Legge 7.8.1990, n. 241
Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo
e di diritto di accesso
ai documenti amministrativi
Legge 11.02.05, n. 15
Modifiche ed integrazioni alla legge 241/90
D.P.R. 12.04.06, n. 184
Regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi
D. Lgs. 7.3.05, n. 82
Codice dell’amministrazione digitale
Disegno di legge Nicolais del 22.09.06 n. 16 Efficienza delle P.A. e riduzione degli oneri burocratici
8/11/2006
Giulia Michetti
Struttura della legge 241/90
• Capo I – Principi
• Capo II – Responsabile del procedimento
• Capo III – Partecipazione al procedimento amministrativo
• Capo IV – Semplificazione dell’azione amministrativa
• Capo IV bis – Efficacia ed invalidità del provvedimento
amministrativo. Revoca e recesso
• Capo V – Accesso ai documenti amministrativi
• Capo VI – Disposizioni finali
Nei Capi I, II, III e IV
…. Si parla del procedimento amministrativo
Il procedimento amministrativo
La nozione di procedimento
amministrativo esprime l’idea di una
azione amministrativa che procede
finalizzata alla decisione da assumere
nel caso concreto.
Il procedimento amministrativo
Il procedimento può essere concepito come una
sorta di itinerario che l’autorità amministrativa
deve seguire nell’esercizio di un suo potere.
In definitiva ogni procedimento consiste nella
sequenza di atti ed attività previste in via astratta
per arrivare al provvedimento e alla sua efficacia.
In concreto ogni procedimento è ben più di una
sequenza di atti, è la sede e lo strumento di
formazione progressiva di quel dossier di
documenti, informazioni, osservazioni, elementi
valutativi, atti preliminari e simili che conducono ad
una specifica decisione.
Le fasi del procedimento
Preparatoria: comprende la fase dell’iniziativa, in cui si
collocano gli atti propulsivi del procedimento e la fase
dell’istruttoria, in cui si procede all’acquisizione e
all’elaborazione dei dati, ponderando i diversi interessi
in gioco.
Dispositiva: in questa fase viene adottato il
provvedimento finale.
Integrativa dell’efficacia: vi rientrano la fase del
controllo, per conferire esecutività al provvedimento e
la fase della comunicazione, con cui si rende legalmente
noto il provvedimento e lo si rende obbligatorio.
Principi generali dell’azione amministrativa
• Economicità
• Efficacia
• Pubblicità
• Trasparenza
• Principi dell’ordinamento comunitario
Uso della telematica
Per conseguire maggiore efficienza nella
loro attività, è incentivato l'uso della
telematica
- nei rapporti interni,
- tra le diverse amministrazioni
- tra le amministrazioni e i privati
Obblighi di responsabilità
• Obbligo di determinare per ciascun tipo di
procedimento l'unità organizzativa
responsabile del procedimento, nonché
dell'adozione del provvedimento finale
• Obbligo di individuare il responsabile del
singolo procedimento, nonché dell'adozione
del provvedimento finale (il dirigente o altro
dipendente cui è assegnata la responsabilità)
Obblighi di semplificazione
• Obbligo di non aggravare il procedimento
• Obbligo del responsabile del procedimento di
adottare ogni misura per l'adeguato e
sollecito svolgimento dell'istruttoria
• Conferenza di servizi (per l’esame contestuale
dei vari interessi pubblici coinvolti in un
procedimento)
• Silenzio assenso (nei procedimenti ad istanza
di parte il silenzio dell’amministrazione
equivale al provvedimento di accoglimento
della domanda)
Obblighi di autocertificazione
Obbligo di acquisire d’ufficio i documenti attestanti
atti, fatti, qualità e stati soggettivi necessari per
l'istruttoria del procedimento, in possesso
dell'amministrazione procedente, o detenuti
istituzionalmente da altre pubbliche amministrazioni
Obbligo di accertare d'ufficio fatti, stati e qualità
che la stessa amministrazione procedente o altra
pubblica amministrazione è tenuta a certificare
Obblighi di trasparenza
• Obbligo di determinare i termini di conclusione del
procedimento.
• Obbligo di adottare un provvedimento espresso.
• Obbligo di motivare ogni provvedimento compresi
quelli concernenti l'organizzazione amministrativa, lo
svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale.
• Obbligo di indicare negli atti notificati al destinatario
il termine e l'autorità cui è possibile ricorrere.
Obblighi di trasparenza
Obbligo di predeterminare e pubblicare i
criteri e le modalità cui le amministrazioni
devono attenersi per l’adozione di
provvedimenti attributivi di vantaggi
economici a persone ed enti pubblici e privati
(concessione di sovvenzioni, contributi,
sussidi ed ausili finanziari).
Obblighi di comunicazione
Obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento,
ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da
particolari esigenze di celerità ai destinatari del
provvedimento e ai controinteressati.
Le norme relative alla comunicazione all'interessato
dell'avvio del procedimento e dell'indicazione del
responsabile del procedimento, non si applicano alle
procedure concorsuali, essendo queste iniziate ad
istanza di parte (TAR Lazio – Roma Sez. II - sentenza
2 ottobre 2006, n. 9749).
Obblighi di comunicazione
Obbligo di comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento
dell’istanza, prima della formale adozione di un provvedimento
negativo (solo nei procedimenti ad istanza di parte). Il c.d.
preavviso di rigetto non si effettua nelle procedure concorsuali.
Diritto degli istanti di presentare per iscritto osservazioni e
documenti (entro dieci giorni dal ricevimento della
comunicazione).
Obbligo di motivare nel provvedimento finale l'eventuale
mancato accoglimento di tali osservazioni.
Facoltà di partecipazione al procedimento
Vale per qualunque soggetto,
portatore di interessi pubblici, privati
o diffusi, a cui possa derivare un
pregiudizio dal provvedimento.
Diritti dei
partecipanti
al procedimento
• presa visione degli
atti del procedimento
(accesso
endoprocedimentale)
• presentazione di
memorie scritte e
documenti
Obblighi
dell’amministrazione
valutazione delle
memorie scritte e
documenti ove siano
pertinenti
all'oggetto del
procedimento
Termini di conclusione del procedimento
• Previsti per legge
• Stabiliti con regolamenti adottati dalle
singole amministrazioni, tenendo conto
della loro sostenibilità, sotto il profilo
dell'organizzazione amministrativa, e
della natura degli interessi pubblici
tutelati
• Altrimenti il termine è di novanta giorni
Disegno di legge Nicolais 21/9/06
Termini certi e più brevi
• Le amministrazioni sono tenute a definire e
rendere pubblici i termini per la conclusione di
un procedimento
• Altrimenti il termine è di trenta giorni
• I tempi massimi non possono comunque
superarre i novanta giorni, salvo le eccezioni
previste dalla legge o da appositi decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri (tenendo
conto della sostenibilità dei termini, sotto il
profilo dell’organizzazione amministrativa,
della natura degli interessi pubblici tutelati e
della particolare complessità del
procedimento)
Disegno di legge Nicolais
Monitoraggio dei tempi e valutazione ex post
dell’efficienza delle amministrazioni
• Monitoraggio da parte dei Servizi di controllo
interno delle singole amministrazioni, anche
avvalendosi dei sistemi di protocollo
informatico, dei tempi medi di conclusione dei
procedimenti
• Predisposizione di un rapporto (contenente
numero e tipologie dei procedimenti che non si
sono conclusi nei termini previsti), corredato
da un piano di riduzione dei tempi, da
presentare ogni anno alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri
Disegno di legge Nicolais
Conseguenze per il mancato rispetto dei termini
• Risarcimento del danno ingiusto cagionato in
conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa
del termine di conclusione del procedimento,
indipendentemente dalla spettanza del
beneficio derivante dal provvedimento
richiesto
• Il diritto al risarcimento si prescrive in 5 anni
Disegno di legge Nicolais
Conseguenze per il mancato rispetto dei termini
• Sanzione per il mero ritardo, consistente nel
pagamento di una multa a favore dei soggetti
istanti nei casi di inosservanza dei termini di
conclusione dei procedimenti amministrativi
• Il diritto alla somma di denaro si prescrive in
1 anno
• La misura della multa e le modalità di
pagamento verranno stabilite con apposito
regolamento
Disegno di legge Nicolais
Pubblicità degli adempimenti richiesti ai cittadini
Le pubbliche amministrazioni sono tenute a
rendere disponibili, anche attraverso gli U.R.P.:
• l’elenco della documentazione da presentare
unitamente all’istanza per l’adozione del
provvedimento amministrativo richiesto
• la relativa modulistica, anche ai fini delle
dichiarazioni sostitutive di certificazione e delle
dichiarazioni sostitutive di notorietà (le PA
rendono disponibili tali moduli anche per via
telematica)
Disegno di legge Nicolais
Pubblicità degli adempimenti richiesti ai cittadini
Le pubbliche amministrazioni non possono
chiedere ulteriori informazioni o documenti
oltre a quelli indicati nei moduli, nei formulari
e negli elenchi, se non con atto motivato, il
quale determina la sospensione del termine
per la conclusione del procedimento.
Disegno di legge Nicolais
Responsabilità dei dirigenti
Il dirigente dell’ufficio inadempiente è penalizzato
nel trattamento economico accessorio nel caso di
gravi e ripetute violazioni dei seguenti obblighi:
- dovere di concludere i procedimenti entro i termini
previsti
- dovere di non chiedere certificati e documenti in tutti
i casi in cui è ammessa l’autocertificazione o
l’informazione è in possesso della pubblica
amministrazione
- dovere di pubblicizzare l’elenco aggiornato della
documentazione richiesta
Attività consultiva
Pareri obbligatori: entro quarantacinque giorni
dal ricevimento della richiesta.
Pareri facoltativi: immediata comunicazione
alle amministrazioni richiedenti del termine
entro il quale il parere sarà reso che comunque
non può superare i quarantacinque giorni dal
ricevimento della richiesta (aggiunto nel disegno
di legge Nicolais).
Attività consultiva
Legge 241/90
Disegno di legge Nicolais
Inutile decorso del termine: è in
facoltà dell'amministrazione
richiedente di procedere
indipendentemente
dall'acquisizione del parere
Decorrenza del termine per il
parere obbligatorio: facoltà
dell’amministrazione richiedente
di procedere indipendentemente
dall’emissione del parere.
Decorrenza del termine per il
parere facoltativo:
l’amministrazione richiedente
procede indipendentemente
dall’emissione del parere.
Salvo il caso di omessa richiesta
del parere, il responsabile del
procedimento non può essere
chiamato a rispondere degli
eventuali danni derivanti dalla
mancata emissione dei pareri
Attività consultiva
Legge 241/90
Disegno di legge Nicolais
Esigenze istruttorie: il
termine può essere
interrotto per una sola volta
e il parere deve essere reso
definitivamente entro
quindici giorni dalla ricezione
degli elementi istruttori da
parte delle amministrazioni
interessate
Esigenze istruttorie: i
termini possono essere
interrotti per una sola volta e
il parere deve essere reso
definitivamente entro
quindici giorni dalla ricezione
degli elementi istruttori da
parte delle amministrazioni
interessate
Parere favorevole, senza
osservazioni: comunicato
telegraficamente o con mezzi
telematici
I pareri sono trasmessi con
mezzi telematici
Valutazioni tecniche
Legge 241/90
1.
2.
6.
Acquisizione di valutazioni tecniche di
organi od enti appositi: nei termini
prefissati dalla legge o dal regolamento
che prevede le valutazioni o, in mancanza,
entro novanta giorni dal ricevimento della
richiesta
Decorrenza del termine: il responsabile
del procedimento deve chiedere le
valutazioni tecniche ad altri organi
dell'amministrazione pubblica o ad enti
pubblici che siano dotati di qualificazione
e capacità tecnica equipollenti, ovvero ad
istituti universitari.
Esigenze istruttorie: il termine può essere
interrotto per una sola volta e le
valutazioni devono essere rese
definitivamente entro quindici giorni dalla
ricezione degli elementi istruttori.
Disegno di legge Nicolais
3.
Decorsi inutilmente ulteriori novanta
giorni, il responsabile del procedimento
provvede comunque all’adozione del
provvedimento.
4.
La richiesta di valutazioni tecniche
determina la sopensione del termine di
conclusione del procedimento
5.
Salvo il caso di omessa richiesta della
valutazione, il responsabile del
procedimento non può essere chiamato a
rispondere degli eventuali danni derivanti
dalla mancata emissione delle valutazioni
tecniche
Il Capo IV bis
… Si parla del provvedimento amministrativo
Efficacia ed esecutività del
provvedimento
Provvedimenti efficaci: esecuzione immediata, salvo
che sia diversamente stabilito dalla legge o dal
provvedimento medesimo.
Sospensione dell’efficacia: per gravi ragioni e per il
tempo strettamente necessario.
Termine di sospensione:
- esplicitamente indicato nell'atto che la dispone
- può essere prorogato o differito per una sola volta
- può essere ridotto per sopravvenute esigenze
Efficacia del provvedimento limitativo
della sfera giuridica dei privati
Il provvedimento acquista efficacia:
• con la comunicazione personale al destinatario (atti recettizi)
• con forme di pubblicità idonee nel caso di comunicazione
personale impossibile o particolarmente gravosa per il numero
dei destinatari
• immediata, nel caso di provvedimenti limitativi della sfera
giuridica dei privati aventi carattere cautelare ed urgente
• possibile clausola motivata di immediata efficacia, nel caso di
provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati non
avente carattere sanzionatorio
Esecutorietà
Provvedimento costitutivo di obblighi:
indica il termine e le modalità dell'esecuzione
da parte del soggetto obbligato.
Non ottemperanza dell'interessato:
- diffida dell’amministrazione
- esecuzione coattiva nelle ipotesi e secondo
le modalità previste dalla legge
Invalidità del provvedimento
Nullità
• mancanza degli elementi
essenziali
• difetto assoluto di
attribuzione
(incompetenza assoluta:
diverse amministrazioni)
• violazione o elusione del
giudicato
• negli altri casi
espressamente previsti
dalla legge (es. L. 444/94)
Annullabilità
vizi di legittimità:
 violazione di legge
 eccesso di potere
 incompetenza relativa
(organi o uffici della
stessa amministrazione)
Non annullabilità del provvedimento
• Non è annullabile il provvedimento adottato in
violazione di norme sul procedimento o sulla forma
degli atti qualora, per la natura vincolata del
provvedimento, sia palese che il suo contenuto
dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da
quello in concreto adottato.
• Non è annullabile il provvedimento amministrativo per
mancata comunicazione dell'avvio del procedimento
qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il
contenuto del provvedimento non avrebbe potuto
essere diverso da quello in concreto adottato.
Annullamento d’ufficio
Soggetto agente: l'organo che ha emanato l’atto o
altro organo previsto dalla legge
Oggetto: provvedimenti amministrativi illegittimi
Presupposti:
- ragioni di interesse pubblico
- entro un termine ragionevole
- tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei
controinteressati
Effetti ex tunc
È fatta salva la possibilità di convalida del
provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di
interesse pubblico ed entro un termine ragionevole
Revoca del provvedimento
Soggetto agente: l'organo che ha emanato l’atto o
altro organo previsto dalla legge
Oggetto: provvedimenti amministrativi ad efficacia
durevole
Presupposti:
- sopravvenuti motivi di pubblico interesse
- mutamento della situazione di fatto;
- nuova valutazione dell'interesse pubblico originario
Effetti ex nunc
Obbligo di indennizzo, se la revoca comporta
pregiudizi ai soggetti direttamente interessati
Recesso dai contratti della P.A.
Ammesso nei casi previsti dalla
legge o dal contratto.
Es: l’art. 11 del codice dei contratti
pubblici prevede che la stipulazione del
contratto non avviene nel termine
fissato, l’aggiudicatario può, mediante
atto notificato alla stazione appaltante,
sciogliersi da ogni vincolo o recedere dal
contratto.
Il Capo V
Accesso ai documenti amministrativi
Diritto di accesso
ai documenti amministrativi

prendere visione (esame)

estrarre copia
Oggetto del diritto di accesso
Documento amministrativo:
ogni rappresentazione grafica,
fotocinematografica, elettromagnetica o di
qualunque altra specie del contenuto di atti, anche
interni o non relativi ad uno specifico
procedimento, detenuti da una pubblica
amministrazione e concernenti attività di pubblico
interesse, indipendentemente dalla natura
pubblicistica o privatistica della loro disciplina
sostanziale.
Oggetto del diritto di accesso
D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184
Regolamento recante disciplina in materia di
accesso ai documenti amministrativi
Documenti amministrativi materialmente esistenti
al momento della richiesta e detenuti alla stessa
data dalla P.A.
La P.A. non è tenuta ad elaborare dati in suo
possesso al fine di soddisfare le richieste di
accesso.
Titolarità del diritto di accesso
Interessati:
tutti i soggetti privati, compresi quelli
portatori di interessi pubblici o diffusi, che
abbiano un interesse diretto, concreto e
attuale, corrispondente ad una situazione
giuridicamente tutelata e collegata al
documento per cui è chiesto l'accesso.
Controinteressati al diritto di accesso
Controinteressati:
tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla
natura del documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso
vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza.
Regolamento
Obbligo della P.A. che riceve la richiesta di accesso di notificarla
ai controinteressati (invio di copia con raccomandata a.r. o per
via telematica).
Possibilità per i controinteressati, entro dieci giorni, di
presentare, anche per via telematica, una motivata opposizione
alla richiesta di accesso.
La P.A., decorso tale termine, provvede sulla richiesta, accertata
la ricezione della comunicazione.
Regola
Tutti i documenti
amministrativi sono accessibili
…. fino a quando la pubblica
amministrazione ha l'obbligo di detenere
i documenti amministrativi a cui si chiede
di accedere.
L'accesso ai documenti amministrativi non
può essere negato ove sia sufficiente fare
ricorso al potere di differimento.
Esclusi dal diritto di accesso
• documenti coperti da segreto per legge o per
regolamento
• procedimenti tributari
• attività della P.A. diretta all'emanazione di atti
normativi, amministrativi generali, di pianificazione e
di programmazione
• procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti
amministrativi contenenti informazioni di carattere
psico-attitudinale relativi a terzi
Escluse dal diritto di accesso
Le informazioni in possesso della P.A. che non
abbiano forma di documento amministrativo, salvo
quanto previsto dal decreto legislativo in materia
di accesso a dati personali da parte della persona
cui i dati si riferiscono (in questo caso si applica la
disciplina del codice della privacy).
Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate
ad un controllo generalizzato dell'operato delle P.A.
Esclusi dal diritto di accesso
• I documenti amministrativi individuati con
regolamento del Governo in relazione a:
– sicurezza, difesa nazionale e relazioni internazionali
– politica monetaria e valutaria
– tutela dell’ordine pubblico, prevenzione e repressione della
criminalità, attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle
indagini
– riservatezza di persone fisiche, di persone giuridiche, gruppi,
imprese e associazioni
– attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro e
atti interni connessi all’espletamento del relativo mandato
• Le categorie di documenti individuate dalle singole
pubbliche amministrazioni
Deve comunque essere garantito ai
richiedenti l’accesso ai documenti
amministrativi per la cura e difesa
dei propri interessi giuridici.
Il procedimento di accesso
Accesso informale
Accesso formale
In assenza di controinteressati
Sorgono dubbi:
– sulla legittimazione del richiedente
– sulla sussistenza del suo interesse
– sull'accessibilità del documento
– sull'esistenza di controinteressati
Richiesta, anche verbale,
all'amministrazione che ha formato il
documento o che lo detiene stabilmente
- indicando l’oggetto della richiesta
- specificando l'interesse connesso
all'oggetto
- dimostrando la propria legittimazione
Esame immediato e senza formalità
•
•
•
•
Accoglimento della richiesta:
indicazione della pubblicazione contenente
le notizie
esibizione del documento
estrazione di copie
ovvero altra modalità idonea
Richiesta formale
La P.A. rilascia ricevuta tramite il
protocollo
Responsabile del procedimento: il
dirigente, il funzionario preposto all'unità
organizzativa o altro dipendente addetto
all'unità competente a formare il
documento o a detenerlo stabilmente
Termine del procedimento: trenta giorni,
decorsi i quali la richiesta si intende
respinta
Il procedimento di accesso
Richiesta presentata ad amministrazione incompetente:
immediata trasmissione a quella competente, con
comunicazione all'interessato.
Richiesta irregolare o incompleta:
comunicazione al richiedente con invito a regolarizzarla,
entro dieci giorni, con raccomandata a.r. o con altro mezzo
idoneo a comprovarne la ricezione
Sospensione del termine fino alla presentazione della
richiesta corretta
La fase dispositiva
del procedimento di accesso
Accoglimento della richiesta
indicando:
• l'ufficio presso cui rivolgersi
• un congruo periodo di tempo,
comunque non inferiore a
quindici giorni, per prendere
visione dei documenti o per
ottenerne copia
Modalità di accesso:
• esame dei documenti
• copia dei documenti
• su richiesta dell'interessato, le
copie possono essere
autenticate
Non accoglimento della richiesta,
motivato:
• rifiuto
• limitazione
• differimento (specificarne la
durata)
Il differimento è disposto
• ove sia sufficiente per
assicurare una temporanea
tutela agli interessi per cui è
prevista l’esclusione
• per salvaguardare specifiche
esigenze dell'amministrazione,
specie nella fase preparatoria
dei provvedimenti, per non
compromettere il buon
andamento dell'azione
amministrativa
Uso della telematica
L. 241/90
Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, è incentivato l'uso della telematica
- nei rapporti interni,
- tra le diverse amministrazioni
- tra le amministrazioni e i privati
D.P.R.184/06
Le P.A. assicurano che il diritto d'accesso possa essere esercitato anche in via telematica
(rinvio al CAD)
•
•
•
•
•
D. Lgs 82/05 (CAD)
Il Codice dell’amministrazione digitale prevede:
la partecipazione al procedimento amministrativo , nonché il diritto di accesso ai documenti
(art. 4 );
lo scambio di documenti e informazioni con i soggetti interessati che ne fanno richiesta e che
hanno preventivamente dichiarato il proprio indirizzo di posta elettronica certificata (art. 6);
modalità di accesso e di presentazione delle istanze da parte dei cittadini e delle imprese
(art. 15);
la comunicazione di avvio del procedimento, con cui si rendono note agli interessati le
modalità per esercitare in via telematica i diritti di presa visione degli atti del procedimento
e di presentazione di memorie scritte e documenti (art. 41)
la convocazione della conferenza dei servizi, previo accordo tra le amministrazioni coinvolte
(art. 41).
D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184
Il regolamento disciplina le modalità di esercizio del
diritto di accesso ai documenti amministrativi.
Rinvia a provvedimenti generali organizzatori per
l'esercizio del diritto di accesso che le
amministrazioni devono adottare entro 1 anno dalla
data di entrata in vigore del regolamento stesso,
dandone comunicazione alla Commissione per l'accesso
ai documenti amministrativi.
Contenuto minimo degli atti delle P.A.
Modulistica per la compilazione delle richieste di accesso.
Categorie di documenti di interesse generale da pubblicare in
luoghi accessibili a tutti e servizi volti ad assicurare adeguate e
semplificate tecniche di ricerca dei documenti, anche con la
predisposizione di indici e la indicazione dei luoghi di
consultazione.
Ammontare dei diritti e delle spese da corrispondere per il
rilascio di copie dei documenti.
Accesso alle informazioni contenute in strumenti informatici,
adottando le misure atte a salvaguardare la distruzione, la
perdita accidentale, nonché la divulgazione non autorizzata. In
tali casi, le copie dei dati informatizzati possono essere
rilasciate sugli appositi supporti, ove forniti dal richiedente,
ovvero mediante collegamento in rete, ove esistente.