IL DIRITTO ALL’ASSISTENZA
SOCIALE E LA SUA ATTUAZIONE
L’ACCESSO ALLA RETE DEI SERVIZI PER I
SOGGETTI NON AUTOSUFFICIENTI IN UMBRIA
4 dicembre 2013
Silvia Alunno Corbucci
DIRITTI SOCIALI
L’Articolo 38 Cost. riconosce il diritto alla previdenza ed all’assistenza sociale,
che insieme all’articolo 32 Cost. (diritto alla salute), vanno a sancire il
nucleo forte dello Stato Sociale italiano.
Il diritto all’assistenza sociale è teso a concretizzare il principio solidaristico
sancito dall’art. 2 Cost., ed è altresì volto ad attuare il principio di
uguaglianza sostanziale previsto dall’art. 3 c. 2 Cost..
DIRITTI SOCIALI:
Diritto all’assistenza sociale
Diritto all’assistenza sanitaria
Diritto alla previdenza
Diritto all’istruzione
Diritto alla casa ed al lavoro.
Il diritto all’assistenza sociale è un diritto “condizionato”, in quanto necessita
di attuazione per via legislativa. Queste misure legislative concorrono a
definire il contenuto del diritto stesso e ad individuarne il soggetto passivo
destinatario della prestazione sociale, e quindi configurano una posizione
giuridica soggettiva.
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ASSISTENZA SOCIALE: DEFINIZIONE
Fa riferimento all’ambito circoscritto dei “servizi sociali”, come definiti dalla L.
328/2000, che a sua volta rinvia alla nozione di cui all’art. 128 D. Lgs. N.
112/1998: <<si intendono tutte le attività relative alla predisposizione ed
erogazione di servizi gratuiti ed a pagamento o di prestazioni economiche
destinate a rimuovere o superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che
la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto
quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché
quelle assicurate dal sistema della giustizia>>.
MODELLO DI RIPARTIZIONE DELLE COMPETENZE LEGISLATIVE
Vecchio art. 117 Cost.: le Regioni avevano potestà legislativa concorrente, in
determinate materie, tra cui “beneficenza pubblica ed assistenza
sanitaria”, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con leggi dello Stato.
Lo Stato aveva una potestà legislativa generale e residuale.
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Novellato art. 117 Cost. (L. C. 3/01): rovesciato l’impianto, ora è la Regione
che ha una potestà legislativa generale ed esclusiva, mentre lo Stato può
legiferare nelle materie tassativamente elencate.
LEGISLAZIONE ESCLUSIVA DELLO STATO: livelli essenziali di assistenza
LEGISLAZIONE CONCORRENTE: tutela della salute
LEGISLAZIONE ESCLUSIVA REGIONALE: ogni materia non espressamente
riservata, tra le quali i servizi sociali.
La garanzia dell’uguaglianza sostanziale è demandata a strumenti
“trasversali”, quali la <<determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti
su tutto il territorio nazionale>>, per i quali lo Stato ha potestà legislativa
esclusiva. Quindi la competenza legislativa nella materia dei servizi
sociali spetta alle Regioni, ad eccezione della determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni che compete allo Stato.
I limiti alla competenza legislativa alle Regioni sono: i principi contenuti nella
Parte Prima della Costituzione, l’ordinamento comunitario, gli obblighi
internazionali, e la territorialità.
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LEGGE 328/2000: SISTEMA INTEGRATO DI INTERVENTI E
SERVIZI SOCIALI
FINALITA’
La Repubblica assicura alle persone e alle famiglie un
sistema integrato di interventi e servizi sociali, promuove
interventi per garantire qualità di vita, pari opportunità,
non discriminazione e diritti di cittadinanza, previene,
elimina o riduce le condizioni di disabilità, di bisogno e di
disagio individuale e familiare, derivante da
inadeguatezza di reddito e condizioni di non autonomia.
SISTEMA INTEGRATO DI INTERVENTI E SERVIZI SOCIALI
Si realizza mediante politiche e prestazioni coordinate nei diversi
settori della vita sociale, integrando servizi alla persona e al nucleo
familiare con eventuali misure economiche, e la definizione di percorsi
attivi volti ad ottimizzare l’efficacia delle risorse, ed impedire
sovrapposizioni di competenze.
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ATTORI
Enti locali, Regioni, Stato, organismi non lucrativi di utilità sociale,
organismi della cooperazione, associazioni, enti di promozione
sociale, fondazioni, enti di patronato, organizzazioni di
volontariato, enti riconosciuti dalla fondazioni religiose, persone e
nuclei familiari. sussidiarietà
DESTINATARI
Cittadini italiani, i cittadini di stati appartenenti all’U.E.,
gli stranieri titolari della carta di soggiorno o di permesso
di soggiorno di durata non inferiore ad un anno, i
profughi, gli stranieri e gli apolidi (questi ultimi
limitatamente alle misure di prima assistenza).
Sistema di welfare universalistico ad accesso
selettivo e prioritario alla rete dei servizi per
persone in stato di bisogno (povertà, disabilità,
soggetti sottoposti a provvedimenti dell’autorità
giudiziaria).
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All’art. 22 della L. 328/2000 vengono elencate le
prestazioni sociali che costituiscono i livelli essenziali degli
interventi da garantire su tutto il territorio nazionale,
secondo le caratteristiche ed i requisiti fissati dalla
pianificazione nazionale, regionale e zonale.
Le prestazioni sociale che rientrano nei livelli
essenziali sono:
- segretariato sociale per fornire informazioni e consulenza
ai singoli ed ai nuclei familiari
- interventi per le situazioni di emergenza sociale personali
o familiari
- assistenza domiciliare
- strutture residenziali e semiresidenziali per soggetti con
fragilità sociali
- centri di accoglienza residenziali o diurni a carattere
comunitaria.
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FASE TRANSITORIA DOPO LA RIFORMA COSTITUZIONALE DEL 2001
Legge n. 131/2003 cd “La Loggia”
Nelle materia di esclusiva competenza regionale, come
l’assistenza sociale, gli atti normativa nazionali, ad
esempio L. 328/2000, si continuano ad applicarsi fino
all’entrata in vigore delle disposizioni regionali nella
specifica materia. Nello specifico, la L. 328/00
continua ad applicarsi, in quanto si intende una legge di
indirizzo e di principio; i livelli essenziali elencati
nell’art. 22 della medesima, macrolivelli.
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I LIVELLI ESSENZIALI DELLE PRESTAZIONI CONCERNENTI I
DIRITTI CIVILI E SOCIALI
Il concetto di livello essenziale, non ha una connotazione univoca, ma
assume diversi contenuti in relazione al contesto culturale di
riferimento.
La Corte Costituzionale è garante della tutela dei livelli essenziali stabiliti,
quando una manifesta irragionevolezza determina livelli inferiori di
prestazioni rispetto all’essenziale.
Il Governo può sostituirsi (art. 120 Cost.) agli enti territoriali, in caso di
mancato rispetto della tutela dei livelli essenziali concernenti i diritti
sociali, nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale
collaborazione.
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LA PECULIARITA’ DELLE PRESTAZIONI SOCIALI
Sono commisurate a valutazioni del caso concreto (persona con specifico
stato di bisogno), infatti possono avere contenuti diversi con riguardo a
concrete situazioni individuali e familiari.
Qualora non garantite le prestazioni dovute, come stabilito, il cittadino può
avanzare nei confronti della Pubblica Amministrazione un’azione legale.
L’utente del servizio può far valere una posizione giuridica di diritto soggettivo
(pretesa che la pubblica amministrazione non sottragga un bene della vita
ad un soggetto che ne abbia diritto – es. indennità di accompagnamento)
o di interesse legittimo (posizione giuridica correlata ad un potere della
pubblica amministrazione di scegliere, rispetto certe regole e principi –
es. diritto del disabile ad essere inserito in una struttura).
Il diritto all’assistenza sociale, è un diritto condizionato dalle disponibilità
finanziarie e dall’intermediazione legislativa per la sua attuazione.
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I diritti sociali sono “finanziariamente condizionati”, l’erogazione dei servizi è
infatti condizionata ai limiti delle risorse finanziarie dell’ente territoriale.
Si assiste ad un “bilanciamento ragionevole” del legislatore, che non deve
comprimere troppo il nucleo irriducibile dei diritti sociali (il fine ed il mezzo,
non possono essere considerati nello stesso modo).
Il “bilanciamento ineguale” a favore dei diritti sociali, si deve rispettare il
nucleo essenziale di ciò che è costituzionalmente garantito. I diritti sociali
non possono essere subordinati alle risorse economiche, queste
dovrebbero adattarsi attraverso un idoneo riparto per rispondere ai bisogni
della collettività, anche attraverso il principio della progressività delle
imposte (art. 53 Cost.).
La necessarietà della copertura finanziaria per garantire le prestazioni di
assistenza sociale, è un limite esterno al godimento di quella prestazione,
l’esigibilità dell’intervento sociale è posticipata ad un momento futuro (es.
creando liste di attesa).
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L’INTEGRAZIONE SOCIO-SANITARIA
Il rapporto tra sociale e sanitario è uno snodo fondamentale per la
tutela della salute , quale modalità di risposta per la continuità tra
azioni preventive, di cura, riabilitazione ed inclusione sociale.
Sono stati fissati in sanità i LIVELLI ESSENZIALI DELLE
PRESTAZIONI, mediante DPCM 29/11/2001 e DPCM 14/02/2001.
COME SI AGISCE L’INTEGRAZIONE SOCIO-SANITARIA?
A livello normativo
 A livello gestionale
 A livello professionale
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D.P.C.M. 14/02/2001
“ATTO DI INDIRIZZO E COORDINAMENTO IN MATERIA DI
PRESTAZIONI SOCIO-SANITARIE”






Introduce modalità operative per rispondere i bisogni complessi di
anziani, minori ed adulti non autosufficienti, di persone con patologie
degenerative gravi, nonché per il recupero di soggetti dipendenti.
Unitarietà di intervento basato sul concorso di apporti professionali di
tipo sanitario e sociale, inseriti nel progetto personalizzato
Introduce la Valutazione Multidimesionale (UMV)
Introduce il Piano Personalizzato
Disciplina le prestazioni sanitarie a rilevo sociale e l’elevata integrazione
sanitaria ed i livelli essenziali delle prestazioni per i soggetti non
autosufficienti.
Individua le responsabilità della spesa:
- alle ASL l’elevata integrazione sanitarie e le prestazioni sanitarie a rilievo
sociale;
- ai Comuni il sociale a rilievo sanitario.
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Il Welfare State diviene il luogo della differenziazione regionale, con
tendenze verso la municipalizzazione (welfare municipale).

Art. 118 Cost.: funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, secondo il
principio di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
La prospettiva multilivello
WELFARE REGIONALE E
MUNICIPALE
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DELIBERA GIUNTA REGIONE DELL’UMBRIA N. 21/2005
Le macroaree di intervento individuate nel DPCM 14/02/2001
sono state recepite completamente dalla Regione Umbria.
 Istituzionalizzazione corresponsabilizzazione tra i due
sistemi (sociale e sanitario).
 Le prestazioni sociali agevolate assicurate nell’ambito di
percorsi assistenziali integrati di natura sociosanitaria, sono
rivolte a persone con il riconoscimento dello stato di
handicap in situazione di gravità di cui all’art. 3 co. 3 della
Legge 104/1992, accertato dalle équipe ASL integrate
dall’INPS (art. 3 del D. Lgs. 109/1998, come modificato dal
D. Lgs. 130/2000).
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AREE SOCIALI DI INTEGRAZIONE:
Infanzia, adolescenza, famiglia e donna
 Anziani non autosufficienti
 Disabili non autosufficienti
 Salute mentale
 Dipendenze
 Patologie per infezioni da HIV.
Il percorso socio-sanitario integrato si struttura :
 a livello della valutazione e progetti, con l’attivazione di
nuclei di valutazione multiprofessionali e interorganizzativi
(UMV, UVG…)
 a livello della presa in carico, da definirsi con Protocolli fra
Servizi.

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AREA DISABILI ADULTI
Tipologia di intervento
Fonte di
finanziamento
Struttura riabilitativa residenziale e diurna (ex art. 26 L. 833/78)
100% asl
Struttura socio-riabilitativa ed educativa diurna e residenziale
70% asl +
30% sociale
Comunità alloggio per soggetti disabili gravi
50% asl +
50% sociale
Famiglie-comunità per il “dopo di noi”
60% sociale +
40% asl
Assistenza domiciliare socio-riabilitativa-educativa e/o assistenziale
50% asl +
50% sociale
Assistenza domiciliare finalizzata all’aiuto domestico familiare
100% sociale
Borse lavoro (SAL)
100% sociale
Borsa terapeutico-riabilitativa (SAL)
100% asl
LEGGE REGIONALE DELL’UMBRIA N. 9/2008
PRINA – PIANO REGIONALE INTEGRATO PER LA NON AUTOSUFFICIENZA
OGGETTO: Istituzione Fondo regionale per la non autosufficienza, finalizzato
ad incrementare il sistema di protezione sociale e di cura delle persone
non autosufficienza e delle relative famiglie (integrazione alla copertura
finanziaria per la quota di parte sociale delle prestazioni sociosanitarie).
DESTINATARI: Persone non autosufficienti aventi diritto all’assistenza
sanitaria, valutate dalle Unità Multidisciplinari di valutazione operanti nei
Distretti socio-sanitari delle Asl (tessera europea di assicurazione malattia
– TEAM- o permesso di soggiorno per extra-comunitari)
ACCESSO ALLE PRESTAZIONI E PRESA IN CARICO: Si accede alla rete degli
interventi tramite i centri di salute dei distretti socio-sanitari e gli uffici
della cittadinanza dei comuni. La presa in carico della persona compete al
distretto che attiva l’unità valutativa competente, la quale valuta la non
autosufficienza, e formula il programma assistenziale personalizzato (PAP)
finalizzato alla piena inclusione del cittadino nell’ambito della vita familiare
e sociale, nonché nei percorsi scolastici e lavorativi.
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REGOLAMENTO REGIONE UMBRIA DI ATTUAZIONE n. 4/2009
L’erogazione delle prestazioni per le persone non
autosufficienza (minori, adulti ed anziani), sono erogati in
regime domiciliare semiresidenziale e residenziale.
L’erogazione dei servizi è effettuata sulla base dei seguenti
criteri:
 Della gravità clinica
 Della bassa redditualità dell’assistito
 Dell’alta fragilità sociale.
Le prestazioni garantite attraverso il Piano assistenziale
personalizzato, si rivolgono in via prioritaria alle persone con
alto bisogno assistenziale. Per ogni prestazione viene
identificato il costo/tariffa di ognuna, e la percentuale a
carico del SSR e quella a carico dei Comuni.
CRITERI DI PARTECIPAZIONE/ACCESSO ALLA SPESA DA PARTE
DEI CITTADINI DESTINATARI DELLA PRESTAZIONE
Regolamento Regionale n. 4/2009 e n. 3/2012
Stabiliscono criteri per la partecipazione alla spesa, da parte dei
cittadini destinatari della prestazione, secondo livelli differenziati
di situazione economica, tenendo contro dell’indicatore della
situazione economica equivalente (ISEE), di cui al D. Lgs. N.
109/1998.
Ai fini della compartecipazione sono previsti vari livelli di
compartecipazione in base alle fasce ISEE.
La compartecipazione al costo della prestazione, è riferita alla
condizione economica del solo richiedente non autosufficiente,
valutando per la quota di reddito calcolata nell’ISEE, il reddito
disponibile (per inserimento in strutture residenziale, ad es. viene
considerato anche dell’indennità di accompagnamento e delle
eventuali contribuzioni facoltative dei familiari e parenti).
Il Regolamento regionale n. 3/2012, nasce dall’esigenza di
dare omogeneità e regolamentare a livello regionale ai livelli
di compartecipazione al costo delle prestazione sociosanitarie, infatti dalla mancanza assoluta di provvedimenti
amministrativi in materia in alcune realtà locali, si affiancano
in altre realtà regolamenti contenenti previsioni normative
parziali.
Il regolamento approvato dall’Umbria, è in linea e rispetta i
principi emersi in molte sentenze dei TAR in materia, ma
potrebbe essere di difficile attuazione per la sostenibilità
economica degli enti locali.
PERCORSO DI ACCESSO NELLE RETE DEI SERVIZI SOCIO-SANITARI
Bisogno della
persona non
autosufficiente
Porta di accesso del cittadino:
Centro di Salute (Asl)
DISTRETTO
SANITARIO
PRESA IN
CARICO
DELLA
PERSONA
SOTTOSCRIZIONE PAP
PROGRAMMA
PERSONALIZZATO
UNITA’ DI VALUTAZIONE
MULTIDIMENSIONALE
SNODI PRINCIPALI DEL PERCORSO
CITTADINO PORTATORE  analisi criteri di accesso: riconoscimento stato di
DI UN BISOGNO
handicap in situazione di gravità, essere residente
ed iscritto all’anagrafe sanitaria regionale.
ACCESSO PRIORITARIO:
Gravità clinica
Bassa redditualità (ISEE)
EQUIPE MULTIDISCIPLINARE:
Valuta la situazione sanitaria, l’impegno assistenziale e la rete familiare.
Elabora di concerto con l’interessato e la sua famiglia il piano di assistenza
personalizzato con l’eventuale erogazione di prestazioni sociosanitarie
(LEA), finalizzate al raggiungimento di un obiettivo prefissato.
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CRITICITA’

Sostenibilità economica da parte della Regione e dei Comune, per quanto
concerne il pagamento dei servizi rientranti nei livelli essenziali
sociosanitari, per la quota di parte sociale.

Difficoltà nel garantire a volte l’immediata esigibilità delle prestazioni
sociosanitarie – collocamento in una lista di attesa (godimento del diritto
posticipato , e condizionato alla necessità di copertura economica).

Mediante l’individuazione di soglie ISEE a livello regionale, si assiste ad un
welfare regionale, con differente modalità di accesso alle prestazioni
rientranti nei livelli essenziali a livello nazionale.
Per ipotesi, abbassando troppo la soglia ISEE di accesso prioritario ai
servizi, si potrebbe correre il rischio di restringere i destinatari delle
prestazioni, e di conseguenza disegnare un welfare minimo e non
essenziale.
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