Provincia
di
Catanzaro
Provincia
di
Cosenza
Provincia
di
Crotone
Provincia
di
Reggio Calabria
Provincia
di
Vibo Valentia
La parabola
(Considerazioni sulla riforma del lavoro pubblico del 2009)
Giuliano Palagi, Direttore Generale della Provincia di Pisa
(con la collaborazione di Cristina Bendinelli, Silvia Ciammaichella e Federica Simonelli)
Catanzaro, 28 luglio 2011
Piano Operativo “PON Governance Azioni di Sistema – Fondo Sociale Europeo 2007 - 2013”, Ob. I Convergenza
Provincia
di
Pisa
Per introdurre: lo schema.
1. La riforma, le riforme e il sistema amministrativo italiano. Il progetto.
2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.
3. Le relazioni industriali dopo il Michigan ed il Wisconsin.
2
1a. La riforma, le riforme e il sistema amministrativo italiano
– 2009: Anno Zero?
– Politiche di riforma amministrativa, memoria normativa e innovazione reale.(1)
– Crisi della politica e discredito amministrativo. Amministrazione pubblicaos?
Il ruolo della classe dirigente amministrativa.(2)
– L’esperienza amministrativa degli enti territoriali e l’impatto della riforma del 2009.
– Le linee guida UPI – FP del 2010(3) e la
versione 2011 UPI – CIVIT(4).
1. “Rapporto sui principali problemi della Amministrazione dello Stato” trasmesso alle Camere dal Ministro della Funzione Pubblica
Massimo Severo Giannini il 16 novembre 1979.
http://www.tecnichenormative.it/RapportoGiannini.pdf
2. “I dirigenti pubblici e i nodi del cambiamento. Scenari e prospettive in Italia e in Europa” a cura di Vincenzo Antonelli e Antonio La
Spina, Luiss University Press, 2010.
http://www.managementclub.it/eventi.asp?id=32
3. Linee guida UPI – FP del 2010.
http://www.provincia.pisa.it/uploads/2010_05_4_10_44_00.pdf
4. Linee guida UPI – CIVIT del 2011.
http://www.upinet.it/docs/contenuti/2011/07/Lineeguida_UPI_27giugno2011.pdf
Parere del 13 luglio 2011 approvato dalla Commissione Affari costituzionali della Camera dei Deputati sullo schema del d.lgs. recante
disposizioni integrative e correttive del d.lgs. 150/09, n.150.
Decreto legislativo del 22 luglio 2011 recante disposizioni integrative e correttive del d.lgs. 150/2009, ai sensi dell’art. 2, comma 3 della
legge 4 marzo 2009, n. 15.
3
1b. La riforma e il progetto
Provincia
di
Pisa
– Collaborazione positiva fra UPI, FORMEZ, Ministero e Amministrazioni
Provinciali delle Regioni comprese nell’obiettivo Convergenza.(1)
– Corrispondenza biunivoca dei contributi: dai territori esigenze ed
esperienza, dagli altri soggetti metodo, proposte e confronti.
– Affiancamento nella modernizzazione culturale delle P.A.
– Attenzione ragionevole al ciclo e al piano della performance.
– Tecnologia delle amministrazioni e valore primario della risorsa umana.
(1)
http://forges.forumpa.it/assets/Speeches/4667/b14_spagnuolo_valeria.pdf
4
Presidenza del Consiglio
dei Ministri
EGMONT Royal Institute
for International Relations
M
Ministero per le Politiche
Comunitarie
MiMinistero dell’Industria
e del Commercio Estero
Provincia di Pisa
5
2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.
A. La performance organizzativa
– Riferimenti normativi. I precedenti.
– Performance: contributo ad un risultato atteso (composto di conoscenze,
azioni e comportamenti).
– Performance organizzativa: contributo che un soggetto organizzativo
apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità e
degli obiettivi ed, in ultima istanza, alla soddisfazione dei bisogni per i
quali l’organizzazione è stata costituita.
– Misurazione della performance organizzativa: identificazione e
qualificazione dei risultati che sono prodotti in un determinato periodo.
Lo strumento di riferimento per la misurazione della performance
organizzativa è rappresentato dal quadro dei risultati attesi e dagli
indicatori.
– Valutazione della performance organizzativa: è il processo mediante il
quale le informazioni relative ai risultati raggiunti vengono interpretate
alla luce degli obiettivi che l’Amministrazione aveva il compito di
raggiungere.
– Gli 8 ambiti di definizione della performance organizzativa (cenni).
6
2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.
A. La performance organizzativa (segue)
– Definizione del ciclo di gestione della performance: insieme di processi
finalizzati ad indirizzare, coordinare e controllare l’operato
dell’Amministrazione. Le relazioni con i cicli esistenti:
• politico delle decisioni
• misto di programmazione e controllo
• misto del bilancio
– Sviluppo avanzato della programmazione e del lavoro per obiettivi negli
enti locali. Nuova prospettiva di lavoro: moltiplicazione, non addizione.
http://www.comune.bergamo.it/servizi/Menu/dinamica.aspx?idArea=1196&idCat=22519&ID=22519
http://www.provincia.bologna.it/probo/Engine/RAServeFile.php/f/delib_g_114_2011.pdf
7
2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.
A. La performance organizzativa (segue)
Documento
Contenuto
Ruoli
Periodo dell’Anno
Linee di indirizzo
Definiscono le priorità strategiche e il
quadro dei programmi da realizzare.
 Predisposte da Presidente e Giunta
approvate definitivamente dal Consiglio,
Piano generale di sviluppo.
 Inizio mandato
 Revisione intermedia a
giugno
Piano della
Performance
Definisce il quadro degli obiettivi
dell’Amministrazione e li traduce in
termini misurabili.
 Redatto da Direttore
generale/Segretario
 Adottato da Presidente /Giunta
 Validato da OIV / NdV
 Avvio a settembre
 Conclusione a
dicembre
Bilancio e
Bilancio
Pluriennale
Definisce il quadro delle risorse
disponibili per l’Amministrazione.
 Predisposto da Presidente/Giunta
 Definito da Direttore
Generale/Segretario
 Approvato dal Consiglio
 Avvio a ottobre
 Conclusione a
dicembre
Relazione
Previsionale e
Programmatica
Illustra il contesto e le cifre
dell’Amministrazione. Collega i
programmi e i progetti strategici
dell’Amministrazione al quadro di
risorse definite nel Bilancio.
 Allegata al Bilancio
 Redatta da Direttore
generale/Segretario con l’intera
struttura
 Avvio a ottobre
 Conclusione a
dicembre
Piano Esecutivo
di Gestione (e
Piano degli
Obiettivi)
Definisce gli obiettivi
dell’Amministrazione e li affida alla
struttura organizzativa con le relative
risorse declinando in maggior
dettaglio il bilancio.
Fissa gli obiettivi.
 Predisposto da Presidente/Giunta
 Redatto da Direttore
Generale/Segretario
 Validato da OIV
 Avvio a ottobre
 Conclusione a
dicembre
Rendiconto della
gestione e
relazione al
rendiconto
Dimostra i risultati di gestione in
particolare nella loro dimensione
economico finanziaria.
 Predisposto da Presidente/Giunta
 Redatto da Direttore
Generale/Segretario
 Approvato dal Consiglio
 Avvio a gennaio
 Conclusione a giugno
Relazione sulla
Performance
Definisce il quadro degli obiettivi
raggiunti e li traduce in termini
misurabili.
 Redatto da Direttore
generale/Segretario
 Adottato da Presidente/Giunta
 Validato da OIV
 Avvio a settembre
 Conclusione a giugno
8
2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.
B. Sistemi di misurazione e valutazione
– Sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa e
relazioni con i sistemi esistenti (in particolare, il sistema di valutazione
del personale).
– La performance individuale: dalla prevalenza alla coesistenza.
– Valutare per? Premiare, punire, governare.
– Allineamento dei sistemi e delle valutazioni.
– Scenari evolutivi: il sistema integrato di misurazione e valutazione dell’ente.
9
2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.
C. Piano della performance e Relazione sulla performance
– Ambito e contenuti del piano.
– La forma del piano e
enucleazione/adattamento.
la
duplice
via
delle
linee
guida
2011:
– Rendere conto: la relazione sulla performance.
– Confronti e base dati.
10
2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.
D. Performance e valutazioni: i soggetti
– Il quadro pre-vigente e le conferme.
– Le innovazioni del 2009 fra attuazione del decreto e autonomia degli enti.
– Le competenze miste OIV: funzioni a geometria variabile?
– Nomina e composizione: evidenza pubblica, professionalità esterne, collegialità.
– La gestione associata.
– Rapporti con CIVIT e ruolo UPI.
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2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.
E. Premi. I criteri.
– Il concetto di sistema premiante selettivo e la perdurante prevalenza
della valutazione individuale.
– Le fasce di merito, in relazione agli enti locali, dopo il decreto legislativo
del 22 luglio 2011.
– Il ruolo della contrattazione collettiva integrativa nella flessibilità delle
fasce.
– Il problema dirimente delle risorse disponibili.
– Riduzione della spesa o valorizzazione del merito?
– Il bonus pool.
12
2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.
E. Premi. Gli Strumenti.
– Le 6 categorie e la loro applicazione agli enti locali,
dopo il decreto legislativo del 22 luglio 2011.
– Il premio annuale per l’innovazione.
– L’entrata in vigore e l’inderogabilità delle norme legislative da parte
della contrattazione.
– Gli incentivi professionali e formativi: i percorsi di alta formazione, gli
stages di aggiornamento nazionali e internazionali, la valutazione
comparativa per i nuovi incarichi (e la scomparsa delle progressioni
verticali e orizzontali).
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2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.
E. Premi. Operatività concreta
– Gli effetti sul sistema dell’accordo sindacale del 4 febbraio 2011.
– L’impatto sugli enti locali e le previsioni del decreto correttivo della
manovra del 2009.
– Le condizioni effettive per la valorizzazione del merito, incentivazione
della produttività e miglioramento della qualità della prestazione
lavorativa.
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2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.
D. Trasparenza e integrità
– Le 3 ragioni della trasparenza amministrativa.
– La trasparenza come prestazione essenziale.
– Contenuti e scelte di metodo nel Piano per la trasparenza e l’integrità.
– Obblighi di pubblicazione e risultati attesi per gli enti locali.(1)
(1)
Delibera CIVIT n.105/2010 – Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la
trasparenza e l’integrità (art.13, comma 6, lettera e, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150).
http://www.civit.it/wp-content/uploads/Delibera-n.105.20102.pdf
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2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.
D. Trasparenza e integrità (segue)
– La difficile vita delle misure anti-corruzione dal 1992 ad oggi.
– Legalità formale e buona amministrazione; strumenti di analisi,
prevenzione e contrasto della criminalità organizzata e della
corruzione.(1)
(1)
Master «Analisi, Prevenzione e Contrasto della Criminalità Organizzata e della Corruzione»
http://www.unipi.it/master/dett_master259.html
Coordinamento provinciale della legalità di Pisa
http://www.provincia.pisa.it/interno.php?given_alpha_id=38&lang=it
Giuliano Palagi, Dieci passi avanti, intervento al seminario internazionale sulla legalità ECL, Livorno 7 marzo 2011.
http://www.provincia.pisa.it/uploads/2011_03_10_11_21_17.pdf
Joint First and Second Round Evaluation «Compliance Report on Italy» adopted by Group of States against corruption (GRECO) at its 51°
Plenary Meeting, Strasbourg 27 May 2011.
http://www.coe.int/greco
«Schema di decreto legislativo recante il codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia
di documentazione antimafia». Documento contenente le osservazioni di Avviso Pubblico che il Presidente Andrea Campinoti insieme al
Vice Presidente Antonino Iannazzo, hanno illustrato durante l'audizione alla Commissione Giustizia della Camera dei deputati il 21 luglio
scorso.
http://www.avvisopubblico.it/categorie/pubblicazioni/allegati/codice-unico-antimafia/avvisopubblico_doc_commgiustizia.doc
16
2. Che fare della riforma del 2009? Parole chiave e lavori in corso.
F. Incarichi dirigenziali: conferimento e funzioni
– Evidenza pubblica e valutazione comparativa nella scelta iniziale.
– Gli elementi di valutazione ex art. 40.
– Le procedure di selezione e pubblicazione.
– I limiti alle nomine esterne.
– Le previsioni del decreto legislativo del 22 luglio 2011.
– Durata e (eventuale) rinnovo degli incarichi. La sorte degli incarichi
attribuiti.
– Funzioni e responsabilità dirigenziali.
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3. Le relazioni industriali dopo il Michigan ed il Wisconsin.
Quadro e criteri
– «Il ritorno della legge» e la messa in discussione del principio della
inderogabilità
del
contratto
nazionale
(dopo
il
2008).
La
semplificazione/codificazione delle norme esistenti.
– Organizzazione e contrattazione. Le caratteristiche storiche e i limiti
della contrattazione collettiva: le altre procedure negoziali.
– Le risorse disponibili, gli effetti della manovra e le previsioni di un
accordo quadro.
– Il nodo della rappresentanza sindacale.
18
Due modelli di sindacato (di P. Ichino)(*)
α
- il sindacato che persegue
la sicurezza
ω
 Alto contenuto assicurativo del
contributo di lavoro subordinato
ma con livelli retributivi inferiori.
 Riduzione della differenza di
contenuto tra lavoro subordinato e
autonomo, ma livelli retributivi
medi più alti.
 Protezione dei lavoratori contro lo
stress da esame.
 Maggiore spazio a incentivi
individuali (ben controllati).
 Alta % di retribuzione fissa;
tendenza al conglobamento.
 Alta % di retribuzione variabile in
relazione ai risultati collettivi.
 Tendenza a non fare affidamento
sul management.
 Tendenza a proporre (o accettare)
la scommessa comune col
management.
 Un sindacato per fare dei
lavoratori
un
imprenditore
collettivo.
 Un sindacato per rivendicare e
difendere diritti acquisiti.
 Concertazione difensiva.
- il sindacato che gestisce
la scommessa
 “Concertazione aggressiva”
(secondo il recente lessico O.I.L.).
(*) Tratto dall’intervento introduttivo al Convegno su “Nuovo Codice del Lavoro semplificato e Statuto dei
lavori – Le prospettive di riforma del nostro diritto del lavoro e delle relazioni industriali” promosso dalla
Camera Civile di Cremona del 9 maggio 2011.
http://www.pietroichino.it/?p=14421
19
3. Le relazioni industriali dopo il Michigan ed il Wisconsin.
Ambiti e procedure
– Le materie della contrattazione collettiva e quelle escluse.
– Per la semplificazione del contratto collettivo nazionale di lavoro.
– La nuova contrattazione decentrata: l’ambito di area vasta e la tentazione
regionale.
– La negoziazione ad oltranza e il rimedio dell’art. 40, comma 3-ter sugli
atti unilaterali.
– Contrattazione e decisioni.
– Gli interventi disposti dal decreto legislativo del 22 luglio 2011:
 Efficacia immediata (dal 15.11.2009) della riforma sui contratti
decentrati;
 Efficacia immediata delle norme sulla definizione delle materie di
competenza dei contratti (alla nuova tornata vanno le norme sul
procedimento di stipula e controllo).
20
PER CHIUDERE
– Riforma complessa, difficile da attuare al tempo della crisi, con la
pretesa di regolare troppo (in molti casi il sistema delle autonomie locali
funziona bene, deve funzionare bene da solo), ridimensionata dagli
stessi artefici.
– Prendere le mosse o prendere le distanze?
– È possibile sviluppare la riforma negli enti territoriali, a condizione che:
• Si valorizzi l’esistente
• Si rispetti l’autonomia
• Si cerchi la semplicità
Dossier UPI - Proposte per razionalizzare il sistema “Le Province allo specchio. Le funzioni, i bilanci,
i costi”, Roma 21 luglio 2011
http://upinet.it/docs/contenuti/2011/07/dossieProvince.pdf
“Abolire le province? Si risparmia poco” di Luigi Olivieri
http://www.lavoce.info/articoli/pagina1002444.html
21
Una strategia flessibile e una tecnica attuativa nuova
– La riforma non è imposta a tutti, ma è posta a disposizione di chi è
interessato.
– Non la palingenesi istantanea e universale, ma il metodo del try and go.
– Chi vuole e può, sperimenti nell’interesse di tutti. Il valore del progetto.
– Le risorse per coprire i costi di attuazione della riforma devono essere
garantite.
22
Bibliografia / Sitografia
 Nino Andreatta, Per un’Italia moderna, Il Mulino, 2002.
 Umberto Ambrosoli, Qualunque cosa succeda, Sironi Editore, 2009.
 Pietro Barrera, Comunicazione svolta al seminario nazionale Cgil – FP
autonomie locali, Roma 23-24 giugno 2011.
www.fpcgil.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/39
 Bruno Bongiovanni e Nicola Tranfaglia, Le classi dirigenti nella storia
d'Italia, Editori Laterza, 2006.
 Mario Calabresi, Cosa tiene accese le stelle, Mondadori Editore, 2011.
 Italo Calvino, Lezioni americane, Mondadori Editore, 1993.
 Paul Corrigan, Shakespeare e il management, Etas, 2001.
 Renato D’Amico, L’analisi della pubblica amministrazione. Teorie,
concetti e metodi, Vol. I – IV, FrancoAngeli Editore, 2006.
 Luigi Einaudi, Prediche inutili, Einaudi Editore, 1959.
 Massimo Severo Giannini, Il pubblico potere, Il Mulino, 1986.
 Jean Giono, L’uomo che piantava
d’animazione), Salani Editore, 2008.
gli
alberi
(romanzo
e
film
 Jean Guitton, Il lavoro intellettuale (consigli a coloro che studiano e
lavorano), Edizioni Paoline, 1985.
23
Bibliografia / Sitografia
 James G. March, Prendere decisioni, Il Mulino Editore, 2002.
 Discorso di saluto del Presidente Barack Obama dell’8 settembre 2009
agli studenti americani in occasione dell’apertura dell’anno scolastico.
http://www.lastampa.it/_web/cmstp/tmplRubriche/editoriali/gEditoriali.asp?ID_blog=25&ID_articolo=6363&ID_sezione=&sezione=
 Giuliano Palagi, Una prospettiva riformatrice, Europa Toscana
del 21 dicembre 2007.
 id., Effetto Brunetta, intervento su “L’Espresso” del 17 settembre 2009.
http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=35615&lang=it
 id., La Carta delle Autonomie, la riforma dell’ordinamento e le funzioni
fondamentali, intervento al Convegno sul Federalismo, Viareggio 1
ottobre 2009.
http://www.provincia.pisa.it/uploads/2009_10_8_16_24_01.pdf
 id., I direttori generali e la statistica per la valutazione dei fabbisogni e
delle prestazioni, intervento al Convegno sugli Uffici di Statistica delle
Province, Pisa 5 ottobre 2009.
http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=35899&lang=it
 id., La riforma e le autonomie territoriali: istruzioni per l’uso, pubblicato
sul sito Forum PA, 24 novembre 2009.
http://saperi.forumpa.it/sites/all/files/documents/file/portal/alegati_articoli/Palagi.pdf
 id., Cambio di stagione?, Guida al pubblico impiego, supplemento
mensile de “Il Sole 24 Ore”, 5/2010.
http://www.provincia.pisa.it/uploads//2010.04.19.14.37.34.pdf
24
Bibliografia / Sitografia
 Claudia Piccardo e Gian Piero Quaglino, Scene di leadership, Raffaello
Cortina Editore, 2006.
 Georges Simenon, Il Presidente, Adelphi, 2007.
 Sun Tzu, L’arte della guerra (a cura di Thomas Cleary), Ubaldini Editore,
1990.
 Anna Maria Venezia, Pierluigi Rausei e Eufranio Massi, La riforma del
lavoro pubblico, pubblicato in allegato al n. 48/09 della Rivista “Diritto &
Pratica del Lavoro”.
http://www.dplmodena.it/massi/La%20riforma%20del%20lavoro%20Pubblico%20-%20Massi.pdf
http://www.aidp.it
Il sito ufficiale dell’Associazione Italiana per la Direzione del Personale.
http://www.aspeninstitute.it
Il sito ufficiale di Aspen Italia, organizzazione culturale per il dialogo
Italia/USA.
http://www.costituzionalismo.it
Un sito particolarmente ricco e aggiornato di riflessioni giuridiche e
interdisciplinari sui sistemi costituzionali.
25
Bibliografia / Sitografia
http://www.direttorigenerali.it/home
Il sito ufficiale dell’Associazione Nazionale Direttori Generali degli Enti
Locali (Andigel).
http://www.egmontinstitute.be/FR/index.html
Il sito del Royal Institute for International Relations di Bruxelles.
http://www.eui.eu/Home.aspx
L’unica istituzione universitaria creata, finanziata e organizzata dalla U.E.
http://europa.eu/index_it.htm
Il portale dell’U.E. in 27 lingue.
http://www.federalismo.it
La versione on-line della “Rivista di diritto pubblico italiano, comunitario
e comparato”.
http://www.managementclub.it/rapporto_cd.asp
La ricerca LUISS del 2010 sui dirigenti pubblici italiani ed europei.
26
Bibliografia / Sitografia
http://www.monde-diplomatique.fr
Una delle più antiche e lette riviste di politica internazionale e delle
Relazionidiplomatiche.
http://www.noisefromamerika.org/index.php
Un sito di riflessioni e dibattiti su temi di politica economica e
industriale.
http://www.orgogliopa.it
Una giovane e dinamica associazione di funzionari pubblici capaci e
motivati. Altro che fannulloni…
http://temi.repubblica.it/limes
La prima e più prestigiosa rivista italiana di geopolitica.
http://www.zogby.com
Una miniera di dati statistici e di analisi elaborata dalla società
statunitense leader nell’analisi politico-strategica.
27
Provincia
di
Pisa
[email protected]
[email protected]
[email protected]
http://www.provincia.pisa.it
28