LA RIFORMA DELLA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE IN ITALIA
Franco BASSANINI
Ministro per la Funzione Pubblica
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
1
Le ragioni della Riforma
nei primi anni ‘90
Un’amministrazione obsoleta: nessuna
riforma organica dal 1865
 Un’amministrazione inefficiente,
nonostante isole di eccellenza


Un’amministrazione costosa: la Pubblica
Amministrazione contribuisce alla crisi
della finanza pubblica
2
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Le ragioni della Riforma
Stock del debito pubblico (% del PIL)
135
124.9
119.1
125
115
105
95
82.3
85
75
75.2
70
65
64.9
Fonte: Ministero del Tesoro
3
94
19
93
19
92
19
91
19
90
19
89
19
88
19
87
19
86
19
85
19
84
19
83
19
82
19
81
57.7 59.9
19
19
80
55
86.3
95.6
90.5 92.6
98
108.7
101.5
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Gli strumenti della Riforma

Un’ampia delega legislativa al Governo (legge 59 del 1997)

Una vasta delegificazione
soprattutto per: - procedure amministrative
- organizzazione interna delle Pubbliche Amministrazioni
4
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Le aree della Riforma

Semplificazione di
norme e procedure

Un’amministrazione orientata
alla qualità e ai risultati

“Federalismo
amministrativo”

Riforma del bilancio pubblico

Riforma dei Ministeri  Un’amministrazione che
parla in italiano

Riforma del lavoro
pubblico

Amministrazione on-line
(e-Government)
5
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Semplificazione
1 - i problemi
 Inflazione legislativa:
oltre 35.000 leggi
 Costi della regolazione:
rigidità e oneri non necessari su cittadini, imprese e
Pubblica Amministrazione
 Inquinamento legislativo:
la giungla delle leggi genera l’incertezza del diritto
6
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Semplificazione
2 - disboscare la giungla
Un vasto programma di delegificazione,
deregulation, semplificazione e codificazione







leggi di semplificazione annuali
redazione di testi unici con abrogazione espressa di tutte le leggi
esistenti in materia
autocertificazione al posto del 90% dei certificati
soppressione di licenze, autorizzazioni e concessioni
denuncia di inizio attività e silenzio assenso invece di atti
amministrativi
una conferenza di servizi al posto di molti provvedimenti
oltre 180 procedimenti amministrativi delegificati, da sopprimere o
semplificare
F. Bassanini - La riforma della P.A in
7
Italia
Semplificazione
3 - una regolazione di qualità

Analisi dell’impatto della regolazione
per misurare i costi delle nuove regole su cittadini e imprese
(e, magari, decidere che è meglio lasciar perdere…)

L’Osservatorio per la semplificazione
per confrontarsi sulle regole con i firmatari del patto sociale

Il Nucleo per la semplificazione
una task-force di esperti per tutelare la qualità della regolazione

Coordinamento con OCSE e UE
per una better regulation comunitaria e internazionale
F. Bassanini - La riforma della P.A in
8
Italia
Semplificazione
4 - l’esempio dello sportello unico

Un solo procedimento per lo start up degli impianti
produttivi, invece delle 43 autorizzazioni richieste in
precedenza

Prima: 2-5 anni per avere una risposta dall’amministrazione.
Ora: non più di 3 mesi nei casi più frequenti, al massimo 11
mesi

Un unico interlocutore per le imprese e un nuovo ruolo per il
comune nello sviluppo del territorio

Una struttura informatizzata e accessibile per via telematica
9
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Federalismo amministrativo
1 - uno Stato leggero
La sussidiarietà orizzontale: ripensare
la missione dello Stato focalizzandola
sul suo core-business

dismettere funzioni non essenziali

esternalizzare o privatizzare servizi che possono essere
meglio svolti dal mercato o da organizzazioni non-profit

liberalizzare le public utilities
10
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Federalismo amministrativo
2 - la devolution in cammino

1997: la legge di delega identifica le funzioni che restano
allo Stato e prevede il trasferimento di tutti gli altri
compiti a Regioni e Enti locali

1997-1998: cinque decreti legislativi definiscono in
dettaglio la nuova mappa delle funzioni da trasferire

1999-2000: una serie di decreti identificano le risorse
umane e finanziarie, insieme alle funzioni

1° gennaio 2001: la devolution va a regime
11
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Riforma dei Ministeri
1 - gli obiettivi

La prima riforma organica dai tempi di Cavour

Eliminazione di duplicazioni, di frammentazioni,
di sovrapposizioni di competenze e strutture

L’abbandono del “modello piramidale”: libertà e
responsabilità nelle scelte organizzative

Un’organizzazione interna delegificata e più
flessibile
12
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Riforma dei Ministeri
2 - gli strumenti
 Per
ogni missione un solo Ministero: 22 Ministeri
nel 1990; 18 oggi; 12 nel 2001
 Le Agenzie:
organismi agili per attività tecnico-
operative
 Gli
Uffici territoriali del Governo: le “portaerei”
dello Stato sul territorio
13
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Riforma dei Ministeri
3 - la nuova Presidenza del Consiglio

Una struttura più leggera (e flessibile) ma più forte
al servizio delle funzioni di indirizzo e
coordinamento del Presidente
 Conseguentemente:
trasferimento di tutte le
funzioni operative alle amministrazioni di settore
14
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Riforma dei Ministeri
4 - la nuova architettura
1 - Esteri
2 - Interno
3 - Giustizia
4 - Difesa
- Tesoro e bilancio
5 - Economia e finanze
- Finanze
6 - Attività produttive
- Industria e commercio
- Commercio con l’estero
- Comunicazioni
7 - Politiche agricole
15
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Riforma dei Ministeri
5 - la nuova architettura
- Ambiente
- Lavori pubblici (parte)
8 - Ambiente e tutela del territorio
9 - Infrastrutture e trasporti
- Lavori pubblici (parte)
- Trasporti
- Lavoro
- Sanità
- Affari sociali
10 - Lavoro, salute e politiche sociali
- Pubblica istruzione
- Università e ricerca
11 - Istruzione, università e ricerca
12 - Beni e attività culturali
- Beni culturali
- Spettacolo
- Sport
16
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Riforma del lavoro pubblico
1 – distinzione fra Politica e Amministrazione

“I politici sono responsabili delle scelte politiche”:
eliminazione di ogni ingerenza politica nella gestione delle
Pubbliche Amministrazioni

Compiti dell’autorità politica:
definire politiche e strategie; valutare i risultati; nominare i direttori
generali

“I dirigenti sono responsabili dell’amministrazione”:
i dirigenti hanno poteri più ampi, maggiori responsabilità e
stipendi adeguati alle responsabilità e ai risultati
17
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Riforma del lavoro pubblico
2 - la “privatizzazione” del pubblico impiego

Diritto privato per i dipendenti pubblici

Contrattualizzazione del rapporto di lavoro:
estensione della disciplina contrattuale (anche ai dirigenti generali)
e valorizzazione del contratto integrativo per promuovere
professionalità e produttività

Riforma della rappresentanza sindacale

Giudice unico per tutte le cause di lavoro:
la giurisdizione sul lavoro pubblico dal giudice amministrativo al
giudice del lavoro; soluzioni extragiudiziarie delle controversie
(conciliazione, arbitrato)
F. Bassanini - La riforma della P.A in
18
Italia
Una P.A. performance-oriented
1 – la nuova cultura

Prima: un approccio giuridico-formale
contano solo regole e procedure, non c’è attenzione a qualità
e risultati

Ora: al servizio del cittadino-utente
- qualità del servizio e customer satisfaction come criteri
direttivi dell’attività delle Pubbliche Amministrazioni
- un nuovo controllo sulle performance, accanto a controlli
di legittimità più efficaci ma meno invasivi
- promuovere la crescita professionale: un piano
straordinario per la formazione
F. Bassanini - La riforma della P.A in
19
Italia
Una Pubblica Amministrazione
performance-oriented
2 – il nuovo management

Il ruolo unico dei dirigenti dello Stato

Fine dell’inamovibilità dei dirigenti: incarichi a
termine (da 2 a 7 anni)

Trattamento accessorio variabile in relazione alle
performance

Il 5% dei dirigenti può essere scelto dal privato
con contratto a termine
20
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Una Pubblica Amministrazione
performance-oriented
3 - i nuovi controlli interni

Definizione annuale degli obiettivi

Un’unità di valutazione in ogni ministero o agenzia

Controllo strategico e controllo di gestione

Coordinamento della Presidenza del Consiglio su valutazione e
controllo strategico

Banca dati con le direttive dei ministri e gli indicatori di
performance

Carte dei servizi

Verso standard di qualità a livello europeo
21
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Riforma del bilancio pubblico
1- da un bilancio finanziario a un bilancio economico

Prima: un bilancio frammentato in oltre 6.000 capitoli

Ora: circa 1.000 unità previsionali di base, una per
ciascun obiettivo

Ogni struttura amministrativa è responsabile del proprio
budget

Ogni budget evidenzia il rapporto tra costi e obiettivi,
verificato ogni anno (fine del bilancio incrementale)
22
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Riforma del bilancio pubblico
2 - nuove procedure di spesa

Rigorosa analisi dei costi della legge finanziaria e
delle leggi di spesa

Controllo sui costi degli emendamenti in Parlamento

Mandato informatico

Federalismo fiscale
23
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Un’amministrazione
comprensibile
 Il Manuale di stile:
uno strumento pratico per i dipendenti pubblici
impegnati nella comunicazione scritta
 Semplificazione del “burocratese”:
proposte per la semplificazione e la traduzione in
lingua corrente delle più comuni espressioni
burocratiche
24
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Amministrazione on-line

La tecnologia informatica: lo strumento principale per
un salto di qualità

Firma elettronica

Gestione informatizzata di documenti, archivi e
procedure

Carta d’identità elettronica

Rete unitaria delle pubbliche amministrazioni

Verso un “Portale Unico” delle pubbliche
amministrazioni

Verso appalti pubblici informatizzati
25
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
I primi risultati

Riduzione dei costi della Pubblica Amministrazione

Riduzione dei certificati e delle formalità burocratiche

Avvio dell’operazione di downsizing dello Stato

Democrazia e trasparenza nelle relazioni sindacali

Prime esperienze di innovazione e semplificazione
26
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
I primi risultati
1 - Costo del personale pubblico (% del PIL)
13
12,8
12,7
12,7
12,5
12,5
12
12
11,6
11,5
11,5
11,4
11
10,8
10,6
10,5
10,5 10,4 10,2
10,1
03
20
02
20
01
20
00
20
99
19
98
97
19
Fonte: OCSE e DPEF 2000-2003
19
96
19
95
19
94
19
93
19
92
19
91
19
19
90
10
27
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
I primi risultati
2 - Deficit pubblico (% del PIL)
12
11,1
10
8
10,1
9,6
8,5
9,2
7,7
6
6,6
4
2,7 2,7
2
1,9 1,5
0
1 0,6
0,1
0 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03
9
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20
Fonte: Ministero del Tesoro, ISTAT e DPEF 2000-2003
28
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
I primi risultati
3 - Stock del debito pubblico (% del PIL)
130
125,3
125
124,9
120
124,6
122,4
119,1
118,7
114,9
112,9
109,4
115
110
108,7
104,6
105
100
100
101,5
98
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
95
Fonte: Ministero del Tesoro, ISTAT e DPEF 2000-2003
29
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
I primi risultati
4 - spesa primaria pubblica in Italia e UE
(% del PIL)
45
45
44
44
43
43
42
42
41
41
40
40
39
39
38
38
37
37
1990
Fonte: ISTAT e Commissione Europea
Italia
UE
1998
30
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
I primi risultati
5 - Certificati per anno
70.000.000
60.000.000
50.000.000
40.000.000
68.630.268
30.000.000
49.884.104
20.000.000
34.797.235
10.000.000
0
1996
1998
Fonte: Dipartimento della Funzione Pubblica 31
1999
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
I primi risultati
6 - Autentiche di firma per anno
40.000.000
35.000.000
30.000.000
25.000.000
20.000.000
35.186.550
15.000.000
10.000.000
20.199.919
5.000.000
7.426.909
0
1996
1998
Fonte: Dipartimento della Funzione Pubblica 32
1999
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
I primi risultati
7 - Riduzione dei certificati in 17 città: gen/1996-gen/2000
100
-85,93%
90
-79,85%
80
-68,92%-70% -71,54%
-65,8% -66,23% -66,48%-67,18%
70
-62,21%
-56,57%
-54,71%-55,98%-56,28%
-53,25%
-48,43%
60
50
-42,52%
40
-28,57%
30
20
10
Fonte: Dipartimento della Funzione Pubblica
33
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
IA
ITA
L
ri
Ba
ra
No
va
no
To
ri
sen
za
Co
ten
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e
nto
oli
Na
p
Fi r
enz
e
te
Tri
es
rug
ia
Pe
Ve
ron
a
0
I primi risultati
8 – la conoscenza delle riforme
Ha sentito parlare delle riforme Bassanini?
No 15,1
Si - 84,9
Fonte: Unicab - Sole 24 Ore 6.3.2000
34
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
I primi risultati
9 – la valutazione delle riforme
La riforma Bassanini ha migliorato la funzionalità delle Istituzioni locali?
Non sa
7,3
Si 36,1
No 24,9
Si, in
parte
31,7
Fonte: Unicab - Sole 24 Ore 6.3.2000
35
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
La riforma in mezzo al guado

La fase cruciale dell’attuazione
la Riforma è ormai tutta definita nelle leggi e nei decreti: ma le leggi
da sole non cambiano la vita dei cittadini

Le riforme camminano con le gambe delle donne e
degli uomini
l’attuazione della Riforma dipende da milioni di amministratori e
dipendenti pubblici. C’è anche chi rema contro…

Restano resistenze culturali e burocratiche
formalismo giuridico, centralismo burocratico, rifiuto dell’innovazione
non si eliminano in pochi mesi a colpi di leggi e di decreti
36
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Il futuro della Riforma
(per uscire dal guado)
Mobilitare i protagonisti del cambiamento
il successo della Riforma dipende dal lavoro, dalle idee e
dalla passione civile di:
- 8.000 sindaci
- 120 presidenti di Regioni e Province
- 3 milioni di dirigenti e dipendenti pubblici
O almeno della maggior parte di loro…
quelli che non remano contro
quelli che sentono la responsabilità di una riforma decisiva
per il futuro del paese
37
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Il futuro della Riforma
(per uscire dal guado)
Cambiare la cultura
Acquisire e diffondere la mentalità:
 dell’innovazione tecnologica e organizzativa
 della semplificazione (non imporre carichi burocratici inutili)
 della qualità dei servizi e delle prestazioni
 della soddisfazione dei cittadini-clienti
 della valorizzazione della professionalità e del merito
 della capacità di promuovere, sostenere, liberare le energie dei
cittadini e delle imprese
38
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Il futuro della Riforma
(per uscire dal guado)
Comunicare la Riforma
diffondere la conoscenza delle innovazioni
per spiegare ai cittadini i loro nuovi diritti
39
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Il futuro della Riforma
(per uscire dal guado)
Investire sulle pubbliche amministrazioni
– in formazione, per migliorare la conoscenza, la consapevolezza e
la professionalità dei protagonisti della riforma
– in tecnologie informatiche, per utilizzare le grandi opportunità
della rivoluzione digitale
– in incentivi economici, per promuovere la qualità dei servizi e la
crescita professionale
Un investimento strategico per la crescita e la
competitività del paese 40 F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Il “modello Maastricht”
L’esempio dell’EURO:
l’Italia è un paese capace di trovare
risorse umane impreviste e inespresse
per vincere le sfide più difficili
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
41