Ordine dei Dottori Commercialisti di Ivrea, Pinerolo e Torino
Gruppo di Studio Enti Locali
Finanziamento e realizzazione
di opere pubbliche
Il Project Financing
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Definizione
Il project financing è un metodo di finanziamento per la realizzazione di
opere tramite la loro gestione e presuppone il coinvolgimento di
soggetti e finanziatori privati.
Il finanziamento dell'iniziativa è basato soprattutto sulla validità
economica e finanziaria del progetto che deve essere potenzialmente
in grado di generare flussi di cassa positivi, sufficienti a ripagare i
prestiti ottenuti per il finanziamento del progetto stesso ed a
garantire un'adeguata remunerazione del capitale investito, che deve
essere coerente con il grado di rischio implicito nel progetto stesso.
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Le origini del Project Financing
In campo internazionale, il project financing nasce nei paesi
di common law e viene utilizzato come strumento di
finanziamento di progetti industriali di grandi dimensioni.
In Italia, il project financing pubblico è stato codificato dalla
legge Merloni (n.109/1994) ed è fondato sull’istituto della
concessione di costruzione e gestione.
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Le Caratteristiche Principali
 Si tratta di una tecnica finanziaria in grado di rispondere
contemporaneamente al fabbisogno finanziario delle
imprese e a quello della pubblica amministrazione.
 Il progetto deve “ripagarsi” da solo ed i flussi di cassa
devono andare a coprire in tempi adeguati il capitale
investito.
 Oltre al valore tecnico ed economico del progetto il
project financing è anche basato sulla corretta allocazione
contrattuale dei rischi tra i diversi soggetti coinvolti
piuttosto che sull’autonoma capacità di indebitamento dei
soggetti che promuovono l'iniziativa.
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Le Caratteristiche del
Project Financing Pubblico
Elevato onere dell’investimento iniziale.
Condizionamento pubblico nella
determinazione delle tariffe applicabili.
Lunga durata del ciclo economico e del
conseguente recupero dell’investimento.
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Le caratteristiche del P.F.
illustrate dall’U.F.P. del C.I.P.E.
 Il progetto viene valutato dai finanziatori principalmente per la
sua capacità di generare flussi di cassa.
 Tali flussi di cassa sono la fonte primaria per il rimborso del
debito e per la remunerazione del capitale di rischio.
 Si costituisce un'apposita Società di Progetto che ha il compito
di sviluppare l'iniziativa e di beneficiare delle risorse finanziarie
necessarie alla sua realizzazione.
 La fase di gestione dell'opera costituisce elemento di primaria
importanza (al pari della sua costruzione).
 Le principali garanzie connesse all'operazione sono di natura
contrattuale piuttosto che di natura reale.
 La struttura dell'operazione è definita a seguito di un processo
di negoziazione tra i diversi soggetti coinvolti (azionisti,
banche, controparti commerciali).
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L’autonomia degli Enti Locali
ed il Capital Rationing
Duplice necessità:
1. Effettuare investimenti per soddisfare i
bisogni della collettività e per facilitare lo
sviluppo endogeno del territorio.
2. Gestire una situazione di risorse
economiche limitate e di tensioni
finanziarie (capital rationing).
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I ritardi dell’Italia
Negli ultimi 10 anni l’Italia ha speso in infrastrutture circa
100 miliardi di Euro in meno rispetto a Germania e
Francia.
Le ragioni di questo ritardo sono diverse:
 l’inadeguatezza della normativa;
 la scarsa dimestichezza degli operatori con il nuovo
metodo;
 la generale paralisi delle opere pubbliche a cui abbiamo
assistito negli ultimi anni;
 e la diffidenza rispetto alla partecipazione dei privati nelle
questioni pubbliche.
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I Vantaggi del Project
Financing per l’Ente Locale
 Consente di realizzare opere pubbliche “senza oneri
per la pubblica amministrazione” e quindi per l’ente
locale il project financing è off balance.
 Genera l'interesse dei privati allo sviluppo di progetti
economicamente convenienti anche nella fase della
gestione e non più soltanto al momento della
costruzione.
 Consente di realizzare opere che altrimenti non
sarebbero finanziabili, e di conseguenza si liberano
risorse per altri interventi.
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I Rapporti con la
Programmazione Pubblica
 E’ importante gestire la programmazione delle opere
pubbliche in stretta relazione con la programmazione
economica-finanziaria dell’ente.
 La programmazione dei lavori pubblici deve
determinare degli obiettivi a fronte dei quali devono
essere individuate le azioni da intraprendere, gli
strumenti di attuazione e i necessari mezzi finanziari.
 La valutazione preventiva dell’efficacia e della
efficienza amministrativa e la valutazione costibenefici diventano parametri vincolanti per le scelte
che si effettuano in sede di programmazione.
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I Principali Attori
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Dati Relativi alla Crescita del
Project Financing in Italia
Anni
n. Gare
Assegnate
Valore
2000
6
€ 102.000.000
2001
10
€ 112.000.000
2002
20
€ 275.000.000
18
€ 1.300.000.000
2003
(1° semestre)
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Tipologie di Iniziative
%
Tipologie
26%
Impianti sportivi
15%
Parcheggi
7%
Edilizia sanitaria
7%
Opere di qualificazione urbana
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Classifica per Zone Geografiche
%
Aree
40%
Sud e Isole
35%
Centro
16%
Nord-Ovest
9%
Nord-Est
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Comuni di Media Dimensione
(da 5.000 a 100.000 ab.)
Anni
Numero avvisi di
ricerca del
promotore di P.F.
2000
36
2001
68
2002
199
2003
(1° semestre)
302
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Quadro Normativo
Vecchia
Normativa
Nuova
Normativa
Realizzazione
dei Lavori
Servizio ai
Cittadini - Utenti
- Clienti
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I Rapporti Giuridici
 Contratti di fornitura ed appalto di opere pubbliche.
 Contratti di finanziamento e garanzia.
 Disciplina delle società concessionarie di opere
pubbliche.
 Schemi contrattuali di gestione e di management .
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Legge Obiettivo
(n. 443 del 21.12.2001)
 Ha individuato le infrastrutture pubbliche e private di
preminente interesse nazionale per la
modernizzazione del Paese.
 Ha individuato un regime speciale che prevede la
deroga a molte delle procedure previste dalla legge
Merloni, ma nel rispetto delle direttive comunitarie,
per accelerare l’esecuzione di importanti opere
nazionali capaci di fare da “volano” per lo sviluppo
nazionale.
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Legge Merloni
(n. 109 del 11.02.1994)
 E’ la legge quadro dei lavori pubblici (più volte
modificata nel corso degli anni).
 Regolamenta in modo compiuto gli istituti del
Promotore di Opere Pubbliche (artt.37 bis e
ss.) e della Società di Progetto (artt. 37
quinquies e ss.).
 Regolamenta l’istituto della concessione di
costruzione e gestione (art.19, 2° comma).
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L’Unità Tecnica Finanza
di Progetto (UFP)
Compiti istituzionali





Promozione, all’interno delle pubbliche amministrazioni,
dell’utilizzo di tecniche di finanziamento di infrastrutture con
ricorso a capitali privati.
Supporto alle amministrazioni aggiudicatrici nella attività di
individuazione delle opere realizzabili con capitali privati.
Supporto alle commissioni costituite nell’ambito del CIPE su
materie inerenti il finanziamento delle infrastrutture.
Assistenza alle pubbliche amministrazioni nello svolgimento
delle varie fasi in cui si svolge la procedura di affidamento
della concessione di costruzione e gestione.
Assistenza nella predisposizione della documentazione
relativa alle operazioni di finanziamento mediante project
financing.
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Il Promotore Privato
di Opere Pubbliche (1)
E’ il soggetto che formula all’Amministrazione
una proposta di realizzazione di un'opera
pubblica o di pubblica utilità tramite un
contratto di concessione con il finanziamento
a carico proprio, in tutto o in parte.
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Il Promotore Privato
di Opere Pubbliche (2)
Possono assumere il ruolo di promotore:
 i “costruttori”;
 le società di ingegneria;
 operatori del settore diversi dai costruttori;
 le Fondazioni bancarie;
 le CCIAA.
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La Proposta (1)
Può riguardare la realizzazione di:
 opere pubbliche;
 opere di pubblica utilità.
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La Proposta (2)
La proposta del promotore deve contenere:
 studio di inquadramento territoriale e ambientale;
 studio di fattibilità;
 progetto preliminare;
 bozza di convenzione;
 un piano economico-finanziario asseverato;
 una relazione sulle caratteristiche del servizio e sulla
gestione;
 le garanzie offerte dal promotore all'amministrazione;
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La Proposta (3)
La proposta del promotore deve contenere anche:
 l’importo delle spese sostenute;
 il prezzo;
 il valore tecnico ed estetico dell'opera progettata;
 il tempo di esecuzione dei lavori;
 il rendimento;
 la durata della concessione;
 le modalità di gestione, il livello e i criteri di
aggiornamento delle tariffe da praticare all'utenza.
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La Valutazione e l’Individuazione
della Proposta di Pubblico Interesse
Ogni proposta deve essere valutata dalla
Amministrazione in considerazione:
 degli elementi urbanistico-ambientali e tecnici;
 degli elementi di valutazione discrezionale;
 degli elementi economico-finanziari;
 dei profili di rilevanza politica.
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L’Affidamento della Concessione di
Costruzione e Gestione
Entro 3 mesi l’Amministrazione avvia la procedura
articolata in due fasi:
 prima fase: procedura di gara tramite licitazione
privata o appalto-concorso;
 seconda fase: procedura negoziata competitiva.
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La Procedura di Gara
Prima Fase: procedura di gara tramite licitazione
privata o appalto-concorso.
La gara ha lo scopo di verificare se esistono altri
soggetti interessati e idonei ad assumere il ruolo di
soggetti costruttori e gestori dell’opera, alle
condizioni fissate dal promotore e serve ad
individuare al massimo due concorrenti.
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La Procedura Negoziata
Seconda Fase: al termine della gara, la
Amministrazione individua le due offerte migliori ed
inizia con i due offerenti e il promotore una
procedura negoziata, al termine della quale viene
aggiudicata la concessione.
Questa procedura consente all’Amministrazione
concedente e ai privati interessati di poter costruire
giuridicamente e tecnicamente la futura concessione
secondo le effettive necessità.
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La Società di Progetto
La legge Merloni prevede per l’impresa singola o per
il raggruppamento di imprese che si aggiudica la
concessione la facoltà di costituire, dopo
l’aggiudicazione, una società di progetto, ovvero una
società appositamente creata per eseguire gli
obblighi ed esercitare i diritti che derivano dalla
concessione.
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Risoluzione e Revoca della
Concessione
La concessione può cessare:
 per risoluzione a causa dell’inadempimento
dell’Amministrazione concedente;
 per revoca da parte dell’Amministrazione per motivi
di interesse pubblico;
 per risoluzione a causa dell’inadempimento del
concessionario.
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Il Waste to Energy
Il processo di creazione di
energia dai rifiuti si presta
alla realizzazione di impianti
in project financing, a causa
di una serie di fattori:
 contesto normativo
favorevole;
 forte domanda di servizi di
recupero e smaltimento
rifiuti;
 alti ricavi ottenibili.
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Servizio Idrico Integrato
Anche nel settore idrico sono realizzabili opere
utilizzando il project financing, per i seguenti
presupposti:
 forte fabbisogno di investimenti e di riqualificazione
del servizio in tempi rapidi;
 tariffe relativamente stabili e prevedibili nel lungo
periodo;
 forte e sicura domanda da parte dell’utenza.
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Le Infrastrutture per il Trasporto e le
Infrastrutture Civili
Il project financing è applicabile anche alla realizzazione
di:
 strade, ponti, tunnel, porti, ecc.;
 parcheggi;
 impianti sportivi;
 strutture commerciali;
 edilizia cimiteriale;
 altre opere nel settore della trasformazione e del
recupero urbanistico.
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Elementi di Valutazione della
Convenienza del Project Financing (1)
La
convenienza all’adozione dello strumento è
determinata da una serie di considerazioni
preventive:
 può essere utilizzato soprattutto per finanziare grandi
opere infrastrutturali e progetti di vasta proporzione;
 è adatto alla realizzazione di opere pubbliche
tariffabili (c.d. “opere calde”);
 la realizzazione di opere “tiepide” o “fredde” richiede
anche l’impiego di risorse pubbliche;
(continua)
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Elementi di Valutazione della
Convenienza del Project Financing (2)
 la dimensione degli investimenti realizzati deve
essere sufficientemente alta;
 è necessario prevedere in modo dettagliato ed
equilibrato i fattori di rischio:
 il rischio tecnologico;
 il rischio ambientale;
 il rischio di gestione.
 il soggetto promotore deve sostenere alti costi.
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Conclusioni
Il project financing consente una piena responsabilizzazione
dell’ente locale nel perseguimento dei suoi obiettivi in materia
di lavori pubblici, permettendo:
 di soddisfare i bisogni della collettività rendendo realizzabili
progetti che altrimenti non lo sarebbero;
 di reperire le risorse necessarie coinvolgendo capitali,
competenze e know-how privati;
 di assumere un ruolo di regolatore e non più di semplice
erogatore di servizi pubblici.
Il project financing consente di trovare risposte adeguate ai
bisogni dei cittadini, anche in un contesto di forti tensioni
finanziarie.