Provincia di Roma 24 settembre 2012
Legautonomie - Luiss Business School - Unicredit
Presentazione della ricerca :
Dal federalismo demaniale alla
valorizzazione del patrimonio pubblico
Mario Collevecchio*
Un’occasione clamorosamente mancata
*
Esperto di Legautonomie - Professore a contratto della SPISA, Università degli Studi
“Alma Mater” di Bologna, già Direttore Generale del Ministero dei Trasporti e della
Provincia di Pescara. Titolare dello Studio Collevecchio – PA Consulting - Pescara
Studio Collevecchio
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Organizzazione della ricerca
Tempi
La ricerca parte nell’autunno del 2010 e si protrae per oltre un
anno
Obiettivi
esplorare e chiarire i contenuti della normativa in materia di
attribuzione di beni agli enti territoriali ( decreto lgs. 28
maggio 2010, n. 85) nel quadro più generale della disciplina
giuridica del patrimonio pubblico e del federalismo fiscale
● approfondire l’analisi degli aspetti economico – finanziari e
ricercare le strategie e gli strumenti più idonei per la
valorizzazione dei beni
● agevolare le operazioni degli enti locali in ordine alla
individuazione, richiesta di attribuzione, acquisizione e
valorizzazione dei beni dello Stato attraverso la redazione
di una “guida operativa” di ausilio all’attuazione del d. lgs.
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85/2010
●
Organizzazione della ricerca (segue)
Operatività
Articolazione in fasi di studio affidate ad un Gruppo di
lavoro esperto con supporto di un Comitato scientifico
Gruppo di lavoro
Prof. Franco Fontana (Luiss Business School)
Prof. Mario Collevecchio (Legautonomie)
Coordinatori
Prof. Raffaele Oriani (Luiss Business School)
Prof. Enzo Peruffo (Luiss Business School)
Dott.ssa Rosella Santella (Luiss Business School)
Avv. Laura Lunghi (PhD Law & Economics Luiss Guido Carli)
Dott. Marco Recalcati (Unicredit Corporate Banking)
Dott. Federico Sancese (Unicredit Corporate Banking)
Dott. Mauro Battaglini (Unicredit Corporate Banking)
Arch. Michela Anzuini (Master Luiss - Colliers)
Ing. Daniele Taddei (Master Luiss – Colliers)
Ing. Pietro Collevecchio (Studio Collevecchio – PA Consulting)
Studio Collevecchio
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Fasi della ricerca
Fase 1 : Analisi della legislazione inerente la disciplina del
patrimonio e del federalismo demaniale nel quadro
del federalismo fiscale
Fase 2 : Ricognizione delle tipologie di beni da attribuire
agli enti locali. Il processo di due diligence.
L’analisi urbanistica
Fase 3 : Individuazione delle operazioni per la valorizzazione
economica e finanziaria dei beni da trasferire agli
enti locali
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Fasi della ricerca (segue)
Fase 4 : Definizione di un modello di Business Plan per le
operazioni di valorizzazione dei beni trasferibili
agli enti locali
Fase 5 : Studio delle entrate derivanti dalla gestione del
patrimonio nei bilanci degli enti locali e dei
probabili effetti finanziari del trasferimento dei beni
Fase 6 : Individuazione di enti locali nei quali condurre
indagini sul campo e proporre conseguenti
metodologie operative
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Decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85 : “ Attribuzione a
comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio
patrimonio, in attuazione dell’articolo 19 della legge 42/2009”
Procedura prevista per l’acquisizione dei beni
1 – Individuazione dei beni da attribuire
2 – Richiesta di attribuzione
3 – Attribuzione del bene
4 – Acquisizione del bene
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Procedura - tipo per l’acquisizione dei beni (segue)
1 – Individuazione dei beni da attribuire
Elenchi contenuti in DPCM da adottare entro il
23 dicembre 2010
previa intesa con la Conferenza Unificata.
Criteri :
● per ciascun comune, provincia e regione
● singolarmente o per gruppi
● territorialità
● sussidiarietà
● adeguatezza
● semplificazione
● capacità finanziaria
● correlazioni con competenze e funzioni
● valorizzazione ambientale
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Procedura - tipo per l’acquisizione dei beni (segue)
1 – Individuazione dei beni da attribuire
(segue)
Elementi informativi:
● stato giuridico
● consistenza
● valore
● entrate corrispondenti
● costi di gestione
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Procedura - tipo per l’acquisizione dei beni (segue)
2 – Richiesta di attribuzione
Facoltà degli enti di presentare all’ Agenzia del Demanio la
domanda di attribuzione del bene entro il termine
perentorio di 60 giorni dalla data di pubblicazione del
DPCM di individuazione
Allegare alla domanda una relazione concernente:
● le specifiche finalità e modalità di utilizzazione
● tempistica
● economicità
● destinazione del bene (Piano di valorizzazione)
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Procedura - tipo per l’acquisizione dei beni (segue)
3 – Attribuzione del bene
Avviene con altro DPCM da adottare entro 60 giorni sulla
base delle richieste di assegnazione pervenute.
Criteri di attribuzione:
● anche in quote indivise
● sussidiarietà, adeguatezza e territorialità (prioritariamente
ai Comuni)
● semplificazione (anche con inserimento nel Piano delle
alienazioni e valorizzazioni)
● capacità finanziaria
● correlazione con competenze e funzioni
● valorizzazione ambientale
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Procedura - tipo per l’acquisizione dei beni (segue)
4 – Acquisizione del bene
● Avviene con la pubblicazione nella G.U. del DPCM di
attribuzione che costituisce titolo per la trascrizione e
per la voltura catastale dei beni a favore di ciascun ente
● Il trasferimento avviene nello stato di fatto e di diritto in
cui i beni si trovano
● L’ Ente subentra in tutti i rapporti attivi e passivi
● I beni trasferiti entrano a far parte del patrimonio
disponibile degli enti (ad eccezione di quelli appartenenti
al demanio marittimo, idrico e aeroportuale ed altri con
specifica motivazione nel DPCM)
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Valorizzazione e utilizzo del bene
─ Alienazione del bene:
● previa valorizzazione con le procedure previste per
l’adozione delle varianti allo strumento urbanistico
● previa attestazione di congruità da parte della
Agenzia del demanio (o del territorio)
─ Possibilità di conferimento in fondi comuni di investimento
immobiliare
─ Destinazione risorse finanziarie nette acquisite:
75% a riduzione debito dell’ente
25% al Fondo amm.to titoli dello Stato
─ Utilizzo diretto o indiretto per finalità istituzionali
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Trasferimento diretto di beni
Con uno o più DPCM da adottare entro il
23 dicembre 2010 sono trasferiti alle:
Regioni
─ beni del demanio marittimo e relative pertinenze
(esclusi quelli direttamente utilizzati dalle Amm.ni statali)
─ beni del demanio idrico e relative pertinenze, le
opere idrauliche e di bonifica di competenza statale
esclusi:
● i fiumi di ambito sovraregionale
● i laghi di ambito sovraregionale
(in mancanza di intesa tra le Regioni interessate)
● gli aeroporti di interesse regionale o locale appartenenti
al demanio aeronautico civile dello Stato
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Trasferimento diretto di beni (segue)
Con uno o più DPCM da adottare entro il
23 dicembre 2010 sono trasferiti alle:
Province
─ beni del demanio idrico limitatamente ai laghi chiusi,
privi di emissioni di superficie, che insistono nel territorio
di una sola provincia
─ miniere ubicate su terraferma, escluse quelle che
comprendono giacimenti petroliferi e di gas
─ siti di stoccaggio di gas naturale e relative pertinenze
Alle Province spetta altresì una quota dei proventi dei canoni
di utilizzazione dei beni del demanio idrico trasferiti alla
Regione che insistono sul territorio provinciale, sulla base di
un’intesa tra Regione e Province.
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Beni esclusi dal trasferimento
● Immobili in uso alle Amministrazioni dello Stato, enti pubblici
e Agenzie per comprovate ed effettive finalità istituzionali
● Porti e aeroporti di rilevanza economica nazionale e
internazionale
● Beni oggetto di accordi o intese con gli enti territoriali
sottoscritti alla data del 26 giugno 2010
● Reti di interesse statale, comprese quelle stradali ed
energetiche
● Strade ferrate in uso di proprietà dello Stato
● Parchi nazionali e riserve naturali statali
● Beni appartenenti al patrimonio culturale (in parte)
● Beni costituenti la dotazione della Presidenza della Repubblica
● Beni in uso al Senato, alla Camera, alla Corte Costituzionale e
agli organi di rilevanza costituzionale
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Altri aspetti salienti
● Riserva di individuazione e attribuzione di beni
immobili in uso al Ministero della difesa con DPCM
da emanare entro il 26 giugno 2011 (previa intesa
con la Conferenza Unificata)
● Diverso regime del trasferimento dei beni culturali cui
lo Stato provvede entro il 26 giugno 2011 nell’ ambito
di accordi di valorizzazione e di programmi e piani
strategici di sviluppo culturale di cui all’ art. 112, c. 4
del codice dei beni culturali e del paesaggio
(D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42)
● Confluenza in un patrimonio vincolato affidato alla
Agenzia del demanio, dei beni per i quali non è stata
presentata domanda di attribuzione, con DPCM da
adottare previa intesa con la Conferenza Unificata. 16
Altri aspetti salienti (segue)
● Riduzione dei trasferimenti agli enti destinatari dei
beni in misura pari alla riduzione delle entrate erariali
che i beni producevano
● Esclusione delle spese relative ai beni trasferiti dai
vincoli del Patto di stabilità interno (in misura
limitata alle spese già sostenute dallo Stato per la
gestione e la manutenzione del bene)
● Possibilità di richiedere l’attribuzione di ulteriori beni
resisi disponibili o a decorrere dal 1° gennaio 2012 e
con periodicità biennale
● Esenzione da ogni diritto e tributo degli atti necessari
all’attuazione del decreto
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Studio Collevecchio
Modifiche introdotte al decreto legislativo 85/2010
D.L. 13.5.2011, n.70 convertito dalla legge 12.7.2011, n.106
“Semestre europeo – Prime disposizioni urgenti per
l’economia”
(Art. 4 - commi 17 e 18)
● Modifica il comma 2 dell’articolo 5 e aggiunge i commi
5-bis e 5-ter eliminando dai beni esclusi dal trasferimento
quelli che hanno formato oggetto di accordi o intese
con gli enti territoriali
● Aggiunge i commi 5-bis e 5-ter prevedendo una
diversa procedura per i beni che hanno formato
oggetto di accordi o intese con gli enti territoriali
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Modifiche introdotte al decreto legislativo 85/2010 (segue)
D.L. 6.7.2011, n.98 convertito dalla legge 15.7.2011, n.111
“Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria”
(Art. 33 - comma 2)
● Consente l’apporto ai fondi comuni di investimento
immobiliare anche dei beni immobili trasferiti ai sensi
del d.lgs. 85/2010 che può costituire motivazione della
domanda di attribuzione
● Abroga l’articolo 6 del d.lgs. 85/2010 concernente la
valorizzazione dei beni attraverso fondi comuni di
investimento immobiliare
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Modifiche introdotte al decreto legislativo 85/2010 (segue)
D.L. 6.12.2011, n.201 convertito dalla legge 22.12.2011, n.214
“Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il
consolidamento dei conti pubblici ” (Art. 27 - commi 2 e 5 )
● Include gli immobili oggetto di procedure di valorizzazione
di cui al d. lgs. 85/2010 nei “ Programmi unitari di
valorizzazione territoriale”
● Esclude dai programmi suddetti i beni già inseriti in
programmi di valorizzazione dei beni culturali previsti
dal comma 5-bis dell’art. 5 del d.lgs.85/2010, nonché
oggetto di operazioni di alienazione e permuta già
avviate o di accordi già sottoscritti
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Modifiche introdotte al decreto legislativo 85/2010 (segue)
D.L. 27.6.2012, n.87 non convertito in legge “Misure urgenti in
materia di efficientamento, valorizzazione e dismissione del
patrimonio pubblico, di razionalizzazione dell’amministrazione
economico-finanziaria, nonché misure di rafforzamento del
patrimonio delle imprese del settore bancario” (Art.2, comma 2)
ABROGA :
● l’art.3, comma 6, del d. lgs. 85/2010 che prevede la
confluenza in un patrimonio vincolato dei beni per i quali
non è stata presentata domanda di attribuzione
● l’art.5, commi 5-bis e 5-ter, aggiunti con il precedente
D.L. 70/2011 sui beni oggetto di accordi con gli enti
territoriali
● l’art.7, che prevede a decorrere dal 1° gennaio 2012 (!)
l’emanazione di DPCM biennali per l’attribuzione agli enti
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territoriali di ulteriori beni resi disponibili
Principali criticità emerse
● totale mancata attuazione del decreto in un clima
di incertezza, confusione, inadempimento (vedi
tempistica)
● approssimazione nell’individuazione dei beni da
attribuire
● scarso rilievo dei beni individuati ai fini della loro
valorizzazione economica
● difficoltà di individuare i beni esclusi
● modelli normativi e procedurali estremamente
formali e complessi in contrasto con una realtà
che ha bisogno di tempi certi e dinamismo
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Principali criticità emerse (segue)
● contrasti tra Stato ed enti territoriali nella definizione
delle proposte di decreti attuativi (mancate “intese” in
Conferenza)
● difficoltà di predisporre piani di valorizzazione attendibili
in assenza di informazioni analitiche sui beni da
trasferire
● scarso supporto ed interessamento di stakeholders
● difficoltà - impossibilità di valutazione dell’impatto
della valorizzazione dei beni sulla finanza locale e sulla
riduzione del debito che comunque si presenta del tutto
marginale
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Risultati e proposte
● metodi di approccio scientifico alle problematiche di
valorizzazione dei beni (due diligence legale, tecnica,
ambientale, economica come elementi del processo)
● strumenti utilizzabili per la valorizzazione dei beni:
strategie di valorizzazione ( dall’alienazione al
conferimento ai fondi immobiliari , alla partnership
pubblico - privato, ecc.)
● metodi di elaborazione del Business Plan a supporto
delle domande di attribuzione e della successiva
valorizzazione dei beni richiesti e attribuiti
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Risultati e proposte (segue)
● semplificazioni di ordine procedurale nei processi
di acquisizione dei beni e di valorizzazione
● ricostruzione delle normative in maniera organica
per una migliore comprensione e applicazione
● inquadramento del problema nell’orizzonte più vasto
del federalismo fiscale e della finanza locale
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Conclusione
Il fallimento del decreto legislativo 85/ 2010 dimostra:
● il tramonto del federalismo fiscale
● l’ inadeguato livello di conoscenza del patrimonio
immobiliare pubblico a tutti i livelli
● l’affannosa ricerca di strumenti legislativi e operativi in
grado di porre in essere processi significativi di
valorizzazione
● il ritardo nel realizzare interventi sul patrimonio pubblico
in grado di acquisire risorse finanziarie da destinare alla
riduzione del debito
Nel mutato quadro di riferimento delle politiche pubbliche influenzate
dalle nuove regole dell’UE e dalla grave e perdurante situazione di crisi,
la prospettiva (o la speranza) è ora affidata alle Regioni attraverso i
Programmi unitari di valorizzazione territoriale
previsti dall’art.27 del decreto “Salva – Italia”
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