Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”
Facoltà di Giurisprudenza
Economia delle Aziende,
Pubbliche e Non Profit
Enti ed amministrazioni pubbliche: un
tentativo di definizione
Lezione del 23.01.2012
Prof. Luciano Hinna
Gli enti pubblici sono organismi dotati
di una propria personalità giuridica,
titolari di diritti e di doveri all'interno
dell’ordinamento giuridico di
appartenenza.
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REQUISITI PER LA CORRETTA QUALIFICAZIONE
DI UN ENTE COME PUBBLICO
– la FONTE, tipicamente una legge (o un atto con forza di
legge) che lo istituisca;
– le FINALITÀ perseguite, che devono indicare modi di
raggiungimento del bene comune attraverso azioni e obiettivi
di interesse pubblico;
– la prevalenza nel rapporto con altri soggetti di diritto, ad
esempio con le persone fisiche, le quali non sono pertanto in
dignità paritaria nei confronti dell'ente;
– uno stretto CONTROLLO
sull'operato dell'ente;
da
parte
degli
organi
statali
– la soggezione ad un particolare REGIME GIURIDICO di diritto
amministrativo, prioritario rispetto alle previsioni del diritto
privato.
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Per amministrazione si intende l’attività
finalizzata (e di supporto) al perseguimento
dei fini istituzionali di un’organizzazione.
La qualifica di “pubblica” dona al termine
amministrazione una connotazione
particolare, conferendo ad esso una
notevole complessità.
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Nel
linguaggio
comune
la
locuzione
“Amministrazione
Pubblica”
si
usa
indifferentemente al singolare o al plurale per
indicare
l’insieme
dei
soggetti
che
comprende:
– l’amministrazione
statale
(ministeri
ed
agenzie);
– il governo locale (regioni, province, comuni e
città metropolitane);
– gli enti pubblici.
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Diverse discipline si sono interessate al
problema
della
definizione
delle
Amministrazioni Pubbliche.
É possibile definire le Amministrazioni
Pubbliche in modo differente, a seconda
che si adotti un approccio economicoaziendale, piuttosto che un approccio
giuridico o, ancora, un approccio statistico.
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PROSPETTIVA ECONOMICO-AZIENDALE
Per Amministrazioni Pubbliche si intendono le
aziende che producono e distribuiscono
ricchezza in assenza di mercato.
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PROSPETTIVA GIURIDICA
4 ambiti:
1. Normativa che disciplina il trattamento e
le garanzie dei dipendenti pubblici e di
quella che disciplina la trasparenza e
tutela degli utenti
2. Normativa che sanziona sotto il profilo
penale i reati contro le amministrazioni
pubbliche
3. Diritto comunitario
4. Diritto amministrativo
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NORMATIVA CHE DISCIPLINA IL TRATTAMENTO E LE
GARANZIE DEI DIPENDENTI PUBBLICI E DI QUELLA CHE
DISCIPLINA LA TRASPARENZA E TUTELA DEGLI UTENTI
«Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le
amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e
scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le
aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento
autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le
Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le
istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari,
le Camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non
economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni,
le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale».
Art. 1 co. 2 del D.Lgs. 165/2001
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NORMATIVA CHE SANZIONA SOTTO IL PROFILO PENALE I
REATI CONTRO LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
La nozione è piuttosto restrittiva e si limita solo ai
soggetti pubblici che esercitano funzioni di
carattere autoritativo.
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DIRITTO COMUNITARIO
La nozione si estende ai c.d “organismi di diritto
pubblico” e cioè a qualsiasi organismo:
• avente personalità giuridica;
• istituito per soddisfare bisogni di interesse generale
aventi carattere non industriale e commerciale;
• la cui attività sia finanziata in modo maggioritario
dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali oppure la
cui gestione sia soggetta al controllo di questi
ultimi oppure ancora il cui organo di
amministrazione, di direzione o vigilanza sia
costituito dai membri più della metà dei quali
designata dallo stato o dagli enti pubblici.
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DIRITTO AMMINISTRATIVO
La nozione di amministrazioni pubbliche si amplia
ancora dal momento che in essa rientrerebbero non
solo i soggetti a disciplina pubblicistica ma tutte le
attività, da chiunque e in qualunque forma giuridica
esercitate, a finalità pubblicistica.
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APPROCCIO STATISTICO
Si rifà ai criteri del Sistema dei Conti Europeo Sec95, che fa
uso di un criterio funzionale ai fini della classificazione
dell’insieme dei soggetti appartenenti al settore pubblico.
Secondo tale criterio si considerano amministrazioni
pubbliche le unità istituzionali che agiscono da produttori di
beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione è
destinata a consumi collettivi e individuali ed è finanziata in
prevalenza da versamenti obbligatori effettuati da unità
appartenenti ad altri settori e/o tutte le unità istituzionali la
cui funzione principale consiste nella redistribuzione del
reddito e della ricchezza del paese.
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LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE:
CLASSIFICAZIONE
• Amministrazioni pubbliche: fa riferimento alle “funzioni
istituzionali” o “potestative” (amministrare la giustizia, ecc.)
• Aziende pubbliche: enti pubblici che svolgono attività a
prevalente contenuto economico, nei quali almeno una parte
delle risorse finanziarie è ottenuta tramite tributi, contributi e/o
altre forme di prelievo obbligatorio
• Imprese pubbliche: istituti, autonomi sul piano giuridico e/o
economico, nei quali si svolgono processi di produzione di
beni/servizi di pubblico interesse e/o utilità ceduti verso il
corrispettivo di un prezzo di scambio
• Enti pubblici
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ENTI PUBBLICI
• A seconda del loro legame col territorio:
– Enti pubblici territoriali, per i quali il territorio è un elemento
essenziale (es. Stato , Regioni, Province; comuni, Camere
di Commercio)
– Enti pubblici non territoriali, per i quali l’elemento
territoriale non è discriminante (es. Enti previdenziali,
agenzie fiscali)
• A seconda della natura dell’attività svolta:
– Enti pubblici economici, il cui oggetto principale
dell’attività è la produzione di beni e servizi
– Enti pubblici non economici (o enti pubblici istituzionali)
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Le Amministrazioni Pubbliche:
caratteristiche gestionali
Gli elementi che caratterizzano le Amministrazioni
Pubbliche sono sostanzialmente riferibili a:
1. natura eterogenea dei prodotti;
2. assenza del prezzo di cessione dei prodotti;
3. formalizzazione dell’attività amministrativa;
4. interdipendenza tra tempi e ritmi della gestione e
tempi e ritmi istituzionali;
5. valutazione dell’attività amministrativa.
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1. NATURA ETEROGENEA DEI PRODOTTI
L’attività delle Pubbliche Amministrazioni può riguardare:
– una classe di prodotti connessa al potere sovrano nei
confronti della comunità di riferimento (leggi e atti amm.vi);
– i c.d. beni collettivi o beni pubblici;
– una classe di beni che, a differenza dei beni collettivi, sono
divisibili ed escludibili dall’uso, ma prodotti dal settore
pubblico per ragioni di natura diversa (es. assistenza
sanitaria);
– trasferimenti finanziari;
– atti di indirizzo, programmi e politiche che costituiscono
punti di riferimento per i soggetti economici e sociali.
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2. ASSENZA DEL PREZZO DI CESSIONE
DEI PRODOTTI
I prodotti delle Amministrazioni Pubbliche sono
parzialmente o totalmente ceduti senza un diretto
corrispettivo
economico
o
mediante
la
corresponsione di somme che non rappresentano
effettivamente il valore del bene/servizio ceduto
(tariffe e tasse).
Per questa ragione, nel settore pubblico, viene meno
uno dei tipici strumenti di governo e valutazione della
gestione:
la
reazione
della
domanda.
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Conseguenze dell’assenza del
prezzo di cessione dei prodotti
- Interventi volti a migliorare la qualità dei beni e/o servizi o
ad attrarre maggiori volumi di domanda non si traducono
in un miglioramento dell’equilibrio economico della
gestione;
- la sostanziale mancanza di un prezzo rappresentativo del
bene/servizio scambiato elimina o indebolisce eventuali
meccanismi di autoselezione della domanda rendendo
inefficace in tutto o in parte il principio di utilità di un bene;
- il fatto che il bene/servizio sia gratuito o comunque
disponibile a tariffe inferiori
ai
costi, provoca,
paradossalmente, un aumento del livello di qualità
attesa/desiderata degli utenti.
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3. FORMALIZZAZIONE DELL’ATTIVITA’
AMMINISTRATIVA
Riguarda:
– gli organi che hanno il potere di operare in base all’attribuzione di
competenze;
– la successione delle diverse operazioni e le relative modalità di
svolgimento;
– il modo di concretizzare le decisioni aventi rilevanza esterna;
– gli elementi che devono essere esplicitamente presenti e
menzionati negli atti;
– l’esistenza di particolari condizioni per lo svolgimento di
determinate attività o per l’adozione di un particolare atto in una
data forma e con determinati effetti.
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Conseguenze della formalizzazione
dell’attività amministrativa
- l’attenzione si concentra più sul momento decisionale e
sull’atto formale che sui risultati dell’attività, in un’ottica
compliance-based, piuttosto che performance-based.
- affermazione di un paradigma decisionale fondato
sull’analisi degli aspetti di coerenza interna del processo e
sull’individuazione delle responsabilità per ogni singola
fase, piuttosto che per il risultato finale.
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4. INTERDIPENDENZA TRA TEMPI E
RITMI DELLA GESTIONE E TEMPI E
RITMI ISTITUZIONALI
Il consenso, e la legittimazione che ne deriva, sono
elementi di fondamentale importanza nell’ambito delle
Pubbliche Amministrazioni.
Per questo i tempi ed i ritmi istituzionali hanno inevitabili
ripercussioni sulla possibilità di rispettare tempi e ritmi di
gestione e con essi i principi di razionalità amministrativa,
tecnica, organizzativa ed economica.
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5. VALUTAZIONE DELL’ATTIVITA’
AMMINISTRATIVA
Gestione interna
INPUT
Gestione esterna
OUTPUT
EFFICIENZA
OUTCOME
EFFICACIA
ECONOMICITÁ
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Gli INPUT rappresentano quelle risorse (beni e servizi)
destinate alla produzione che si intende realizzare (tali
risorse “entrano” nel processo produttivo).
Gli OUTPUT sono costituiti dalla quantità di beni e
servizi prodotti, ossia dal volume di produzione o
risultato del processo produttivo.
Gli OUTCOME (o impatto sociale) rappresentano
l’impatto prodotto sulla comunità di riferimento in
conseguenza dell’utilizzo di beni e servizi prodotti o, in
generale, dell’esecuzione di una data politica
pubblica.
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CRITERI DI VALUTAZIONE
OPERATIVA
– Economicità
– Efficienza
– Efficacia
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ECONOMICITA’
Consiste nella capacità di soddisfare i bisogni
considerati di pubblico interesse dalla comunità,
potendo contare su un flusso di risorse economicamente
sopportabile e socialmente accettabile dalla stessa.
La capacità di un’organizzazione di perdurare
massimizzando l'utilità delle risorse impiegate
(economicità) è determinata sia dal raggiungimento
dell’efficienza – che consiste nella capacità di realizzare
le produzioni, ai dovuti livelli qualitativi, con il minor
impiego delle risorse disponibili – che dell’efficacia – che
si concretizza nella capacità di produrre beni e servizi in
grado di soddisfare le attese degli stakeholder.
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EFFICIENZA
Consiste nell’attitudine del processo produttivo a
trasformare gli input in output. L’efficienza, intesa sia
come efficienza tecnica che come efficienza
economica, può definirsi come rapporto tra quantità
e qualità delle prestazioni e dei servizi prodotti
(output) e quantità e qualità delle risorse impiegate
(input, considerati nel loro valore monetario nel caso
dell’efficienza economica). Il livello di efficienza è più
elevato al crescere del rapporto.
L’efficienza può essere definita come la capacità di
massimizzare l’output dati gli input o, viceversa,
minimizzare gli input a parità di prodotto realizzato.
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EFFICIENZA
(esempi di possibili indicatori per un Ateneo)
- tempo impiegato per la laurea; è importante, infatti,
verificare se, a causa di modalità organizzative
sbagliate, lo studente possa subire un rallentamento
nel proprio percorso di studi;
- numero di personale impiegato/numero di studenti
laureati;
- costi amministrativi/numero di studenti laureati.
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EFFICACIA
Intesa come efficacia sociale, connessa al raggiungimento
degli obiettivi strategici dell’amministrazione in termini di
impatto (outcome) sulla soddisfazione dei bisogni espressi
dalla comunità di riferimento.
Consiste nella capacità di realizzare dei prodotti/servizi che
incontrino le attese degli utenti; ciò è possibile solo se
l’imprenditore è in grado innanzitutto di programmare e
successivamente di realizzare degli obiettivi coerenti con le
attese degli stakeholder.
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EFFICACIA
(esempi di possibili indicatori per un Ateneo)
-numero di laureati/numero di iscritti, che può essere meglio
definito come “tasso di abbandono”;
-% di laureati che a 6 mesi/1 anno dalla laurea trova un impiego
coerente con il percorso formativo. (Sarebbe utile poter
effettuare un confronto tra facoltà di diversi atenei).
- % di aziende che assumono neolaureati e che valutano
positivamente la formazione degli assunti. Per essere sicuri che ci
sia la qualità, si potrebbe fare un’indagine presso le aziende per
capire se valutano positivamente le conoscenze dei neolaureati
assunti.
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