarbartolo, facente parte
49
di questo grande “vuoto urbano”, è un scarsamente abitata e non
solo per la sua caratterizzazione funzionale.
Anche la chiesa che insiste su via Notarbartolo non riesce a
colmare il vuoto di contenuti dello spazio limitrofo. Fenomeni di
degrado dovuti alla presenza del “vuoto urbano” generato dalla
trincea ferroviaria sono presenti anche in questa parte dell’area,
e riguardano soprattutto i retri del fronte edilizio su via Pecoraino.
La presenza dell’area ferroviaria delle due stazioni, infine,
ha dato origine ad alcuni vicoli ciechi, notoriamente causa di
marginalizzazione e degrado: via Di Liberto, via Sarullo, via
Marcello e il tratto terminale di via Almeida. Si deve, in parte,
anche alla presenza della trincea ferroviaria la scarsa qualità
urbana della via Gen. De Maria.
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I criteri generali utilizzati
Il planivolumetrico degli interventi da attuare nelle aree
ferroviarie Lolli Notarbartolo è stato definito sulla base delle
determinazioni della Cabina di Regia e del Comitato di Strategia
del Programma e delle verifiche di sostenibilità finanziaria.
L’ipotesi progettuale comprende tutti gli interventi considerati
“prioritari” nella proposta di candidatura approvata dal Ministero
ed allegata al protocollo d’intesa tra i partner del programma.
La soluzione progettuale è individuata, tra numerose alternative
elaborate, sulla base dei seguenti elementi di partenza: le
previsioni del PRG; il quadro programmatico di riferimento e le
prime indicazioni contenute nella proposta di candidatura del
programma; il perseguimento dell’equilibrio finanziario degli
interventi; Il progetto urbano elaborato si innesta, pertanto,
sul sistema delle scelte urbanistiche che si sono stratificate
e consolidate su questa parte della città di Palermo. L’idea di
riconvertire ad usi urbani l’area ferroviaria della stazione Lolli e
quelle derivanti dalla copertura della trincea ferroviaria, presso
la stazione Notarbartolo, sono già delineate con chiarezza nello
strumento urbanistico vigente, la Variante Generale al PRG,
redatta negli anni 1994/97 ed approvata nel 2002, che destina
l’insieme delle aree, oltre che a sede ferroviaria, anche a nuove
strade, aree a verde pubblico, parcheggi ed attrezzature culturali
e che individua un potenziale di riqualificazione e rigenerazione
urbana derivante dall’utilizzo di aree dismesse e/o da dismettere
del circuito e del contesto ferroviario. In particolare nel PRG
vigente il complesso edilizio e gli spazi di pertinenza della Stazione Lolli sono destinati a “F12 – Attrezzature museali, culturali ed
espositive” e “F15 – Uffici e sedi direzionali sopracomunali”. Alcuni
immobili dell’impianto ferroviario sono classificati “Netto Storico –
edilizia non residenziale”. Su uno di questi immobili è sovrimposto
il simbolo funzionale “S1 – asilo nido” e su un immobile esistente
il simbolo funzionale “S2 – scuole dell’obbligo”. In prossimità
della Stazione Notarbartolo, le are ferroviarie in trincea sono
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destinate, oltre che a zona “F16 – Aree ferroviarie”, anche a
zone “F12 – Attrezzature museali, culturali ed espositive”, “F15
– Uffici e sedi direzionali sopracomunali”, “V3 – spazi pubblici a
verde” e “P – parcheggio”. Dall’esame delle previsioni di piano ed
in relazione agli interventi che la destinazione urbanistica rende
attuabili, si deduce che il PRG vigente parte già dal presupposto
che la stazione Lolli sia riconvertita agli usi urbani e che la trincea
ferroviaria sia ricoperta anche con sistemi edilizi che ospitino
servizi pubblici. Nel PRG, inoltre, è già prevista la ricucitura del
tessuto viario che si sviluppa ai margini delle aree ferroviarie. In
particolare il PRG prevede: una nuova strada tra Piazza Lolli e
via Malaspina, il prolungamento di via Adria fino a via Malaspina,
una nuova strada tra via Malaspina e via Notarbartolo ed una
tra via Rapisardi e via Zandonai. Parte del complesso delle aree
ferroviarie è inoltre inserito, secondo le previsioni del PRG,
all’interno del perimetro dei “Parchi Urbani”. Detta classificazione
a parco è finalizzata a promuovere azioni di potenziamento,
collegamento e valorizzazione del sistema dei giardini storici. In
merito ai processi di riconversione di aree dimesse, nella relazione
del PRG vigente si contempla la possibilità dell’utilizzo di queste
come “aree risorsa”
Nella relazione Generale allegata al PRG se ne fa cenno
“Sono le cosiddette “aree dismesse”, opifici ed edifici non
più funzionanti, che possono essere riutilizzati e quindi possono
ritornare a svolgere un ruolo insostituibile all’interno della città
esistente. “Le aree dismesse sono diventate – in Italia – delle
mine vaganti. All’interno di territori urbanizzati, con il cambio di
destinazione d’uso, acquistano straordinario valore ai fini della
speculazione edilizia”. Se inserite all’interno del tessuto edilizio
o residenziale, invece, possono diventare l’epicentro per la
riqualificazione di interi quartieri.
Una parte di queste aree potrà avere un ruolo determinante per
formare e caratterizzare le nuove municipalità. Come la Stazione
Scampolo, le ex industrie Ducrot ed il Macello., il Manicomio,
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l’Ucciardone che “Potrebbe diventare il “museo della mafia” (o è
troppo provocatorio proporlo?)”.
La stazione Lolli potrebbe diventare sede espositiva dell’Ente
proprietario e, contestualmente, “consentire il ripristino di un
tessuto urbano che la ferrovia ha interrotto o slabbrato”. Per la Fiera
del Mediterraneo, questa necessita, per il suo consolidamento,
di un’area di maggiore consistenza. Le alternative possibili sono
due. O si reperisce in altra zona in un’area in grado di svolgere le
funzioni che una potenziata struttura fieristica richiede o si allarga
la Fiera dove ora risiede, inglobando la caserma Cascino. (tratto
dalla Relazione Generale della Variante Generale al P.R.G.)
55
La riconnessone viaria e la definizione degli interventi
pubblici
La progettazione urbanistica è sviluppata a partire dalla
definizione delle opere pubbliche essenziali, perché ritenute
prioritarie al fine di pervenire ad una effettiva riconversione
dell’area. In coerenza con il PRG e con la proposta di candidatura,
le opere che assumono carattere prioritario, sono: la ricucitura
della maglia viaria, il potenziamento del sistema del verde e la
realizzazione di attrezzature culturali.
Il progetto, pertanto, affronta in primo luogo il tema della
riconnessione della magia viaria in quanto le nuove strade
produrranno, sicuramente, un miglioramento del sistema della
mobilità pubblica e privata. I nuovi tratti stradali previsti, infatti,
rendono possibili dei percorsi alternativi ed integrativi a quelli
esistenti, alleggerendo il traffico di questi ultimi. Nel progetto,
tuttavia, sono ridefiniti i tracciati e dettagliata la definizione della
sede stradale.
In tutte le alternative di progetto, elaborate preliminarmente
a quella finale utilizzata, è mantenuta la configurazione di Piazza
Lolli. Ciò in ragione del giudizio positivo che è possibile esprimere
sul disegno di questa parte delle città ottocentesca. Piazza Lolli,
infatti, si inserisce con coerenza nel tessuto urbano limitrofo.
rappresenta la “giusta pausa” introdotta nel tessuto a scacchiera
della città limitrofa, necessaria per conferire una adeguata enfasi,
oltre che adeguati spazi per la mobilità, all’edificio passeggeri
della stazione ferroviaria.
Nella soluzione di progetto utilizzata è stata approfondita la
definizione geometrica del collegamento della piazza con via
Malaspina. In particolare considerando l’asse trasversale della
piazza, questo collegamento si pone in posizione esattamente
speculare rispetto a via Re Federico, che confluisce sulla piazza
in senso ortogonale a via Dante. Il nuovo collegamento viario, in
questo modo, si ancora al disegno della città ottocentesca e ne
prosegue la logia esaltandone le regole.
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Nell’ipotesi di scenario, oltre detto collegamento, si prevede
anche una distinta bretella stradale, con parte carrabile di
modeste dimensioni, che connette via Malaspina direttamente
con via Dante utilizzando il sedime dell’antico binario ferroviario.
Detto collegamento, utile per completare con coerenza il disegno
del nuovo asse stradale di collegamento tra via Dante e via
Notarbartolo, nel prosieguo delle progettazioni potrà essere
ipotizzato con uso esclusivamente ciclopedonale.
Il collegamento tra via Dante e via Notarbartolo è sicuramente il
principale nuovo tratto viario di progetto e rappresenta l’elemento
“fondatore” del nuovo assetto urbano delle aree ferroviarie.
Questo collegamento ha, in primo luogo, un rilevante valore
funzionale. Esso rappresenta la parte centrale di un asse viario,
che oggi esiste solo per brevi tratti, ma che potrà rappresentare
un importante via di attraversamento longitudinale della città.
Un asse che parte da Piazza Indipendenza, prosegue per
via Imera fino a via Dante e da questa via, tramite il nuovo
collegamento previsto dal progetto, si collega con via Notarbartolo
ed oltre con via Daidone, Viale delle Alpi, via dei Monti Iblei, fino
a rag- giungere, con un nuovo tratto di strada da prevedere sulla
copertura della ferrovia, il nuovo svincolo autostradale che sarà
realizzato in corrispondenza di Viale Francia.
Questo nuovo collegamento viario è utile per la città, in quanto
incrementa i collega- menti longitudinali esistenti (via Libertà, via
Roma, e via Francesco Crispi) che, a valle della circonvallazione,
collegano le due parti della città che si estendo a sud e a nord dei
Quattro Mandamenti del Centro Storico.
Oltre al suo valore funzionale, il nuovo collegamento viario
previsto nell’ipotesi di progetto diviene l’elemento principale del
progetto urbano, perché, più di ogni altro nuovo elemento urbano
introdotto, esso esprime il senso della trasformazione di questa
parte della città.
Tramite l’asse viario, la città si appropria di questi spazi che
prima non le appartenevano e li introduce a pieno titolo nell’ambito
57
della propria vita collettiva. L’enfasi nel disegno del suo tracciato
è dovuta anche alla valenza simbolica che si vuole conferire a
questo elemento urbano.
Il nuovo asse viario, inoltre, diviene la spina dorsale di un
nuovo sistema di collegamenti che trasformano gli attuali vicoli
ciechi in strade urbane a tutti gli effetti. Nell’ipotesi di progetto
la stazione Notarbartolo e le aree subito limitrofe costituiscono
un grande nodo intermodale votato ad intercettare una quota di
ingressi riconducibili agli spostamenti pendolari anche a livello
non urbano.
Di conseguenza l’organizzazione della viabilità è stata affrontata
sia nell’ottica di conciliare questa funzione di ordine superiore con
la vocazione urbana del quartiere, sia per soddisfare l’esigenza di
facilitare le connessioni trasversali tra le aree a monte e a valle
della stazione ferroviaria.
Alcuni dei nuovi tratti di viabilità locale, infatti, fungono da
supporto alla fluidificazione della mobilità di livello superiore
(Via Notarbartolo, Via Sciuti, ecc.). Tra in nuovi collegamenti
trasversali, previsti nel PRG vigente e confermati nell’ipotesi di
scenario, assume particolare rilevanza quello del prolungamento
di via Rapisardi fino a via Zandonai, in quanto detto collegamento
è in grado di assorbire una parte del traffico di attraversamento
dell’area Notarbartolo.
Con questo nuovo collegamento parallelo è, infatti, possibile
ipotizzare di eliminare il doppio senso di marcia nel tratto di
via Notarbartolo cha va da Piazza Boiardo fino a via Principe
di Palagonia. Detto alleggerimento del traffico veicolare risulta
di vitale importanza anche in considerazione del fatto che in
questo tratto di via Notarbartolo si prevede la realizzazione della
parte terminale di una delle linee tranviarie programmate, che
parzializzerà la sua sezione utile, con gravi ripercussioni sul
traffico.
Con la realizzazione del nuovo collegamento, invece, è possibile
deviare il traffico in uscita dalla città sul percorso piazza Boiardo
58
- via Zandonai - via principe di Palagonia - via Notarbartolo. Il
collegamento tra Via Catania, Via Cavalcanti e Via G.Giacomo
Adria si prevede assuma le caratteristiche di una strada urbana di
tipo locale. Di grande utilità funzionale è invece il prolungamento
di Via B. Marcello fino al nuovo asse centrale, in quanto anche
questo, costituisce un percorso parallelo ed alternativo a via
Notarbartolo. Analogamente al precedente, il prolungamento
di Via Damiani Almeyda fino al nuovo asse centrale creerà
un’alternativa al tracciato di Via Notarbartolo della zona Libertà.
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Ulteriore alleggerimento al traffico di Via Notarbartolo può
derivare dal prolungamento delle Vie Sarullo e Di Liberto,
attualmente strade cieche, tra Via Sciuti e Via Daidone.
All’estremità opposta il nodo P.zza Lolli/Via Dante è tra i punti più
impegnativi per la circolazione.
L’interferenza del nuovo asse stradale con via Dante può anche
essere risolta evitando l’uso di semafori deviando il traffico su
via Dante in modo che si transiti attorno al giardino presente in
corrispondenza di piazza Lolli, o attorno all’intera piazza. In questi
casi gli spazi a verde fungono da rotatorie tra le due direzioni di
transito (via Dante – via Imera).
La creazione di un sistema efficiente di mobilità ciclopedonale,
inoltre, permetterà di ottenere sicuri benefici in termini di
riqualificazione urbana e di sostenibilità ambientale, per gli
innegabili vantaggi derivanti dalla rinuncia al mezzo privato
a favore dell’uso della bicicletta o a percorrere comodi tragitti
a piedi. La definizione del progetto urbano tiene conto della
previsione di “parco urbano” inserita nel PRG. Detta previsione
è finalizzata al recupero, valorizzazione e potenziamento del
sistema dei parchi pubblici dell’area centrale della città, in
gran parte costituito da giardini storici. Il perimetro del “Parco
Centrale”, infatti, comprende il giardino di Villa Malfitano, Villa
Travia, il giardino Garibaldi, il giardino Inglese e il giardino di
Villa Gallidoro. Comprendere anche il Carcere dell’Ucciardone,
l’area ferroviaria della stazione Sampolo e quella del mercato
ortofrutticolo, per i quali si ipotizzano interventi di riconversione
in strutture a servizi e verde.
Detta previsione di PRG possiede carattere di indirizzo ed
interviene prevalentemente sulle future attività di pianificazione
di dettaglio, che debbono riguardare, in primo luogo, il
potenziamento del sistema del verde all’interno del perimetro
individuato. È necessario, inoltre, migliorare, potenziare ed
integrare i sistemi di collegamento pedonali tra i giardini, in modo
che questi possano essere attraversati agevolmente nel corso di
64
una autentica “passeggiata nel verde”.
In attuazione delle previsioni di piano, pertanto, le aree degli
interventi prioritari sono state in parte desinate a giardino.
La presenza del verde è prevista prevalentemente in
corrispondenza del nuovo asse viario, con giardini collocati sul
suo asse o ai suoi bordi.
Ciò per sottolineare il significato urbano della previsione di
detto asse. Un collegamento che, pertanto non è solo viario, ma
anche del sistema del verde cittadino.
Una previsione che, peraltro, conferisce una forte valenza
urbana al sistema del verde, che, in questo modo, acquisisce
una centralità che non è solo geometria, ma, allo stesso tempo,
simbolica e funzionale: un nuovo “giardino lineare” quale matrice
della rigenerazione urbana.
Buona parte delle nuove superfici a verde, inoltre, sono previste
nell’area dei binari della ex Stazione Lolli. Ciò fa si che il sistema
del verde costituisca la giusta ed adeguata “cornice urbana”
per gli edifici della stazione (edificio passeggeri e padiglioni), in
grado di mitigare l’anonima e seriale edilizia recente, presente
ai margini dell’area. In merito alla riconversione della Stazione
Lolli, coerentemente alle indicazioni del PRG, che contempla delle
forme di tutela per gli immobili di interresse storico, classificati
a tal fine come Netto Storico, si prevede che gli interventi di
rifunzionalizzazione avvengano prevalentemente attraverso il
mantenimento di una parte degli edifici esistenti, per i quali si
riscontra la sussistenza di requisiti storico architettonici di un
certo interesse.
Ciò vale sicuramente per l’edificio passeggeri della ex stazione
Lolli e per parte dei padiglioni facenti parte l’antico nodo
ferroviario. Il mantenimento di detti padiglioni è motivato anche
dalla necessità di preservare l’integrità di questa parte di contesto
ferroviario, che, per quanto estraneo al tessuto residenziale
limitrofo, ha configurato e dato significato a questa parte di città.
Per motivazioni analoghe, inerenti l’omogeneità dei contesti
65
urbani, è ipotizzata la demolizione di una parte dei padiglioni
del nodo ferroviario. In particolare le previsioni di demolizione
riguardano gli edifici che non possiedono alcuna valenza storica
architettonica e quelli, totalmente isolati in un contesto che ha
radicalmente mutato le originarie caratteristiche urbane, che non
sono più colti in maniera unitaria rispetto alla stazione e, pertanto,
non contribuiscono a mantenere la memoria dell’infrastruttura.
Le demolizioni, pertanto, riguardano quegli edifici che non
possiedono valenze storico architettoniche particolarmente
significative e che, nell’impossibilità di ricostruire un “ambiente
storico”, divengono, loro malgrado, elementi di degrado urbano
in quanto “tragica” testimonianza di un processo di crescita della
città discontinuo ed incoerente. Relativamente alle attrezzature
collettive da prevedere, il PRG vigente destina ad “attrezzatura
museale, culturale ed espositiva” gran parte del complesso
edilizio della ex stazione Lolli e prevede, inoltre, in prossimità
della stazione Notarbartolo, una nuova struttura con detta
destinazione funzionale.
La sua definizione è fortemente condizionata dall’intervento
di trasformazione urbanistica dell’intero invaso della trincea
ferroviaria. Il nuovo elemento edilizio previsto dovrà contribuire
a risignificare questo nuovo spazio collettivo, in parte già
fortemente connotato dalla presenza dei terminali della mobilità
pubblica cittadina.
La presenza del nodo ferroviario, infatti, e della prevista fermata
dei autobus con percorso extraurbano, fa si che questo luogo
si connoti come una delle principali porte di accesso alla città.
L’anello ferroviario, la metropolitana leggera, la linea tranviaria,
le linee di autobus urbani, inoltre, collegheranno agevolmente
questo punto a gran parte della città.
La nuova attrezzatura culturale sarà avvantaggiata da questi
molteplici collegamenti e potrà contribuire a trasferire sul piano
simbolico, culturale e sociale, la centralità funzionale dovuta
al nodo intermodale. Nell’ipotesi planivolumetrica elaborata è
66
ipotizzata una volumetria edilizia che contribuisce a configurare
lo spazio urbano antistante e che si sviluppa anche in verticale,
oltre che in orizzontale, in modo che la presenza dell’attrezzatura
sia colta in tutta la sua pregnanza simbolica.
I nuovi insediamenti residenziali, commerciali e
direzionali
Oltre le opere pubbliche nel progetto sono definiti i nuovi
insediamenti residenziali, commerciali e direzionali. La loro
previsione è legata, come sopra accennato, alla necessità di
generare un surplus di economie necessaria alla copertura
finanziaria delle costo delle opere pubbliche.
Considerato che il progetto verifica l’attuabilità del programma
con sole risorse private, per quanto non sia pregiudicata
l’utilizzazione di risorse pubbliche, il dimensionamento di detti
insediamenti deriva dalle valutazioni dei costi degli interventi
pubblici e dagli utili derivabili dalla gestione di opere pubbliche e
dalla vendita delle opere private.
In merito ai rientri di gestione, dalle prime analisi effettuate
è risultato che le attrezzature culturali presenti nel territorio
comunale non producono dei bilanci in attivo. Per quanto la
gestione di parcheggi è generalmente redditiva, dalle analisi e
simulazioni effettuate è risultato che era necessario prevedere
altre fonti finanziarie oltre quelle derivanti dalla gestione delle
opere pubbliche.
Ai fini della verifica di fattibilità finanziaria del programma
è stato, pertanto, necessario prevedere nuovi insediamenti
residenziali, commerciali e direzionali. Da una prima indagine di
mercato effettuata sul bacino dei potenziali acquirenti, sussiste,
per la città di Palermo, una consistente domanda di residenza e
di locali commerciali.
Sono stati ipotizzati, pertanto, dei nuovi insediamenti che
presentano un mix funzionale. Il progetto urbano è stato definito,
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pertanto, come compendio tra due opposte esigenze: quella
di limitare al massimo i nuovi insediamenti edilizi, a cui però
corrisponde un contributo minimo di risorse private da utilizzare
e, conseguentemente, una dotazione minima di nuovi servizi (al
valore zero di nuovi insediamenti edilizi corrisponde, in assenza
finanziamenti pubblici, un valore zero di nuove opere pubbliche e
pertanto l’assenza di un’attività di riqualificazione):
quella di realizzare quanti più possibili servizi pubblici, a cui,
però, corrisponde una grande dimensione dei nuovi insediamenti
edilizi, e ciò a discapito della vivibilità dell’area che, sia pure
riqualificata, rischierebbe di risultare congestionata dal nuovo
carico urbanistico.
Un difficile equilibrio, tra le esigenze della riqualificazione e
infrastrutturazione e quelle del decongestionamento, che non
può essere valutato sulla base di semplici dati parametrati, ma
solo sulla base di un’ipotesi di progetto urbano. Nelle elaborazioni
compiute il raggiungimento di detto equilibrio finanziario, ha
comportato la formulazione e la verifica di numerosi scenari
intermedi, che, non contraddicendo le premesse essenziali sopra
menzionate, hanno di volta in volta reso palesi gli esiti formali
dell’ipotesi progettuale in rapporto alle verifiche di fattibilità
finanziaria.
La previsione di nuovi insediamenti residenziali va posta,
anche, in relazione agli studi effettuati in tema di fabbisogno
abitativo. Il PRG vigente presenta aree di espansione, zone C, in
quantità molto ridotta ed oggi, fra l’arto, a soli cinque anni dalla
sua approvazione, già totalmente utilizzate.
Detta esigua previsione di aree di espansione è motivata
dall’andamento demografico del Comune, che secondo gli
ultimi censimenti disponibili in fase di redazione del PRG, era
caratterizzato da un decremento della popolazione residente.
Dagli studi effettuati, inoltre, risultava degli indici di affollamento
e di coabitazione non particolarmente elevati, un numero di vani
per abitante relativamente elevato e, pertanto, una rilevante
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quantità di alloggi non utilizzati, soprattutto localizzati nelle aree
di interesse storico ed in particolare nel Centro Storico dei Quattro
Mandamenti.
E’ derivato da dette considerazioni che, per la città di Palermo,
non sussiste alcun fabbisogno abitativo, fatta eccezione che per una
domanda marginale afferente alle categorie in disagio abitativo,
quali anziani, immigrati extracomunitari, studenti e portatori di
handicap valutata in 2.100 alloggi ai quali si aggiungono 9.400
alloggi necessari per eliminare l’emergenza abitativa determinata
dalla popolazione a basso reddito.
Sulla base di tali considerazioni le nuove zone di espansione
del PRG sono state dimensionate per soddisfare un fabbisogno
di circa 3.000 alloggi nel ventennio 1995/2015, corrispondente
ad una popolazione di circa 9.000 abitanti. Per i restanti 8.500
alloggi il PRG fa affidamento al recupero dell’edilizia esistente ed
in particolare di quella di interesse storico.
In seguito all’approvazione del PRG, e delle modifiche apportate
dai provvedimenti approvativi, è variata l’edificabilità delle zone B
con un incremento della suscettività edificatoria tale da rendere
possibile la realizzazione di circa 3.000 alloggi. In questo periodo,
inoltre, sono stati approvati programmi costruttivi per ulteriori
976 alloggi, ma allo stato attuale risultano finanziati ulteriori
interventi abitativi per oltre 2.400 alloggi, ad oggi in gran parte
da localizzare.
Considerate le norme di legge, che obbligano i Comuni con più
di 15.000 abitanti di dotarsi di un Piano per l’Edilizia Economica
e Popolare e stante il contrasto che sussiste tra le previsioni del
PRG e le iniziative dell’Assessorato Regionale Lavori Pubblici, il
Consiglio Comunale con atto deliberativo n°293 del 24.10.2002
ha dato mandato all’Amministrazione di predisporre un piano per
inquadrare le problematiche relative al comparto residenziale. Il
Settore Urbanistica ha elaborato uno “Studio propedeutico alla
redazione del piano del settore residenziale” anche sulla base
di un’analisi del fabbisogno abitativo elaborata dal Prof. Sergio
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71
Vizzini, docente di Economia e Politica dello sviluppo presso la
Facoltà di Economia di Palermo. Sulla base di un’attenta analisi
del rapporto tra dotazione di alloggi, differenziata per numero di
vani, e composizione del nucleo familiare, si evince l’esistenza di
un disagio abitativo dovuto alla mancata coincidenza tra l’offerta
e la domanda. Lo studio, che tiene anche conto del fabbisogno
derivante da edilizia degradata, perviene ad un fabbisogno abitativo
al 2011 stimato in 18.000 alloggi. Considerato che nell’ipotesi di
scenario utilizzata sono previsti nuovi insediamenti residenziali
per mc 286.105 a questa corrispondo circa 600 alloggi, il 40% dei
quali, pari a circa 240 alloggi, si prevede sia destinato ad edilizia
agevolata, per la quale si ipotizza un abbattimento del prezzo di
vendita del 50%, per quelle categorie sociali che hanno difficoltà
ad accedere all’alloggio di proprietà. Anche sotto il profilo delle
esigenze funzionali poste alla base del PRG, secondo gli ultimi
aggiornamenti effettuati, il programma interviene positivamente
nel bilancio complessivo del bisogno abitativo e pertanto in
coerenza con le previsioni del piano regolatore generale. Il
sistema di interventi, inoltre, contribuisce al soddisfacimento del
fabbisogno abitativo senza ampliare il perimetro del centro abitato
cittadino, senza incrementare le aree edificate e, pertanto, non
a discapito delle aree a verde residue della città. E ciò in coerenza del PRG vigente, che assumeva, quale principio essenziale
della pianificazione, proprio la salvaguardia del tessuto agricolo
residuo.
In merito ai nuovi insediamenti commerciali e direzionali va
fatto riferimento al Piano di Programmazione Economica del
Settore Commerciale del Comune di Palermo. Detto piano, però,
non individua nuove aree specificatamente commerciali, ma
pone dei termini di compatibilità con le varie destinazioni di zona
territoriale omogenea, soprattutto zone A, B e D.
Solo relativamente alle zone D è precisata la percentuale di
aree che complessivamente può essere destinata ad attività
commerciali. Il nuovo insediamento commerciale e direzionale
72
proposto con il progetto, pertanto, non risulta in contrasto con la
pianificazione generale.
Nello specifico, piuttosto, l’introduzione di un nuovo asse viario
a vocazione commerciale, nell’ambito di un sistema di interventi
di riqualificazione di un’area degradata, è coerente al D.P.11
luglio 2000, Direttive ed indirizzi di programmazione urbanistica
nel settore commerciale”, che nel merito prevede:
art. 1
il Piano Comunale Commerciale deve, tra le altre, avere le
seguenti finalità:
favorire le potenzialità delle attività commerciali per
avviare processi di riqualificazione urbana di aree
degradate;
(...)
art.12 - comma 2
“Nei centri storici e/o nelle aree urbane di consolidata
presenza commerciale vanno perseguiti gli obbiettivi
della riqualificazione e salvaguardia del tessuto urbano
di antica origine, del consolidamento e qualificazione
della capacità attrattiva, della funzione aggregativa e di
vivibilità dell’area, contribuendo ad eliminare fenomeni di
degrado e di abbandono”.
73
Il rispetto della dotazione di servizi da standard
Gli esiti formali e l’equilibrio economico sono stati esaminati,
di volta in volta, anche seguito della verifica della dotazione di
servizi da standard, previsti dal D.M. 1444/68, e delle dotazioni di
parcheggi pertinenziali. Relativamente ai servizi da standard relativi
ai nuovi insediamenti, si è provveduto ad effettuare uno studio
delle esigenze con un’indagine estesa anche alle aree limitrofe.
Dalle analisi effettuare risulta che le carenze sono principalmente
inerenti la dotazione a parcheggi e, più marginalmente di verde
pubblico ed attrezzature collettive. L’area, invece, risulta dotata
di sufficienti attrezzature scolastiche.
Nella ipotesi progettuale elaborata, pertanto, in merito
alla dotazione di servizi da standard, si è tenuto conto di
dette condizioni di contesto, prevedendo, in primo luogo, una
considerevole dotazione a parcheggio. Ciò non solo perché
detta previsione consente di soddisfare la dotazione a standard
sovrapponendo le superfici interessate (in caso di parcheggio
multipiano le superfici sono conteggiate sommando le superfici
dei singoli piani) ma, o soprattutto, per rispondere alla grave
carenze di dette attrezzature nelle aree centrali della città.
La carenza di parcheggi produce un disaggio abitativo
fortemente avvertito dalla popolazione residente, non incentiva
l’uso delle attività commerciali esistenti, conduce ad un uso
generalizzato e spesso caotico del parcheggio a bordo strada,
che, a sua volta peggiora le condizioni di utilizzabilità dei tratti
stradali, con conseguenze negative sul transito pubblico e privato.
La realizzazione di una rilevante quantità di parcheggi,
superiore a quella prevista dal D.M. (a compensazione delle aree
scolastiche e per attrezzature che non sono previste), produce
grossi benefici per un ampio brano di città e pone le condizioni
affinché possano essere eliminati, del tutto o in parte, i parcheggi
a bordo strada.
Senza parcheggi a bordo strada è possibile prevedere le corsie
preferenziali per i mezzi pubblici, nuove piste cicalabili ed aree
74
interamente pedonali, a vantaggio della mobilità e dell’ambiente.
Date le caratteristiche dell’area e le ridotte dimensioni delle aree
risorsa, è stata privilegiata la soluzione di parcheggi interrati
multipiano.
In merito alla localizzazione dei nuovi insediamenti, secondo
le quantità definite, si è preferito localizzare le ridotte previsioni
di uffici presso via Notarbartolo e di concentrare le residenze
nelle aree più prossime a via Dante. Ciò risponde alle vocazioni
di queste due aree urbane, residenziale e direzionale la prima e
prevalentemente residenziale la seconda. In merito alle attività
commerciali si prevede che una parte di queste siano localizzate ai
primi piani degli insediamenti residenziali e ciò in considerazione
del fatto che il sistema dei negozi alla quota del marciapiede
costituisce una condizione essenziale per garantire la continuità
della vita collettiva che si sviluppa anche in relazione al sistema
dei percorsi commerciali esistenti.
La presenza delle attività commerciali è stata incrementata in
corrispondenza di via Notarbartolo, con delle gallerie commerciali
che si sviluppano a più elevazioni fuori terra e con una galleria
commerciale interrata che definisce il sistema di accesso alle
fermate del treno e della metropolitana. Analogamente a quanto
accade per i parcheggi pubblici, anche i parcheggi pertinenziali
sono previsti in interrato. In riferimento ai dati dimensionali dei
nuovi insediamenti, residenziali, commerciali e direzionali previsti
nell’ipotesi di scenario, sono state verificate le quantità di aree a
servizi riportate nella tabella riportata a seguire.
Insediamenti
Volumetria mc
residenziali
286.105
Superficie l.p. - mq
direzionali
40.440
commerciali f.t.
68.821
commerciali int.
15.000
Totale
124.261
Abitanti
Servizi da standard
286.105/80= 3.576
3.576 X 18 = 64.368
124.261 X 0,80 = 99.409
mq 163.777
75
La suddivisione di detto fabbisogno nelle varie tipologie di
servizi previsti dal D.M. 1444/68 è stata effettuata secondo le
quantità della tabella riportata a seguire:
insediamenti
Residenziali
Direzionali e
commerciali
Servizi secondo D.M. 1444/68
Servizi dell’ipotesi di
Istruzione
3.576 X 4,5 = mq 16.092
-
Attrezz. collettive
3.576 X 2 = mq 7.152
mq 6.331
verde
3.576 X 9 = mq 32.184
mq 32.184
parcheggi
3.576 X 2,5 = mq 8.940
mq 27.853
verde
124.261 X 0,40 = mq 49.704,5
mq 10.791
parcheggi
124.261 X 0,40 = mq 49.704,5
mq 86.618
totale
mq 163.777
mq 163.777
Dai dati riportati si evince che, nell’Ipotesi di progetto è stata
rispettata la quantità complessiva di servizi da prevedere ai sensi
del citato decreto ministeriale. La differente ripartizione delle
quantità tra le varie voci previste dagli articoli 3 e 5 del decreto, è
dovuta ad alcune valutazioni effettuate sulle specifiche condizioni
di contesto di cui si è parlato.
In particolare, la mancata previsione di aree destinare ad
attrezzature scolastiche è motivata dalla presenza, in prossimità
dell’area degli interventi, di numerose strutture destinate a tal
fine. Si constata che risulta pressoché soddisfatta la dotazione
di aree da destinare ad attrezzature collettive, ove a fronte di un
fabbisogno di legge pari a mq 7.152, nell’ipotesi di scenario si
prevede un’area pari a mq 6.331 che, nello specifico, è destinata
ad attrezzatura sportiva coperta. Per quanto riguarda la dotazione
a verde pubblico, relativamente all’insediamento residenziale, si
può affermare che il fabbisogno di aree a verde risulta soddisfatto,
in quanto si prevedono aree a verde pari a mq 32.184 del tutto
uguali a quelle previste dal D.M.. Relativamente agli insediamenti
commerciali è stata prevista una dotazione a parcheggi pubblici
pari a mq 86.618 a fronte di un fabbisogno stimato in mq
49.704,5 e, di contro, una dotazione a verde di mq 10.791 a
76
fronte di un fabbisogno di mq 49.704. Ciò in quanto si è preferito
incrementare la dotazione a parcheggi rispetto a quella a verde
pubblico. Tale scelta deriva sicuramente dalla ridotta dimensione
dell’area degli interventi, che risulta interstiziale rispetto ai
tessuti urbani limitrofi. Un’area che, peraltro, va destinata in gran
parte (il 40 % del complessivo), a nuove sedi stradali, perché si
riconosce che, in questo contesto specifico, la riconnessione della
maglia viaria è prioritaria, rispetto ad altre esigenze pubbliche,
al fine di pervenire ad una effettiva riqualificazione dell’area.
Relativamente alla dotazione a parcheggi pubblici, a fronte di un
fabbisogno complessivo di mq 58.644,5, nel progetto si prevede
una quantità pari a mq 114.471, e, pertanto, a più del doppio
dello standard di legge. Detta elevata dotazione a parcheggi,
che contribuisce ad incrementare l’utilità del pro- getto, nasce
dal alcune considerazioni sulle caratteristiche del contesto di
riferimento ed, in particolare:
• la carenza di dotazioni a parcheggio delle aree residenziali
le commerciali circostanti;
• la accresciuta necessità di parcheggi dovuta allo sviluppo
della Stazione Notarbar- tolo come importante nodo di
interscambio;
• la previsione di nuove attrezzature culturali di carattere
generale (museo alla ex stazione Lolli ed attrezzatura
culturale espositiva presso la stazione Notarbartolo).
Detta dotazione a parcheggio da un lato assicura la effettiva
funzionalità delle nuove attrezzature pubbliche di carattere
generale, sia culturali che inerenti la mobilità, dall’altro
contribuisce a migliorare le condizioni della sosta anche di una
vasta area limitrofa.
Come già documentato in precedenza, oltre ai servizi da
standard, nell’ipotesi di scena- rio si prevede un intervento
infrastrutturale inerente la realizzazione di nuove strade, per un
totale di mq 81.489, che nel PRG vigente sarebbero classificate
come Sedi Stradali, e delle attrezzature culturali di carattere
77
generale, che nel PRG sarebbero classificate come zone F12.
Dette attrezzature generali sono inerenti:
• il recupero dell’ex Stazione Lolli con destinazione culturale
museale, che interessa un’area di mq 11.610
• una nuova attrezzatura culturale espositiva presso la
stazione Notarbartolo, che interessa un’are di mq 8.868
Sono state, inoltre, analizzate in dettaglio le variazioni che
l’Ipotesi di scenario implica sulle destinazioni urbanistiche
dell’area previste dal P.R.G. vigente. La localizzazione delle aree
e i dati di ciascuna di queste sono leggibili nelle tabelle riportate
a seguire.
Dall’analisi comparata delle previsioni del P.R.G. vigente
e dell’Ipotesi di Scenario elaborata, relativamente alle aree
interessate dagli interventi, risulta quanto riportato nella seguente
tabella che segue:
Servizi per gli insediamenti
(art.4 D.M.1444/68)
Attrezzature collettive
(art. 5 D.M. 1444/68)
Secondo il
PRG mq
Secondo l’ipotesi discenario
Differenza
mq
Attr.scoalstiche
2.576
-
- 2.576
Attr. collettive
-
6.331
+ 6.331
Verde pubblico
15.786
42.975
+27.189
parcheggi
19.011
114.471
+95.460
Attr. Culturali (F12)
25.906
20.470
- 5.436
Uffici pubblici (F15)
35.417
-
- 35.417
Sede ferroviaria (F 16)
24.330
-
-24.330
63.135
81.489
+18.354
186.161
265.736
+79.575
Sedi stradali
Totale
(Nella tabella sopra riportata si ipotizza che le superfici destinate a F12, F15 e F16 siano
equamente suddivise nelle tre diverse destinazioni)
Dal confronto delle due differenti previsioni di destinazione
di zona emerge che nell’ipotesi di progetto rimane presocchè
inalterata la superficie della aree da destinare ad attrezzatura
culturali espositive, zona F12, (con soli mq 5436 in meno) ed
invece risultano eliminate le zone F16 - aree ferroviarie ed F15 –
Uffici pubblici.
78
Detta modifica risponde ai principi informatori del progetto
urbano elaborato e, conseguentemente, dell’adeguamento delle
previsioni di piano:
• vengono eliminate le zone “F16 sedi ferroviarie”, in quanto
l’intero sistema ferroviario, che comunque permane nel pieno
della sua funzionalità in locali interrati, è totalmente coperto e
le aree che si recuperano attraverso detta copertura vengono
destinate agli usi urbani;
• viene eliminata la previsione “F15 uffici pubblici”, pensata già
in fase di redazione del PRG come destinazione da utilizzare
per valorizzare le “aree risorsa” e non utilizzata nell’ipotesi di
scenario in quanto non garantisce adeguati livelli di redditività
degli investimenti.
Il ridimensionamento delle aree destinate ad attrezzature
collettive avviene pertanto non a discapito delle funzioni essenziali
e di rilevanza culturale e sociale per la città, ma risponde
all’esigenza di riconversione delle aree ferroviarie e di adeguata
utilizzazione delle aree risorsa.
Detto ridimensionamento, che non interviene sulla dotazione
di aree a servizi prevista dal comma 5 dell’art.4 del D.M. 1444/68,
produce solo degli effetti positivi, dal punto di vista della dotazione
a servizi complessiva dell’area e dell’intera città in quanto, come
di seguito argomentato, a fronte di un decremento della quantità
di zona F pari a mq 65.183 si ottiene, un incremento delle aree
destinate a servizi pari a mq 126.404. Relativamente ai servizi
per gli insediamenti, infatti, con l’attuazione degli interventi si
perviene ad un rilevante incremento delle dotazioni previste.
In particolare un incremento di oltre mq 27.000 delle aree a
verde e ad un notevolissimo incremento della previsione di aree a
parcheggio, pari ad oltre mq 95.000. Dalla comparazione dei dati
inerenti le previsioni di aree a servizi emerge anche che, rispetto
alle previsioni di PRG, ove si prevede l’utilizzazione pubblica
della sola superficie di marciapiede, nel progetto elaborato è
notevolmente sfruttato anche il sottosuolo. Ciò non solo per le
79
infrastrutture della mobilità (linee ferroviarie e metropolitana)
ma anche per la sosta automobilistica.
Tutti i parcheggi previsti sono infatti multipiano ed interrati. Ciò
rappresenta sicuramente uno degli aspetti positivi della soluzione
elaborata, in quanto risponde all’esigenza di contenere al
massimo l’uso del suolo, pur non rinunciando ad avviare processi
di trasformazione e riqualificazione della città. In tal senso è
possibile affermare che il progetto elaborato è doppiamente
rispettoso dell’ambiente. In primo luogo perché finalizzato alla
riqualificazione urbana, interviene come azione di contrasto dei
fenomeni di dispersione della città, molto dannosi per il conteso
agricolo e paesaggistico periurbano. In secondo luogo perché
utilizza come aree risorsa della aree interne al centro abitato
che, in questo caso, sono anche aree oggi non utilizzate, non
producendo, in questo modo, un ampliamento della città a
discapito del tessuto agricolo. Le variazioni alle dotazioni di aree
a servizi, secondo l’art. 3 del D.M. 1444/68, del PRG nel suo
complesso, non possono che essere che positive in quanto a
fronte di una ridu- zione delle aree da destinare ad attrezzatura
scolastica pari a mq 2.576 si prevede un incremento degli altri
servizi (attrezzatura collettive, verde pubblico e parcheggi) che
nel complesso è pari a mq 128.980, con un saldo positivo di mq
126.404.
I parcheggi pertinenziali
In merito alle previsioni di parcheggi pertinenziali, relativamente
agli insediamenti residenziali è stato fatto riferimento all’ex art.9
della Legge n.122/1989 e s.m.i., e, pertanto, sono previsti in
misura pari ad un decimo della volumetria edilizia.
Relativamente agli insediamenti direzionali e commerciali è
stato fatto riferimento al “Piano di programmazione urbanistica del
settore commerciale” del Comune di Palermo, che, relativamente
alle attività commerciali, prevede una dotazione di parcheggi
80
che varia da 0,5 a 2 mq. per ogni mq. di superficie di vendita,
in relazione alla tipologia merceologica e alla classificazione
dell’attività (effettuata in funzione della sua dimensione).
Considerato che in assenza della progettazione edilizia degli
interventi non è possibile avere contezza della classificazione dei
locali commerciali che saranno previsti, come pure dell’effettiva
superficie di vendita rispetto alla superficie commerciale
complessiva, è stato assunto come parametro di riferimento una
quantità pari ad 1 mq per ogni mq di superficie commerciale,
per le attività commerciali localizzate ai piani terreni degli edifici
residenziali (che si presume possiederanno una superficie di
vendita limitata, tale da inquadrarsi nell’ambito degli esercizi di
vicinato o medie strutture di vendita), ed una quantità di 1,5
mq di parcheggi per ogni mq di superficie commerciale, per le
gallerie commerciali.
Per potere effettuare con corenza le verifiche della dotazione a
parcheggi, e le successive verifiche finanziarie del programma, è
stato necessario suddividere il complesso delle opere previste nel
progetto urbano elaborato in un insieme di interventi chiaramente individuati.
Gli interventi sono stati individuati in relazione alle
caratteristiche tipo-morfologiche delle trasformazioni ipotizzate,
tenendo conto della natura, pubblica o privata, delle opere. Gli
interventi previsti risultano:
1 - Museo alla ex Stazione Lolli;
2 - Giardino pubblico presso la ex Stazione Lolli;
3 - Restauro Piazza Lolli;
4-N
uove Sedi stradali tra Piazza Lolli, via Malaspina e via
Adria;
5 - Giardino pubblico presso via Adria;
6 - Parcheggio pubblico a Lolli;
7 - Residenze e negozi su via Malaspina;
8 - Residenze e negozi su via Malaspina oltre via Adria;
9 - Centro commerciale su via Adria;
81
10 - N
uove Sedi stradali e giardini tra le vie Malaspina e
Notarbartolo;
11 - Galleria Commerciale e residenze su via Cimarosa;
12 - Parcheggio pubblico interrato su via generale Di Maria;
13 - R
esidenze e negozi tra via Generale De Maria e via
Notarbartolo;
14 - Portale Urbano - attrezzatura culturale negozi ed uffici;
15 - Torre per residenze ed uffici in Piazza Notarbartolo;
16 - Parcheggio pubblico sotto Piazza Notarbartolo;
17 - Galleria commerciale sotto Piazza Notarbartolo;
18 - Residenze e negozi in Piazza Boiardo;
19 - Giardino pubblico in Piazza Boiardo;
20 - N
uove Sedi stradali e giardini tra le vie Rapisardi e
Giordano;
21 - Galleria Commerciale su Piazza Notarbartolo;
22 - Parcheggio pubblico presso via Dandone;
23 - A
ttrezzatura sportiva ed attività commerciali presso via
Dandone;
24 - P
archeggi per i pulman interurbani presso via Giordano.
Nel complesso con l’attuazione dell’intervento si prevede
siano realizzati mq....... di parcheggi pertinenziali.
Le densità edilizie fondiarie
Il PRG vigente assegna a gran parte delle aree interessate
dal programma, una densità edilizia. Detta densità è pari a 3
mc/mq per le zone F12, 3 mc /mq per le zone F15, 0,1 mc/
mq per le zone F16. Nel complesso delle aree interessate dagli
interventi, secondo le previsioni di PRG PRG è possibile insediare
una volumetria edilizia complessiva di mc 215.105. Considerato
che l’area degli interventi si estende a mq 192.594 ne risulta una
densità territoriale pari a 1,11 mc/mq.
Nell’ipotesi di scenario elaborata si prevede invece una
volumetria edilizia complessiva pari a mc 901.700, alla quale
82
corrisponde una densità territoriale pari a 4,68 mc/mq. Il notevole
incremento di densità è dovuto prevalentemente alla necessità
di prevedere nuovi insediamenti residenziali, commerciali e
direzionali.
Date le caratteristiche dimensionali degli insediamenti e la
necessità di mantenere una superficie libera da edifici quanto più
possibile ampia, da destinare alle sedi stradali e al verde pubblico,
ne consegue che la densità fondiaria di progetto, inerente i nuovi
insediamenti, risulta alquanto elevata.
Dette densità, nell’ipotesi di scenario, oltre ad essere elevate,
sono anche differenti per ciascuna delle aree interessate dagli
insediamenti. Ciò è la diretta conseguenza del processo di lavoro
sviluppato, che non parte dalla “zonizzazione funzionale” a cui
attribuire densità territoriali e fondiarie omogenee. Detti parametri
urbanistici sono in realtà stati dedotti a posteriori, dall’ipotesi
di progetto urbano elaborato, finalizzato alla riconfigurazione
dello spazio pubblico e condizionato dalla necessità di assicurare
l’equilibrio finanziario del programma.
Le densità fondiarie delle aree su cui si prevedono i nuovi
insediamenti variano da un minimo di 8,2 mc/mq ad un massimo
di 32 mc /mq. Per quanto elevate, dette densità non risultano
affatto disomogenee rispetto alle densità rilevate negli isolati
limitrofi esistenti, ove sono presenti valori similari.
La concentrazione edilizia, che rende possibile la previsione
di vaste aree pubbliche non edificate, a vantaggio della fruibilità
collettiva della zona, nei fatti non è estranea al tessuto edilizio
circostante, del quale l’intervento ne rappresenta la “naturale”
prosecuzione.
83
84
85
La conformazione del progetto urbano
La definizione formale dei nuovi insediamenti è stata fortemente
condizionata da due fattori essenziali: la presenza del tessuto
urbano circostante, caratterizzato da identità chiaramente leggibili;
le opere pubbliche essenziali, previste in attuazione del PRG, le
cui principali caratteristiche sono definite a monte. In merito al
rapporto con il tessuto urbano circostante, è utile sottolineare
che l’area interessata dagli interventi, per quanto molto estesa,
non può che essere considerata “interstiziale” rispetto al tessuto
attiguo ed in ciò ha notevolmente vincolato il processo formativo
del sistema urbano introdotto, in quanto le ridotte dimensioni
hanno reso non percorribile l’ipotesi di conformare l’area degli
interventi come un tessuto urbano dalle caratteristiche totalmente
autonome. D’altra parte ciò risponde anche ad una precisa
volontà progettuale, che si basa sulla convinzione che un nuovo
tessuto urbano, che non si pone in continuità con l’esistente, che
sostituisce l’”estraneità” del sistema delle aree ferroviarie con
altre forme di estraneità, ad onta della sua qualità intrinseca, nei
fatti peggiora la qualità complessiva dell’area. Principio essenziale
di progettazione utilizzato è, pertanto, quello di sostituire lo
“spazio urbano estraneo”, rappresentato dalle aree ferroviarie,
con un sistema urbano che completi ed integri quello esistente
e che sia, allo stesso tempo, generatore di “nuove centralità
urbane”. Un intervento progettuale, pertanto, di riconfigurazione,
di ricucitura, di ricomposizione. Di trasformazione di un’area
degradata e sottoutilizzata in un contesto anche radicalmente
differente dal circostante, ma che non lo rinneghi. Che lo integri
valorizzi, che trasformi la “cesura” in “cerniera” urbana. Nel
processo conformativo di definizione dell’assetto urbanistico
sono stati utilizzati gli elementi essenziali del lessico delle città:
gli edifici, con le loro funzioni pubbliche o private, le strade, le
piazze e i giardini e il loro fondersi in due sistemi assolutamente
complementari: il sistema degli tessuti edilizi ed il sistema degli
spazi aperti. Ciò a partire da un’ipotesi di costruzione della città
86
che procede prioritariamente per tessuti urbani e non per sole
localizzazioni funzionali. La tipologia di progetto utilizzata è,
pertanto, quella urbanistica della pianificazione particolareggiata.
Nell’ambito del progetto, pertanto, gli interventi edilizi sono,
pertanto, definiti come sagoma e come volumetria. Non sono
utilizzati, pertanto, dei soli indici di densità, che dissolvono il
progetto in “parametri” progettuali evanescenti quanto spesso
inconcludenti e dannosi, ne i progetti architettonici di ogni singolo
edificio, che irrigidiscono in maniera incongrua la definizione
urbanistica, con elementi morfologici che attengono ad altri
soggetti ideatori.
Detta sagoma riportata negli elaborati di progetto rappresenta
la massima estensione, planimetrica ed altimetrica, che l’edificio
potrà assumere, all’interno della quale sarà successivamente
sviluppato il rispettivo progetto architettonico. Le aree utilizzate
sono quelle che insisto ai margini del nuovo asse viario principale.
Presso la ex stazione Lolli detti insediamenti rappresentano
l’occasione per ridefinire l’invaso urbano, oggi totalmente
amorfo. Si prevede, infatti, un nuovo sistema di isoalti, destinati
a residenze con negozi ai piani terreni, lungo via Malaspina ed il
completamento dell’isolato che insiste su via Parlatore.
In quest’area, della ex stazione Lolli, i nuovi insediamenti
sono configurati come isolati urbani. Ciò nell’esplicita intenzione
di proseguire e completare il sistema del tessuto a scacchiera
ottocentesco. Gli isolati, lasciando libera la prospettiva delle vie
Turrisi Co- lonna e Cantiere Finocchiaro, che così avranno come
elemento focale conclusivo lo spazio aperto de nuovo giardino
centrale, creano un fronte continuo su via Malaspina e un nuovo
fronte urbano che definisce il bordo del nuovo asse centrale
dell’insediamento.
La definizione planivolumetirca non entra nel merito della
configurazione della, o delle, corti interne, che saranno sviluppate
in sede di definizione architettonica degli edifici. Il completamento
dell’isolato su via Parlatore è utile a ridefinire il fronte edilizio sul
87
sistema di giardini ed attrezzature della ex stazione Lolli, che
adesso appare frammentato e di bassa qualità architettonica,
soprattutto nell’area in cui si prevede l’intervento, ove la palazzina
multipiano esistente, banale e seriale edilizia del dopoguerra,
prospetta con il suo retroprospetto.
Anche qui il corpo edilizio, con destinazione interamente
commerciale, è definito in assenza della o delle corti interne.
Relativamente all’area della stazione Notarbartolo, la definizione
dei nuovi insediamenti, coerentemente alle caratteristiche del
contesto urbano circostante, non segue più pedissequamente la
logica del completamento del sistema di isolati.
L’elemento fondamentale della composizione urbana è qui una
nuova piazza da prevedere in luogo della parte centrale della
trincea ferroviaria. La nuova piazza è localizzata ai bordi di via
Notarbartolo affinché la stessa rappresenti una “pausa” al sistema
continuo dei fronti edili che si susseguono sulla via.
Viene in questo modo colta l’opportunità fornita dal grande
invaso vuoto, occasione rara in questa parte di città, per
configurare un nuovo “vuoto” urbano dal carattere, però,
completamente diverso dall’attuale. L’invaso oggi esistente, oltre
ad essere caratterizzato dalla presenza della trincea ferroviaria,
è, come già detto in precedenza, totalmente amorfo, discontinuo,
privo di ogni gerarchia. Gli unici elementi architettonico urbani
che si distinguono dalla piatta banalità dell’edilizia seriale del
dopoguerra, sono la chiesa, localizzata ai bordi di via Notarbartolo,
e l’edificio passeggeri della stazione Notarbartolo. Ma la loro
localizzazione, dimensione e configurazione architettonica, non
sono adeguate a compensare il vuoto di significati urbani che
oggi caratterizza l’invaso.
La definizione urbana dell’invaso prevista in progetto, segue
la configurazione del nuovo sistema viario, che già di per sé
istituisce delle gerarchie e crea nuove regole urbane.
A valle della piazza il sistema edilizio è ancora a scacchiera,
sia pure formato da isolati costituiti da edilizia recente. A monte,
88
invece, è leggibile la “modernità” del sistema urbano, che si
sviluppa non più ad isolati, ma per sistemi insediativi ad edifici
isolati all’interno di una, sia pure ridottissima, area di pertinenza.
Si perde il rapporto del sistema dei corpi edilizi con la forma e
figura dello spazio urbano. Qui gli insediamenti non generano più
strade e piazze, ma spazialità urbane disomogenee, discontinue,
frammentarie ed, in alcuni casi, caotiche.
Il progetto urbano, che invece è finalizzato alla configurazione
di uno spazio urbano chiaramente delineato, in grado di assumere
i significati sociali e collettivi degli spazi della città, interviene in
primo luogo per definire i bordi di detto nuovo elemento urbano.
Ciò in quanto si riconosce che il valore formale di una piazza
dipende in gran parte dalle caratteristiche geometriche della sua
estensione e configurazione planimetrica e dalle caratteristiche
dimensionali degli edifici che vi prospettano, che la delimitano ed
individuano.
Nell’ipotesi di scenario, pertanto, la definizione delle
caratteristiche spaziali della piazza è effettuata con nuovi corpi
edilizi che, sul lato valle, confermano ed in parte completano il
sistema degli isolati e sul lato monte, entrano in rapporto con gli
edifici degli insedia- menti esistenti.
Qui, la composizione urbana è giocata sul piano dei rapporti
relazionali di “prossimità” e “contrappunto” e non più sulla
continuità del fronte edilizio su strada. La nuova piazza risulterà,
pertanto, definita a valle da un nuovo isolato, posto in sostituzione
dell’edificio passeggeri della stazione Notarbartolo, e, a monte,
da due edifici di particolare significato: la nuova attrezzatura
culturale ed un edificio a torre per residenza ed uffici.
Sul bordo del nuovo asse viario, a completamento della
composizione urbana, sono collocati due corpi di modesta altezza
da destinare a gallerie commerciali. Tra le due bretelle curvilinee,
nella parte terminale del nuovo asse viario, è invece collocata
un’attrezzatura sportiva con copertura a giardino.
Il nuovo vasto spazio pedonale della piazza è voluto per
89
trasferire sul piano della vita sociale e collettiva, la centralità
delle funzioni di mobilità pubblica già insediate nel luogo e
che saranno potenziate in futuro. Uno spazio che non ha simili
nella Palermo contemporanea ma che può trovare un termine
di paragone, anche dimensionali, solo nella ottocentesca Piazza
Politeama. Nell’ipotesi di progetto si ipotizza che la piazza possa
essere articolata su due livelli, quello della quota marciapiede ed
un livello interrato alla quota di accesso ai binari. L’articolazione
dei due livelli, che sarà meglio definita nel prosieguo delle
progettazioni, è utile a raccordare la quota della città con quella
dei binari, posta a dieci metri di profon- dità, con un livello
intermedio ove si prevede di collocare delle attività commerciali.
La presenza del livello interrato, inoltre, rende possibile, a
questa quota, l’attraversamento pedonale di via Notarbartolo
e del prolungamento di via Rapisardi, con un percorso che
non interferisce con il traffico veicolare. La nuova attrezzatura
culturale, possiede un’estensione prevalente longitudinale, tale
da delineare uno dei bordi della piazza nella sua interezza.
L’altezza, superiore a quella degli edifici esistenti limitrofi, è tale
da connotare la presenza di questo edificio quale “emergenza” che
è possibile cogliere nell’ambito dello skyline cittadino. Seppure
le dimensioni prevalenti sono quella longitudinale e l’altezza, il
consistente spessore edilizio ipotizzato, consente di articolare gli
spazi interni e di pensare libera- mente il corpo edilizio da definire
nell’ambito della cornice volumetrica individuata. All’interno della
nuova attrezzatura culturale vanno previsti: i locali di ingresso
alla fermata metropolitana e ferroviaria, spazi per esposizioni
temporanee, mediateca e biblioteca, sale convegni, spazi
ricreativi, per la ristorazione e lo svago, giardini coperti ed uffici.
La torre per residenze ed uffici è pensata come elemento focale
della composizione urbana, un “segnale” della nuova centralità
urbana istituita, che, pur non interferendo con le vedute “storiche”
è visibile da gran parte della città. Relativamente alle aree a
parcheggio, pubblico e pertinenziale, si prevede siano utilizzati i
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locali interrati che insistono prevalentemente sullo stesso sedime
degli edifici.
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101
L’adeguamento del PRG
Per quanto le trasformazioni ipotizzate muovano dalla
necessità di rendere concretamente attuabili, nel breve periodo,
le previsioni del PRG vigente, si rende necessario effettuare un
adeguamento dello stesso. Se pure l’ipotesi di nuovo assetto del
PRG per questa area è già perfettamente definita con l’ipotesi di
scenario, che è stata elaborata sulla base di un progetto urbano
svilup- pato con considerevole dettaglio urbanistico, si ipotizza di
effettuare l’adeguamento del PRG in due fasi:
• un primo adeguamento, in variante, inerente l’individuazione
del perimetro dell’area da sottoporre a pianificazione
particolareggiata, delle finalità di detta pianificazione, dei
parametri urbanistici essenziali che detta pianificazione
dovrà rispettare;
• un secondo adeguamento, in attuazione del primo, che
definisce la configurazione formale degli insediamenti
ipotizzati e verifichi la dotazione a servizi secondo gli
standard previsti dal D.M. 1444/68 (18 mq per abitante
insediato, per gli insediamenti residenziali e 80 mq per ogni
100 mq di superficie lorda di pavimento, per gli insediamenti
direzionali e commerciali).
Nel prosieguo delle iniziativa non si escludere i di unificare
le due decisioni in unico provvedimento o di tenerli distinti,
interponendo tra l’uno e l’altro provvedimento l’epsletamento
di un concorso di progettazione L’adeguamento del PRG in due
fasi garantisce pertanto, in primo luogo, il perseguimento di un
obbiettivo di qualità, che solo il concorso di progettazione può
assicurare. Ma affinché i progettisti che partecipano al concorso
possano operare con la dovuta libertà di espressione, è necessario
porre alla base delle loro elaborazioni solo alcuni parametri
delle soluzioni individuate, che, nello specifico, coincidono con il
perimetro dell’area oggetto di riqualificazione urbana e con i dati
dimensionali delle principali attrezzature pubbliche e dei nuovi
102
insediamenti. Il progetto urbanistico elaborato sarà documentato
nel bando di concorso, ma le indicazioni progettuali in esso
contenute non diverranno “prescrittive” per i progettisti, che
potranno apportare modifiche o elaborare uno scena- rio urbano
del tutto differente.
A seguito delle risultanze del concorso sarà possibile individuare
il migliore assetto urbanistico da utilizzare per la definizione
del piano attuativo e proseguire nell’iter di approvazione delle
previsioni di piano. La prima fase di adeguamento al piano, inerente
pertanto la sola definizione dell’area e dei parametri urbanistici
fondamentali, inoltre, consente di avviare il processo di condivisione istituzionale dell’iniziativa, che verrà resa come pareri degli
Enti preposti, adozione del Consiglio Comunale, osservazioni dei
cittadini ed approvazione della Regione. L’adeguamento al PRG,
pertanto, consiste nella perimetrazione di una “area da sottoporre a pianificazione attuativa” finalizzata alla riqualificazione
urbana del territorio ivi compreso.
Oltre il perimetro è stato ritenuto opportuno definire alcuni
parametri ed in particolare:
• la classificazione a zona “F12 – attrezzature culturali,
museali ed espositive” della ex Stazione Lolli;
• la previsione di una nuova attrezzatura culturale espositiva
presso al Stazione Notarbartolo;
• l’individuazione degli immobili ed aree di interesse storico;
le volumetrie massime dei nuovi insediamenti residenziali,
direzionali e commerciali.
Questa necessità di fissare alcune condizioni da rispettare
nel prosieguo della progettazione è dettata dalla necessità di
orientare detta attività progettuale, non solo con dichiarazioni di
principio, ma anche con alcuni vincoli.
La previsione del recupero della ex Stazione Lolli come
attrezzatura culturale e di una nuova attrezzatura culturale da
prevedere presso la stazione Notarbartolo, sono indicazioni
103
del PRG che si vuole che siano in ogni caso mantenute nella
successiva pianificazione, perché costituiscono le azioni principali
e caratterizzanti della riqualificazione urbana di questo specifico
contesto. Rispetto a dette previsioni, per la ex Stazione Lolli è
stato precisato il perimetro dell’area, desunto dall’ipotesi di
scenario elaborata. Per la nuova attrezzatura si è prefe- rito
non indicare un’esatta area di riferimento, ma una semplice
localizzazione, individuata con simbolo funzionale, in modo che i
progettisti non siano condizionati dalla figura del perimetro della
zona territoriale omogenea e possono configurare, in prossimità
del simbolo, una specifica area di pertinenza. Vengono prescritte
anche le caratteristiche dimensionali, in termini di volumetria
prevedibile, di dette attrezzature. Relativamente alla stazione
Lolli è mantenuta la classificazione del PRG di Netto Storico, qui
denominato “Immobile di interesse storico”, per individuare gli
immobili da tutelare, che potranno, pertanto, essere oggetto
di interventi di restauro e rifunzionalizzazione e, per alcuni di
essi, anche di ristrutturazione edilizia. In merito alle volumetrie
massime dei nuovi insediamenti, queste rappresentano dei
limiti che in ogni caso non possono essere superati, ma, in
caso di finanziamento pubblico ed in base ad ulteriori verifiche
di fattibilità finanziaria, è possibile diminuire, fino ad annullare
o completamente, dette quantità, senza che ciò comporti una
variante all’adeguamento del PRG effettuato. I dati riportati
sono desunti dall’ipotesi di scenario. Per ogni tipologia insediativi
sono, inoltre, riportate le quantità di servizi pubblici da prevedere. Al fine di trasferire, in parte, ai progettisti del piano
attuativo, il contenuto delle elaborazioni progettuali prodotte,
è stato giudicato opportuno intergare gli elaborati di adeguamento del PRG con una planimetria delle previsioni urbanistiche
indicative. Il contenuto di detto elaborato, pertanto, ha funzione
conoscitiva, nel senso che integra le analisi dello stato di fatto
con una prima ipotesi progettuale che riassume le necessità della
riqualificazione, così come si sono gradualmente formalizzate, con
104
le necessità di equilibrio economico del programma di interventi.
In questo elaborato, denominato “tav.P4 – Parametri indicativi
delle previsioni urbanisti- che” è riportato:
il nuovo assetto stradale; le aree da destinare ad attrezzature
generali F12;
le principali aree a verde pubblico; i principali parcheggi
pubblici; le aree degli insediamenti.
Tutti questi elementi, desunti dall’ipotesi di scenario elaborata,
potranno essere confermati o modificati, dai progettisti che
parteciperanno al concorso. Il progetto urbano che detti elementi
delineano, però, rimarrà come importante termine di paragone
cui fare riferimento per le nuove soluzioni progettuali individuate.
Relativamente alle aree per gli insedianti residenziali, direzionali
e commerciali, sono date anche le caratteristiche dimensionali ed
alcuni parametri di riferimento. Le densità fondiarie massime, la
volumetria massima e la superficie coperta massima, sono desunte
dall’ipotesi di scenario. Nell’elaborato, però, non sono riportati i
valori individuati nell’ipotesi di progetto urbano elaborata, ma gi
stessi valori incrementati ciascuno circa del 50%. Ciò per rendere
palese la possibilità di riconfigurazione dell’assetto urbanistico,
ipotizzando che i progettisti, anche qualora condividano l’assetto
viario, possono in ogni caso prevenire ad un una definizione
planivolumetrica differente da quella ipotizzata, in quanto possono
modificare le volumetrie edilizie di ogni area. In questo caso, però,
le modifiche all’assetto planivolumetriche debbono avvenire nel
rispetto dei massimi complessivi definiti nell’elaborato prescrittivo
di piano (la tav. P3). Pertanto all’incremento della densità di una
determinata area dovrà corrispondere il decremento volumetrico
di altre. La disciplina di piano all’interno dell’area perimetrata
è regolamentata dalla norme tecniche di attuazione, contenute
nell’elaborato “P6 – Prescrizione attuative delle previsioni di
piano”, che definiscono le finalità e le modalità della successiva
pianificazione, il contenuto delle indicazioni prescrittive di quelle
indicative, con indicazioni sul regime temporaneo che intercorre
105
dall’approvazione del presente adeguamento all’approvazione del
Piano Attuativo.
Procedure urbanistiche
Giuseppe Gangemi
Ordinario di Urbanistica
Università di Palermo
L’iniziativa progettuale intrapresa dal Comune di Palermo riguarda la riqualificazione urbana dell’area ferroviaria che si
estende grosso modo dalla Stazione Notarbartolo alla Stazione
Lolli, tramite una serie di interventi di verde pubblico attrezzato,
parcheggi, viabilità di connessione e di attrezzature museali, culturali e di servizi, integrati anche ad attività residenziali.
Buona parte degli interventi traggono spunto dalle previsioni
del PRG del 2002 e le nuove destinazioni urbanistiche si localizzano in buona parte nella piastra di ricoprimento della trincea
ferroviaria.
Lo Studio di Fattibilità è stato redatto in conformità ad un Protocollo d’Intesa sottoscritto tra Comune, Ferrovie e Autorità Portuale che fissava le reciproche incombenze per l’attuazione del
“Programma Innovativo in Ambito Urbano – Porti e Stazioni”. Il P.I.A.U. viene approvato e finanziato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nel Dicembre 2003; il Protocollo
d’Intesa viene sottoscritto il 30.06.2004.
Il P.I.A.U. può essere definito uno strumento innovativo e
sperimentale di programmazione complessa per la diffusione di
modelli di collaborazione tra soggetti pubblici e privati nella gestione- anche economica e finanziaria – dei processi di rinnovo
urbano, per la cui attuazione il ricorso alle metodologie amministrative tradizionali della pianificazione e della progettazione di
opere pubbliche e/o private non può più essere preso a riferimento conducente per gli obiettivi prefissati. E tuttavia le sue
previsioni non hanno altro modo di essere autorizzate, e quindi
realizzate, al punto in cui si è giunti, se non quello di rientrare
106
107
nei canoni tradizionali di comportamento amministrativo da parte
del Comune.
Infatti la strada scelta dal Comune fa riferimento principale alle
innovazioni introdotte nelle procedure urbanistiche soprattutto
dalla L.17.02.1992, n. 179, che norma i cosiddetti “Programmi
integrati di intervento” (v. Capo V, art.16), finalizzati a riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio e ambientale e “caratterizzati
dalla presenza di pluralità di funzioni, dalla integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi comprese le opere di urbanizzazione, da una dimensione tale da incidere sulla riorganizzazione urbana e dal possibile concorso di più operatori e risorse finanziarie
pubblici e privati”.
Poiché i Programmi Integrati di Intervento possono essere localizzati in zone in tutto o in parte edificate o da destinare anche a nuova edificazione al fine della loro riqualificazione urbana e ambientale, non vi è dubbio che le caratteristiche dell’area
Lolli-Notarbartolo rientrano appieno, per la loro specificità e la
loro condizione e consistenza, nella tipologia di programmazione
complessa prevista dalla L.179/1992.
Tuttavia la classificazione dell’iniziativa nella categoria dei P.I.I.
deve tenere conto che proprio nella L.179/1992 sono fissati i
nuovi limiti della procedura urbanistica che così possono essere
sintetizzati:
a) i programmi integrati devono essere presentati al Comune
e sottoscritti dai soggetti pubblici e privati interessati (Comune e Ferrovie S.p.A., nel nostro caso);
b) i programmi integrati devono essere approvati dal Consiglio Comunale con gli effetti di cui all’art. 4 della L.
10/1977 (legge Bucalossi – concessione edilizia) e, se in
variante con la strumentazione urbanistica vigente, con la
procedura delle varianti urbanistiche, e quindi il passaggio
alla Regione per l’approvazione definitiva, anche tramite
l’istituto del silenzio-assenzo (trascorsi 150 giorni).
Se ne deduce che se l’iniziativa all’esame è conforme al Proto-
108
collo d’Intesa alla stregua di “Studio di Fattibilità: sostenibilità
tecnico-territoriale”, essa dovrebbe: 1) assumere la facies di Programma integrato d’intervento; 2) essere sottoscritto anche dalle
Ferrovie; 3) essere sottoposto all’esame e all’approvazione del
Consiglio Comunale, prima, e della Regione, dopo. In quanto costituisce variante urbanistica del P.R.G..
Questa procedura presuppone l’accordo delle Ferrovie anche in
ordine a tutti gli interventi progettuali previsti e ai diritti di utilizzazione delle aree proprietarie.
Lo strumento giuridico-amministrativo per l’adesione delle Ferrovie S.p.A. sembra essere prefigurato dall’istituto dello “Accordo
di programma quadro”, come delineato e normato dall’art. 2, c.
203, lettera d) della Legge 23.12.1996, n.662.
Questa procedura è quella che caratterizza la cosiddetta programmazione negoziata, come tale intendendosi la regolamentazione concordata tra soggetti pubblici o tra i soggetto pubblico
competente e la pare o le parti pubbliche o private per l’attuazione di interventi diversi riferiti ad un’unica finalità di sviluppo, che
richiedano una valutazione integrata, coordinata e unitaria delle
attività di rispettiva competenza.
L’accordo di programma quadro, in tale profilo, viene promosso
dall’Ente locale e altri soggetti pubblici e privati per la definizione
di un programma esecutivo di interventi di interesse comune o
funzionalmente collegati.
Lo Studio di Fattibilità in esame, in tal caso, diviene lo strumento
tecnico del programma esecutivo degli interventi e determina anche la dimensione finanziaria necessaria per la loro realizzazione.
Nasce tuttavia l’obbligo di sottoscrivere gli impegni finanziari che
si intendono assumere per ciascuno dei soggetti che intendono
intervenire, nonché le modalità e i tempi per la realizzazione degli
interventi così coordinati e integrati.
In assenza totale di risorse finanziarie, è del tutto inutile il ricorso
a questi strumenti innovativi, sia per la parte pubblica che per la
parte privata.
109
D’altra parte, se l’azione del Piano strategico del Comune di Palermo ha spinto in direzione del P.I.A.U., non può trascurarsi la
considerazione che tutto l’ambito della programmazione negoziata tende alla realizzazione degli obiettivi e delle finalità individuati
da esso. Va pertanto chiarito che tutta l’esperienza recente della pianificazione strategica non può e non deve limitarsi ad una
sorta di documento complesso che indica una sia pur plausibile
configurazione (vision) di sviluppo e riqualificazione di specifici
ambiti territoriali per la rinascita di un sistema locale. Né ci si può
aspettare che il Piano Strategico assuma compiti e funzioni che
non gli appartengono, come ad esempio quello di determinare
un assetto del territorio con valore “conformativo” sullo stato dei
luoghi o, peggio, del regime dei suoli.
In altri termini, è impossibile affidare ai procedimenti innovativi
in parola il ruolo e la funzione degli strumenti urbanistici ordinari.
In ciò si svela l’equivoco e la difficoltà in cui oggi si incentra il di
battito sulla riforma del governo del territorio.
Innanzi tutto, è bene chiarire, in linea di dottrina, che l’Ente Locale, il Comune nel nostro caso, è depositario esclusivo del potere
pianificatorio della sua città e del suo territorio, alla stregua di
competenza esclusiva esercitata, nel nostro ordinamento, dall’organo consiliare, quale espressione formale e istituzionale di rappresentanza democratica.
Per quanto se ne possa discutere, è bene accettare questa palmare evidenza. Nessuno, che io sappia, è riuscito ancora a inventare un metodo normativo che possa scavalcare la fase consiliare
nei procedimenti urbanistici che intervengono nella conformazione dello stato dei luoghi, e che pertanto imprimono ed esprimono
il regime dei suoli.
Sotto questo profilo può delinearsi una procedura urbanistica più
tradizionale e ordinaria, se così si può dire, finalizzata alla realizzazione degli interventi di riqualificazione dell’area Lolli-Notarbartolo. Questa procedura urbanistica si incentra sullo strumento
del Piano particolareggiato esecutivo, così come normato dalla
110
L.R. 27.12.1978, n.71, impropriamente denominata legge urbanistica regionale.
In questo caso, lo Studio di Fattibilità in esame dovrebbe essere
adeguato, nei suoi elaborati, alle norme del piano particolareggiato, da cui francamente non si distacca molto.
L’unica vera differenza da colmare sarebbe nell’elaborato delle
Norme Tecniche di Attuazione, in cui i parametri edilizi-urbanistici
divengono prescrittivi, e non meramente indicativi. Per questo
motivo, diviene impellente e conducente – in via preliminare –
la stipula dell’Accordo di Programma con le Ferrovie S.p.A. per
fissare una volta per tutte la condizione dell’iniziativa che fino ad
oggi si regge sul Protocollo d’Intesa a base del P.I.A.U.
Al Comune l’esercizio del potere pianificatorio, tramite la redazione del Piano particolareggiato esecutivo Lolli-Notarbartolo; alle
Ferrovie la garanzia di attivazione degli interventi ferroviari (in
parte in corso o programmati) e il diritto di utilizzazione della
proprietà secondo le previsioni del nuovo P.P.E.
Non è escluso l’intervento di terzi, né interventi in finanza di progetto.
Occorre infatti ricordare una vecchia norma della L. 1150 del
1942 (legge urbanistica nazionale) che è stata recepita nella L.R.
71/78, ed è quella relativa alla “formazione dei comparti” (Art.
11, L.R. 71/78).
Il P.P.E. deve prevedere la suddivisione delle aree in isolati (art.
9, punto f) e l’isolato è definito come porzione del territorio edificabile circondata da spazi pubblici indicati dallo stesso P.P.E. o
dal P.R.G. L’edificazione può avvenire secondo le prescrizioni del
comparto.
Se si accetta l’ipotesi del P.P.E. Lolli-Notarbartolo, ci si muove su
un terreno disciplinare più sicuro nelle procedure, sia nei confronti dell’organo consiliare che ritorna politicamente protagonista
nell’assetto conformativo della sua città, sia nei confronti dell’iter
amministrativo di approvazione.
Non è del tutto inutile ricordare che la norma dettata dall’art. 11
111
della L.R. 71/78 per la formazione dei comparti prescrive la finalità da perseguire che risiede nell’assicurare:
1. il rispetto di esigenze unitarie nella realizzazione degli interventi;
2. un’equa ripartizione degli oneri e dei benefici tra i proprietari interessati.
La formazione del comparto costituisce così il necessario preludio all’applicazione elementare del principio della compensazione
perequativa tra i proprietari, laddove fossero più di uno, e tra il
proprietario e il Comune per la realizzazione delle urbanizzazioni.
Per questo scopo l’approvazione della formazione del comparto
equivale a dichiarazione di pubblica utilità e di indifferibilità e
urgenza.
Se il proprietario o il consorzio dei proprietari del comparto non
intendono realizzare gli interventi previsti dal P.P.E. all’interno
del medesimo comparto, trascorso inutilmente il termine stabilito nell’atto di notifica del Comune, il Comune stesso procederà
all’espropriazione del comparto e procederà all’assegnazione della relativa area a mezzo di gara finalizzata alla realizzazione degli
interventi previsti.
Il Comune, quindi come è giusto che sia, si assume per intero
la responsabilità operativa di gestione degli interventi previsti e
normati dal P.P.E.; ma in virtù dell’Accordo di Programma stipulato con le Ferrovie S.p.A. sulla base dello Studio di Fattibilità
discendente dal P.I.A.U., garantisce al soggetto proprietario non
solo la prosecuzione dei suoi progetti specifici, ma anche i diritti
di utilizzazione dell’area anche nel caso che la realizzazione degli interventi del P.P.E. possa essere assegnata a terzi esecutori
(a gara o a finanza di progetto). Così riconducendo il P.I.A.U. al
Piano.
Se il governo del territorio a Palermo e in Sicilia potesse avvalersi
di una norma aggiornata agli avanzamenti della disciplina urbanistica, che nell’ultimo decennio è stata sospinta dal confronto
comunitario su soglie innovative inimmaginabili nel recente pas-
112
sato, non ci sarebbe bisogno di ipotesi procedurali di così rocambolesca determinazione. Ma, d’altra parte, la sperimentazione
stessa cui ci costringe la carenza legislativa in materia coltiva la
speranza che il governo regionale ponga la indifferibile e doverosa attenzione a rompere la barriera di sordità e immobilismo che
già tanti danni ha provocato, a causa della pianificazione mancata
o inadeguata, nell’utilizzazione delle residue risorse finanziarie e
ambientali disponibili per lo sviluppo.
113
Finanziamento pubblico per la riqualificazione urbana
Cristian Matraia
Nucleo valutazione e verifica investimenti
pubblici Regione Siciliana
I vincoli al finanziamento pubblico degli interventi
di riqualificazione urbana
L’attuale situazione della finanza pubblica italiana determina
vincoli stringenti sulle politiche di sviluppo perseguite dalle
amministrazioni locali, tuttavia, nonostante il contesto economicofinanziario non favorevole, esiste una rilevante massa finanziaria
di fondi che è stata allocata sulla politica regionale di sviluppo
per il periodo 2007-2013 e che spesso non viene adeguatamente
impiegata.
Prima di procedere nella disamina delle differenti fonti di
finanziamento pubbliche che potrebbero essere impiegate nel
finanziamento di importanti operazioni di riqualificazione urbana,
quale è ad esempio il programma di interventi prioritari delle aree
ferroviarie Lolli-Notarbartolo, è utile ricostruire anche il quadro
dei vincoli finanziari in cui le amministrazioni locali si trovano
oggi a dover operare. Tale quadro, condiziona peraltro anche
le differenti soluzioni finanziarie che possono essere adoperate
dalle amministrazioni locali nel finanziamento delle loro opere
pubbliche.
Il primo è più rilevante vincolo alle politiche di investimento delle
amministrazioni locali è costituito dal Patto di Stabilità Interno.
Il patto, il cui termine sembrerebbe rimandare ad un accordo tra
due parti, è in realtà il modo in cui lo Stato ha declinato a livello
decentrato gli impegni presi in ambito europeo a seguito della
nostra partecipazione all’Unione Economica Monetaria. Più volte
nel corso del decennio la regola del Patto di Stabilità Interno è
stata oggetto di mutamento con effetti negativi sulla capacità
degli enti locali di programmare le proprie politiche e i propri
investimenti.
115
Attualmente, nella sua ultima versione, il Patto di Stabilità Interno
prevede dei vincoli sul saldo finanziario calcolato in termini di
competenza mista. Nel calcolo dei vincoli, vengono incluse anche
le spese in conto capitale, mentre vengono escluse invece le
spese finanziate con i fondi comunitari.
È condiviso tra i differenti analisti e studiosi che si occupano di
finanza pubblica che gli amministratori locali hanno cercato di
ottemperare alle regole del Patto di Stabilità Interno attraverso
due strategie ben precise: da un lato, mantenendo la spesa
corrente sul naturale percorso di crescita e comprimendo invece la
spesa in conto capitale, ossia la spesa destinata agli investimenti;
dall’altro lato, individuando modalità di finanziamento innovative
o alternative o creative che vengono normalmente designate
come soluzioni off balance sheet ovvero soluzioni fuori bilancio.
riqualificazione urbana è costituito dalla riduzione progressiva del
limite di indebitamento e della conseguente autonomia finanziaria
delle amministrazioni locali nell’accesso ai mercati finanziari.
Sino alla legge 311/2004 un ente locale poteva indebitarsi se
l’ammontare degli interessi annuali da pagare sommato a quelli
già pagati non superava il 25% delle entrate relative ai primi tre
titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno. Con la legge
10 del 2011 tale limite è stato ridotto e si è portato lo stesso al
10% nel 2012 ed all’8% nel 2013 anche a seguito della rapida
crescita che aveva registrato l’indebitamento locale nell’ultimo
decennio. È evidente che questa soluzione di finanziamento è
divenuta per la maggior parte degli enti impraticabile e pertanto le
politiche di sviluppo degli enti locali hanno perso una importante
leva di azione.
Figura 1 – Andamento delle spese in conto
capitale nei comuni
Tabella 1 – Andamento del debito nei comuni
Fonte: Banca d’Italia (2011).
Fonte: Dexia Crediop (2011).
Un secondo vincolo al finanziamento pubblico di operazioni di
116
Un terzo vincolo che grava sulle amministrazioni pubbliche e
sulla capacità di programmare adeguate politiche di sviluppo è
costituito dalla limitata autonomia finanziaria di cui dispongono
117
attualmente le amministrazioni locali del sud d’Italia e
dall’elevata dipendenza finanziaria da trasferimenti statali e
regionali. Se negli anni ’90 si è infatti assistito ad uno sviluppo
dell’autonomia finanziaria degli enti locali grazie all’introduzione
dell’imposta comunale sugli immobili (ICI), l’andamento storico
dell’incidenza delle entrate tributarie sul totale delle entrate
correnti delle amministrazioni locali, evidenzia come dal 2001,
anno della riforma in senso federale della costituzione, al 2009
non vi siano stati cambiamenti essenziali. Al contrario, invece, nel
2009 si registra una flessione dell’autonomia finanziaria dovuta
all’abolizione dell’ICI sulle prime case ed al blocco delle addizionali
stabilito a livello centrale. È poi necessario ricordare che il grado
di autonomia delle amministrazioni comunali non è distribuito
in modo uniforme tra regioni e aree del Paese, ma presenta
differenze sostanziali legate ad una sperequata distribuzione
delle basi imponibili e del reddito disponibile.
Le fonti di finanziamento pubbliche: i fondi strutturali
A partire dal 2005, la conferenza Unificata Stato-Regioni ha dato
seguito alla riforma della politica di coesione ed ha unificato la
programmazione della politica regionale comunitaria con quella
regionale nazionale
La politica regionale viene perseguita attraverso diversi
programmi che sono stati definiti a livello regionale, interregionale
o nazionale. Tutti tali programmi sono stati originati a partire dal
Quadro Strategico Nazionale, ossia il documento di orientamento
strategico che gli Stati Membri sono tenuti a presentare alla
Commissione Europea in attuazione della politica di coesione
comunitaria. Il Quadro Strategico Nazionale stabilisce e fissa gli
obiettivi, le priorità e le regole della politica regionale di sviluppo,
orientando la programmazione operativa e l’utilizzo delle fonti di
finanziamento della politica regionale comunitaria e nazionale. Nel
periodo di programmazione 2007-2013, tra le priorità individuate
118
dal Quadro Strategico Nazionale vi è anche quella relativa alla
“competitività e attrattività delle città e dei sistemi urbani”.
La politica regionale di sviluppo è basata al momento attuale su
due principali fonti: da un lato i fondi strutturali comunitari, e più
nello specifico il Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale (FESR)
che può finanziare anche operazioni di riqualificazione urbana,
dall’altro il fondi aggiuntivi nazionali, ossia il Fondo per le Aree
Sottoutilizzate (FAS).
Con riferimento ai fondi comunitari, e più nello specifico al fondo
europeo per lo sviluppo regionale è necessario far riferimento al
Programma Operativo Regionale FESR 2007-2013, le cui risorse
possono essere spese sino alla data del 31/12/2015.
L’amministrazione regionale ha declinato la propria politica
regionale ponendo un’attenzione particolare al tema della
dimensione urbana, sia in termini programmatici che in termini
finanziari. Più in particolare, l’amministrazione regionale ha
dedicato uno dei 7 assi prioritari del POR FESR 2007-2013, l’asse
6 “sviluppo urbano sostenibile”, al perseguimento dell’obiettivo
di “promuovere lo sviluppo economico, la capacità attrattiva e
innovativa delle città in un’ottica sostenibile e di integrazione
sociale”.
Per l’attuazione territoriale dell’Asse 6 è stata prevista una
dotazione finanziaria di circa 640,3 milioni di euro e sono state
incluse anche linee di intervento di altri assi del programma
operativo che finanziano opere localizzabili in ambito urbano.
L’attuazione dell’asse 6, avviene in maniera integrata attraverso
la realizzazione di 26 Piani Integrati di Sviluppo Territoriale
(PIST) e 34 Piani di Sviluppo Urbano (PISU). In particolare le 26
coalizioni sovra comunali che si sono candidate alla definizione dei
PIST sono state definite sulla base di una dimensione minima di
100.000 abitanti, di una sovrapposizione territoriale con i Sistemi
Locali del Lavoro dell’ISTAT e dei Piani Strategici sviluppati dalle
amministrazioni locali, mentre i 34 comuni candidati a presentare
i PISU corrispondono ai Comuni capoluogo di provincia o comuni
119
con popolazione superiore a 30.000 abitanti.
Figura 2 – Fonti di finanziamento e programmi della
politica regionale di sviluppo
Il percorso di attuazione è stato avviato dalla Regione realizzando
presso le Province siciliane, nel mese di agosto 2009, alcuni
incontri territoriali, durante i quali l’amministrazione regionale ha
presentato i contenuti delle Linee Guida per l’attuazione territoriale
dell’Asse 6. È stato poi pubblicato, nel mese di novembre 2009,
l’Avviso pubblico per la definizione delle coalizioni territoriali per
l’attuazione dell’Asse VI che ha portato alla validazione delle
26 Coalizioni territoriali relative ai PIST. Successivamente, con
l’emanazione dell’Avviso strutturato in tre finestre, la Regione
Siciliana ha invitato gli Enti Locali a presentare nell’ambito della
prima finestra (entro metà Aprile 2010) una prima bozza dei
Piani Integrati di Sviluppo Territoriale (PIST) e di Sviluppo Urbano
(PISU) ed ha dato la possibilità di anticipare il finanziamento di
120
alcuni interventi, a valere sui PISU, definiti operazioni mature,
caratterizzate da una livello di progettazione definitiva e da una
centralità rispetto alla strategia di sviluppo urbano del PISU.
Alla scadenza della seconda finestra (Luglio 2010) sono stati
presentati i documenti definitivi per i PISU ed i PIST e le relative
operazioni per concorrere alla procedura valutativo-negoziale che
assegnerà i finanziamenti a fondo perduto. Infine, nell’ambito
della terza finestra da poco conclusa le amministrazioni hanno
potuto presentare la progettazione definitiva degli interventi che
nell’ambito della seconda finestra disponevano soltanto di una
progettazione preliminare.
Con riferimento all’amministrazione comunale di Palermo, la
stessa avrebbe dovuto presentare un Piano Integrato di Sviluppo
Urbano che secondo quanto stabilito dal regolamento 1080/2006
dovrebbe sostenere “lo sviluppo di strategie partecipative,
integrate e sostenibili per far fronte alla elevata concentrazione
di problemi economici, ambientali e sociali che colpiscono le aree
urbane”. Nell’ambito del potevano essere presentati progetti
a valere sull’obiettivo specifico 6.1. del POR FESR 2007-2013
“potenziare i servizi urbani nelle aree metropolitane e nei medi
centri” e sui seguenti obiettivi operativi:
• obiettivo operativo 6.1.1: Realizzare strutture ed interventi
a scala urbana per l’insediamento e lo sviluppo di attività e
servizi, anche a supporto del sistema imprenditoriale;
• obiettivo operativo 6.1.3: Adeguare a criteri di qualità
ambientale e sociale le strutture dei servizi e della mobilità
urbana;
• obiettivo operativo 6.1.4: Rafforzare la rete dei servizi
di prevenzione e delle attività orientate alle situazioni di
maggiore disagio nelle aree urbane.
Il PISU poi avrebbe dovuto individuare e promuovere le strategie
di sviluppo in un ottica di sistema ed integrazione continua tra
le opportunità offerte dall’obiettivo specifico 6.1 e quelle offerte
121
dagli altri assi del POR FESR 2007-2013, nonché da altre fonti di
finanziamento.
L’amministrazione comunale di Palermo con delibera di giunta
141 del 19 luglio 2010 ha approvato il piano integrato di sviluppo
urbano “Palermo capitale” e la relativa lista di operazioni che sono
state presentate all’amministrazione regionale per concorrere
all’ottenimento dei finanziamenti a fondo perduto del POR FESR
2007-2013. Il piano integrato trasmesso presenta investimenti
complessivi per un importo di 124 milioni di euro, con una
richiesta di contributi pubblici per circa 75 milioni di euro ed
un cofinanziamento previsto di 49 milioni di euro. Nell’ambito
di tale piano, l’amministrazione regionale di Palermo ha previsto
di ridisegnare l’intero territorio quale città policentrica creando
nuove centralità urbane e poli attrattori in grado di valorizzare
le risorse ambientali, culturali e le opportunità economiche
attraverso funzioni e attrattori in grado di incidere profondamente
sulla qualità degli stili di vita della città nel suo insieme.
Tra gli interventi previsti, vi è anche quello relativo alla realizzazione
di una terza centralità grazie al Polo città internazionale della cultura
– polo interattivo delle culture mediterranee del Castello della
Zisa. L’intervento che richiede un investimento di circa 81 milioni
di euro, nonostante fosse dotato del solo studio di fattibilità è stato
presentato al fine di individuare un nodo di riequilibrio urbano
verso le centralità del polo culturale Cantieri-Lolli-Notarbartolo
per evitare processi di periferizzazione dell’area. Le procedure
di attuazione del progetto prevedono un partenariato pubblico
privato con il 50% di contributo privato del concessionario già
operativo e prevede il 10% di cofinanziamento pubblico a valere
sui fondi dell’iniziativa Jessica. Tale intervento, non disponendo di
progettazione definitiva, potrà essere finanziato esclusivamente
con le risorse dei fondi di sviluppo urbano, laddove l’intermediario
finanziario gestore del fondo ritenga l’intervento sostenibile
dal punto di vista economico-finanziario e dotato di tutte le
caratteristiche di bancabilità che vengono normalmente richieste
122
a tali tipi di interventi.
Con riferimento invece al programma di interventi prioritari
relativo alle aree ferroviarie Lolli-Notarbartolo non è possibile al
momento attuale ipotizzare che lo stesso sia finanziato almeno in
parte con contributi a fondo perduto a valere sul POR FESR 20072013 in considerazione del fatto che:
• si sarebbe dovuto distinguere gli interventi ammissibili al
FESR ed al POR da quelli che avrebbero dovuto trovare
copertura con altre fonti pubbliche, quali ad esempio il
FAS, o con finanziamenti privati. Pertanto dal pacchetto
di interventi da presentare a cofinanziamento si sarebbe
dovuto stralciare la parte relativa all’edilizia residenziale non
finanziabile dal FESR e la parte relativa ai centri commerciali
che non è stata inclusa tra le opere finanziabili nel POR;
• gli interventi del più ampio programma che avrebbero
dovuto essere finanziati con le risorse del POR sarebbero
dovuti essere inseriti nel PISU della città di Palermo;
• gli interventi, come stabilito nell’ambito dei requisiti di
ammissibilità approvati dal Comitato di Sorveglianza del POR
avrebbero dovuto essere dotati di un livello di progettazione
definitiva e delle necessarie autorizzazioni e pareri collegati
al livello di progettazione richiesto;
• si sarebbe dovuto sviluppare un piano finanziario per le singole
opere che producono rientri (parcheggi, attrezzature) per
determinare l’esatto importo del contributo a fondo perduto
ammissibile, stante la necessità di applicare l’articolo 55 del
regolamento (CE) 1083/2006 relativo ai progetti generatori
di entrate.
Considerato che il nuovo ciclo di programmazione comunitario
si svilupperà nel periodo 2014-2020 e che l’amministrazione
regionale, avvierà la preparazione del nuovo programma operativo
presumibilmente nel 2013, sarebbe opportuno procedere
all’identificazione del veicolo progettuale che consentirebbe di
123
realizzare i lavori in maniera unitaria, quale ad esempio può
essere la Società di Trasformazione Urbana oppure un Fondo
Immobiliare con Apporto Pubblico e sviluppare la progettazione
delle diverse componenti del programma al fine di farsi trovare
pronti ad utilizzare i nuovi fondi che saranno messi a disposizione
dall’Unione Europea. Peraltro, il partenariato istituzionale ed il
partenariato socio-economico dovrebbero in fase di definizione
del nuovo programma richiedere l’inclusione della riqualificazione
delle aree urbane tra le priorità e gli obiettivi del programma.
Le fonti di finanziamento pubbliche: il fondo per le aree
sottoutilizzate
Altra fonte di finanziamento rilevante per l’attuazione della
politica regionale di sviluppo è costituita dal Fondo per le Aree
Sottoutilizzate, le cui priorità sono state definite nell’ambito del
Programma Attuativo Regionale (PAR).
Con specifico riferimento alle iniziative di riqualificazione urbana,
il PAR FAS 2007-2013 ha individuato tra le 8 priorità da finanziare
quella di “migliorare la qualità della vita nelle aree urbane
attraverso interventi nelle strutture, gli standard dei servizi”.
Si intendono finanziare con tale priorità, interventi volti alla
creazione e/o al consolidamento delle politiche di contesto per la
vivibilità e l’attrattività delle aree urbane e marginali come leva
delle politiche di sviluppo.
Il programma prevede di concedere finanziamenti dando priorità
alle amministrazioni comunali che dopo aver individuato gli
elementi di degrado e le opere incongrue nel proprio territorio,
vorranno incentivare gli interventi edilizi privati, per le finalità
di civile abitazione e/o per le attività economico-produttive, e
segnatamente gli interventi di nuova edificazione, di recupero
edilizio o di riqualificazione urbana la cui progettazione,
realizzazione e gestione si attengano ai livelli minimi di qualità
urbana ed ecologico-ambientale fissati dalla Regione.
124
Tra le azioni che possono essere finanziate anche mediante la
realizzazione di cantieri lavoro vi sono:
• Interventi di carattere straordinario per la sistemazione
di piazze e scuole, la realizzazione di verde pubblico,
ville, giardini e spazi cittadini nonché la manutenzione
straordinaria di edifici comunali ad alto interesse artistico
ed architettonico;
• Opere infrastrutturali al fine di elevare la qualità della vita
dei cittadini e di migliorare le condizioni ambientali, ad
esempio, la realizzazione di interventi per l’abbattimento
delle barriere architettoniche, la creazione di percorsi
pedonali, di zone a traffico limitato e di parcheggi;
• Interventi per la riqualificazione urbana finalizzata
all’attrattività ed al recupero dei centri urbani attraverso
la valorizzazione dei centri storici e delle aree urbane,
l’aumento degli standard di qualità della vita in termini di
sicurezza personale e disponibilità di servizi alla persona
(asili nido e servizi di cura per anziani), la riduzione e la
gestione sostenibile del traffico urbano, il miglioramento
della salubrità con notevoli benefici per tutti i cittadini.
L’attuazione di tale priorità è avvenuta con la pubblicazione di un
avviso pubblico di invito a presentare progetti per la costituzione
di un parco progetti regionale volto all’individuazione di interventi
per “spese di investimento” negli enti locali – Interventi di
carattere straordinario per investimenti negli enti locali. Tale
avviso è stato pubblicato in data 9 aprile 2010 ed aveva la
funzione di selezionare i progetti dotati di progettazione definitiva
o esecutiva da inserire in apposito Accordo di Programma
Quadro da stipulare con il Ministero dello Sviluppo Economico,
propedeutico al finanziamento dei progetti.
Anche con riferimento alle risorse del PAR FAS, al momento
attuale, non è possibile ipotizzare che l’intervento relativo alle
aree ferroviarie Lolli-Notarbartolo sia finanziato almeno in parte
125
con contributi a fondo perduto, considerata l’assenza dei progetti
definitivi ed esecutivi e considerata l’ampia ricezione di domande
da parte degli enti locali.
Altre fonti di finanziamento pubbliche: i fondi di sviluppo
urbano
L’amministrazione regionale, nell’ambito del proprio Programma
Operativo Regionale FESR 2007-2013, ha attivato anche
l’iniziativa comunitaria Jessica, acronimo di Joint European
Support for Sustainable Investment in City Areas, che bene
potrebbe adattarsi al finanziamento di iniziative come quella in
oggetto, ma che presenta vincoli simili a quelli cui sono soggetti
i fondi strutturali.
L’iniziativa Jessica, sviluppata dalla Commissione Europea
in collaborazione con la Banca Europea per gli Investimenti
intende facilitare investimenti rimborsabili in progetti che siano
parte di un piano integrato per lo sviluppo urbano sostenibile,
attraverso la creazione di strumenti di ingegneria finanziaria o
meglio fondi di sviluppo urbano. In tal modo, l’amministrazione
regionale intendeva rendere possibile il finanziamento di quegli
interventi che si connotano come progetti generatori di entrata,
cofinanziando sotto forma di prestiti, di mezzanino o di equity
la parte degli investimenti non coperta da contributo a fondo
perduto.
126
Figura 3 – Struttura dell’iniziativa
Jessica e attori interessati
I fondi di sviluppo urbano, saranno creati con il supporto
e l’assistenza della Banca Europea per gli Investimenti.
Per giungere alla costituzione dei fondi di sviluppo urbano
l’amministrazione regionale ha sottoscritto con la Banca Europea
per gli Investimenti nel novembre del 2009 un accordo di
finanziamento. Tale accordo prevedeva il trasferimento alla BEI
di risorse per circa 150 milioni di euro per la costituzione di un
fondo di partecipazione, ossia il fondo che dovrà investire nei
fondi di sviluppo urbano. Nell’ambito dell’accordo era previsto
che la BEI avesse supportato l’amministrazione regionale, o
meglio l’organo decisionale che gestisce il fondo, il comitato di
investimento, nella selezione e individuazione degli intermediari
finanziari che avrebbero dovuto creare i fondi di sviluppo urbano.
La strategia di investimento decisa dal comitato di investimento
127
del fondo di partecipazione, prevede la costituzione di due fondi
di sviluppo urbano, il primo multisettoriale che investe nei settori
dei trasporti, dei beni culturali e della riqualificazione urbana; il
secondo invece focalizzato su iniziative nel settore dell’energia
rinnovabile e dell’efficienza energetica. A seguito dell’accordo, la
BEI ha pubblicato nel corso del 2010 e nel corso dei primi mesi
del 2011 l’avviso per la selezione dei gestori dei fondi di sviluppo
urbano. Attualmente, terminata la fase di selezione, sono in
corso di negoziazione gli accordi tra BEI e intermediari finanziari
selezionati per la sottoscrizione dell’accordo ed il trasferimento
delle risorse.
Il fondo multisettoriale, investirà entrando nel capitale
azionario della special purpose vehicle responsabile della
realizzazione degli interventi oppure concederà prestiti a tasso
agevolato. La procedura di attivazione di tali risorse prevede
una verifica preliminare di coerenza e ammissibilità da parte
dell’amministrazione regionale e poi le verifiche di redditività e
bancabilità da parte dell’intermediario finanziario selezionato.
In teoria, una parte del programma di interventi prioritari delle
aree ferroviarie Lolli-Notarbartolo potrebbe essere oggetto di
finanziamento da parte del fondo di sviluppo urbano. È bene
ricordare però che l’utilizzo delle risorse soggiace alle stesse
regole di ammissibilità stabilite per il FESR, pertanto con la quota
di risorse del FESR non potranno essere finanziati gli interventi di
edilizia residenziale o i centri commerciali. È bene però ricordare,
tuttavia, che in sede di gara è stato richiesto all’intermediario
finanziario di cofinanziare il fondo di sviluppo urbano e pertanto
la quota di cofinanziamento privata, potrebbe essere utilmente
adoperata per finanziare le spese che ai fini FESR non sono
considerate ammissibili, laddove sussistano ovviamente i requisiti
di bancabilità necessari. Il fondo di sviluppo urbano, può peraltro
finanziare sia le amministrazioni comunali sia uno special purpose
vehicle che viene considerato dalla Commissione Europea il final
recipient dei fondi.
128
Figura 4 – Fonti di finanziamento
dei fondi di sviluppo urbano
Esistono poi una serie di elementi che limitano la possibilità
di utilizzo delle risorse dei fondi di sviluppo urbano. Deve,
innanzitutto, essere sottoscritto il contratto di finanziamento
con il final recipient e le risorse devono essere state erogate allo
stesso entro il 2015. In secondo luogo, devono sussistere gli
elementi di redditività e bancabilità necessari per procedere al
finanziamento o alla partecipazione azionaria. È poi opportuno
ricordare che per il tema della riqualificazione urbana potrebbero
essere destinate risorse per un ammontare complessivo FESR di
circa 28,6 milioni di euro e che nel caso delle risorse del fondo di
sviluppo urbano, il finanziamento avviene sulla base dell’istruttoria
positiva delle proposte presentate dai diversi final recipient in
ordine cronologico. L’ammontare del piano di investimenti
previsto nell’ambito del programma di interventi prioritari rende
necessario pertanto identificare altre risorse e risulta comunque
129
necessario procedere all’identificazione del veicolo societario
necessario per la realizzazione dell’operazione, anche in ragione
dei differenti soggetti coinvolti, e sviluppare la progettazione e i
piani economico-finanziari collegati ai diversi interventi.
Soluzioni di finanziamento non basate su fondi della
politica regionale di sviluppo
Il finanziamento di investimenti pubblici può avvalersi di diverse
soluzioni che il legislatore e gli istituti finanziari hanno reso
disponibili nel corso dell’ultimo decennio. Le diverse soluzioni
possono essere classificate sulla base della tipologia di veicolo
societario che utilizzano, sulla base del funzionamento e sulla
possibilità di utilizzo della soluzione per uno o più progetti.
Rispetto alla prima dimensione, possiamo individuare soluzioni che
vengono adottate direttamente dalle amministrazioni pubbliche,
soluzioni che si avvalgono di società pubbliche, soluzioni che si
avvalgono di società miste e soluzioni che si avvalgono di società
private.
Con riferimento alla seconda variabile, avremo soluzioni che
sono basate sull’utilizzo delle entrate generate (imposte, tariffe
generate dai servizi erogati o canoni) e soluzioni basate sulla
trasformazione del patrimonio e sull’eventuale indebitamento.
Infine per quanto concerne la terza dimensione di classificazione,
possono essere individuate soluzioni che consentono la
realizzazione di una sola operazione o progetto e soluzioni
che consentono di portare a termine diverse operazioni di
investimento.
La figura di seguito presentata riporta una possibile classificazione
degli strumenti rispetto alle differenti dimensioni.
130
Figura 5 – Soluzioni di finanziamento
La prima soluzione di potenziale interesse per il cofinanziamento
del programma di interventi è costituita dall’imposta di scopo. I
commi 141-151 dell’articolo 296/2006 hanno reso possibile per
le amministrazioni comunali l’istituzione di imposte di scopo che
possano finanziare sino al 30% della spesa dell’opera pubblica
da realizzare. La legge ha previsto quali opera possano essere
finanziate con tale imposta (opere di trasporto, opera viarie,
opere di arredo urbano, opere di risistemazione di aree dedicate
a parchi e giardini, parcheggi pubblici, conservazione di beni
artistici ed architettonici, nuovi spazi per eventi ed attività
culturali, allestimenti museali e biblioteche, edilizia scolastica.
L’istituzione dell’imposta deve essere deliberata dai comuni con
apposito regolamento e la stessa non può essere applicata per
un periodo superiore ai cinque anni. Il gettito del tributo è pari
al prodotto della base imponibile dell’imposta comunale sugli
immobili per l’aliquota del tributo che non può essere superiore
allo 0,5 per mille. Considerato che nel 2009 il gettito ICI del
Comune di Palermo era pari a circa 55 milioni di euro, il gettito
annuo dell’imposta di scopo potrebbe aggirarsi sui circa 5
131
milioni di euro. E’ bene ricordare che l’articolo 6 del decreto sul
federalismo municipale ha previsto la revisione dell’imposta di
scopo con alcune novità che dovrebbero riguardare la possibilità
di finanziare ulteriori opere, l’aumento della durata dell’imposta,
la possibilità che l’imposta finanzi per l’intero l’ammontare della
spesa dell’opera pubblica da realizzare. Quindi almeno in parte, gli
interventi prioritari del programma potrebbero essere finanziati
con l’imposta di scopo, anche se su questo strumento impattano
in maniera considerevole valutazioni di tipo politico.
Tralasciando invece la possibilità di incrementare le tariffe sui
servizi pubblici comunali per finanziare nuovi investimenti,
è possibile invece esaminare la possibilità di cedere parte del
patrimonio comunale per destinare il ricavato alla realizzazione
di nuovi investimenti ed opere. Si tratta di un’opzione ancora
una volta poco percorribile stante la situazione di bilancio
dell’amministrazione comunale di Palermo. L’amministrazione
presenta nel 2009, infatti, circa 3 milioni di patrimonio disponibile
e 532 milioni di euro di patrimonio indisponibile. Non è dunque
possibile ipotizzare in alcun modo la cessione di patrimonio
pubblico per finanziare nuove opere dell’amministrazione
comunale.
Ultima leva diretta attivabile dall’amministrazione comunale è
costituita dall’indebitamento. Anche in questo caso la situazione
di bilancio e i vincoli attualmente esistenti sull’indebitamento e
sul patto di stabilità interno rendono di fatto impercorribile tale
situazione. Nel 2009, infatti, gravavano sull’amministrazione
comunale di Palermo circa 340 milioni di euro di debito, anche se
il comune di Palermo utilizzava nel 2009 meno del 20% della sua
capacità di indebitamento.
Con riferimento alle soluzioni di tipo societario pubblico, il nostro
ordinamento consente alle amministrazioni locali di costituire
apposite società, le cosiddette “patrimoniali” alle quali affidare le
attività di gestione, valorizzazione e dismissione del patrimonio
pubblico. Tale soluzione è stato peraltro adottata anche a livello
132
statale con la costituzione della società Patrimonio dello Stato
S.p.A. e a livello provinciale con la costituzione ad esempio della
società Patrimonio del Trentino S.p.A.. La società utilizza le tariffe
ottenute dai servizi offerti e i canoni derivanti dalla locazione
degli asset immobiliari per realizzare operazioni di gestione e
valorizzazione del patrimonio. La società patrimoniale, inoltre,
può ricorrere a indebitamento, ponendo a garanzia il proprio
patrimonio e i redditi generati dallo stesso, finanziando in tal modo
la realizzazione di nuove opere o la valorizzazione di asset che
richiedano interventi manutentivi. Infine la società patrimoniale
può anche cedere parte del proprio patrimonio, considerato non più
strategico, finanziando l’acquisizione di altri asset maggiormente
rispondenti alle esigenze delle amministrazioni locali. La soluzione
della società patrimoniale può essere adoperata per gestire
diverse operazioni anche sparse sul territorio comunale. Nel caso
in questione, tuttavia la soluzione della società patrimoniale non
è molto adatta in considerazione del numero di attori coinvolti,
della necessità di coinvolgere soci privati e della tipologia di
investimenti che non riguardano esclusivamente opere pubbliche.
Inoltre, l’amministrazione comunale di Palermo, come abbiamo
già rilevato non possiede un portafoglio di asset da trasferire ad
una società di nuova costituzione pubblica.
Altra soluzione che si basa sull’utilizzo di veicoli societari pubblici
è costituita dalla cartolarizzazione, tecnica adoperata per la
cessione di consistenti patrimoni immobiliari per ricavare le
risorse finanziarie necessarie per realizzare nuovi investimenti o
abbattere il debito esistente. Si tratta di una tecnica finanziaria
mediante la quale attività a liquidità differita sono convertite in
prodotti finanziari rappresentati da titoli negoziabili e collocabili
sui mercati. In base all’articolo 84 della legge 27 dicembre 2002,
n. 289 i Comuni al pari delle Regioni, delle Province e degli altri
Enti locali (nonché degli Enti pubblici strumentali di tali soggetti)
possono effettuare operazioni di cartolarizzazione dei proventi
derivanti dalla dismissione del proprio patrimonio immobiliare
133
pubblico, cui si applicano le disposizioni previste dal decreto
legge 25 settembre 2001, n. 351 convertito con modificazioni
dalla legge 23 novembre 2001, n.410. Nella cartolarizzazione le
amministrazioni pubbliche proprietarie degli asset (originator)
trasferiscono la proprietà ad un altro soggetto, generalmente una
società veicolo appositamente costituita (special purpose vehicle)
e che nella maggior parte dei casi è pubblica. Tale società al fine di
finanziare l’acquisto degli asset si indebita sul mercato finanziario
emettendo titoli chiamati asset backed securities che vengono
successivamente ripagati attraverso la gestione (i.e. canoni di
locazione) o cessione degli asset acquisiti. La cartolarizzazione
non è una soluzione adottabile stante la cattiva reputazione delle
asset backed securities a seguito della crisi dei mutui sub prime
e considerata l’assenza di patrimonio immobiliare pubblico con il
quale finanziare il programma di riqualificazione.
La società di trasformazione urbana (STU) può essere invece
considerata una particolare tipologia di società patrimoniale,
sebbene si differenzi da quest’ultima per il vincolo dell’oggetto
sociale. Tale società, infatti, viene costituita ai sensi dell’articolo
120 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 per progettare
e realizzare interventi di trasformazione urbana. Le principali
differenze rispetto alla società patrimoniale riguardano la
focalizzazione su una singola operazione di trasformazione urbana
individuata con delibera del consiglio comunale e la natura della
società che in questo caso è mista e vede la partecipazione dei
privati. Il funzionamento della società di trasformazione urbana è
basato sulla trasformazione di patrimonio e sull’attivazione della leva
dell’indebitamento per finanziare la realizzazione dell’operazione
di trasformazione urbana. Al termine dell’operazione l’eventuale
indebitamento contratto è coperto dalla cessione degli asset che
sono stati realizzati, mentre il plusvalore prodotto dall’operazione
viene ripartito tra gli azionisti della società. Tale soluzione potrebbe
ben adattarsi al programma di interventi previsto, stante anche
la presenza di esperienze simili già realizzate o in realizzazione in
134
altre parti dell’Italia. Inoltre, tale soluzione consente di mantenere
una gestione e visione unitaria dell’intera operazione.
Tra i casi sinora realizzati, quello di maggior interesse riguarda
l’amministrazioni comunale di Parma che grazie all’utilizzo di tale
soluzione è riuscita a recuperare una importate area del territorio
urbano posta a ridosso della stazione ferroviaria. Il comune di Parma,
nel 2003, infatti, ha costituito la società Pasubio S.p.A. Parma per
progettare e realizzare il programma di riqualificazione urbana
denominato “comparto via Pasubio”. La società che è stata poi
partecipata per il 48% da tre società immobiliari private, ha avviato
il programma di riqualificazione urbana su un’area di circa 45.000
metri quadri, per un costo complessivo prossimo agli 80 milioni di
euro. L’utilizzo della società di trasformazione urbana, ha consentito
all’amministrazione comunale di acquisire a titolo gratuito le opere
di urbanizzazione primaria (parcheggi, strade, illuminazione pubblica,
verde, ecc) e di realizzare anche 40 nuovi alloggi di edilizia residenziale
pubblica. Il successo dell’operazione, ha poi indotto l’amministrazione
di Parma a generare altre società di trasformazione urbana per
riqualificare altre parti del territorio urbano
Per realizzare parti del più complessivo programma di interventi,
si potrebbe adoperare poi la soluzione del partenariato
pubblico privato. Nel caso delle PPP la società mista che viene
costituita nell’ambito dell’operazione garantisce la realizzazione,
gestione e valorizzazione di uno o più asset patrimoniali. Il
funzionamento della società è basato sui cash flow che vengono
prodotti dalla gestione dell’asset, che possono essere sia tariffe
prodotte da servizi collegati all’utilizzo dell’asset, ovvero canoni
che vengono pagati da chi ottiene la disponibilità del bene.
Nell’ambito dell’operazione la società mista normalmente ricorre
ad indebitamento per finanziare le necessarie operazioni di
riqualificazione o valorizzazione. In altri casi, la società mista può
effettuare operazioni di cessione di immobili o terreni ottenuti
come prezzo per la realizzazione dell’operazione da parte
dell’amministrazione locale. La soluzione della public private
partnership può essere utilizzata per singole operazioni all’interno
del più vasto programma di interventi prioritari delle aree LolliNotarbartolo, una volta verificata la redditività delle diverse opere
135
per le quali si voglia proporre una PPP.
Con il leasing, le amministrazioni pubbliche che intendono
realizzare o valorizzare opere pubbliche o di pubblica utilità
ottengono la disponibilità delle necessarie risorse finanziarie
per completare o realizzare immobili in un’area del comune e si
impegnano a pagare un canone finanziario per l’intero periodo
del contratto. La soluzione prevede che una società privata
renda disponibile i capitali necessari per realizzare, completare
o valorizzare l’asset a fronte del pagamento di un canone per
l’intera durata del contratto.
I commi 907 e seguenti dell’articolo 1 della legge 27 novembre
2006, n. 296 hanno definito il quadro normativo della locazione
finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità, poi recepite
nell’ambito del codice degli appalti con il decreto legislativo 31
luglio 2007, n. 113. Lo strumento, costituisce una opportunità per
il coinvolgimento di capitali privati, laddove vengano rispettate le
caratteristiche essenziali del contratto e lo stesso non si trasformi
in una classica operazione di finanziamento che rientra, a tutti gli
effetti, nell’ambito del debito dell’amministrazioni pubblica che vi
ricorre. Anche la soluzione del leasing può essere utilizzata per
singole operazioni da realizzare nell’ambito del più complessivo
programma di interventi prioritari.
Altra soluzione che può essere adottata dalle amministrazioni
pubbliche nell’ambito delle strategie di riqualificazione immobiliare
è costituita dal fondo immobiliare ad apporto. Si tratta di una
soluzione che può essere adoperata per più operazioni o progetti
e che basa il suo funzionamento sui canoni di locazione degli
asset, sulla cessione degli immobili e sul ricorso all’indebitamento
per il finanziamento delle necessarie attività.
Secondo quanto previsto dall’articolo 58 del decreto legge 25
giugno 2008, n. 112, i comuni hanno la facoltà di promuovere
la costituzione dei fondi comuni secondo le disposizioni di cui
all’articolo 4 del decreto legge 25 settembre 2001, n. 351, convertito
con modificazioni dalla legge 23 novembre 2010, n.410. Il fondo
136
immobiliare è uno strumento finanziario istituito da una società di
gestione del risparmio che attraverso il regolamento di gestione
ne stabilisce l’ammontare, il periodo di sottoscrizione delle quote,
la strategia di investimento, gli obiettivi di rendimento e tutti gli
altri aspetti di funzionamento. Dopo aver ottenuto l’autorizzazione
della Banca d’Italia e la sottoscrizione da parte degli investitori, il
fondo inizia le proprie attività gestendo e valorizzando gli asset.
I proventi derivanti dall’attività di gestione, valorizzazione e
dismissione degli asset vengono poi reinvestiti nell’ambito del
fondo o distribuiti periodicamente, secondo quanto stabilito dal
regolamento. Il fondo immobiliare può essere costituito da una
pluralità di soggetti (fondo multi originator) realizzando economie
di scala e permettendo così a soggetti con un patrimonio limitato
di utilizzare lo strumento. Il fondo immobiliare potrebbe essere
costituito dai diversi soggetti coinvolti, per la parte a reddito o
che potrebbe essere avere una certa redditività.
Tra le le esperienze di valorizzazione di patrimoni più ampi effettuate
tramite fondi immobiliari, il caso di maggiore interesse è sicuramente
stato condotto dalla Regione Umbria e Università degli Studi di
Perugia e vede il coinvolgimento del comune e della Provincia di
Perugia. Il fondo immobiliare è dedicato alla valorizzazione di aree
ospedaliere dismesse quali l’area del Policlinico “Monteluce” di Perugia
e quella dell’ex ospedale “San Giovanni Battista” di Foligno che è stata
ceduta ad operatori privati che si sono occupati della fase attuativa.
Attraverso un particolare modello di governance, è stato previsto
che i soggetti apportanti siano coinvolti nelle scelte strategiche dei
progetti e partecipino all’eventuale plusvalore eccedente l’obiettivo di
rendimento prefissato all’atto del collocamento.
Nell’ambito delle strategie patrimoniali, le amministrazioni
pubbliche possono utilizzare anche la tecnica del project finance
per favorire la realizzazione di nuovi immobili in aree di proprietà
dell’amministrazione.
Nelle operazioni di project finance, l’amministrazione concedente
affida ad un soggetto privato uno o più asset in concessione. Il
soggetto che risulta affidatario della concessione, costituisce una
società che realizza, completa o riqualifica l’area o gli immobili
137
e gestisce per tutta la durata della concessione le opere. Al
termine della concessione le aree o gli immobili tornano nella
piena disponibilità dell’amministrazione. La realizzazione di un
operazione di project finance è basata sui flussi di cassa prodotti
dalla gestione dell’opera (i.e. canoni e tariffe) che sono utilizzati
per ripagare il debito contratto la realizzazione o la riqualificazione
degli asset e per garantire una remunerazione ai capitali investiti.
Nell’ambito dell’operazione, inoltre, l’amministrazione può
trasferire a titolo di prezzo altri asset che garantiscano la fattibilità
finanziaria dell’operazione.
In generale, lo strumento del project finance diviene una soluzione
per la riqualificazione potenzialmente interessante, laddove sia
possibile anche associare diritti edificatori o variare le destinazioni
d’uso degli immobili.
In conclusione, la soluzione che sembra maggiormente percorribile
è quella rappresentata dalla società di trasformazione urbana
che si finanzia sul mercato ricorrendo eventualmente anche alle
risorse dei fondi di sviluppo urbano.
Prepararsi al nuovo ciclo di programmazione 2014-2020
La nuova proposta di regolamento generale che reca le disposizioni
generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo
sociale europeo e sul Fondo di coesione assegna agli strumenti
di ingegneria finanziaria ed al tema dello sviluppo urbano una
maggiore importanza.
Con riferimento allo sviluppo urbano, la nuova proposta di
regolamento prevede che qualora la strategia di sviluppo richieda
un approccio integrato che comporti investimenti nell’ambito
di più assi prioritari di uno o più programmi operativi, l’azione
possa essere eseguita sotto forma di investimento territoriale
integrato (ITT). I programmi operativi dovrebbero individuare gli
ITI, stabilendone la dotazione finanziaria indicativa. All’autorità di
138
gestione spetta poi di designare uno o più organismi intermedi,
compresi gli enti locali, e dunque il comune di Palermo, cui
delegare la gestione e l’attuazione di un ITI.
Il programma di interventi prioritari delle aree ferroviarie LolliNotarbartolo potrebbe rappresentare un futuro ITI da delegare
alla gestione dell’amministrazione comunale di Palermo. I
rappresentanti del partenariato istituzionale (Anci Sicilia)
dovrebbero sin d’ora attivarsi presso i referenti regionali al fine di
costruire il nuovo programma operativo prevedendo il ricorso agli
ITI ed il finanziamento di una parte del programma di interventi
delle aree ferroviarie Lolli-Notarbartolo.
Con riferimento alla parte del programma di interventi prioritari
che produce rientri finanziari è importante ricordare che nella
nuova proposta di regolamento è previsto che il sostegno
comunitario a imprese o progetti generatori di entrate dovrebbe
essere effettuato in primo luogo ricorrendo agli strumenti di
ingegneria finanziaria.
Gli strumenti finanziari adottati saranno simili a quelli del ciclo di
programmazione 2007-2013, tuttavia saranno introdotti diversi
elementi di semplificazione che contribuiranno ad eliminare
alcuni punti di debolezza che sono stati riscontrati con riferimento
all’iniziativa Jessica.
Il primo elemento di semplificazione è costituito dal fatto che
le regioni potranno utilizzare gli strumenti finanziari sviluppati
a livello comunitario e potranno adoperare modelli e condizioni
standard sviluppati dalla commissione per strumenti di ingegneria
finanziaria da sviluppare a livello nazionale o regionale. Un secondo
elemento di semplificazione è costituito da un chiaro quadro
normativo che consentirà una rapida attuazione degli strumenti
evitando le ambiguità o incertezze che si sono riscontrate nel
periodo 2007-2013. Infine, gli strumenti di ingegneria finanziaria
proposti per il nuovo ciclo di programmazione potranno essere
adoperati per tutte le tipologie di investimento e di beneficiari
con un significativo incremento nelle possibilità di utilizzo di tali
139
strumenti innovativi.
Anche nella nuova proposta di regolamento è previsto che il
beneficiario finale possa ottenere il sostegno finanziario attraverso
gli strumenti di ingegneria finanziaria ma anche attraverso i
contributi a fondo perduto derivanti dal programma operativo o
da altre iniziative finanziate dall’Unione Europea.
È interessante notare che nel nuovo ciclo di programmazione,
i contributi in natura quali terreni o immobili potranno essere
inclusi negli strumenti di ingegneria finanziaria laddove lo
strumento abbia la finalità di sostenere lo sviluppo urbano o la
rigenerazione urbana. In tal modo potrebbero ad esempio aprirsi
scenari interessanti per la realizzazione di interessanti soluzioni
di finanziamento come quelle dei fondi immobiliari ad apporto
pubblico.
È importante segnalare, inoltre, che nella nuova proposta di
regolamento vengono semplificate anche le disposizioni relative
ai progetti generatori di entrata che impattano in maniera
rilevante sulle operazioni di riqualificazione urbana. Nel nuovo
ciclo di programmazione, infatti, è previsto l’abbattimento del
contributo a fondo perduto di una percentuale fissa che varia a
secondo della tipologia di investimento oggetto dell’operazione.
Tale disposizione consentirà di dare certezza al finanziamento
ammissibile oltre a ridurre gli oneri amministrativi richiesti alle
amministrazioni locali ed ai beneficiari per il calcolo della quota di
spesa ammissibile.
Una simulazione dell’utilizzo di Jessica su una parte del
programma di interventi
Nell’ambito dello studio di fattibilità per l’implementazione
dell’iniziativa Jessica in Sicilia è stato prodotto un primo studio
sul possibile utilizzo delle risorse dei fondi di sviluppo urbano, di
cui si riportano di seguito i risultati e che è utile per comprendere
140
il modo in cui il fondo di sviluppo urbano può intervenire nel
progetto. Lo studio è stato realizzato dalla società Ecosfera S.p.A.
che ha concordato con l’amministrazione comunale un primo
gruppo di interventi relativi all’area Lolli-Malaspina realizzabile
in modo autonomo a partire dal più complessivo programma di
interventi prioritari delle aree ferroviarie Lolli-Notarbartolo.
Il programma di interventi oggetto di simulazione finanziaria
riguarda un’ampia porzione di territorio situata in posizione centrale
all’interno della città di Palermo consolidata e caratterizzata
dalla presenza di infrastrutture ferroviarie, dismesse e in fase di
riorganizzazione, della ex stazione di Lolli, tra via Malaspina e via
Adria ed è costituito da:
• Aree destinate ad attività museale all’interno dell’edificio
della ex stazione Lolli (Museo della Locomotiva di proprietà
privata) e dei padiglioni annessi, per i quali potrebbero
essere individuate funzioni di tipo pubblico;
• Edifici residenziali e commerciali lungo via Malaspina e via
Adria;
• Sistema di spazi aperti pubblici;
• Riqualificazione di piazza Lolli;
• Nuove sedi stradali tra piazza Lolli, via Malaspina e via
Adria;
• Parcheggi pubblici a Lolli.
L’area oggetto di intervento è collocata in una posizione baricentrica
rispetto alla città ed è particolarmente strategica per l’estensione
e per la vicinanza con strutture di interesse culturale investite da
interventi di riqualificazione recenti, quali l’ex Fabbrica Ducrot
(oggi Cantieri culturali), il Castello arabo normanno della Zisa,
le Ville Malfitano, Serradifalco e Filippina, il Museo Mediterraneo
di Arte Contemporanea, il Museo della Zisa e dalla Fondazione
Whitaker.
141
Figura 6 – Area di intervento ipotizzata
La proprietà attuale delle aree è delle Ferrovie SpA, se si
escludono l’edificio dell’ex stazione passeggeri Lolli (privato) e le
sedi stradali. R.F.I ha dichiarato la disponibilità alla riconversione
urbana delle aree ferroviarie, demandando al Comune la facoltà
di effettuare le scelte pianificatorie più opportune. Nonostante la
localizzazione centrale, lo stato di totale abbandono e degrado in
cui versa la stazione Lolli ha contribuito a determinare l’incuria
dei fronti edilizi degli edifici residenziali prospicienti la piazza.
Rispetto al programma di interventi prioritari che presentava un
ammontare complessivo di investimenti pari a 754 milioni di euro,
lo stralcio individuato, vale complessivamente circa 196 milioni di
euro. In particolare il dettaglio dei costi stimato è riportato nella
tabella 2.
Con riferimento al veicolo societario che gestirà l’operazione, si è
142
ipotizzato di costituire una società di trasformazione urbana. Tale
veicolo, oltre a garantire una gestione unitaria degli interventi e
la possibilità di far entrare nell’operazione attori privati, consente
anche di dichiarare la pubblica utilità dell’intervento anche
per immobili ed aree non direttamente interessati dalle opere
pubbliche. La STU nell’ambito dell’operazione acquisirà l’area
industriale dismessa di proprietà delle Ferrovie dello Stato SpA
e si occuperà di realizzare tutte le opere e strutture pubbliche
che al termine dell’operazione verranno cedute gratuitamente
all’amministrazione comunale. Per quanto concerne gli spazi
commerciali, terziari e unità residenziali, nell’ambito dell’operazione
è previsto che la STU si occupi di vendere tali opere. Lo 0,5%
delle azioni della STU saranno detenute dal Comune, il restante
99.5% sarà detenuto da un Consorzio di investitori privati (per la
maggior parte imprese/promotori) selezionati con procedura ad
evidenza pubblica.
Grazie alla STU, si potranno:
• risolvere i problemi legati alla proprietà delle aree (potendo
ricorrere a procedure di esproprio da parte del comune);
• coinvolgere direttamente l’amministrazione comunale quale
promotrice dell’operazione di trasformazione urbana;
• mantenere la regia dell’operazione in capo all’amministrazione
promotrice.
Gli interventi riguardanti le opere e strutture pubbliche mostrano
profili di coerenza con il POR FESR e con le linee di intervento
che hanno conferito risorse al fondo di sviluppo urbano. In
particolare, gli interventi previsti nello stralcio di programma
risultano coerenti con le linee di intervento 1.3.2.1, 3.1.4.1,
3.3.3.3. e 6.1.1.1. che riguardano la costruzione di parcheggi
di interscambio, la realizzazione di infrastrutture culturali, la
realizzazione di parcheggi e interventi di riqualificazione urbana.
Parte del programma di investimenti potrà pertanto essere
coperta con le risorse derivanti dal fondo di sviluppo urbano.
143
Tabella 2 – Costi del programma di interventi
Per la copertura degli investimenti, nell’ambito dello studio si
Interventi
Costo
Tipologia di ricavi
Polo servizi pubblici ex stazione Lolli
9.853.320
cessione gratuita al
Comune
Parcheggi pertinenziali interrati
1.395.680
cessione gratuita al
Comune
Giardino pubblico presso la ex
stazione
727.518
cessione gratuita al
Comune
Restauro piazza Lolli
2.123.946
cessione gratuita al
Comune
Nuove sedi stradali e percorsi
ciclopedonali Lolli - Malaspina
4.037.022
cessione gratuita al
Comune
88.242
cessione gratuita al
Comune
Parcheggio pubblico interrato
12.738.880
ricavi da vendita
Servizi commerciali e direzionali
56.184.755
ricavi da vendita
Residenze
41.497.830
ricavi da vendita
7.967.080
ricavi da vendita
Realizzazione del polo culturale
Riqualificazione dell’area Lolli
Giardino pubblico presso via Adria
Parcheggi pertinenziali interrati
Acquisizione dell’area
Totale
costituite dagli immobili a garanzia del finanziamento. Il rimborso
del prestito sarà effettuato utilizzando soltanto il 70% del flusso
di cassa disponibile, mentre il 30% dei ricavi verrà distribuito al
termine dell’operazione quale dividendo agli investitori.
Con riferimento ai ricavi è stato previsto che il il 50% delle unità
residenziali ( e relativi posti auto) saranno vendute a valore di
mercato, il restante 50% sarà venduto in blocco ad un gestore
di case popolari specializzato (quale un fondo per housing
sociale) ad un prezzo ridotto. Il parcheggio verrà a sua volta
venduto ad un gestore professionale. I soci privati riceveranno, in
qualità di realizzatori, un ulteriore beneficio finanziario stimabile
intorno al 10% del costo complessivo di realizzazione (margine
di costruzione). I costi operativi della STU sono stimati pari allo
0.5% del totale degli investimenti, per l’intera durata del progetto.
Si prevede di realizzare l’operazione in 6 anni, con un periodo di
investimento di 3 anni.
L’intervento previsto nel Comune presenta un grado di complessità
relativamente basso, grazie alla robusta domanda di strutture
adibite a residenziale, commerciale e direzionale all’interno del
comune. Dal punto di vista finanziario, al contrario, il rischio appare
sostenuto a causa dell’ammontare complessivo dell’investimento
(circa € 196 milioni), che viene solo parzialmente controbilanciato
dalla presenza di significative garanzie reali (edifici).
56.547.100
195.796.874
ipotizzava una struttura finanziaria caratterizzata per il 50%
da equity e per il 50% da debito, nonostante le garanzie reali
144
145
Tabella 3 – EBIT dell’operazione
Unità commerciali
Ricavi
Costi
Parcheggi commerciali
Ricavi
Costi
Unità residenziali
Ricavi
Costi
Parcheggi residenziali
Ricavi
Costi
Social housing
Ricavi
Costi
Parcheggi x social h.
Ricavi
Costi
Parcheggi pubblici
Ricavi
Costi
Acquisizione delle aree
Commissioni di gestione
EBITDA
Ammortamento
EBIT
Totale
70.935.135
107.450.570
36.515.435
23.765.188
43.434.508
19.669.320
37.657.389
58.406.304
20.748.915
7.181.275
11.164.815
3.983.540
9.460.020
30.208.935
20.748.915
2.106.282
6.089.822
3.983.540
4.942.967
17.681.847
12.738.880
-56.547.100
5.873.906
93.627.249
93.627.249
1
2
3
978.984
-978.984
-978.984
978.984
-978.984
-978.984
978.984
-978.984
-978.984
4
31.287.952
47.719.897
16.431.946
10.438.516
19.289.710
8.851.194
16.601.825
25.938.837
9.337.012
3.165.815
4.958.408
1.792.593
4.079.085
13.416.097
9.337.012
911.959
2.704.552
1.792.593
2.120.193
7.852.689
5.732.496
-24.860.472
978.984
42.765.889
42.765.889
5
24.988.306
37.768.708
12.780.402
8.382.900
15.267.162
6.884.262
13.267.605
20.529.725
7.262.120
2.530.176
3.924.415
1.394.239
3.356.273
10.618.394
7.262.120
746.324
2.140.563
1.394.239
1.756.534
6.215.142
4.458.608
-19.940.502
978.984
34.108.632
34.108.632
6
14.658.877
21.961.964
7.303.087
4.943.773
8.877.637
3.933.864
7.787.959
11.937.742
4.149.783
1.485.283
2.281.991
796.708
2.024.661
6.174.444
4.149.783
447.999
1.244.707
796.708
1.066.240
3.614.016
2.547.776
-11.746.126
978.984
19.689.682
19.689.682
Utilizzate tali ipotesi il free cash flow statement che ne risulta
presenta un flusso di cassa cumulato complessivo pari a
43.039.368 euro ed un TIR di progetto pari a 6,66%.
Tabella 4 – Cash flow statement dell’operazione
+EBIT
-IRES
-IRAP
-Variazioni di CC
Free cash flow
Totale
93.627.249
25.747.493
3.979.158
20.861.229
43.039.368
1
(978.984)
2
(978.984)
3
(978.984)
98.322.032
(99.301.017)
55.699.910
(56.678.894)
41.774.932
(42.753.917)
4
42.765.889
10.952.957
1.692.730
(78.135.318)
108.255.519
5
34.108.632
9.379.874
1.449.617
(61.376.492)
84.655.633
6
19.689.682
5.414.662
836.811
(35.423.835)
48.862.043
Grazie all’intervento del fondo di sviluppo urbano, sotto forma
di debito o di un mix di debito ed equity, si verranno a creare
146
una serie di vantaggi che renderanno maggiormente fattibile
l’operazione in oggetto. In particolare, come è stato evidenziato
anche nello studio per l’implementazione dell’iniziativa Jessica in
Sicilia:
• l’intervento del fondo di sviluppo urbano tramite un prestito,
seppur a tassi che rispettano la normativa vigente sugli aiuti di
stato, rende più appetibile l’operazione per i potenziali investitori
privati incrementando la loro prospettiva di rendimento;
• l’intervento del fondo di sviluppo urbano tramite una
partecipazione al capitale di rischio della società che
realizza l’intervento, costituisce un elemento determinante
di rassicurazione per gli altri potenziali soggetti finanziatori,
siano essi investitori diretti o erogatori di credito.
In particolare, il fondo di sviluppo urbano contribuirà ad
incrementare il TIR per i soci pubblici portandolo da 7,24% al
7,97% mentre quello dei soci privati dovrebbe passare dallo
14,26% ad un massimo de 16,03%.
Conclusioni
L’attuale situazione finanziaria delle amministrazioni pubbliche ed
i vincoli esistenti sulla finanza pubblica non sembrano rendere
possibile un cofinanziamento del programma di interventi
prioritari delle aree ferroviarie Lolli-Notarbartolo che non sia
basato sull’impiego di risorse della politica di sviluppo regionale.
Le opportunità offerte dalla programmazione 2007-2013 non
sembrano tuttavia possano essere al sfruttate per finanziare il
programma di interventi per i seguenti motivi:
• non adeguato livello di sviluppo e definizione della
progettazione degli interventi;
• mancata definizione della parte degli interventi ammissibili
147
al finanziamento FESR;
• mancato inclusione del programma di interventi nell’ambito
del Piano Integrato di Sviluppo Urbano dell’amministrazione
comunale di Palermo;
• l’assenza di un veicolo societario che possa celermente
attuare gli interventi oggetto del programma;
Con riferimento all’iniziativa Jessica ed all’utilizzo delle risorse
del fondo di sviluppo urbano, sebbene non si possa escludere
un eventuale finanziamento, è opportuno ricordare che il
meccanismo di funzionamento dell’iniziativa premia gli interventi
che si presentano come più maturi dal punto di vista progettuale
e dello sviluppo della struttura finanziaria e mette in concorrenza i
differenti progetti presenti sul territorio rispetto alle caratteristiche
di bancabilità e redditività. Pertanto l’utilizzo delle risorse del fondo
di sviluppo urbano rappresenta un’opzione alquanto improbabile
nell’attuale ciclo di programmazione, anche in ragione del fatto
che entro il 2015 tali risorse dovrebbero essere impegnate in
contratti di finanziamento.
È dunque consigliabile prepararsi al nuovo ciclo di programmazione
ed alle opportunità che saranno offerte, avviando tutte le attività
propedeutiche e necessarie per beneficiare dei finanziamenti
comunitari. A tal proposito dovrebbero essere avviate le attività
operative di costituzione di una società di trasformazione urbana
e di sviluppo della progettazione degli interventi inclusi nel
programma prioritario degli interventi al fine di farsi trovare
pronti al nuovo ciclo di programmazione. Al contempo, dal
punto di vista istituzionale, sarebbe opportuno collaborare alla
definizione dei nuovi programmi operativi contribuendo in tal
modo alla definizione di politiche di sviluppo urbano che abbiano
un impatto rilevante sul territorio e che siano condivise da tutti
gli attori coinvolti.
148
Finanziamento privato per la riqualificazione urbana
Raffaele Mazzeo
Dottore Commercialista e Financial Advisor
1. I
niziative di sviluppo del territorio e progetti urbanistici: quadro di riferimento
Diventa sempre più complesso, oggi, strutturare operazioni di
finanziamento di progetti di riqualificazione urbana per via dei
numerosi interlocutori privati e di quelli della pubblica amministrazione da coinvolgere e per via della elevata diversificazione
delle fonti finanziarie disponibili europee, nazionali e regionali
esistenti. A questo si aggiunge la varietà dei programmi di investimento che spesso celano, sotto forma di sintetiche sigle (PIST,
PISU ecc.) complessi accordi e azioni di sviluppo. Infine anche il
menu’ di opzioni che l’ingegneria finanziaria ci mette a disposizione contribuisce a confondere il quadro ancor di più.
Descritta in questo modo, la nostra potrebbe sembrare una realtà
ricca di opzioni e di scelte con meccanismi che facilitano l’accesso
ai progetti e al loro finanziamento. In realtà si tratta di una giungla di strumenti e di norme che in modo disordinato è cresciuta
fino a rendere di fatto impossibile una programmazione adeguata
per procedere alla realizzazione delle infrastrutture.
Nel progetto di riqualificazione dell’Area Lolli-Notabartolo assistiamo ad una elevata platea di soggetti coinvolti con cui è necessario sottoscrivere specifici accordi quali il Ministero Infrastrutture
e dei Trasporti, il Comune di Palermo, la Regione Siciliana, le Ferrovie dello Stato con la loro controllata Rete Ferroviaria Italiana
e l’Autorità portuale. A questi soggetti si aggiungono le categorie
interessate quali i commercianti, le società di servizi, le società di
costruzione e tanti altri portatori di interesse.
Con riferimento ai piani e ai programmi di sviluppo passiamo in
rassegna, come detto, una lunga serie di sigle, ognuna con un
significato ben preciso come i POR (programmi operativi regionali), i PAR (programmi attuativi regionali), i PIST (piani integrati
149
di sviluppo territoriali), i PISU (piani di sviluppo urbani), il PIAU
(programma innovativo in ambito urbano porti e stazioni), il PST
(piano strategico di trasformazione) e tanti altri. Coerentemente
a questa serie di sigle, l’Area Lolli-Notabartolo viene identificata
nel progetto urbanistico come ATI 2 (Area di Trasformazione
Integrata)
Guardando alle fonti di finanziamento lo scenario non cambia.
Oltre alla possibilità di ricorrere ai fondi pubblici e ai fondi privati, intendendo con questi ultimi il debito bancario tradizionale e
l’equity, dobbiamo considerare anche i fondi comunitari strutturali quali il FESR (Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale), il FSE
(Fondo Sociale Europeo) ed i fondi di sviluppo nazionali come il
FAS (Fondo Aree Sottoutilizzate).
Spostando il focus agli strumenti finanziari attualmente disponibili attraverso i quali utilizzare nel modo piu’ efficiente le fonti
di finanziamento, riscontriamo anche in questo caso una discreta
varietà delle soluzioni offerte dal mercato. Partendo dal finanziamento con la Cassa Depositi e Prestiti, si passa al Project Financing o al leasing in costruendo. Esistono in questo campo
valide alternative agli strumenti indicati, come il ricorso ai fondi
di investimento quali il Fondo di sviluppo urbano “JESSICA”1 gestito dalla BEI o i fondi immobiliari ad apporto, in cui è possibile
conferire terreni ed edifici pubblici, come quelli previsti per il
social housing introdotti in Italia. Non finisce qui la varietà dell’offerta proposta dall’ingegneria finanziaria. Accanto alle tradizionali cartolarizzazioni di immobili o all’emissione di obbligazioni, è
possibile il ricorso all’utilizzo forme societarie miste come le STU
(Società di Trasformazione Urbana) o altre forme di società miste
in PPP (public-private partnership)2.
1 J ESSICA: Joint European Support for Sustainable Investments in City
Areas
2 I l libro verde della Comunità europea fornisce una chiara definizione di
PPP (public-private partnership)
150
2. V
incoli attuali allo sviluppo dei progetti infrastrutturali
Come abbiamo visto nel paragrafo precedente, l’articolazione e
la numerosità dei piani e dei programmi di sviluppo urbano e
degli attori da coinvolgere unitamente alle molteplici soluzioni
finanziarie oggi disponibili, rende di fatto improbabile realizzare
una regia unica dotata di poteri e capacità decisionali per portare
avanti queste complesse iniziative. Si pensi ad esempio al caso
dei comitati per le olimpiadi che riescono a realizzare in tempi
brevi opere che erano ferme da anni.
I limiti, i vincoli e le difficoltà che caratterizzano il ricorso al finanziamento di infrastrutture pubbliche si riscontrano anche nella complessità tecnica dei progetti di riqualificazione urbana,
una complessità che si riflette in modo analogo sullo strumento
finanziario idoneo allo scopo (Project Financing , leasing in costruendo, contratti derivati e di assicurazione dai rischi ed altro).
Il quadro legislativo attuale, il Codice dei contratti pubblici e i
vari decreti correttivi sul Project Financing non contribuiscono a
semplificare la situazione.
Le risorse pubbliche sono ridotte continuamente dalle manovre
correttive e di sostenibilità dei conti pubblici e dai meccanismi del
patto di stabilità. Le risorse private sono disincentivate dall’elevato rischio regolatorio e amministrativo e dalla situazione costante di incertezza fiscale.
Ancora, le numerose norme a tutela dei portatori di interessi, il
riparto delle competenze fra stato,regioni e comuni, la scarsa capacità decisionale dei burocrati, la instabilità delle decisioni assunte in costante precarietà politica delle Amministrazioni ed in
continua situazione di ritorno alle urne ed il ricorso sistematico ai
meccanismi di spoil system, sono tutti aspetti che contribuiscono
ad ingolfare ancora di più la situazione.
Infine, la crisi dell’economia reale, la bassa sostenibilità economico-finanziaria dei progetti negli anni successivi alla realizzazione delle opere, unitamente ad una scarsa capacità di pia-
151
nificazione da parte dei soggetti promotori, rende difficoltosa e
selettiva la ricerca di progetti bancabili.
Per rimuovere tutti questi vincoli e difficoltà è necessario un disegno innovatore forte, chiaro che affronti in modo organico il
problema nella sua interezza.
3. I
l cambiamento in corso del settore pubblico, la situazione attuale nel settore degli investimenti finanziari e
le strategie bancarie
Le spinte da parte UE al raggiungimento degli equilibri finanziari
stanno generando una normativa inibitoria e bloccante con un
Patto di Stabilità che le amministrazioni locali devono subire senza alcuna possibilità di negoziazione.
Al quadro complessivo, si aggiunge che nel periodo 2010-2011
sono state introdotte in Italia alcune importanti norme che influenzeranno il comparto delle infrastrutture e sulle quali le banche e le istituzioni finanziarie che operano nel settore pubblico
stanno ponendo particolare attenzione per i loro piani strategici.
Se ne citano alcune che cambieranno notevolmente il modo di
pianificare e di rendicontare le scelte della PA quali il federalismo
fiscale3, l’armonizzazione dei sistemi contabili4, i nuovi documenti di politica economica nazionale dal 2011 (DEF Documento di
economia e Finanza5 e PNR Programma nazionale di riforme), la
manovra sui servizi pubblici locali6 ed il federalismo demaniale7
(L42/2009 e DL 85/28 maggio 2010)
La risultante finale del quadro complessivo è rappresentata da
3F
ederalismo fiscale: il riferimento è alla L42/2009 e al DL 118/23 giugno
2011
4 A
rmonizzazione contabile: il riferimento è alla L196/2009 e al DL 91/31
maggio 2011
5Q
uesto documento si accompagna con l’allegato infrastrutture che specifica il valore ed il finanziamento delle opere approvate dal CIPE.
6C
i si riferisce alla manovra di agosto 2011 sulla liberalizzazione dei servizi pubblici locali (art. 4 DL 138/2011)
7F
ederalismo demaniale: il riferimento è alla L42/2009 e al DL 85/28 maggio 2010.
152
una situazione stagnante caratterizzata da una elevata riduzione
degli investimenti in infrastrutture (se non blocco) da una eccessiva durata della realizzazione dei progetti, da una bassa percentuale di operazioni in PPP, in Italia e dall’ormai noto insuccesso
dei progetti di Project Financing negli ultimi 10 anni.
Da un estratto dal bilancio intermedio di BIIS (Gruppo Intesa San
Paolo)8, al 30 giugno 2011 si evince con chiarezza come le banche stiano reagendo a questa situazione : “..La situazione attuale
è caratterizzata, da un lato, da forte fabbisogno di opere infrastrutturali e, dall’altro, dalla difficoltà da parte degli attori in gioco
di coagularsi intorno a questo interesse primario utilizzando gli
strumenti già disponibili”….”il trend lievemente in crescita degli
investimenti pubblici … risulta scarsamente significativo risentendo a volte delle incertezze di indirizzo, sia a livello centrale che
locale, oltre che alle politiche di contenimeno della spesa pubblica”…. “in questo ambito di forte indeterminatezza… la banca
ha orientato la sua attività verso il consolidamento della propria
significativa quota di mercato in ambito nazionale e dall’altro investendo nello sviluppo del settore estero, chiave di volta per la
crescita di BIIS anche in funzione del Piano triennale….”
In altre parole il mercato dei capitali, reso efficiente dalle regolamentazioni comunitarie, dalla tecnologia e dalla interconnessione
fra le varie piazze, si muove velocemente verso mercati piu’ dinamici e piu’ attrattivi per gli investimenti.
4. L
a scelta di ricorrere al Project Financing come forma di finanziamento per il progetto di riqualificazione
dell’area Lolli-Notabartolo
Come riportato in un recente studio di fattibilità sul potenziale di
diffusione dell’iniziativa JESSICA in Sicilia e sul possibile utilizzo
dei fondi di sviluppo urbano, gli interventi relativi all’area Lolli8B
IIS è la prima banca italiana per operazioni di Project Financing. Opera
nel settore pubblico. Gli impieghi al 31 dicembre 2010 ammontano a
circa 39 md. euro
153
Notabartolo, ammontano a circa 196 ml. di euro e sono cosi’
sintetizzabili:
• Aree destinate ad attività museale all’interno dell’ex stazione Lolli
• Edifici residenziali e commerciali
• Spazi aperti pubblici
• Riqualificazione Piazza Lolli
• Nuove sedi stradali
• Parcheggi pubblici
La finanziabilità di un insieme diversificato di interventi richiede
l’utilizzo di un mix di strumenti finanziari e di fonti , in parte fornite da risorse previste dal POR FESR ed in parte da risorse private
veicolabili anche da nuovi soggetti previsti dalla normativa nazionale quali ad esempio i fondi di social housing.
In tale ambito si possono innestare, con un elevato livello di precisione, iniziative di attrazione di capitali privati attraverso operazioni di Project Financing o comunque di operazioni che richiedono
una struttura simile caratterizzata in particolare dalla centralità
del progetto e dalla capacità di autosostenersi finanziariamente
con la partecipazione di più soggetti (privati, banche, società di
costruzioni, società commerciali, assicurazioni, advisor ed altri
investitori)
5. Cenni allo strumento del Project Financing
Sotto il profilo normativo il Project Financing è stato rivisto di recente. Il DL 163/2006 art.143 aveva previsto la realizzazione di
opere pubbliche con lo strumento del Project Financing. Successivamente, con il DL 152/2008, terzo decreto correttivo al codice
dei contratti pubblici (riformula l’art. 153), si è eliminata la vecchia disciplina del Project Financing sostituendola con 3 distinti
procedimenti (alternativi): procedura a gara unica ad iniziativa
pubblica, procedura a doppia gara ad iniziativa pubblica e proce-
154
dura a doppia gara con ad iniziativa privata con il cd promotore.
Successivamente sono state apportate varie modifiche le ultime
delle quali risalgono al decreto-legge 70/2011 (c.d. Decreto Sviluppo), con le quali e’ stata introdotta la prelazione in caso di
proposte di opere non presenti in programmazione (la modifica
era stata caldeggiata dai costruttori, per i quali tale formula non
era appetibile in carenza di prelazione).
Sotto il profilo creditizio, il requisito principale di un’operazione di Project Financing è la sua elevata bancabilità. Nel caso
specifico degli interventi previsti dal progetto di riqualificazione
dell’Area Lolli-Notabartolo, gli aspetti di bancabilità assumono la
caratteristiche di parzialità in quanto il Project Financing o altri tipi di operazioni che adottano gli stessi schemi, puo’ essere
utilizzato parzialmente su specifici interventi e non rappresenta
la forma principale di finanziamento. Il loro utilizzo va inquadrato nell’ambito di una strategia unitaria dell’intero progetto LolliNotabartolo. In secondo luogo per questi interventi è necessaria
un’ integrazione con contributi pubblici in quanto la tipologia di
opere in gran parte dei casi non si sostiene da sola e tale contribuzione è necessaria. Infine per qusto progetto è indispensabile
prevedere un mix di opere “fredde” e di opere “calde”. Le opere
calde, sono quelle che si sostengono da sole. Si tratta di progetti
dotati di una intrinseca capacità di generare reddito attraverso
ricavi da utenza. I ricavi commerciali di tali progetti consentono
al settore privato un integrale recupero dei costi di investimento
nell’arco della vita della concessione. L’amministrazione pianifica, autorizza, indice la gara per l’assegnazione della concessione,
ad esempio, per facilitare l’idea, si pensi ad un parcheggio. Le
opere fredde sono quelle che non si pagano da sole e necessitano dell’intervento pubblico : Si tratta di opere pubbliche, quali
carceri ed ospedali, per le quali il soggetto privato che le realizza
fornisce direttamente i servizi alla PA e trae la propria remunerazione principalmente da pagamenti della stessa PA. La gara
155
ottimizza i requisiti quantitativi/qualitativi delle specifiche per la
costruzione e gestione dell’opera. Il canone pubblico comprenderà tutti i servizi resi dal concessionario e includerà degli elementi
di incentivazione /penalizzazione in funzione del raggiungimento
degli standard. Le opere tiepide sono opere pubbliche i cui ricavi
di utenza non sono sufficienti a ripagare interamente le risorse
impiegate per la loro realizzazione ed in cui, per consentire la
fattibilità finanziaria, è necessario un contributo pubblico. La PA
svolge un ruolo di catalizzatore delle risorse private, che in assenza di contributo non sarebbero state remunerate a sufficienza
per il rischio da sostenere. Il contributo pubblico trova giustificazione nei rilevanti benefici sociali dell’opera.
Dal punto di vista tecnico la strutturazione di un’operazione di
Project Financing richiede la partecipazione di numerosi attori,
ognuno con un ruolo fondamentale per la riuscita dell’operazione.
La funzione di coordinamento e regia è indispensabile in questo
tipo di operazioni. Si riporta di seguito , nella figura 1, uno schema semplificato di un’operazione di Project Financing con partecipazione del soggetto pubblico.
Figura 1: schema di un’operazione di Project Financing
Solo a titolo di completezza e per evitare sovrapposizioni concettuali con i meccanismi di funzionamento del Project Financing,
ben diversi, si riporta nella figura 2 lo schema di un’operazione
di leasing per il finanziamento delle opere pubbliche.
Figura 2: schema di un’operazione di leasing in costruendo
Come evidenziato nelle due figure evidenziate, l’operazione di
leasing in costruendo è sostitutiva di un’operazione di finanziamento tradizionale e normalmente viene utilizzata nelle situazioni
in cui non è necessaria un’attività di gestione da affidare ad un
terzo.
L’operazione di Project Financing, invece, è più adatta a finanziare situazioni complesse in cui l’alea dei rischi è piuttosto articolata in quanto consente una più efficiente allocazione di tali rischi
fra i vari soggetti che partecipano all’operazione.
6. G
li elementi chiave per la riuscita di un’operazione di
Project Financing
L’avvio di un’operazione di Project Financing richiede un lungo
lavoro preparatorio e di regia che passa attraverso scelte complesse, quali l’individuazione del fabbisogno e della procedura di
gara e la scelta del contraente.
Uno studio di fattibilità completo e realistico è un elemento
fondamentale per la riuscita di un’operazione di Project Finan-
156
157
cing, in quanto non è sufficiente solo lo sviluppo del profilo tecnico dell’opera ma anche lo sviluppo degli aspetti finanziari ed
economici lungo tutta la vita del progetto.
Nel Piano di sostenibilità economica e finanziaria, diventa fondamentale individuare i rischi immediati e successivi ed è indispensabile, oltre ad una stima realistica dei ricavi e dei costi futuri della gestione, prevedere l’andamento delle variabili principali quali
l’inflazione, i tassi di interesse, le imposte, gli eventi straordinari
e le tempistiche di realizzazione dell’opera
In tale ambito, il business model economico finanziario è un
documento fondamentale per le banche che devono finanziare
progetti in infrastrutture. Il financial model design deve tenere
conto in primis di realistiche stime mercato (revenue model) e di
numerose variabili con cui sviluppare le simulazioni di scenario
(sensitivity analisys). Si tratta di modelli in grado di elaborare le
seguenti variabili (esempi):
• la percentuale di equity rispetto al debito (debt leverage);
• l’investimento iniziale, date inizio e fine lavori, ripartizione
negli anni di realizzazione e l’eventuale contribuzione pubblica;
• l’orizzonte temporale e di attualizzazione dei flussi finanziari in entrata ed in uscita;
• il valore che assume il WACC (Weighted Average Cost of
Capital), ovvero il rendimento medio richiesto dall’investitore;
• il TIR (tasso interno di rendimento) dell’operazione, il costo
del debito senior e del debito subordinato;
• il VAN (valore attuale netto o VPN Net Present Value) di
progetto;
• l’orizzonte temporale del progetto e il periodo di ammortamento degli impianti
• il payback period (il periodo di ritorno finanziario dell’investimento)
• l’IVA da applicare
158
7. Le cause di inefficienza del Project Financing in Italia
Alcune cause di inefficienza che hanno di fatto impedito lo sviluppo delle operazioni di Project Financing in Italia negli ultimi 10
anni sono riepilogabili nei punti che seguono:
• il ricorso da parte delle PA al Project Finance senza la adeguata conoscenza, scarsa verifica di prefattibilità, mancanza di chiarezza dei bandi;
• la complessità delle procedure di gara;
• la distorsione delle motivazioni al ricorso al Project Financing (per eludere vincoli di indebitamento);
• i limitati e inadeguati studi di fattibilità;
• la mancanza di competenze specifiche (mancanza di conoscenza dei basilari tecnico-finanziari quali WACC, VAN, TIR
ecc);
• l’allungamento dei tempi procedurali, problematiche di ordine ambientale;
• lo scarso livello di competitività e di capacità di mercato
degli imprenditori privati;
• la bassa propensione delle banche al Project Financing e
tendenza a chiedere garanzie reali;
• i pochi player specializzati nel settore;
• la sottostima generalizzata dei rischi tipici dell’operazione e
mancata azione di mitigazione;
• la bassa standardizzazione dei contratti in Italia con l’esigenza di assicurare più appropriati meccanismi di applicazione delle penali per inadempimenti del concessionario (e
specularmente di meccanismi premiali).
In generale, le ragioni dell’insuccesso sono da attribuire maggiormente alla cultura degli operatori coinvolti piuttosto che alla
tipologia dello strumento e alla mancanza di figure con competenze trasversali, amministrative, finanziarie e tecniche, in grado
di attuare un’efficace regia delle operazioni.
159
8. Conclusioni e suggerimenti
Da alcuni anni gli operatori del settore ed il legislatore hanno assunto la consapevolezza delle problematiche appena descritte e
stanno apportando gli interventi correttivi. Contestualizzando la
situazione, fra questi è rilevante la necessità di focalizzarsi non
solo sulla dimensione realizzativa delle opere da cantierare per
l’area Lolli-Notabartolo, ma soprattutto su quella gestionale che
riguarda i periodi futuri.
Più che rilevare un esigenza di nuovi strumenti finanziari, è necessaria per la realizzazione di progetti complessi come la riqualificazione dell’area Lolli-Notabartolo ed altri similari, la presenza di un soggetto o di una struttura dotata di poteri e capacità
decisionali, di strumenti di programma forti. Solo in presenza di
questi elementi la finanza è in grado di dare la spinta motrice alle
realizzazione degli interventi.
Una volta definite le procedure per l’attivazione di risorse pubbliche è sicuramente indispensabile l’affiancamento di finanziamenti
privati che seguano gli schemi e la struttura similare a quella del
Project Financing sinteticamente descritta nelle pagine precedenti. Con il Project Financing si possono raggiungere potenziali ed
evidenti vantaggi per i progetti complessi in quanto da un’appropriata allocazione dei rischi, consentita da questa tipologia di
operazioni, possono derivare significativi guadagni di efficienza.
Il ricorso a forme alternative di funding senza prima mettere a
fuoco i rischi e le variabili economiche del progetto in dettaglio,
non è sufficiente ad attrarre capitali e investitori privati.
In conclusione, dopo avere fornito un quadro complessivo della situazione, si suggerisce che per la ricerca di fonti e forme
di finanziamento ottimali in un progetto di riqualificazione come
quello dell’area Lolli-Notabartolo sarebbe opportuno smontare
tutti i singoli “pezzi” che la compongono e che sono oggetto dei
vari interventi (strade, edifici, spazi museali, verde ed altri) ed
individuare per ognuno di essi il miglior percorso pluriennale da
seguire. Si tratta pertanto di non sottovalutare nell’ambito del
160
progetto preliminare di riqualificazione, l’utilità di un apposito
sottoprogetto dedicato alla ricerca delle migliori modalità di finanziamento.
Bibliografia
• Fabio Amatucci, Veronica Vecchi - White paper n.1
/2009 SDA Bocconi: “Le operazioni di project Finance: stato
dell’arte e indicazioni per il futuro
• Roberto Moro Visconti - Amministrazione e Finanza Agosto 2010 : ” Project Financing: un investimento che sfida la
recessione”
• Provincia Regionale di Palermo: Atti dell’iniziativa del
2009 sul Project Financing rivolta ai Comuni della Provincia
di Palermo (Dott. Raffaele Mazzeo, Prof Gaetano Armao,
Avv. Angelo De Angelis)
• Rosalba Cori, Cristina Giorgiantonio e Ilaria Paradisi
- Occasional Paper della Banca d’Italia n. 82/2010: “Allocazione dei rischi e incentivi per il contraente privato: un’analisi delle convenzioni di project financing in Italia”
• Cristina Giorgiantonio, Valentina Giovannello - Occasional Paper della Banca d’Italia n. 56/2009: “Infrastrutture
e project financing in Italia: il ruolo della regolamentazione”
• Banca BIIS – Gruppo Intesa San Paolo : Bilancio al 31 dicembre 2010 e bilancio intermedio al 30 giugno 2011
• Giulio Napolitano – Sole 24 Ore 30 ottobre 2010 : “Infrastrutture in cerca di norme- Nuove regole piu’ snelle per
favorire gli investimenti dei privati”
(La presente relazione è stata predispsta a titolo personale ed in
esclusiva per ANCE PALERMO).
161
APPENDICE
LA STAZIONE LOLLI
La Stazione Lolli di Palermo.
Appunti di storia urbana.1
di Barbara Lino2
Il complesso della Stazione Lolli è uno dei pochi esempi di
archeologia industriale ferroviaria ottocentesca a Palermo.
L’ex stazione si trova in un’area della città molto densa costituita
da un tessuto residenziale compatto con struttura a scacchiera
che si dilata per la presenza di alcuni nodi di centralità urbana
che testimoniano la stratificazione storica dell’area: il parco del
castello arabo-normanno della Zisa, le ville storiche Malfitano,
Serradifalco e Filippina ed i relativi giardini, l’ex Fabbrica Ducrot
(oggi Cantieri Culturali alla Zisa).
1 I l presente contributo è frutto delle ricerche avviate in occasione della
redazione della Tesi di Laurea del 2004 dal titolo “La cura del ferro: l’innovazione nei processi di trasformazione delle aree ferroviarie”, Facoltà di
Architettura di Palermo, relatore prof. Maurizio Carta.
2A
ssegnista di Ricerca presso il Dipartimento di Architettura dell’Università
degli Studi di Palermo.
165
L’area del parco ferroviario è un continuum recintato che costituisce
una cesura netta nel tessuto e nel sistema della viabilità posta ai
margini. Esso comprende al suo interno gli edifici di pertinenza
dell’ex Stazione Lolli ed il sistema di binari in trincea della stazione
Notarbartolo.
di una grande copertura in ferro e vetro.
La sala d’aspetto per la prima classe che si trova nell’edificio
viaggiatori ed è un ambiente affrescato che riporta il soggetto di
una figura femminile, allegoria della ferrovia, con lunghi drappi
e in mano una fiaccola e di due amorini che reggono simboli
ferroviari.
Disegni tecnici delle Ferrovie sugli edifici principali del complesso ferroviario.
Foto aerea dell’area del parco ferroviario.
Il complesso della Stazione Lolli comprende diversi corpi di
fabbrica oggi tutti in disuso.
L’edificio viaggiatori che prospetta sulla piazza omonima è
costituito da una struttura a due livelli con corpi laterali ad una
elevazione ed è sormontato da un corpo a torre su cui è posto un
orologio rotondo abbellito da due figure femminili e da simboli ed
attrezzi di lavoro ferroviario, scolpiti in pietra dura d’Aspra.
Sul fronte opposto alla piazza omonima, lungo il prospetto
dell’edificio viaggiatori, si trova una copertura in ferro sorretta da
colonne in ghisa realizzata nei primi del novecento in sostituzione
166
L’intero complesso comprende l’ex rimessa locomotive,
trasformata successivamente in deposito olii, il magazzino
approvvigionamento stampati in cui si trova una struttura lignea
di sostegno al solaio, aperto al centro con un vano adibito al carico
e scarico del materiale cartaceo; il magazzino caricatore coperto;
la rimessa vetture, preceduta da una tettoia metallica retta da
colonne di ghisa e grandi capriate di tipo belga in ferro, nonché i
magazzini approvvigionamento ricavati nell’ex sala torneria e la
sala riparazione locomotive.
167
Plastico di ricostruzione del complesso ferroviario.
L’idea di realizzare una linea che collegasse Palermo a Marsala e
a Trapani, era stata già avanzata alla metà dell’Ottocento ma solo
nel 1868, con la nomina da parte delle Deputazioni provinciali di
una Commissione di studio mista vengono proposti due possibili
tracciati: uno lungo la costa, l’altro che deviando a Castellammare
attraverso Alcamo e Calatafimi, proseguiva attraverso i grandi
centri di Castelvetrano, Mazara e Marsala, per Trapani.
L’edificio viaggiatori venne inaugurato il 27 Ottobre 1891.
La stazione nasce come terminale della linea ferroviaria Palermo
- Castelvetrano - Trapani, una linea che principalmente destinata
a servire il traffico merci piuttosto che passeggeri, collegava
Palermo con le città a prevalente vocazione agricola del versante
occidentale della Sicilia.
Nel 1870 si ha l’adesione alla seconda proposta e l’istituzione del
Consorzio Interprovinciale per la costruzione della linea ferroviaria
Palermo-Marsala-Trapani.
Nel 1871, il Consorzio affida all’Ingegnere Parato il progetto della
linea che perveniva a Trapani passando da Misilmeri, Corleone,
Salaparuta, Castelvetrano e Marsala. La linea era gestita dalla
Società della Ferrovia Sicula Occidentale (FSO) ma non era
collegata al resto della rete siciliana gestita dalla Società per le
Strade ferrate Calabro-Sicule e che era attestata alla stazione
centrale. I due tratti furono collegati tra loro solo in seguito al
passaggio alle Ferrovie dello Stato nel primo decennio del ‘900.
Il “Piano regolatore di risanamento” dell’ing. Felice Giarrusso del 1885.
Il prospetto su piazza Lolli dell’edificio viaggiatori in una foto storica.
168
169
I padiglioni dell’ Esposizione vennero costruiti nella zona a
monte di via Libertà fra le attuali piazze Politeama e Croci, nella
zona nota come “firriatu di Villafranca” non molto lontana dalla
piana in cui venne realizzato il complesso della Stazione Lolli.
La scelta di quest’area diede un ulteriore impulso alla direzione
di sviluppo verso nord della città, secondo cui la realizzazione di
via Libertà nel 1911 sarà un ulteriore passo.
Nel 1922 si pensò di sostituire la funzione della Stazione Lolli
sia nel servizio passeggeri che in quello merci in previsione della
formazione di una nuova stazione in località Notarbartolo, anche
nell’ottica dell’abbandono della vecchia linea della circonvallazione
e della realizzazione di un nuovo tracciato verso il porto attraverso
la stazione Sampolo.
L’edificio viaggiatori.
La presentazione del progetto per il nuovo fabbricato viaggiatori
della stazione Lolli è del 1888, ma la realizzazione degli immobili
subì una notevole accelerazione in vista della Esposizione
Nazionale di Palermo del 1891 che, su stimolo delle famiglie Florio
e Whitaker, costituì un evento decisivo per lo sviluppo commerciale
e culturale della città, condizionandone indirettamente anche la
crescita urbanistica.
L’area della Stazione Lolli in una foto storica.
Il prospetto su piazza Lolli dell’edificio viaggiatori in una foto storica.
170
Neppure il progetto per la realizzazione negli anni Trenta di una
linea a scartamento ridotto che avrebbe dovuto collegare la
171
stazione Lolli con il paese di Salaparuta in provincia di Trapani
ebbe un buon esito in quanto i lavori non furono mai terminati,
anche a causa di un progressivo decremento del traffico merci.
La ferrovia Palermo Lolli – Salaparuta (nota anche come Ferrovia
Palermo-Camporeale, a causa del fatto che il sedime è stato
effettivamente realizzato solo fino a Camporeale) avrebbe dovuto
collegare la Stazione di Palermo Lolli con la stazione di Salaparuta
in provincia di Trapani, affiancando un binario a scrtamento ridotto
a quello della Ferrovia Palermo-Trapani a scartamento ordinario.
La stazione Lolli negli anni successivi è stata utilizzata come
deposito sia di materiali ferroviari, sia come appoggio per i
carri destinati o provenienti dai raccordi industriali della zona:
le Officine Meccaniche Siciliane (OMSSA) e le Officine Reparti
Meccanizzati dell’Esercito (XI ORME)3.
Dal 25-26-Maggio 1974 in concomitanza all’apertura della
stazione Notarbartolo, si chiudeva definitivamente la vita della
stazione Lolli.
BIBLIOGRAFIA
• Carcasio M., Amoroso S. (2000), Le stazioni ferroviarie di
Palermo, Centro per la progettazione e il restauro, Palermo.
• Chirco A. e Di Liberto M. (2000), Via Notarbartolo ieri e oggi,
Dario Flaccovio Editore, Palermo.
• Inzerillo S. M. (1981), “Urbanistica e Società negli ultimi
duecento anni a Palermo, Piani e prassi amministrativa
dall’”addizione” del Regalmici al concorso del 1939”,
in Quaderno dell’istituto di urbanistica e pianificazione
territoriale della Facoltà di Architettura di Palermo, n.9,
Palermo.
• Inzerillo S. M. (1981), “Urbanistica e Società negli ultimi
duecento anni a Palermo, Crescita della città e politica
amministrativa della città dalla “ricostruzione” al piano del
1962”, in Quaderno dell’istituto di urbanistica e pianificazione
territoriale della Facoltà di Architettura di Palermo, n.14,
Palermo.
• La Colla G. P. (2004), “La stazione Lolli di Palermo”, in PER –
Salvare Palermo, n. 10, settembre-dicembre, p.26-27.
• Palazzolo G. (et al.) (2005), Ferrovie dello Stato, cento anni
per la Sicilia. Catalogo della Mostra tenuta a Palermo nel 2005,
a cura di Giovanni Palazzolo, Collegio Ingegneri Ferroviari
Italiani, Roma, 1 CD-ROM.
3M
. Carcasio, S. Amoroso, Le stazioni ferroviarie di Palermo, Centro per la
progettazione e il restauro, Palermo 2000.
172
173
Indice
Presentazione......................................................... pag. 3
Giuseppe Di Giovanna
Strategie urbane..................................................... pag. 11
Maurizio Carta
Il progetto.............................................................. pag. 39
Vincenzo Polizzi
Procedure urbanistiche............................................. pag. 107
Giuseppe Gangemi
Finanziamento pubblico per la riqualificazione urbana... pag. 115
Cristian Matraia
Finanziamento privato per la riqualificazione urbana..... pag. 149
Raffaele Mazzeo
APPENDICE
La Stazione Lolli...................................................... pag. 165
Barbara Lino
Finito di stampare
nel mese di
novembre 2011
dalle Arti Grafiche Campo