La pubblicazione telematica
delle fonti ufficiali del diritto:
sfide, opportunità, rischi
Assemblea Legislativa dell’Emilia-Romagna
VII Rapporto sulla Legislazione Regionale
12 Ottobre 2009
Biblioteca dell’Assemblea legislativa, Bologna
Prof.ssa Monica Palmirani
Traccia





Dimensione Europea
Alcune esperienze: la G.U Italiana
Rischi e opportunità
La L.R. 7/2009 dell’Emilia-Romagna
Il decreto attuativo del Presidente della
Giunta 29 luglio 2009 n. 226
VII Rapporto sulla legislazione regionale
2
Dematerializzazione delle fonti di diritto
OPPORTUNITA’

Accesso alle fonti

Conoscibilità del diritto

Processo di partecipazione
democratica

Circolabilità delle informazioni
pubbliche
(Directive 2003/98/EC on the Re-use of
Public Sector Information – recepita in
Italia con il d.lgs. 36/2006)

Contenimento della spesa
RISCHI
 Pubblicazione ufficiale
garantisce al cittadino




la certezza del diritto
l’inalterabilità del
documento nel tempo
l’autorevolezza della fonte
l’affidabilità del
procedimento
La dematerializzazione deve innovare nel rispetto
dei principi fondanti la garanzia del diritto
VII Rapporto sulla legislazione regionale
3
Dimensione Europea del tema








Il Forum delle Gazzette Ufficiali
Europee – forum degli organi di
pubblicazione ufficiale degli stati
membri
autenticità
validità legale
sicurezza
accessibilità
archiviazione a lungo termine
riusabilità dell’informazione
pubblica
modelli di business
VII Rapporto sulla legislazione regionale
4
Dimensione Europea




I paesi membri EU offrono tutti la
Gazzetta Ufficiale on-line utilizzando
varie tecniche, per lo più PDF e
HTML, e varie strategie di
pagamento
21 su 28 paesi, inclusa la Unione
Europea, offrono servizio gratuito
16 forniscono un servizio di accesso
alla norma consolidata e vigente
14 forniscono fonti di pubblicazione
on-line con valore legale
[Access to legislation in Europe, 2009,
European Commission, ISBN 978-92-78-40510-6]
VII Rapporto sulla legislazione regionale
5
La validità legale delle fonti del diritto
on-line

Quattro diversi modelli:




Validità solo delle fonti digitali distribuite
in modo telematico
Validità mista ossia valore legale riconosciuto sia
alla forma cartacea sia a quella digitale-telematica
Validità dell’originale cartaceo con copia conforme
digitale
Validità solo della forma cartacea
VII Rapporto sulla legislazione regionale
6
Versioni elettroniche autentiche





Norway 1.1.2001
Austria: 1.1.2004
Portugal: 1.7.2006
Denmark 1.1.2008
Hungary 1.1.2008
[Access to legislation in Europe, 2009, European Commission, ISBN
978-92-78-40510-6]
VII Rapporto sulla legislazione regionale
7
Il caso dell’Austria

Nel 2004 l’Austria modifica la Federal Constitution Law e
introduce una nuova forma di pubblicazione legale
sostitutiva rispetto a quella tradizionale: Official
publication of the Federal Law Gazette in the RIS
http://ris1.bka.gv.at/authentic/index.aspx

Modifica della costituzione con
„Kundmachungsreformgesetz 2004“
Publication Reform Act 2004,
(BGBl I Nr. 100/2003, 21.11.2003)

conseguentemente emana anche una nuova
“Federal Law of the Federal Law Gazette”
VII Rapporto sulla legislazione regionale
8
XML firmato
digitalmente
L’unico ad avere
pieno valore
legale
VII Rapporto sulla legislazione regionale
9
Trasformazione in
PDF simil-gazzetta
dell’XML
Problema di validità
legale
VII Rapporto sulla legislazione regionale
10
Cartaceo convive con l’elettronico







UK 1.1.2002
France 1.7.2004
Lithuania 1.1.2004
Slovenia 1.1.2007
Estonia: 1.1.2008
Spain: 1.1.2009
Finland 1.1.2010
[Access to legislation in Europe, 2009, European Commission, ISBN
978-92-78-40510-6]
VII Rapporto sulla legislazione regionale
11
Esperienza di Legifrance


Décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 relatif au service public de la
diffusion du droit par l'internet
Certificato di firma sul PDF verificato run-time nel momento della
richiesta dell’utente
Verifica del
certificato di firma
con
visualizzazione di
tutti i dati
VII Rapporto sulla legislazione regionale
12
Cartaceo e copie autentiche



Italia: dal 1.1.2009
la G.U garantisce una
catena di autenticazione e
integrità mediante un
processo certificato
pubblica 5 copie originali
cartacee e una copia
autentica dell’originale in
PDF/A firmato
digitalmente, corredato di
timbro digitale
VII Rapporto sulla legislazione regionale
13
Il caso Grecia
VII Rapporto sulla legislazione regionale
 Validità legale solo cartacea
 Induce fiducia (trust) mediante
strumenti sicuri: firma digitale e
codice a barre
14
Problemi costituzionalistici

“Preminenza” della fonte digitale rispetto alla fonte
cartacea



Quale fonte prevale in caso di contrasto?
Quali misure in caso di black-out totale dei sistemi?
Garanzia dei principi di certezza del diritto e di
accessibilità al diritto

Digital divide, e-inclusion possono creare discriminazioni
all’accesso alle fonti di cognizione del diritto - in ER 92,8%
della popolazione accede alla banda larga, il tasso di
penetrazione in Italia è del 18,2%
[crf. Le politiche di sostegno al cambiamento e all’innovazione
per il territorio digitale, L.R. 11/2004]

Certezza del diritto. Si vengono a creare più fonti digitali
originali (CAD d.lgs. 82/2005)
VII Rapporto sulla legislazione regionale
15
Problemi di teoria del diritto

Problema di autenticità della fonte




autenticità della provenienza della fonte del documento
della fonte ufficiale di pubblicazione
del processo produttivo del documento digitale (workflow)
Problema di validità legale

Preservare la validità legale nella trasposizione del mezzo
e quindi durante la rappresentazione digitale
 Momento della pubblicazione e inizio effetti giuridici
 Testo coordinato e consolidato
 Persistenza della forma – vedo, firmo, elaboro,
trasporto, divulgo, utilizzo, archivio
VII Rapporto sulla legislazione regionale
16
Problemi tecnologici

Problemi di sicurezza del mezzo



Attacchi informatici
Rottura dei sistemi – recovery system, fault tollerance
Problemi di integrità nel tempo della fonte cognitiva del
diritto digitale (archivistica)

Trasposizione di tecnologia e di mezzo

Perdita di informazioni nel tempo

Non alterabilità nel tempo della fonte di cognizione del
diritto
VII Rapporto sulla legislazione regionale
17
L.R. n.7, 6 luglio 2009 – Art. 1

Art. 1 – pone in essere il BURERT come strumento di
conoscenza e pubblicità legale delle leggi regionali
garantendone l’autenticità, l’integrità e la conservazione.

Criticità:

pubblicità legale forse non sufficiente a coprire il valore
legale per tutti gli effetti giuridici (accesso, notifica ai terzi,
etc.) inoltre la funzione di pubblicità legale era già coperta
normativamente dall’Art. 54 del CAD


“La pubblicazione telematica produce effetti di pubblicità legale nei
casi e nei modi espressamente previsti dall’ordinamento.” Art. 54, c.
4-bis del CAD.
secondo paragrafo, comma 1
«Restano ferme le altre forme di pubblicità e di conoscenza
degli atti previste dall’ordinamento»

questa clausola di salvaguardia lascia in essere le altre forme
di pubblicazione, da verificare con l’art. 32 della L. 69/2009
VII Rapporto sulla legislazione regionale
18
L.R. n.7/2009 – Art.2

Art. 2 – statuisce la gratuità dell’accesso al servizio,
ma mette in atto strategie alternative alla fruizione in
Internet per abbattere il digital divide.
 URP e biblioteche garantiranno punti di accesso e
stampe a richiesta
 L’ufficio BURERT su richiesta invia per posta la
stampa del bollettino
 Così pure presso tutti i Comuni

Criticità: nel decreto attuativo occorrerà sciogliere il
valore legale delle stampe le quali non sono ancora
inquadrate come portatrici di valore legale
VII Rapporto sulla legislazione regionale
19
L.R. n.7/2009 – Art. 4

Art. 4 – nel comma 5 si accenna al principio di
pertinenza e non eccedenza nel trattare i dati
personali.

Francia: ha espunto nel 2004 dall’elenco dei
documenti pubblicabili sul portale Legifrance tutti gli
atti individuali della pubblica amministrazione

Par dérogation aux dispositions du deuxième alinéa du présent article
le site Légifrance ne peut donner accès aux actes mentionnés aux
articles 1er et 2 du décret n° 2004-459 du 28 mai 2004 fixant les
catégories d'actes individuels ne pouvant faire l'objet d'une
publication sous forme électronique au Journal officiel de la République
française.
VII Rapporto sulla legislazione regionale
20
L.R. n.7/2009 – Art. 5

Art. 5 – definisce la modalità operativa del BURERT in
capo alla Presidenza della Giunta

Criticità: il comma 4 parla di atti originali riferendosi alla
prima stesura cartacea del documento munito di sigilli,
firme, timbri, etc.

Ma esiste anche un originale della pubblicazione del
BUR così occorre fare chiarezza e distinguere i due
oggetti: l’atto legislativo e la pubblicazione che nel
momento in cui sono dematerializzati ossia digitali
divengono per loro natura entrambi originali (CAD)

Tale confusione è presente anche nel Decreto del
Presidente n. 226/2009, art. 3
VII Rapporto sulla legislazione regionale
21
L.R. n.7/2009 – Art. 6

Art. 6 – valore del testo pubblicato e
conservazione degli originali

Criticità: non è chiara la distinzione fra originali
prodotti dal processo legislativo (cartaceo o
digitale) e il prodotto digitale uscente dal
processo di trasformazione (pubblicazione
BUR). Anche la pubblicazione infatti produce un
output originale digitale assoggettato a precisi
obblighi di conservazione che sarà oggetto di
deposito legale.
VII Rapporto sulla legislazione regionale
22
L.R. n.7/2009 – Art.7

Art. 7 – vi è stato uno sforzo apprezzabile nel citare
anche i testi coordinati quale fonte cognitiva del
diritto de facto se non ufficiale

primo passo verso un procedimento che possa
autenticare anche i testi consolidati di Demetra
costruiti mediante le tecniche di NormeInRete
Il collegamento da Demetra al BURERT garantisce
tracciabilità fra le due fonti informative

VII Rapporto sulla legislazione regionale
23
Conclusioni




Aspetti giuridici e tecnologici nel trasferimento della
fonte di cognizione del diritto dalla carta al digitale
Necessità di un allegato tecnico che faccia
chiarezza fra gli originali cartacei, la trasformazione
in pubblicazione, le eventuali copie stampate e i
testi digitali pubblicati on-line nel BURERT in
coesistenza anche con altre fonti ammissibili per
legge
Necessità di definire standard metodologici e
tecnologici che preservino la catena di
autenticazione e il processo di formazione dei
documenti
Dematerializzazione e Rimaterializzazione in una PA
non tutta digitale
VII Rapporto sulla legislazione regionale
24