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Articolo
● Figura apicale incaricata di organizzare, gestire e condurre l’attività edile
Il direttore tecnico di cantiere
tra appalti pubblici e sicurezza
I
l direttore tecnico di cantiere è una figura apicale obbligatoria dell’appaltatore,
incaricata dell’organizzazione, della gestione e della conduzione del cantiere. Questo
soggetto mantiene i rapporti con la direzione dei lavori, coordina e segue
l’esecuzione delle prestazioni in contratto e sovrintende all’adattamento, all’applicazione
e all’osservanza dei piani di sicurezza. In sostanza, il direttore tecnico di cantiere deve
occuparsi, per conto dell’appaltatore, dell’esecuzione concreta del contratto d’appalto
con la gestione diretta della relativa mano d’opera.
● di Matteo Benozzo, professore aggregato di Diritto ambientale
- Università degli Studi di Macerata
La disciplina di riferimento
Il direttore tecnico di cantiere riveste un ruolo
di rilievo ai sensi di due diverse discipline:
●
il D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, «Codice
dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi
e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE», e norme
collegate (in primis, il D.P.R. 25 gennaio n.
34, sul sistema di qualificazione degli appaltatori, e il D.M. 19 aprile 2000, n. 145,
recante il capitolato generale dell’appalto
dei lavori pubblici);
●
il D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81 (cosiddetto
Testo unico sicurezza), con particolare riguardo alle regole relative al Titolo IV sui
«cantieri temporanei o mobili».
Questi provvedimenti, oltre a interessare la
figura del direttore tecnico, centrale negli appalti di lavori, ne diventano la disciplina di
riferimento per mancanza di regole proprie e
di un criterio interpretativo delle fattispecie
concrete in ogni genere di appalto pubblico,
sia esso di lavori, di forniture o di servizi in
settori ordinari ovvero speciali.
In particolare, il Codice dei contratti pubblici
fa riferimento al direttore tecnico di cantiere
in più disposizioni, facendone espressa menzione agli artt. 38, 118 e 131; si tratta di
regole applicabili sia ai settori ordinari, sia a
quelli speciali (art. 206). Il D.P.R. n. 34/2000
e, più in generale, le regole sull’idoneità finanziaria, economica e tecnica dell’appaltatore,
producono i loro effetti sia in caso di appalti
per lavori pubblici, sia in caso di appalti misti,
anche qualora la componente lavori, per cui il
direttore tecnico è necessario, sia minoritaria
o accessoria, dovendo l’aggiudicatario garantire sempre «l’adeguata dimostrazione del possesso della capacità finanziaria, economica e
tecnica per l’assunzione dell’appalto»[1].
Riguardo al D.M. n. 145/2000 e il suo contenuto (il capitolato generale per i lavori pubblici), infine, è orientamento consolidato della
giurisprudenza e di parte della dottrina rico-
1) Si veda Consiglio di Stato, sez. V, 31 gennaio 2006, n. 348, in Foro amm. CDS, 2006, pag. 187.
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noscerne valore normativo per gli appalti stipulati da enti statali[2], là dove solo per gli
appalti degli altri enti pubblici (diversi dallo
Stato) il capitolato speciale (o quello generale
espressamente richiamato) «può assumere efficacia obbligatoria soltanto sotto il profilo negoziale, vale a dire solo se e nei limiti in cui il
potere dispositivo delle parti lo abbia richiamato per regolare il singolo rapporto contrattuale
(Cass., sez. un., 8 giugno 1998, n. 5612; 28
maggio 1998, n. 5289; 22 luglio 1996, n.
6569)»[3].
Oltretutto, ai sensi della lettera s-bis), art. 5,
comma 5, Codice dei contratti pubblici, questo decreto ministeriale, inerente ai soli lavori
pubblici, ha acquistato rilevanza generale ed
è diventato il punto di riferimento regolamentare anche per «servizi e forniture di amministrazioni ed enti statali» riguardo alla «tutela
dei diritti dei lavoratori». Quindi, pur se con
perdita di rigidità normativa, il decreto rappresenterà comunque la disciplina di riferimento per l’individuazione delle regole per lo
meno in materia di salute e di sicurezza e di
gestione del lavoro nei singoli cantieri, essendo richiamato tra i riferimenti guida e gli
obiettivi che «la disciplina esecutiva e attuativa
del presente codice» deve assicurare[4].
Nel TU sicurezza, poi, questa figura ricopre
un ruolo centrale quale diretta emanazione
del datore di lavoro nell’adempimento degli
obblighi in materia di cantieri temporanei e
mobili. In materia di sicurezza, sono varie le
disposizioni che fanno del direttore tecnico il
destinatario di responsabilità concrete nella
gestione e nella partecipazione all’implementazione dei piani previsti dal D.Lgs. n. 81/
2008, come per esempio nel caso dei raggruppamenti temporanei di imprese (RTI),
per i quali «il direttore tecnico di cantiere è
responsabile del rispetto del piano» di sicurezza
e coordinamento «da parte di tutte le imprese
impegnate nell’esecuzione dei lavori» (comma
7, art. 118, Codice dei contratti pubblici).
Nei cantieri dove l’appalto è eseguito avvalendosi anche di subappaltatori di singole
opere ovvero, ancora, di mandanti in RTI,
all’appaltatore-mandatario compete l’obbligo di vigilare «sulla sicurezza dei lavori affidatigli e sull’applicazione delle disposizioni e
delle prescrizioni del» piano di sicurezza e
coordinamento, organizzando gli interventi
di sicurezza generali e specifici per i lavori in
corso di esecuzione e verificando la congruenza dei piani operativi di sicurezza «delle imprese esecutrici rispetto al proprio, prima
della trasmissione» al committente (art. 97,
TU sicurezza). Tutte attività, queste, che l’appaltatore-mandatario svolge con il supporto
concreto nel singolo cantiere del direttore
tecnico.
Necessità, modalità di nomina
e requisiti soggettivi: introduzione
Individuata la disciplina di riferimento, ogni
gara avente come oggetto l’affidamento di
appalti di opere, anche se minoritarie o accessorie, richiede la nomina di un direttore
tecnico per partecipare ed eseguire i lavori, il
quale rappresenta l’organo di carattere tecnico-organizzativo necessario per la realizzazione delle attività commissionate (D.P.R.
n. 34/2000).
In concreto, questa carica può essere ricoperta dal legale rappresentante, dal titolare, da
un amministratore, da un socio o da un dipendente dell’impresa oppure, in mancanza di
soggetti “interni” dotati dei necessari requisiti
2) Si veda, in questi termini, Cass. civ., sez. I, 13 febbraio 2009, n. 3648, in Giust. civ. Mass., 2009, pag. 239; Cass. civ.,
sez. I, 26 settembre 2007, n. 19949, in Foro padano, 2008, pag. 14; Cass. civ., sez. I, 10 agosto 2007, n. 17631, in
Giust. civ. Mass., 2007; Cass. civ., sez. I, 25 luglio 2006, n. 16977, in Giust. civ. Mass., 2006; si veda anche, di V. D.
Sciancalepore, Art. 5 - Regolamento e capitolati, in La disciplina dei contratti pubblici, a cura di M. Baldi e R. Tomei,
Milano, 2009, pag. 72; di R. De Nictolis, I contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, Tomo I, Milano, 2007, pag.
40; di C. Piacentini e L. Donadeo, L’appalto pubblico di lavori, Torino, 2004, pag. 6; contra, di V. Porqueddu,
Regolamento e capitolati, in Il codice dei contratti pubblici, a cura di C. Giurdanella, Napoli, 2009, pag. 37; di F.
D’Ottavi, Artt. 4 e 5, in Aa.Vv., Commento al Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, Torino, 2006.
3) Si veda Cass. civ., sez. I, 28 agosto 2000, n. 11218, in Riv. giur. edilizia, 2001, I, pag. 172; nello stesso senso Cass. civ.,
sez. I, 17 aprile 2007, n. 9137, in Riv. giur. edilizia, 2007, pag. 1278; Cass. civ., sez. I, 21 febbraio 2006, n. 3768, in
Giust. civ. Mass., 2006.
4) In particolare, per quanto d’interesse, ai sensi dell’art. 5, «Il regolamento, oltre alle materie per le quali è di volta in
volta richiamato, detta le disposizioni di attuazione ed esecuzione del presente codice, quanto a: s-bis) tutela dei
diritti dei lavoratori secondo quanto già previsto ai sensi del regolamento recante capitolato generale di appalto dei
lavori pubblici, approvato con decreto del Ministro dei lavori pubblici 19 aprile 2000, n. 145».
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tecnici o per libera scelta dell’appaltatore, da
un collaboratore esterno assunto con contratto atipico o da un consulente «in possesso di
contratto d’opera professionale regolarmente
registrato» (art. 26, D.P.R. n. 34/2000).
Qualora la scelta non ricada sul legale rappresentante ma su dipendenti o esterni, la nomina deve avvenire con il conferimento di un
«mandato con rappresentanza per l’esercizio
delle attività necessarie per l’esecuzione dei lavori a norma del contratto» e l’atto deve ricoprire la forma di atto pubblico ed essere depositato «presso l’amministrazione committente,
che provvede a darne comunicazione all’ufficio
di direzione dei lavori» per il gradimento e
l’inserimento del nominativo sulla tabella posta all’esterno del cantiere (art. 4, D.M. n.
145/2000).
Nonostante la nomina del direttore tecnico,
l’appaltatore rimane responsabile delle attività e del buon ordine nel cantiere, rispondendo verso l’amministrazione committente anche dell’operato del direttore stesso.
In caso di appalto affidato a un RTI, inoltre,
«l’incarico della direzione di cantiere è attribuito mediante delega conferita da tutte le imprese
operanti nel cantiere» medesimo (art. 6, D.M.
n. 145/2000).
I requisiti
Per poter ricoprire l’incarico di direttore tecnico occorrono «dei requisiti d’idoneità tecnici e morali» (art. 4, comma 1, D.M. n. 145/
2000). La disciplina sugli appalti pubblici, in
particolare, ha precisato le qualifiche che un
soggetto, indipendentemente dal suo rapporto con l’impresa (sia esso di lavoro subordinato o autonomo), deve possedere per poter essere nominato direttore tecnico, rappresentando la direzione tecnica di cantiere
uno dei parametri d’ordine speciale da giudicare per valutare l’adeguata idoneità tecnica
dell’impresa ai fini della qualificazione SOA
(art. 18, comma 5, D.M. n. 34/2000).
In particolare, negli appalti di importo superiore al IV livello (ossia, 2.582.284,00 euro, ai
sensi dell’art. 3 dello stesso decreto ministeriale), è necessario che il direttore tecnico sia munito almeno «di laurea in ingegneria, in architettura, o altra equipollente, di diploma universitario in ingegneria o in architettura o equipollente,
di diploma di perito industriale edile o di geometra» (art. 26, comma 2, D.M. n. 34/2000).
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Per le classifiche inferiori, la qualificazione è
ammessa anche in presenza di direttore in
«possesso del diploma di geometra e di perito
industriale edile o di equivalente titolo di studio
tecnico, ovvero di requisito professionale identificato nella esperienza acquisita nel settore delle
costruzioni quale direttore di cantiere per un
periodo non inferiore a cinque anni da comprovare con idonei certificati di esecuzione dei lavori
attestanti tale condizione» (art. 26, comma 2).
In caso di lavori che abbiano come oggetto
beni immobili sottoposti a vincoli culturali e
ambientali o in caso di scavi archeologici, la
direzione tecnica può essere affidata unicamente «a soggetto in possesso di laurea in conservazione di beni culturali o in architettura e,
per la qualificazione in classifiche inferiori alla
IV, anche a soggetto dotato di esperienza professionale acquisita nei suddetti lavori quale
direttore di cantiere per un periodo non inferiore
a cinque anni da comprovare con idonei certificati di esecuzione dei lavori attestanti tale condizione rilasciati dall’autorità preposta alla tutela dei suddetti beni» (comma 3, art. 26).
Se l’oggetto dell’intervento è la restaurazione
o la manutenzione di superfici decorate di
beni architettonici o di beni mobili di interesse storico, artistico o archeologico (le cosiddette opere rientranti nella categoria OS2 di
cui all’Allegato A al D.P.R. n. 34/2000), infine, è prevista la figura del direttore tecnico di
cantiere «restauratore di beni culturali» con
specifici requisiti (ai sensi dell’art. 7, D.M. 3
agosto 2000, n. 294).
La scelta tra soggetti interni
ed esterni
Nell’ipotesi di incarico a dipendenti dell’impresa, oltre a essere in possesso di questi requisiti tecnico-professionali e morali, il singolo deve essere inquadrato in una determinata
categoria o livello contrattuale in azienda.
Nonostante la normativa di riferimento non
contenga, sul punto, specifiche indicazioni, è
necessario tenere a mente che i compiti del
direttore tecnico hanno natura eminentemente dirigenziale, consistendo nell’organizzazione, nella gestione e nella conduzione del cantiere. I direttori hanno importanti poteri decisionali e di spesa.
La categoria e il livello contrattuale del dipendente che deve essere nominato, quindi, dovranno essere coerenti con la tipologia dei
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compiti assegnati, dovrà essere un dirigente o
un quadro, le cui mansioni già attengano o
siano contigue agli ambiti e alle attività oggetto della nomina. Nell’indisponibilità di queste
figure, si potranno tenere in considerazione
anche dipendenti appartenenti alla categoria
impiegatizia, purché inquadrati nel livello
contrattuale più elevato, con funzioni direttive già proprie[5].
Considerando che la designazione del direttore tecnico è espressione dell’autonomia organizzativa dell’imprenditore, della sua libera
autodeterminazione nella scelta dei propri
rappresentanti (quale lo stesso direttore), è
sempre possibile far ricoprire l’incarico a soggetti esterni all’impresa. In questo caso, la
disciplina ha evidenziato solamente che «l’appaltatore che non conduce i lavori personalmente deve conferire mandato a persona fornita dei
requisiti d’idoneità tecnici e morali» (art. 4,
comma 1, D.M. n. 145/2000). Ossia, qualora
l’aggiudicatario non ricopra personalmente la
funzione di DT, a questo ufficio può essere
incaricato un terzo, ma solo dove in possesso
di specifici requisiti[6].
Per cui, qualora tra i dipendenti a tempo
determinato o indeterminato dell’impresa
non siano presenti figure provviste degli idonei requisiti ovvero, pur presenti, la scelta
organizzativa dell’impresa sia quella di non
ricorrervi, è sempre possibile procedere alla
nomina di un direttore tecnico di cantiere
“esterno”, nella figura di un collaboratore
atipico o di un vero e proprio libero professionista.
In ogni caso, l’incarico deve essere conferito a
una persona fisica, l’unica in grado di rispettare
i requisiti previsti dalla legge e di essere destinataria di quegli obblighi di condotta sanzionati penalmente. L’incarico sorge con l’instaurazione di un rapporto giuridico che può spaziare
da una collaborazione coordinata e continuativa a progetto a una collaborazione occasionale
(ricorrendo i requisiti di cui all’art. 61, D.Lgs.
10 settembre 2003, n. 276), fino a un vero e
proprio contratto d’opera di cui agli artt. 2222
e seguenti, cod. civ., dove la legge ha previsto
solo che il relativo contratto debba essere «regolarmente registrato» (art. 26, D.P.R. n. 34/
2000). Nessun dubbio, al riguardo, che la sottoscrizione di un tale contratto possa in qualche modo configurare un’ipotesi di “subappalto”, con le relative conseguenze per il rapporto
principale, essendo l’incarico personale e non
trovando applicazione alla figura del direttore
tecnico la regola sull’affidamento con procedure a evidenza pubblica tipica del direttore dei
lavori, conferibile esclusivamente in applicazione delle disposizioni di cui agli appalti di
servizi. Oltretutto, è lo stesso art. 118, Codice
dei contratti pubblici, che al comma 12 ha
espressamente stabilito che «non si configurano come attività affidate in subappalto l’affidamento di attività specifiche a lavoratori autonomi». Questa esclusione, oramai chiara, era
stata già riconosciuta peraltro dalla giurisprudenza amministrativa prima del 2006 (anno
di emanazione del Codice), la quale aveva ritenuto di non integrare nel divieto di subappalto
previsto dalla lex specialis per la progettazione
dell’opera e la direzione dei lavori l’incarico
affidato a un lavoratore autonomo per attività
non rientranti nell’oggetto dell’appalto[7].
A ogni modo, la necessità di conferire l’incarico
di direttore tecnico esclusivamente a una persona fisica per assolvere ai requisiti voluti dalla
legge non equivale a dire che sia inibita la possibilità di concludere contratti con studi professionali. Questa evenienza è sempre praticabile.
Nel momento della sottoscrizione del negozio
giuridico relativo al singolo cantiere, però, è
necessario individuare specificamente il professionista dello studio che assumerà il ruolo
di direttore, il cui incarico deve essere oggetto
di una apposita nomina per le conseguenti
comunicazioni del caso, potendo divenire so-
5) In caso contrario, ossia qualora venisse nominato direttore tecnico di cantiere anche un dipendente appartenente a una
categoria o a un livello inferiori, questi potrebbe rivendicare l’inquadramento superiore e la corrispondente più elevata
retribuzione. La limitazione della scelta ai dirigenti e ai quadri (o, al più, agli impiegati con funzioni direttive), quindi, si
rivela necessaria per assicurare che il dipendente disponga effettivamente dei poteri e delle prerogative necessari allo
svolgimento dei compiti propri del direttore tecnico. Solo in questo caso, tra l’altro, sarebbe possibile qualificare la non
corretta esecuzione dei compiti di direttore anche quale inadempimento agli obblighi nascenti dal contratto di lavoro, con
il relativo potere del datore di intervenire sul piano disciplinare.
6) Questi requisiti sono definiti dallo stesso D.M. n. 145/2000, dall’art. 26, D.P.R. n. 34/2000, e dal Codice dei contratti
pubblici .
7) Si veda TAR Basilicata, Potenza, 30 maggio 2005, n. 468, in Ragiusan, 2006, pag. 97.
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lo lui, non l’associazione professionale o la
società di ingegneria, il referente pubblico
nell’esecuzione dell’opera e unico soggetto in
grado di offrire l’assolvimento ai requisiti prescritti dalla legge. In seguito, ovviamente, sarà
sempre possibile sostituirlo in caso di necessità con altro professionista della stessa associazione o della società di ingegneria, purché
nominando una persona ugualmente dotata
dei necessari requisiti tecnici[8].
La forma giuridica
del negozio di incarico
Nella disciplina di riferimento, solo il capitolato generale di cui al D.M. n. 145/2000 ha
previsto modalità e forme particolari per il
conferimento dell’incarico di direttore tecnico di cantiere quando a ricoprire questo ruolo
non sia direttamente l’“appaltatore-persona
fisica” ovvero il legale rappresentate dell’“appaltatore-persona giuridica”. Al di fuori di
queste ipotesi, l’art. 4, D.M. n. 145/2000, ha
disposto che la nomina del differente soggetto
(sia esso interno o esterno)[9] debba avvenire
a mezzo di «mandato con rappresentanza»
nella forma dell’«atto pubblico», che deve essere depositato «presso l’amministrazione
committente, che provvede a darne comunicazione all’ufficio di direzione dei lavori» per il
gradimento e l’inserimento del nominativo
sulla tabella posta all’esterno del cantiere.
Per sua intitolazione il decreto ministeriale
contenente il capitolato generale dovrebbe
riguardare i soli lavori pubblici, ma la sua
riconosciuta natura normativa, le sue regole
sulla «tutela dei diritti dei lavoratori» divenute linee guida e obiettivi per l’adozione del
regolamento esecutivo e attuativo del Codice dei contratti pubblici di applicazione anche per «servizi e forniture di amministrazioni
ed enti statali», nonché il suo contenuto minuzioso nell’assoluta assenza di discipline
organiche di regolamentazione della figura
del direttore tecnico, fanno di questo provvedimento la disciplina di riferimento in appli-
cazione diretta, analogica o come criterio
interpretativo delle fattispecie concrete, pur
se con eventuale mitigazione delle sue rigidità, a seconda della tipologia del cantiere specifico e delle previsioni contrattuali sul punto. Ne consegue che, qualora l’apertura del
cantiere non riguardi lavori pubblici oppure,
pur interessando questa tipologia di lavori, il
relativo contratto sottoscritto dall’ente non
statale non richiama espressamente il capitolato generale, la sua applicabilità diretta e, in
particolare, la forma solenne prevista dallo
stesso trova applicazione solo se ritenuta «a
tutela dei diritti dei lavoratori» ovvero indispensabile nell’economia dell’istituto per
l’interpretazione del caso concreto. L’obbligo
dell’atto pubblico nel conferimento dell’incarico di direttore tecnico, però, non sembra
posto a tutela dei diritti dei lavoratori non
essendo a loro direttamente o indirettamente destinato, come non appare necessario
per l’interpretazione del caso concreto, non
trovando rilevanza lo strumento di nomina,
qualora la nomina sia comunque avvenuta e
risulti essere un dato acquisito. Pertanto, in
assenza di lavori pubblici o di espresso richiamo del capitolato generale, la forma solenne di cui all’art. 4, D.M. n. 145/2000,
non trova applicazione, lasciando il posto,
invece, alle regole generali in materia di
mandati con rappresentanza, ai sensi dell’art. 1392, cod. civ.
Ebbene, per conferire una legittima procura,
il codice civile ha imposto l’utilizzo delle «forme prescritte per il contratto che il rappresentante deve concludere» (art. 1392, c.c.). Quindi,
nel caso di direttore tecnico e per il ruolo
svolto dallo stesso nell’esecuzione del contratto pubblico, nel rapporto con l’amministrazione committente e in materia di salute e di
sicurezza, la forma scritta è necessaria, addirittura ad substantiam ai sensi del TU sicurezza[10], dove però l’utilizzo della forma solenne
dell’atto pubblico è comunque richiesto lì dove il direttore tecnico di cantiere, oltre alla
8) Questo soggetto sarà tenuto, quindi, alla sottoscrizione dei vari documenti tecnici di competenza del direttore tecnico,
mentre la fatturazione delle attività e ogni altro aspetto fiscale relativo all’incarico potrà essere gestito con il centro di
imputazione del professionista stesso quale lo studio professionale.
9) È opportuno ricordare che, in caso di direttore tecnico di cantiere “esterno” il consulente deve aver sottoscritto con il
“datore di lavoro” un «contratto d’opera professionale regolarmente registrato», il quale rappresenta, ai sensi dell’art.
26, D.P.R. n. 34/2000, un presupposto d’incarico.
10) Per un approfondimento sul tema si veda, di C. Brusco, La delega di funzioni alla luce del D.Lgs. n. 81/2008 sulla
tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, in Giur. merito, 2008, pag. 2767.
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gestione dell’ordinaria amministrazione nei
rapporti con la stazione appaltante, giunga a
stipulare negozi giuridici che per la loro validità richiedano questa forma di stipula[11].
Pertanto, nei limiti dell’applicabilità diretta
del capitolato generale alle singole fattispecie
per oggetto o espresso richiamo del D.M. n.
145/2000 nei bandi di gara o nei relativi
contratti, l’incarico potrà essere conferito
esclusivamente ricorrendo alla forma prevista da questo provvedimento. Qualora, invece, l’applicabilità diretta del D.M. n. 145/
2000 non vi sia per tipologia di cantiere o per
suo mancato richiamo, la forma solenne può
essere omessa, ma solo se in seguito il direttore, oltre alla gestione ordinaria del rapporto
con la stazione appaltante, non provveda anche a sottoscrivere per conto del mandante
negozi giuridici che per legge richiedono l’atto pubblico.
La nomina del DT nella conduzione
dei cantieri complessi
Nella pratica sono ricorrenti le ipotesi in cui,
per adempiere al contratto, l’aggiudicatario
dell’appalto abbia necessità di ricorrere a
imprese terze per eseguire singole fasi o parti
dei lavori, ovvero lo stesso aggiudicatario
rappresenti fin dall’origine un RTI in qualità
di mandatario, di cui le mandanti sono associate per eseguire parti delle opere civili in
appalto in autonomia o in un ambito di coordinamento più ampio. In entrambe le ipotesi
(subappalto e RTI), il risultato è che si avrà
un “cantiere complesso”, ossia un cantiere in
cui due o più imprese operano contemporaneamente o, comunque, nello stesso luogo.
Pertanto, nel primo caso (il subappalto) la
nomina del direttore tecnico è prerogativa
dell’appaltatore, ove i subappaltatori possono
esclusivamente designare i propri capicantiere o direzioni tecniche complementari e, comunque, non identificabili nel primo.
La direzione cantiere e la connessa attività di
coordinamento delle diverse imprese presenti in cantiere, infatti, spetta all’appaltatore, anche quando lo stesso subappalti a terzi
la realizzazione di determinate opere. Con
l’assegnazione dell’appalto, infatti, l’aggiudi-
catario diviene direttamente responsabile
nei confronti dell’amministrazione committente per ogni attività compiuta per l’esecuzione del contratto, anche se meramente
complementare, strumentale o accessoria alla prestazione principale, con la specifica che
«i soggetti affidatari dei contratti di cui al
presente codice sono tenuti a eseguire in proprio le opere o i lavori, i servizi, le forniture
compresi nel contratto» e che, qualora sia
previsto o autorizzato un subappalto, l’affidatario dei lavori ne è comunque responsabile, come è responsabile «con il subappaltatore degli adempimenti, da parte di questo
ultimo, degli obblighi di sicurezza previsti dalla normativa vigente», essendo «tenuto a curare il coordinamento di tutti i subappaltatori
operanti nel cantiere» (art. 118, Codice dei
contratti pubblici).
La nomina del direttore tecnico, quindi, è
funzionale al controllo e alla tutela dell’affidatario in relazione all’operato dei suoi subappaltatori che, di fatto, lo espongono alle responsabilità, anche penali, per eventuali violazioni della disciplina in materia di salute e di
sicurezza, oltre che a possibili inadempimenti
verso l’amministrazione committente.
Le stesse responsabilità, però, gravano sul
mandatario in ipotesi di RTI, non solo per il
proprio operato ma, in regime di solidarietà,
anche per l’operato delle singole mandanti.
Il mandatario, infatti, risponde sia per le
proprie attività, sia per le attività delle mandanti, in quanto la sua posizione porta con
sé un’obbligazione di garanzia dell’operato
dei partecipanti al raggruppamento temporaneo[12]. Questo a maggior ragione nei contratti pubblici, la cui disciplina generale ha
previsto, tra i vari obblighi del mandatario,
anche quello in materia di salute e di sicurezza di rendere i piani di sicurezza redatti
dalle singole imprese mandanti compatibili
tra loro e coordinati nella conduzione del
cantiere, assicurandone la coerenza con il
piano predisposto dall’amministrazione
committente (comma 7, art. 118, Codice dei
contratti pubblici).
In questo contesto, pur ponendo qualche incertezza nella sua formulazione, la previsione
11) Si veda TAR Lazio, sez. II, 19 gennaio 2006, n. 392, in Foro amm. TAR, 2006, pag. 171.
12) Solo a titolo di esempio, nell’affermazione di questo principio (in realtà già chiaro), si veda TAR Lazio, sez. I, 6 giugno
1997, n. 852, in TAR, 1997, I, pag. 2195.
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dell’art. 6, D.M. n. 145/2000, che ha identificato nelle «imprese operanti nel cantiere» i soggetti legittimati congiuntamente, «in caso di
associazione temporanea di imprese», a conferire «l’incarico della direzione di cantiere», pur
ponendo qualche incertezza, dovrebbe essere
interpretata nel senso che il mandatario non
possa esimersi dal conferimento di questo
incarico, ma debba provvedervi congiuntamente alla mandante incaricata dell’esecuzione delle opere civili.
Da una analisi di insieme dell’art. 6, infatti,
non sembra potersi interpretare, anche in
ipotesi estrema di appalti misti con una sola
mandante incaricata all’esecuzione di tutte
le opere civili, nel senso che questa impresa
mandante, quale unico soggetto che opera
materialmente nel cantiere di opere civili, sia
anche l’unico legittimato alla nomina del direttore tecnico. L’espressione «imprese operanti nel cantiere» si presta, piuttosto, a ricomprendere ogni soggetto del RTI che abbia la disponibilità giuridica del luogo,
dunque, anche il mandatario, per il ruolo di
responsabile in solido e, quindi, di “garanzia”, dell’operato delle imprese mandanti. In
questo senso, la qualifica di impresa mandataria è sufficiente a rendere il cantiere disponibile giuridicamente anche a questa, indipendentemente dall’attività materialmente
svolta, essendo la stessa destinataria diretta
degli obblighi di coordinamento di tutte le
imprese mandanti operanti nel cantiere, con
compiti e garanzie anche in materia di salute
e di sicurezza.
Oltretutto, non sono rare le discipline regionali[13] che espressamente richiedono in materia
che il direttore tecnico, «in caso di appalti
affidati ad associazioni temporanee di imprese», sia «nominato dall’impresa mandataria» e
solo da questa[14].
È necessario privilegiare, quindi, un’interpretazione ampia del dato normativo alla luce
della quale, in ipotesi di RTI, il direttore tecnico sia nominato dalla mandataria congiuntamente all’impresa mandante, diretta esecutrice delle opere.
Pluralità di mandati, incarichi
multipli e rapporto con i capicantiere
Da chiunque sia nominato, lo stesso soggetto
non può ricoprire il ruolo di direttore tecnico
in più imprese o cordate o raggruppamenti
che concorrono alla stessa gara d’appalto in
quanto, ai sensi dell’art. 26, comma 3, D.M. n.
34/2000, è esclusa la possibilità di rivestire
questo incarico per conto di più soggetti qualificati alla medesima gara d’appalto, infatti,
come previsto dalla normativa, al momento
della nomina, il direttore tecnico di cantiere
deve produrre alla stazione appaltante addirittura «una dichiarazione di unicità di incarico» del direttore. Nel medesimo cantiere, però, è possibile che uno stesso soggetto ricopra,
in successione, prima il ruolo di direttore tecnico dei singoli subappaltatori e, poi, quello
dell’appaltatore ovvero, prima dei mandanti
in caso di RTI e poi del mandatario (o viceversa), in quanto questa figura tecnica, con le
caratteristiche indicate, deve sussistere come
figura per il solo cantiere dell’appaltatore o, in
caso di RTI, in nomina congiunta, per tutti i
membri del raggruppamento.
Pertanto, fuori da queste due ipotesi, la scelta
di designare tecnici qualificati per la gestione,
l’organizzazione e la conduzione delle attività
rientra nell’autonomia organizzativa dei singoli imprenditori quale libera autodeterminazione nella designazione dei propri rappresentanti o collaboratori.
Diverso è il ruolo dei capicantiere, la cui nomina è propria delle imprese che in concreto
svolgono attività materiali in cantiere, siano
esse l’appaltatore e i subappaltatori o il mandatario e le mandanti in RTI. La nomina di
questa figura, infatti, è un fatto interno all’organizzazione della singola impresa, rappresentando questi il “raccordo” tra la direzione
generale di cantiere e le maestranze dell’impresa esecutrice e ricoprendo il capocantiere
il ruolo di responsabile nello svolgimento e
nell’organizzazione concreta del proprio lavoro, con compiti di gestione dei capisquadra,
degli operai specializzati e di quelli qualificati
o comuni. Se questa figura fosse nominata
13) In questo senso, per esempio, le leggi della Regione Marche 5 novembre 1992, n. 49, contenente le «norme sui
procedimenti contrattuali regionali», della Regione Sicilia 12 gennaio 1993, n. 10, «in materia di lavori pubblici e di
forniture di beni e servizi», e della Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige 17 giugno 1998, n. 6, sull’«appalto e
l’esecuzione di lavori pubblici».
14) Così sia l’art. 27, legge della Regione Marche, sia l’art. 63, legge della Regione Sicilia 12 gennaio 1993, n. 10.
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sulla base delle stesse logiche del direttore
tecnico e, quindi, dall’appaltatore o dal mandatario nel RTI anche per i subappaltatori e i
mandanti, l’ingerenza dei primi nelle attività
subappaltate o, comunque, di competenza
dei mandanti, potrebbe essere giudicata eccessiva, incidendo sulla stessa autonomia che
i due rapporti presuppongono, con evidenti
conseguenze in termini di responsabilità.
A ogni modo, la presenza del capocantiere sul
luogo di lavoro - di solito fisicamente continuativa - non fa venir meno, né in concreto
diminuisce, gli obblighi del direttore tecnico
di «presenza sul luogo dei lavori». Il D.M. n.
145/2000, in particolare, richiede che il direttore garantisca questa presenza, poiché
l’impegno non può essere assolto con un intervento per interposta persona.
Tuttavia, la “presenza” alla quale fa riferimento la norma non deve essere intesa in senso
fisico-materiale, ma giuridico-formale del
controllo e della direzione continuativa del
cantiere. Questo rende l’incarico compatibile
con eventuali ulteriori attività del medesimo
tenore nell’ambito di appalti diversi, sempre
ovviamente nei limiti di una effettiva possibilità di gestione contemporanea di più realtà e,
comunque, nel rispetto della «dichiarazione di
unicità di incarico».
Il direttore tecnico e le regole
di salute e di sicurezza
Tra i vari compiti conferiti al direttore tecnico di cantiere è possibile riscontrare anche l’osservanza delle misure in materia di
salute e di sicurezza di cui, in virtù delle
sue competenze decisionali e nell’ambito
delle stesse, nonché dell’ufficio ricoperto
che richiede «la presenza sul luogo dei lavori» (art. 4, comma 3, D.M. n. 145/2000),
diviene responsabile diretto in materia e
destinatario delle relative sanzioni in caso
di violazione delle norme generali di prevenzione degli infortuni[15].
Rispetto ai piani di sicurezza, componente
centrale in materia, il direttore tecnico deve
collaborare alla predisposizione del piano
operativo di sicurezza (POS), anche alla luce
del PSC del committente, ovvero del piano
sostitutivo di sicurezza (PSS) del singolo cantiere.
Questo non equivale a dire che sul direttore
grava l’obbligo di redigere i piani di competenza dell’appaltatore di cui è espressione e
rappresentante in cantiere, piuttosto che ha il
compito di stimolare l’adattamento e l’implementazione di questi piani durante le lavorazioni, provvedendo ad attuare un’azione di
coordinamento nei contesti operativi di maggiori dimensioni con più subappaltatori (attraverso l’acquisizione dei rispettivi piani operativi e la relativa trasmissione al coordinatore
per l’esecuzione dei lavori), cooperando con
le varie imprese presenti nel medesimo luogo
di lavoro e vigilando per assicurare un alto
livello di protezione.
Neppure quando la scelta è quella della
“esternalizzazione” dell’incarico, il direttore
tecnico è obbligato alla redazione dei piani di
sicurezza del cantiere.
Questo obbligo, invece, rimane di competenza esclusiva del “datore di lavoro” della singola impresa appaltatrice che, ai sensi del punto
3.2.1, Allegato XV al D.Lgs. n. 81/2008, è
tenuto a curare la redazione del POS, quale
documento che deve essere predisposto «in
riferimento al singolo cantiere interessato, ai
sensi dell’articolo 17, comma 1, lettera a» [art.
89, comma 1, lettera h)] e, quindi, come obbligo non delegabile a terzi[16].
Il soggetto “esterno” nominato direttore tecnico di cantiere, pertanto, non può che accettare, se richiesto dall’appaltatore, di condividere il PSS o il POS da questi redatto, potendo
eventualmente suggerire quegli emendamenti necessari per fronteggiare rischi concreti
nel singolo cantiere non tenuti in considerazione dai piani ricevuti.
Anche in caso di RTI, «il direttore tecnico di
cantiere è responsabile del rispetto del piano da
parte di tutte le imprese impegnate nell’esecuzione dei lavori» (comma 7, art. 118, Codice dei
contratti pubblici).
Nei cantieri in cui l’appalto è eseguito avvalendosi anche di subappaltatori di singole
opere ovvero, per gli RTI, eseguito dal man-
15) Si veda, per esempio, Cass. pen., sez. IV, 23 ottobre 2008, n. 45016, in Giust. civ. Mass., 2009, e Cass. pen., sez. IV, 28
giugno 2007, n. 39606, in Guida al Diritto, 2007, pag. 61.
16) In questo senso, infatti, PSS e POS rappresentano l’adempimento giuridico alla valutazione dei rischi del cantiere; si
veda, in merito, Cass. pen., sez. IV, 9 ottobre 2008 n. 43111, in CED Cass. pen., 2008.
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datario e dai mandanti per le parti accessorie
dell’appalto,
all’appaltatore/mandatario
compete l’obbligo di vigilare «sulla sicurezza
dei lavori affidatigli e sull’applicazione delle
disposizioni e delle prescrizioni del» PSC, coordinando gli interventi di sicurezza generali
e specifici per i lavori in corso di esecuzione
e verificando «la congruenza dei POS delle
imprese esecutrici rispetto al proprio, prima
della trasmissione» al committente (art. 97,
TU sicurezza).
In questo senso, quindi, è necessario e obbligatorio che ogni impresa operante nel cantiere, ancorché unica, rediga a propria cura e
responsabilità un proprio POS[17], attraverso il
quale valutare, sulla base anche del PSC, i
rischi concreti derivanti dall’opera che deve
essere eseguita in riferimento alle attività da
svolgere.
All’appaltatore/mandatario compete curare la
trasmissione dell’eventuale PSC alle imprese
esecutrici e ricevere da queste il loro POS che,
previa verifica di congruenza rispetto al proprio
con il supporto del direttore tecnico, trasmette
alla committenza per le necessarie valutazioni.
In ipotesi di RTI, in particolare, al mandatario
compete la verifica, il coordinamento e l’invio
all’amministrazione committente dei POS dei
suoi mandanti unitamente al suo. Questo si concretizza in un obbligo formale espresso di “filtrare” l’invio dei singoli documenti alla stazione
appaltante, consentendo, allo stesso tempo,
quella verifica connaturale all’assunzione dell’obbligo di garanzia per l’operato dei partecipanti il raggruppamento temporaneo, controllandone l’attività in modo effettivo e concreto.
Infatti, tra gli obblighi del mandatario nei contratti pubblici è presente anche quello di rendere i piani di sicurezza redatti dalle singole
imprese mandanti compatibili tra loro e coordinati nella conduzione del cantiere, assicurandone la coerenza con il piano predisposto
dall’amministrazione committente (comma 7,
art. 118, Codice dei contratti pubblici).
Riguardo alla sottoscrizione del proprio POS,
poi, l’art. 89, TU sicurezza, ha definito questo
piano come quel «documento che il datore di
lavoro dell’impresa esecutrice redige ai sensi
dell’art. 17, comma 1, lettera a)» [comma 1,
lettera h)]. La sua redazione, quindi, rappresenta quell’obbligo giuridico del datore di lavoro di valutazione dei rischi del luogo di
lavoro (ancorché “temporaneo o mobile”), obbligo che, per volontà di legge, è espressamente non delegabile.
Nelle imprese “non complesse”, ovvero nelle
quali manchino diverse “unità produttive” delocalizzate[18], questa indelegabilità rende
esclusivo destinatario dell’obbligo il vertice
dell’impresa. Questi, però, non è vincolato a
elaborare personalmente il POS, ma a farne
proprio il contenuto che, in termini di responsabilità, è a lui direttamente riconducibile.
In altri termini, la non delegabilità di questa
funzione non si traduce nell’impossibilità per
il datore di lavoro di servirsi di persone maggiormente competenti e qualificate per la valutazione del rischio nella propria azienda e la
redazione del relativo documento. Significa
solo che questi compiti e le relative responsabilità rimangono suoi e il documento conserva questa provenienza.
Ne consegue che il datore di lavoro ha un
obbligo preciso di informarsi preventivamente sui rischi presenti nell’azienda ai fini della
loro valutazione e di verificare successivamente se il documento redatto (anche da altri
soggetti) affronti adeguatamente i temi della
prevenzione e della protezione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali,
tenendo conto delle informazioni acquisite
sull’esistenza dei rischi. Solo adempiuti questi
compiti potrà, per l’accertamento e l’adozione
delle scelte tecniche idonee a contrastare i
rischi e che abbiano carattere di specializzazione da lui non posseduta, rimettersi alle
conclusioni di un consulente interno o esterno sulle quali non abbia la competenza necessaria per interloquire.
Insomma, la non delegabilità addossa al datore di lavoro l’obbligo di valutare le capacità
tecniche di chi redige materialmente il documento, di valutare preventivamente quali siano i rischi ritenuti maggiormente significativi
all’interno dell’azienda, di verificare se questi
rischi siano stati presi in considerazione nel
17) È espressamente il punto 3.2.1, Allegato XV al D.Lgs. n. 81/2008, che ha specificato che «il POS è redatto a cura di
ciascun datore di lavoro delle imprese esecutrici, ai sensi dell’art. 17».
18) Ai sensi dell’art. 2, comma 1, lettera t), D.lgs. n. 81/2008, l’unità produttiva è lo «stabilimento o struttura finalizzati
alla produzione di beni o all’erogazione di servizi, dotati di autonomia finanziaria e tecnico-funzionale».
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documento e se siano state prospettate soluzioni idonee a contrastarli.
Quindi, la sottoscrizione del documento è totalmente irrilevante e non riveste alcuna funzione obbligatoria, potendo addirittura il documento mancare di sottoscrizioni e pur tuttavia continuare a produrre i suoi effetti, in
quanto la riconducibilità del suo contenuto è
già elemento acquisito per imposizione di legge[19]. Per cui gli obblighi che gravano sul
datore di lavoro e solo su lui impongono la
verifica, da parte dello stesso, del documento,
dove la sottoscrizione può avere solo lo scopo
di attestare l’avvenuta esecuzione delle attività di controllo, potendo però materialmente
essere evitata o delegata a terzi, ovviamente
con delega di esecuzione (meramente attuativa di attività eterodeterminate dal delegante).
Comunque nominato, in materia salute e
sicurezza, oltre ai compiti collegati ai piani
per la sicurezza[20], sono vari i compiti del
direttore tecnico di cantiere nell’organizzare
e nell’eseguire i lavori in appalto, contribuendo lo stesso ad adottare le misure necessarie ad assolvere le prescrizioni di sicurezza e di salute per la logistica e a quelle per
i servizi igienico-assistenziali dei lavoratori[21], predisponendo l’accesso e la recinzione
del cantiere con modalità chiaramente visibili e individuabili[22] e curando la disposizione o l’accatastamento di materiali o di attrezzature al fine di evitarne il crollo o il ribaltamento[23]. Al direttore tecnico normalmente
competono anche la protezione dei lavoratori contro le influenze atmosferiche, la rimozione dei materiali pericolosi presenti in cantiere e lo stoccaggio e l’allontanamento legittimo dei detriti e delle macerie conseguenti
delle opere in corso[24].
Conclusioni
In conclusione, premesso che settori ordi-
nari e speciali non hanno differenze di disciplina al riguardo, è stato evidenziato il
ruolo eminente e apicale del direttore tecnico nella conduzione del cantiere di opere
pubbliche, quale figura sostanzialmente obbligatoria.
Con i compiti di organizzazione, di gestione e di conduzione del cantiere, in particolare, questo soggetto si occupa, per conto
dell’appaltatore/mandatario, dell’esecuzione concreta del contratto d’appalto con
gestione diretta della relativa mano d’opera, coordinando e seguendo l’adempimento delle prestazioni in contratto e sovrintendendo all’adattamento, all’applicazione
e all’osservanza dei piani di sicurezza, con
confronto diretto con la direzione dei lavori e i diversi esecutori.
Per poter partecipare ad appalti pubblici,
quindi, la nomina del direttore tecnico è sempre necessaria, con conferimento dell’incarico con atto pubblico se:
- l’amministrazione committente è un ente
statale;
- il bando lo richieda o richiami la relativa
disciplina;
- a richiamare questa disciplina sia espressamente il contratto d’appalto.
Così nominato, il direttore tecnico di cantiere (sia esso direttamente il responsabile legale dell’impresa appaltatrice/mandataria
ovvero un soggetto interno o esterno dotato
dei necessari requisiti) può assumere l’incarico solo previo rilascio della dichiarazione
di “unicità di incarico” e solo garantendo la
presenza giuridico-formale sul luogo dei lavori per tutta la durata delle attività, con
impegno al controllo e alla direzione continuativa del cantiere. In sostanza, il direttore
tecnico di cantiere è una figura obbligatoria, una costante dall’apertura alla chiusura
dei lavori.

19) Si veda Cass. pen., sez. III, 19 aprile 2005, n. 29229, in Cass. pen., 2006, pag. 3777.
20) In particolare, il direttore tecnico di cantiere contribuisce alla redazione del POS e alla sua attuazione, sorvegliando, per
conto dell’appaltatore/mandatario, sull’implementazione di tutte le misure di sicurezza, anche da parte delle imprese
subappaltatrici e di quelle mandanti in ipotesi di RTI, curando la messa a disposizione almeno dieci giorni prima
dell’inizio dei lavori di copia dei piani ai rappresentanti per la sicurezza (art. 100, comma 4, TU) e trasmettendo - sempre
prima dell’inizio dei lavori - il PSC alle imprese esecutrici e ai lavoratori autonomi e il suo POS e quello di queste ultime
imprese al coordinatore per l’esecuzione (art. 101, comma 3).
21) Si veda l’Allegato XIII e l’art. 96, comma 1, lettera a), D.Lgs. n. 81/2008.
22) Si veda l’art. 96, comma 1, lettera b), D.Lgs. n. 81/2008.
23) Si veda l’art. 96, comma 1, lettera c), D.Lgs. n. 81/2008.
24) Si vedano, rispettivamente, le lettere d), e) e f), art. 96, comma 1, D.Lgs. n. 81/2008.
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