Reparto Ambientale Marino
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Corpo delle Capitanerie di Porto - Guardia Costiera
LA VALUTAZIONE DEL DANNO AMBIENTALE
1. L’istruttoria
2. La valutazione del danno ambientale (finalità e fasi)
2.1 L’identificazione del danno
2.2 La quantificazione del danno
2.3 La valutazione economica del danno
3. L’esperienza dell’APAT (2000-2006)
3.1 La valutazione economica precisa
3.2 La valutazione economica equitativa
4. La relazione di valutazione del danno ambientale
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L’ISTRUTTORIA
L’istruttoria è una attività di indagine e di valutazione
svolta dal Ministero dell’Ambiente ai sensi della
Legge 241/90, finalizzata a raccogliere, produrre ed
elaborare tutte le informazioni necessarie per
accertare fatti e raccogliere e produrre dati/documenti
di prova relativi al danno ambientale, il cui avvio
deve essere comunicato al soggetto responsabile (Art.
7 Legge 241/90).
Le spese sostenute dal Ministero per effettuare
l’istruttoria sono a carico del responsabile del danno
ambientale (Art. 299 c. 5 )
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L’ISTRUTTORIA
Il Ministero può delegare l’attività di istruttoria al
Prefetto competente per territorio e può avvalersi
della collaborazione di enti e istituzioni pubbliche
dello Stato (Corpo Forestale, Carabinieri, Polizia,
Guardia di Finanza e qualsiasi altro soggetto
pubblico dotato di competenza adeguata)
e può disporre apposite consulenze tecniche svolte
dagli uffici di queste organizzazioni e anche da
liberi professionisti.
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L’ISTRUTTORIA
La possibilità di disporre sul territorio di un
adeguato sistema di monitoraggio potrà
efficacemente contribuire alla produzione e raccolta
di dati utili all’istruttoria di danno ambientale,
anche se tale sistema è costruito e gestito con
finalità diverse da quella di descrivere gli effetti
locali e transitori associati al danno ambientale.
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L’esercizio dell’azione giudiziaria presuppone lo sviluppo di
una istruttoria tecnica, la valutazione del danno ambientale,
finalizzata a fornire gli elementi
giuridici, scientifici ed economici
utili a supportare l’azione di risarcimento
per equivalente patrimoniale, promossa dallo Stato
nei confronti dei responsabili che hanno causato un danno
ambientale a seguito di una violazione di legge.
Tale attività è, inoltre, fondamentale per concludere i
contenziosi con dei buoni accordi transattivi.
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Il Ministero dell’Ambiente avvia l’azione di risarcimento per equivalente
patrimoniale per conto dello Stato, tramite l’Avvocatura Distrettuale
competente per territorio, a valle di un processo di informazione e valutazione
dei fatti potenzialmente compromissivi per l’ambiente.
0. Inf. sui fatti
3. Rich. Azione
Avvocatura Distrettuale
dello Stato competente
MINISTERO
DELL’AMBIENTE
1.
Rich. Val. preliminare
3.
Rich. Val. danno
4. Valutazione del
CP?
danno
ISPRA (ex APAT ambientale
ICRAM), CFS
2.
Valutazione
preliminare
Azione di risarcimento
La nuova normativa prevede la possibilità di promuovere l’azione di
risarcimento per equivalente patrimoniale anche attraverso un’ordinanza
emanata a seguito di un’istruttoria svolta in accordo alla Legge 241/90.
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La valutazione del danno ambientale è una istruttoria tecnica
finalizzata a supportare l’azione di risarcimento dello Stato per
equivalente patrimoniale, e viene effettuata attraverso una
valutazione integrata e interdisciplinare di una serie di aspetti di
carattere giuridico, scientifico ed economico.
La valutazione del danno ambientale è articolata in tre passi successivi:
Identificazione del danno ambientale
Quantificazione del danno ambientale
Valutazione economica del danno ambientale
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1. Identificazione del Danno Ambientale
Attività della valutazione del danno ambientale finalizzata a
dimostrare
l’esistenza del
danno ambientale
il collegamento causa-effetto tra le
specifiche attività illecite,
contestate al responsabile, e
il danno ambientale
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1. IL DANNO AMBIENTALE SI DIMOSTRA
attraverso la raccolta e l’analisi delle informazioni disponibili e
utili per accertare e documentare le conseguenze negative delle
attività illecite contestate sui beni ambientali:
Cause - Bersagli- Effetti
Quali: misure, foto, analisi di laboratorio, testimonianze e altri
elementi che evidenzino in modo quantitativo e oggettivo le
conseguenze negative indotte sull’ambiente,
o gli studi scientifici, le indagini statistiche, le simulazioni e le
evidenze oggettive riferite a stesse o “analoghe” situazioni
che rafforzano la dimostrazione
dell’esistenza di un effetto dannoso.
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2. IL COLLEGAMENTO CAUSA-EFFETTO
tra le attività illecite colpose/dolose contestate al
responsabile e il danno viene dimostrato attraverso
la ricostruzione e l’analisi dello
scenario di riferimento
(sorgenti, vie di esposizione e bersagli).
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Le sorgenti vengono descritte in termini di tipo, quantità,
modalità (continua o accidentale) e forma (fisico, chimica,
biologica, ecc.) con cui le attività illecite (i fatti) contestate
hanno causato effetti negativi sui bersagli.
Le vie di esposizione vengono descritte in termini di modalità
con cui le sorgenti raggiungono i bersagli.
I bersagli vengono descritti in termini di risorse naturali e
servizi, da queste assicurate, a cui le sorgenti hanno causato
conseguenze negative.
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Problema…
La valutazione (e quindi la identificazione) del danno
ambientale viene in genere effettuata relativamente
ad eventi avvenuti, in media, due o più anni prima,
e ciò comporta la necessità di effettuare indagini e
valutazioni che,
in tempi successivi e/o lontani dagli eventi,
siano in grado di ricostruire lo scenario originario e il
danno ambientale riferibili alle violazioni contestate
agli imputati da portare in giudizio.
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Le difficoltà di tali circostanze condizionano la
possibilità di avviare una autonoma azione di
risarcimento nell’ambito di un procedimento civile
(quando tutte le prove sono a carico del Ministero)
ma possono essere superate nei casi in cui l’azione
venga avviata nell’ambito (o a valle) di un
procedimento penale …
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… In tali circostanze, infatti, si dispone
di un fascicolo giudiziario raccolto dai PM e/o di un
fascicolo processuale con la relativa sentenza emessa
dai Giudici, che forniscono gli imputati, le violazioni
contestate e una serie di accertamenti e prove utili
per ricostruire lo scenario originario
e il relativo danno ambientale.
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2. La Quantificazione del Danno Ambientale
Attività della valutazione del danno ambientale finalizzata a
fornire una descrizione quantitativa articolata/analitica del
danno arrecato all’ambiente ed effettuata attraverso la
descrizione di:
GRAVITÀ
ESTENSIONE
DURATA
delle conseguenze negative indotte dalle sorgenti
sulle risorse naturali
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La GRAVITÀ del danno su ciascun bene ambientale viene
descritta in termini di grado di alterazione, deterioramento e
distruzione, parziale o totale a seconda che si abbia:
Variazione
rispetto allo
stato precedente
(alterazione)
Riduzione delle
funzionalità
ecologiche/antropiche
(deterioramento)
Perdita
di tutte le funzioni
(distruzione totale)
Perdita
di una o più
funzione
(distruzione parziale)
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Una tabella che riassuma questi parametri di gravità
(per tipo di sorgente e per tipo di risorsa)
insieme alle informazioni sull’estensione della gravità
(lunghezze, superfici, volumi, pesi, numero, ecc.) e
della relativa durata temporale è
in grado di fornire una quantificazione
articolata/analitica del danno ambientale.
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Nel caso di rilasci di sostanze inquinanti in
risorse estese e/o non confinate (come il mare,
l’atmosfera, ecc.), il danno ambientale può essere
descritto in funzione del carico dell’inquinante immesso
nell’ambiente a seguito dell’evento (termine di sorgente),
del peggioramento massimo raggiunto/raggiungibile
dagli indicatori dello stato attuale e della
capacità di inquinamento, valutata in base al rapporto
tra quantitativi emessi e la concentrazione
massima ammissibile.
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Recentemente, in base alla circolare
prot. DPN-2009-0003201 del 13.02.2009
è stato richiesto che i Compartimenti Marittimi nei quali si
verifichino incidenti con conseguenti inquinamenti marini,
aggiungano all’usuale rapporto informativo (con nominativi e
residenze dei responsabili, ecc.) ulteriori notizie sulla possibile
sussistenza di un eventuale danno ambientale, da trasmettere
in tempo reale al MATTM, quali:
• quantità e qualità del prodotto sversato (volatilità,
persistenza in superficie, ecc.);
• distanza dalla costa e profondità del mare;
• vicinanza ad aree marine protette;
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• presenza di allevamenti ittici o di mitili, ed in genere, possibile
danno alla pesca;
• possibile ripercussione sull’attività turistica;
• eventuali danni al patrimonio storico della zona;
• qualunque altro elemento che, nella valutazione del Capo di
Compartimento, possa essere utile per la prevenzione ed il
contenimento del danno ambientale.
Scopo: giungere, se possibile, ad una quantificazione economica
del danno ambientale attraverso una stima dei costi da
sostenere per il ripristino delle componenti ambientali alterate e
procedere alle azioni previste dalla normativa in materia.
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La raccolta sistematica dei livelli dello stato precedente
è essenziale per la determinazione dell’alterazione.
La raccolta sistematica
dei limiti massimi di compromissione
(limiti massimi ammissibili, obiettivi di qualità, ecc.),
relativi a beni ambientali tipici del territorio italiano
da assumere come riferimento,
è essenziale per la determinazione
del deterioramento e della perdita
delle diverse risorse naturali e dei relativi servizi.
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3.La Valutazione Economica del Danno Ambientale
Attività della valutazione del danno ambientale in cui si
pesano gli elementi economici utili ad ottenere
il pagamento di una somma
pari al valore economico del danno ambientale
(risarcimento per equivalente patrimoniale).
Il valore economico del danno ambientale
può essere quantificato attraverso:
UNA VALUTAZIONE PRECISA
o
UNA VALUTAZIONE EQUITATIVA
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Una valutazione precisa del valore economico del danno
ambientale può essere effettuata attraverso l’attribuzione di un
valore/prezzo a tutte le utilità pubbliche prodotte dall’ambiente
danneggiato e porta alla valutazione del
Valore Economico Totale (VET).
Le componenti d’uso del
Valore Economico Totale
- Valore degli usi diretti
- Valore degli usi indiretti
Le componenti di non uso
(o passive) del Valore
Economico Totale
- Valore d’opzione
- Valore di lascito
- Valore d’esistenza
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Una valutazione precisa del danno ambientale deve fare
riferimento al valore/prezzo di tutte le utilità pubbliche
prodotte dall’ambiente danneggiato (VET),
ma alcune utilità, come quelle relative ai valori di non uso
delle risorse naturali (di esistenza, di lascito e di opzione)
e agli usi non governabili dal mercato,
sono prive di un valore/prezzo
e quindi sfuggono al mercato.
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Nel caso non sia possibile pervenire a una valutazione precisa del
valore economico del danno ambientale il giudice può
effettuare una valutazione equitativa (ex abrogato art. 18)
tenendo conto:
di ALCUNI PARAMETRI ECONOMICI
1. il costo necessario per il ripristino
2. il profitto conseguito dal trasgressore;
e di UN PARAMETRO GIURIDICO
3. la gravità della colpa.
In attesa di un apposito decreto, il comma 3 dell’art. 314 del D.Lgs. 152/06
indirizza la valutazione economica del danno ambientale (equivalente
patrimoniale) verso la quantificazione dei costi delle misure per il ripristino del
danno ambientale
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Il costo necessario per il ripristino
può essere valutato sulla base delle spese,
eventualmente già sostenute
dalle amministrazioni dello Stato,
per attuare le misure necessarie
a riportare tutti i beni ambientali compromessi
alle condizioni originarie.
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Il profitto del trasgressore
può essere valutato sulla base dei maggiori benefici
percepiti dai responsabili durante le condotte illecite
contestate e può tener conto dei costi per l’adozione delle
migliori tecnologie tecnico-gestionali disponibili
(costi di gestione, ottimizzazione, ristrutturazione e
ammodernamento tecnico-gestionale dell’impianto, ecc.)
che, se adottate, avrebbero evitato/limitato il danno
ambientale contestato.
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IL RIPRISTINO NON ESAURISCE IL
RISARCIMENTO:
1. in quanto non copre il danno connesso alla
temporanea compromissione dei servizi
ecologici/antropici nel periodo di tempo compreso
tra l’evento dannoso e il completo ritorno
dell’ambiente alle condizioni originarie;
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2. L’azione di ripristino viene ipotizzata
indipendentemente dalla reale/opportuna fattibilità
dell’intervento in quanto mira a fornire
un quadro più realistico possibile
per poter effettuare una stima dei costi, tenendo conto
dell’estensione delle risorse naturali compromesse
(in termini di volumi, superfici, numeri di
individui/specie, ecc.) e dei costi relativi alle attività
necessarie per il ripristino;
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Aree interessate da procedimenti di Danno Ambientale
(fonte APAT)
TIPOLOGIA DI DANNO AMBIENTALE
11%
7% 1%
29%
15%
37%
INQUINAMENTO DEL
SUOLO
INQUINAMENTO DELLE
ACQUE
EMISSIONI NOCIVE IN
ATMOSFERA
TRASFORMAZIONE
TERRITORIALE
ALTERAZIONE
DELL'ECOSISTEMA
INQUINAMENTO
ELETTROMAGNETICO
A fronte di innumerevoli fatti lesivi dell’ambiente, le
azioni di risarcimento dello Stato sono sicuramente
ancora limitate, ma a livello di alcune regioni, grazie
anche all’iniziativa delle relative Avvocature, l’azione
di risarcimento è ormai diventata una pratica diffusa e
consolidata in tutti i procedimenti che implicano
illeciti ambientali ottenendo il recupero di somme
significative.
Risorse
Risarcimento
naturali
[€]
compromesse
Avvocatur
a
Caso
Descrizione del danno
Z1
Dissesto idrogeologico del sottosuolo in
seguito a lavori di scavo
Suolo e beni storici e
architettonici
Provvisionale
100.000,00
Venezia
M1
Prelievo illecito di materiali inerti
sabbioso/limo/ghiaiosi nell’alveo del fiume
Brenta
Paesaggio e
vegetazione
Provvisionale
400.000,00
Venezia
B1
Illecita gestione di rifiuti pericolosi costituiti
da polveri di macinazione di alluminio
Suolo
Provvisionale
350.000,00
Venezia
V
Fuga di CVM da un impianto del Petrolchimico
di Porto Marghera
Atmosfera
250.000,00
Venezia
R1
Fuga di ammoniaca da uno stabilimento di
Porto Marghera
Atmosfera
290.000,00
Venezia
M2
Raccolta, deposito incontrollato e smaltimento
di un ingente quantitativo di scorie di
acciaieria elettrica
Suolo
Accordo
Transattivo per
206.582,00
Venezia
B2
Illecita gestione di rifiuti pericolosi
Suolo
Accordo
Transattivo
360.000,00
Venezia
Provvisionale
35.000,00
+ Accordi
Transattivo per 7,5
milioni
Venezia
Accordo
Transattivo per 600
milioni
Venezia
R2
Illecita gestione di rifiuti pericolosi
Salubrità e suolo
C1
Inquinamento provocato nel corso degli anni
da un impianto del Petrolchimico di Porto
Marghera
Suolo
falda
e
acque
di
Caso
Descrizione del danno
Risorse
naturali
compromesse
Risarcimento Avvocatura
[€]
C2
Inquinamento provocato nel corso degli
anni da un impianto del Petrolchimico di
Porto Marghera
Suolo e acque di falda
Accordo
Transattivo per 525
milioni
Venezia
S
Inquinamento provocato nel corso degli
anni da uno stabilimento della zona
industriale di Rosignano Marittimo
Ecosistema marino
Accordo di
Programma per 40
milioni
Firenze
G1
Inquinamento provocato nel corso degli
anni da uno stabilimento di materiali in
cemento amianto
Salubrità e suolo
Provvisionale
5 milioni
Bari
Z2
Inquinamento provocato nel corso degli
anni da uno stabilimento di cromatura
Acque di falda
Provvisionale
1,5 milioni
Venezia
G2
Sversamenti di formaldeide in un
immissario del Lago Maggiore
Acque superficiali
Provvisionale
500 mila
Torino
B3
Inquinamento provocato nel corso degli
anni da una centrale termoelettrica
Atmosfera, suolo ed
ecosistema
Provvisionale
800 mila
Venezia
C3
Rilascio incidentale di gas acidi da un
impianto del Petrolchimico di Porto
Marghera
Atmosfera e salubrità
Condanna a
risarcire in sede
civile
Venezia
M3
Inquinamento provocato nel corso degli
anni da un impianto della zona industriale
di Mantova
Suolo e acque di falda
Accordo
Transattivo per 12
milioni
Brescia
B4
Inquinamento causato da una discarica di
rifiuti urbani
Suolo e acque di falda
Provvisionale
1 milione
Venezia
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I risarcimenti sono stati ottenuti a seguito di una
valutazione economica del danno ambientale
finalizzata a fornire, ove possibile:
A) una valutazione precisa del danno ambientale
B) in alternativa, una serie di parametri economici utili al
Giudice per effettuare una valutazione equitativa.
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A) APAT ha proposto una valutazione precisa del danno in tutti
quei casi in cui si è potuto fare riferimento ad una azione di
ripristino delle condizioni originarie.
Infatti, in questi casi, si è potuto assumere che il valore economico
totale del danno ambientale sia pari al
costo di ripristino delle risorse naturali danneggiate
(riparazione primaria)
a meno delle utilità perse nel periodo trascorso
dal momento del danno a quando le risorse tornano ad assicurare
le loro funzioni ecologiche/antropiche.
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Il costo di ripristino è stato valutato attraverso
una stima delle spese necessarie, eventualmente già sostenute
dalle amministrazioni dello Stato, per attuare delle ipotetiche
misure capaci di riportare tutte le risorse naturali compromesse
alle condizioni originarie
(ad esempio le spese necessarie per realizzare un ipotetico
progetto per la messa in sicurezza, la bonifica, il monitoraggio e
la rinaturalizzazione di tutte le risorse naturali compromesse da
un inquinamento di sostanze pericolose).
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Il valore economico della compromissione temporanea delle
funzioni ecologiche/antropiche è stato valutato attraverso
una stima degli interessi composti maturati,
al netto dell’inflazione, dai costi di ripristino
nel periodo di indisponibilità.
In alcuni casi, a seconda delle circostanze e dei dati
disponibili, il valore economico della
compromissione temporanea
delle funzioni ecologiche/antropiche è stato
parzialmente valutato attraverso:
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- COSTI DI SURROGAZIONE:
una stima delle spese necessarie, eventualmente già
sostenute dalle amministrazioni dello Stato, per
attuare misure capaci di assicurare,
per un tempo pari al periodo di indisponibilità,
alcune funzioni compromesse
(come ad esempio le spese da sostenere per assicurare la
funzione ricreativa di un corpo idrico per la pesca
sportiva, o per ricreare un sistema di
approvvigionamento di acqua potabile, ecc.)
(riparazione compensativa).
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-SPESE DIFENSIVE:
una stima dei costi pubblici sostenuti
dalle amministrazioni dello Stato
per far fronte alla compromissione
temporanea di alcune funzioni
(come ad es., le spese sostenute dal servizio sanitario
nazionale per far fronte a una compromissione
della salubrità).
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B) La quantificazione dei parametri economici utili al giudice
per effettuare una valutazione equitativa del valore
economico del danno è stata proposta, essenzialmente, in
tutti quei casi in cui non si è potuto fare riferimento a una
azione di ripristino delle condizioni originarie.
In questi casi, in accordo alla normativa, tra i parametri forniti
vi è stato, in primo luogo, il profitto indebito inteso come:
1. Maggiori benefici percepiti dai responsabili a seguito delle
condotte illecite contestate;
2. Costi non sostenuti per l’adozione delle migliori tecnologie
tecnico-gestionali disponibili che, se adottate, avrebbero
evitato/limitato il danno ambientale;
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I maggiori benefici non necessariamente sono quelli
di cui il responsabile si è appropriato
ma quelli realizzatisi come conseguenza
della sua consapevole condotta.
Ne consegue che quando il responsabile abbia agito
nell’esclusivo interesse dell’impresa da cui dipende,
è possibile fare riferimento
al profitto conseguito dall’impresa.
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Accanto a tale parametro e a seconda dei dati disponibili,
possono essere forniti anche una serie di
elementi economici che esprimono solo una parte
del valore economico totale del danno ambientale.
Tra questi, vi sono i costi eventualmente omessi con
la non internalizzazione dei vari pagamenti
(tasse, canoni di concessione, assicurazioni, ecc.)
previsti e introdotti per compensare le conseguenze
negative indotte sull’ambiente dalle attività
che hanno determinato il danno ambientale.
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Questi parametri forniscono al Giudice un
contesto di riferimento oggettivo utile per
effettuare considerazioni del tipo
“Il valore economico del danno è
non inferiore al parametro x”
o
“comprende almeno i parametri x e y”, ecc.
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La relazione di valutazione del danno ambientale
rappresenta il documento finale elaborato
dall’organismo tecnico che il Ministero (o il Prefetto)
chiama a collaborare durante l’istruttoria a supporto
dell’azione di risarcimento del danno ambientale.
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La relazione contiene
tutti i dati raccolti e tutti i risultati elaborati
durante l’istruttoria
ed è, in genere, strutturata in 6 capitoli principali:
1. Estremi degli illeciti/fatti contestati;
2. Caratteristiche e conformità degli impianti, opere,
attrezzature, ecc;
3. Inquadramento territoriale;
4. Identificazione del danno ambientale;
5. Quantificazione del danno ambientale;
6. La valutazione economica del danno ambientale.
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“Il danno ambientale non è più la chimera del panorama
risarcitorio, infatti attraverso la valutazione del danno
ambientale anche l’ambiente, quale bene fuori mercato, può
essere economicamente valutato per assicurarne la risarcibilità
e promuoverne uno sviluppo sostenibile consapevole.
La possibilità di effettuare una valutazione economica del
deterioramento ambientale può costituire un utile supporto agli
amministratori pubblici chiamati a decidere tra conservazione
dei beni ambientali e sviluppo economico, in quanto esplicita i
diversi servizi ecologici/antropici assicurati da tali beni e
permette di effettuare una corretta valutazione costi-benefici.”