Monitoraggio degli Orientamenti e delle
Politiche per l’Ambiente
Il Diritto di accesso all’informazione
ambientale:i modelli di partecipazione
e la consultazione
Massimo de Meo,
Amministratore Unico RISL S.p.A.
[email protected]
IV Convegno MOPAmbiente (Monitoraggio degli Orientamenti e delle Politiche Ambientali) - Roma, 21 giugno 2005
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patrocinio del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio
(protocollo 01596/SP del 1 aprile 2003)
Il progetto MOPAmbiente, “Monitoraggio degli Orientamenti e
delle Politiche per l’Ambiente” in Italia, patrocinato dal Ministero
dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e realizzato da RISL e
ISPO, è un'iniziativa volta a favorire la comunicazione tra
istituzioni, imprese e cittadini sulle tematiche ambientali.
FINALITÀ

supporto alla gestione delle politiche ambientali delle
amministrazioni pubbliche e delle strategie di comunicazione e
informazione ai cittadini e alle aziende;

monitoraggio qualitativo e quantitativo dell'evoluzione normativa
e delle opinioni dei portatori di interesse;

creazione e aggiornamento di banche dati dedicate alle
tematiche ambientali
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Le esperienze RISL al servizio del progetto


Due esperienze di collaborazione su nuove forme di comunicazione
istituzionale e legislativa:
con l’IPZS (1993 – 2001)
Con l’editore Colombo (2001 – 2005)
GAZZETTA AMBIENTE per coniugare il diritto e l’accesso
all’informazione e documentazione ambientale dopo la
stessa legge istitutiva del ministero dell’ambiente e la
direttiva 90/313/CEE
ITER LEGIS per sviluppare il dibattito tecnico scientifico
sulle tecniche legislative
 dalla quantità e comprensione della legge alla qualità, fattibilità ed
attuazione
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Obiettivi dell’Intervento

Ricostruire le fasi dell’introduzione del diritto
all’informazione nel nostro ordinamento;

presentare alcune novità normative e istituzionali
(all’estero e in Italia) in materia di partecipazione,
inchiesta pubblica e consultazione;

segnalare alcuni nodi problematici e i nuovi
scenari della consultazione pubblica
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Dal diritto internazionale, al diritto comunitario, al
recepimento in Italia
Diritto
Internazionale
Diritto
comunitario
Recepimento
in Italia
Ordinamento
nazionale
Ordinamento
regionale
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Dal diritto internazionale, al diritto comunitario, al
recepimento in Italia
Direttiva 90/313/CE sull’accesso del pubblico all’informazione
ambientale
D.Lgs. 24 febbraio 1997 n°39
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La direttiva 90/313/CE - scheda
 L'accesso alle informazioni relative all'ambiente in possesso
delle autorità pubbliche è la condizione primordiale che
permette di rafforzare l'applicazione e il controllo del diritto
comunitario dell'ambiente.
 Si intende per informazioni relative all'ambiente qualsiasi
informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora o
contenuta nelle basi di dati in merito allo stato delle acque,
dell'aria, del suolo, della fauna, della flora, del territorio e
degli spazi naturali, nonché alle attività o misure che incidono
o possono incidere negativamente sugli stessi, nonché alle
attività o misure destinate a tutelarli, ivi comprese misure
amministrative e programmi di gestione dell'ambiente.
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Dal diritto internazionale, al diritto comunitario, al recepimento
in Italia
Diritto internazionale e comunitario e
recepimento nell’ordinamento italiano
1992 AGENDA 21 : documento programmatico della Conferenza
delle Nazioni Unite sull’ambiente e lo sviluppo, richiede ai Governi
di predisporre strumenti giuridici adeguati per permettere
un’effettiva partecipazione ai procedimenti amministrativi e
legislativi;
1998 Convenzione di Åarhus sull’accesso alle informazioni, la
partecipazione dei cittadini e l’accesso alla giustizia ambientale
L. 108/2001 Ratifica della Convenzione di AARHUS
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Convenzione di Åarhus – scheda
Rispetto alla Direttiva 90/313/CE sull’accesso del pubblico
all’informazione ambientale la Convenzione
 Dà una definizione più ampia di"informazioni sull'ambiente“;
 Dà una definizione più ampia di "pubbliche autorità" , tale da
comprendere l'amministrazione a livello centrale, regionale e locale e
tutti i soggetti che svolgono funzioni amministrative pubbliche, in
forza del diritto nazionale;
 Stabilisce termini più brevi entro i quali devono essere messe a
disposizione le informazioni richieste (un mese dopo la richiesta)
 Limita i casi di esclusione
 Migliora le procedure per il riesame degli atti
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Dal diritto internazionale, al diritto comunitario, al recepimento
in Italia
Diritto internazionale e comunitario e
recepimento nell’ordinamento italiano

Direttiva 2003/4/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del
28 gennaio 2003, sull'accesso del pubblico all'informazione
ambientale e che abroga la direttiva 90/313/CEE del Consiglio
[Gazzetta ufficiale L 041 del 14/02/2003]

in via di recepimento (con schema di D.Lgs. approvato dal
Consiglio dei Ministri del 20/5/2005)
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La Direttiva 2003/4/CE - scheda
estende il livello di accesso all'informazione previsto
nella direttiva 90/313/CE e abroga quest'ultima a
partire dal 14 febbraio 2005.
ha anche l'obiettivo che l'informazione ambientale sia
sistematicamente disponibile e comunicata al pubblico.
Gli Stati membri provvedono affinché le autorità
pubbliche rendano disponibile l'informazione
ambientale detenuta da essi o per loro conto a chiunque
ne faccia richiesta, senza che il richiedente debba
dichiarare il proprio interesse. Essi provvedono altresì
affinché:
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La Direttiva 2003/4/CE – scheda (segue)
i funzionari assistano il pubblico che chiede di accedere
all'informazione;
gli elenchi delle autorità pubbliche siano accessibili al pubblico;
Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché, in caso di
minaccia imminente per la salute umana, le autorità pubbliche
comunichino immediatamente al pubblico tutte le informazioni in loro
possesso o detenute per loro conto che consentano a chiunque possa
esserne colpito di adottare le misure atte a prevenire o alleviare i
danni derivanti da tale minaccia.
Le autorità pubbliche compiono tutti gli sforzi ragionevoli per
mantenere l'informazione ambientale in forme o formati facilmente
riproducibili e consultabili tramite reti di telecomunicazione
informatica o altri mezzi elettronici.
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La conoscenza delle direttive comunitarie sull’accesso alle
informazioni ambientali : Il punto di vista della popolazione
“Da anni esistono direttive comunitarie che impongono agli stati membri precise
disposizioni atte a garantire l’accesso dei cittadini alle informazioni ambientali. A suo
parere, in base alla sua esperienza, in Italia questo diritto…”
è garantito a un
livello adeguato,
agli stessi standard
di altri paesi
europei
8%
è garantito, ma
non agli stessi
standard di altri
paesi europei
26%
non è garantito
20%
non so
46%
base casi: 4.029 - valori percentuali
(ISPO - Indagine sulla popolazione – MAGGIO 2005)
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Commento ai dati
 Circa la metà degli intervistati (46%) dichiara di non
essere a conoscenza dei diritti e delle modalità di
accesso alle informazioni e ai dati ambientali.
 Un’analoga percentuale di intervistati (46%) è
sostanzialmente insoddisfatta della situazione italiana,
che non garantisce, a differenza di altri paesi europei,un
effettivo esercizio del diritto di accesso.
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Dal diritto internazionale, al diritto comunitario, al recepimento
in Italia
Diritto internazionale e comunitario e
recepimento nell’ordinamento italiano

Direttiva sulla V.I.A. 85/377/CEE

Legge istitutiva del ministero dell’Ambiente
(349/1986)

Legge 22 febbraio 1994, n 146 (art. 40) disposizioni
in materia di valutazione di impatto ambientale
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La Direttiva 85/377/CE - commento
 a prescindere dalle valutazioni tecniche sullo strumento V.I.A , si
evidenzia che la direttiva 85/377/CEE aveva espressamente
assegnato agli stati membri il compito di assicurare che ogni
informazione acquisita fosse a disposizione del pubblico e che lo
stesso avesse la possibilità di esprimere il proprio parere prima che il
progetto avesse inizio.
 Posizioni prevalentemente critiche sulle modalità di recepimento
all’interno dell’ordinamento italiano:
 I contributi presentabili possono essere solo di tipo tecnico-scientifico,
 devono essere presentati entro il termine perentorio di trenta giorni dalla
pubblicazione del progetto ( presuppongono quindi un forte supporto professionale )
 devono essere unicamente in forma scritta (non si sfrutta potenzialità partecipative
informali es. Audizioni)
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Inchiesta pubblica (I.P.) ed altre forme di partecipazione a
procedimenti in materia ambientale (ordinamenti esteri)
COMMON LAW
Partecipazione dei privati ai procedimenti decisionali, incentrata sui
principi dell’informalità, della libertà d’intervento e dell’oralità
Public Hearings (USA)
Public Review (Canada)
Town and Country planning Law (GB) del 1990 Inchiesta pubblica e
modalità informali (sulle risultanze dell’I.P. l’ispettore incaricato
redigere un rapporto conclusivo, la cui forza vincolante costringe
l’amministrazione a motivare le sue ragioni qualora intenda
discostarsene)
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Inchiesta pubblica (I.P.) ed altre forme di partecipazione a
procedimenti in materia ambientale (ordinamenti esteri)
CIVIL LAW
L’esempio più vicino alle istanze di partecipazione ed all’I.P. è quello
della Francia che già dal 1983 ( cd legge Boucherau) ha disposto che
qualsiasi intervento in grado di alterare l’ambiente debba essere
preceduto da un inchiesta pubblica.
I privati possono verbalizzare le loro osservazioni presso il registro
dell’I. ed il commissario incaricato può organizzare una riunione
pubblica sul tema. (riforma del 1995 per grandi opera pubbliche,
debat public, aperto a qualsiasi cittadino con modalità informali, sin
dall’inizio del procedimento)
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Dal diritto internazionale, al diritto comunitario, al recepimento
in Italia
Diritto internazionale e comunitario e
recepimento nell’ordinamento italiano

Direttiva 96/61/CE sull’IPPC (Protezione e Controllo
Integrati dell’inquinamento)

Legge 24 aprile 1998 n°128 (Legge comunitaria 1998);

D.Lgs. 372/1999 (prevede una procedura di partecipazione del
pubblico analoga a quella prevista dalla disciplina sul VIA)

Direttiva 2001/18 /CE circa il rilascio deliberato di OGM

D.Lgs. 224/2003 (detta alcuni requisiti sull’informazione e
consultazione del pubblico, dura un massimo di 30 giorni,
tramite il sito WEB del Ministero dell’Ambiente)
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Dal diritto internazionale, al diritto comunitario, al
recepimento in Italia
Diritto internazionale e comunitario e
recepimento nell’ordinamento italiano

Direttiva 2001/42 /CE VAS (Valutazione Ambientale Strategica)

in fase di recepimento con L. 18 aprile 2005 n°62, art.19,
co.1 (Legge comunitaria 2004) (comprende una fase di
consultazione del pubblico sugli impatti ambientali del
progetto di piano o programma)
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Inchiesta pubblica (I.P.) ed altre forme di legittimazione
dell’azione amministrativa in materia ambientale
L’istituto I.P. , è stato introdotto nel nostro ordinamento
all’interno del procedimento di V.I.A. delle centrali
termoelettriche e turbogas (DPCM del 27/12/1998)
 Bisogna tener conto oltre agli esiti dell’istruttoria ministeriale, anche “delle
risultanze di un’apposita I.P., che deve aver luogo nel comune in cui è
proposta l’ubicazione della centrale, e che è gestita da tre esperti di
settore”
 Anche in questo caso è previsto che la partecipazione della comunità
avvenga in forma scritta, mentre è a discrezione del presidente dell’I.P.
l’eventuale audizione per le osservazioni orali dei cittadini.
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Inchiesta pubblica (I.P.) ed altre forme di legittimazione
dell’azione amministrativa in materia ambientale
Anche nel settore dei “beni culturali e del paesaggio” , in
particolare nel nuovo Codice del 2004 (D,lgs 22 gennaio 2004
n. 42) è previsto l’istituto I.P.
 L’Art. 139 prevede che in sede di dichiarazione di notevole interesse
pubblico di un bene paesaggistico, l’amministrazione “abbia la facoltà di
indire un inchiesta pubblica” ;
 l’art. 144 prevede che la “partecipazione dei soggetti interessati e delle
associazioni debba essere assicurata anche in relazione ai procedimenti di
approvazione dei piani paesaggistici”.
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Le nuove frontiere della consultazione: dalla
semplificazione...
 Anche nell’ambito delle leggi in materia di semplificazione
amministrativa, è previsto l’obbligo, per gli organi di direzione politica
e di amministrazione attiva, di individuare “forme e strumenti stabili
di consultazione degli interessati nell’ambito dei processi di
regolazione e semplificazione”.
 Per favorire una condivisione degli obiettivi strategici di
semplificazione sin dalla fase di impostazione “diventa decisivo lo
sviluppo di forme stabili di consultazione pubblica con le parti
interessate, le quali possono risultare utili non solo all’acquisizione di
una conoscenza più precisa dei dati del problema ma anche e
soprattutto a spingere gli stessi soggetti portatori d’interesse verso
posizioni di maggiore obiettività e ragionevolezza”

R. Perna “l’analisi di impatto della regolazione come strumento delle politiche di
semplificazione“ in Giustizia Amministrativa, n 6-2005
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Le nuove frontiere della consultazione: … alle
Autorità…
Esperienze, regole ed applicazioni nell’ambito dell’ attività di
regolazione delle Autorità amministrative indipendenti, dall’
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, all’Autorità per
l’energia elettrica ed il gas;
L’uso della consultazione pubblica nel settore contribuisce alla
riduzione dei rischi cd di “capture” del regolatore da parte
degli interessi regolati, nonché di una maggiore
responsabilizzazione delle strutture amministrative,
procedimenti più aperti e trasparenti riducono il grado di
opacità delle decisioni e rendono più controllabili le scelte.
 LA SPINA A. e CAVATORTO S. “La consultazione nell’analisi dell’impatto
della regolamentazione” Soveria Mannelli 2001
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Le nuove frontiere della consultazione: …alle
Regioni e agli Enti locali.
 Alcune Regioni , a partire dagli Statuti ed in alcune leggi e
deliberazioni, hanno previsto forme di consultazione ed
“istruttoria pubblica” o altri modalità di partecipazione del
pubblico (referendum consultivi, presentazione di petizioni,
proposte e richieste).
 Regione Sardegna , legge 2 agosto 1990, n. 40: nei casi di esecuzione di
opere pubbliche incidenti in modo rilevante sull’economia e sull’assetto del
territorio, prevede caratteri di informalità di tale istruttoria.
 Il D.lgs. 267/2000 (TU delle leggi sull’ordinamento degli enti
locali) sancisce l’obbligo per Comuni e Province di disciplinare
nei propri statuti la promozione della partecipazione del
pubblico e l’accesso alle informazioni.
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Le nuove frontiere della consultazione
 Possibile emanazione di una “Direttiva del Presidente del
Consiglio dei Ministri” per formalizzare lo studio in corso di un
“modello di procedimento di consultazione” , conseguente
all’approvazione della Legge 15/2005 di riforma della L. 241
 Adattabile alle specificità del caso concreto, per rendere effettiva ed
efficace la partecipazione degli interessati all’attività di regolazione;
 Innovazione di elevata complessità, che richiederà tempo e forte capacità
di adattamento , ma indispensabile per avvicinare concretamente cittadini
ed imprese alle attività delle PA.
(Intervento dell’ on. Baccini, ministro della Funzione Pubblica, FORUM P.A. ( maggio 05)
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Il supporto delle tecnologie ICT per la
consultazione pubblica*
Alla luce dell’approvazione del Codice dell’amministrazione
Digitale (D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82) e in relazione al
recepimento della direttiva 2003/CE, il ricorso alla ICT
 Facilita l’accesso alle informazioni della PA, con risparmi
di tempi e di costi, offrendo (potenzialmente) a tutti
uguali possibilità di accesso.
 Amplia i luoghi di partecipazione alla discussione
(forum in linea), eliminando problemi di distanza e di
logistica;
 può consentire di articolare livelli e forme di apertura
(ad es. a tutti, alle associazioni riconosciute, ai
rappresentanti eletti) e di comunicazione;
 facilita il coinvolgimento/partecipazione al
procedimento decisionale (modalità elettroniche di
democrazia diretta, votazioni e/o referendum)
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e
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Nota informativa
Nota informativa (in ottemperanza al regolamento dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni in materia di pubblicazione e diffusione dei
sondaggi sui mezzi di comunicazione di massa: delibera 153/02/CSP, pubblicato su G.U. 185 del 8/8/2002 e 237/03/CSP del 9/12/2003).
 Soggetto realizzatore: ISPO (Istituto per gli Studi sulla Pubblica Opinione)
 Committente – acquirente: Risl
 Tipo e oggetto del sondaggio: sondaggio di opinione a livello nazionale
 Metodo di raccolta delle informazioni: panel telematico - interviste registrate a domicilio
mediante computer
 Universo di riferimento: popolazione italiana dai 18 anni in su (48.000.000 individui circa)
 Campione: rappresentativo degli elettori italiani per genere, età, professione, titolo di studio,
area geografica e ampiezza dei centri urbani di residenza.
 Estensione territoriale: nazionale
 Consistenza numerica del campione: 4.029
 Rispondenti: informazione allegata ai risultati del sondaggio (cfr. % non sa)
 Elaborazione dati: SPSS
 Margine di errore: 1,5%
 Periodo / date di rilevazione: 13-15 maggio 2005
 Testo integrale delle domande rivolte: informazione allegata alle tabelle illustrative i risultati
del sondaggio
Indirizzo del sito dove sarà disponibile la documentazione completa in caso di diffusione: www.agcom.it
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