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REV. 22 GIUGNO 1999
Este documento es una copia autorizada para su uso en el programa "GNF- Proyecto Jefaturas. Gestión del Cambio" impartido por el prof. Carlos Rodríguez Lluesma
JAMES L. HESKETT
Il nuovo Dipartimento di Polizia di New York
Il commissario William Bratton e la sua squadra operativa potevano essere soddisfatti dei progressi compiuti
dal New York Police Department (NYPD – Dipartimento di polizia di New York) verso gli obiettivi fissati
all’inizio del 1994 per ridurre la criminalità pesante nella città. I loro sforzi avevano prodotto risultati addirittura
migliori di quanto alcuni di loro avessero previsto, migliori anche di quelli rappresentati nel famoso telefilm
omonimo del dipartimento. Tanto migliori, anzi, che di recente il commissario aveva sbandierato il rapido calo
dei tassi di criminalità nella città davanti a una società di bond rating incaricata di valutare il debito di New York,
facendo notare che i benefici sulla qualità della vita avrebbero dovuto avere in definitiva un impatto favorevole
sull’appetibilità della città come luogo d’affari, rafforzando ulteriormente la sua solidità creditizia.
Anche se il dipartimento stava effettivamente producendo i risultati desiderati dai residenti della città, molti si
chiedevano se e come la filosofia altamente pubblicizzata e orientata ai risultati seguita nei primi ventiquattro mesi di
mandato del commissario Bratton potesse essere mantenuta (l’Annesso 1 include un rapporto statistico sulla criminalità
a New York a confronto con altre grandi città degli U.S.A.).
Mentre la sua squadra di vicecommissari (in borghese) e comandanti (in uniforme) si radunava nel suo ufficio,
una mattina verso la fine di gennaio del 1996, Bratton rifletteva sulla strategia appropriata che avrebbe permesso
alla sua organizzazione di continuare a produrre risultati, pur con le carenze di budget che la città stava
sperimentando. La copia del New York Times datata giovedì 25 gennaio sulla sua scrivania, la stessa usata da
Teddy Roosevelt quando era stato Commissario di polizia 100 anni prima, portava in prima pagina un articolo
dal titolo “Giuliani (Rudolph Giuliani, il sindaco di New York) valuta tagli alla polizia per ridurre il deficit di
bilancio”. Non era certo una sorpresa, alla luce della sua recente discussione con il sindaco Giuliani, la cui
amministrazione si trovava ad affrontare un deficit di 2 miliardi di dollari (il 6%) nell’anno fiscale 1995,
nonostante i notevoli forzi per ridurre le spese.
Bratton aprì la riunione settimanale della Squadra Operativa facendo notare che un’ulteriore riduzione del 10% dei
crimini pesanti nel corso del 1996 sarebbe stata uno scherzo, quanto a difficoltà e complessità, rispetto alle varie altre
problematiche che il dipartimento si trovava di fronte, Tra queste c’erano la riduzione dei fondi messi a disposizione
dalla città, le restrizioni sulle possibilità del dipartimento di mettere in opera le proprie risorse e premiare i risultati e la
difficoltà di mantenere il ritmo che aveva prodotto effetti così spettacolari negli ultimi due anni. Dopo avere fatto notare
che il dipartimento avrebbe attraversato “un’annata assai stressante”, Bratton stimolò i suoi vice a essere creativi nel
rispondere a queste nuove sfide così come lo erano stati nel contenere il crimine.
Storia
Fondato nel 1845, il Dipartimento di polizia di New York era la più grande organizzazione municipale di
polizia negli Stati Uniti. In varie epoche della sua storia aveva rappresentato un modello per le operazioni di
polizia in una grande città. Tuttavia, come altre grandi organizzazioni municipali simili, il suo lavoro si misurava
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I casi della HBS sono svolti esclusivamente per essere discussi a lezione. L’obiettivo non è quindi che costituiscono una garanzia, né una fonte primaria né un
esempio di gestione buona o carente..
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in termini di sforzo, ad esempio la velocità di risposta alle chiamate al 911 (emergenza) e il numero di pattuglie
in servizio. Di volta in volta poi, si era trovato a rispondere a periodiche accuse di corruzione e brutalità degli
agenti.
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Nelle parole di Bratton:
Noi, come organizzazione, e come molti dipartimenti di polizia in America durante gli anni ‘70 e ‘80,
siamo diventati molto reattivi nel nostro approccio al crimine ... il modello di polizia tradizionale o
professionale consisteva in una risposta rapida: chiamate il 911 e arriveremo in un attimo ... puntavamo
sulle pattuglie casuali come misura preventiva principale, con l’idea che tutte quelle macchine in giro
avrebbero spaventato i criminali fino a fargli cambiare idea. (Per di più) esisteva l’investigazione reattiva,
qualcosa che avevamo sempre fatto dopo l’investigazione sui fatti. Ed era spesso controllata da
un’organizzazione forte e centralizzata; nel caso del NYPD, si doveva arrivare fino in cima
all’organizzazione per prendere anche le decisioni più semplici.1
Il concetto di polizia di comunità iniziò a farsi largo tra i dipartimenti di polizia degli Stati Uniti verso la fine
degli anni ‘80. In base a questo concetto, i singoli agenti, spesso i membri più giovani delle forze di polizia, erano
incoraggiati a trascorrere tempi più lunghi nei quartieri, mantenere una maggiore visibilità, guadagnarsi la fiducia
dei cittadini di un quartiere e raccogliere informazioni che avrebbero portato a sforzi concreti per scoraggiare il
crimine. Ciononostante continuavano a esistere unità specializzate e addestrate per combattere tipi particolari di
crimini, specie quelli collegati alla droga. Questo rifletteva la paura che alcuni agenti di polizia potessero cedere
alla tentazione di immischiarsi essi stessi in attività illegali, tra cui il traffico di droga. In generale le iniziative di
polizia di comunità avevano creato una tensione tra strategie di dispiego del personale concepite per dare una
massima visibilità agli agenti e quelle concepite per gestire aree ad alta criminalità.
Il programma “Strade sicure, città sicura” (Safe Streets, Safe City)
In risposta agli aumenti nella criminalità, che aveva raggiunto proporzioni quasi epidemiche, nel 1991 il sindaco
David Dinkins e il consiglio comunale di New York (New York City Council) si erano guadagnati l’approvazione
della State Legislature (Legislatura dello Stato) per l’assunzione di 6.000 agenti, da retribuire grazie a un aumento
delle tasse sulla proprietà e a un 12,5% di soprattassa sulle imposte sul reddito dei cittadini. Il decreto specificava
il numero totale degli agenti e funzionari di polizia da raggiungere al 1° agosto di ogni anno (38.310 per il 1°
agosto 1995).
Il programma, detto “Strade sicure, città sicura”, era destinato a proseguire fino al 20 giugno 1996. Era stato
avviato sotto intense pressioni per intraprendere una linea dura contro il crimine. Il presidente del consiglio
comunale aveva inoltrato la proposta di mantenere la quota extra, da usare però in futuro per finanziare la
riparazione di alcune scuole sempre più in rovina.
1 Marie Simonetti Rosen, “Moving the Biggest Mountain”, Law Enforcement News, 30 giugno 1995, pagg. 8-10. Parole tra parentesi aggiunte
dall’autrice.
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La carica passa a Giuliani
L’elezione a sindaco di Rudolph Giuliani, nel novembre 1993, aprì una nuova era per il dipartimento. Giuliani,
già Procuratore degli Stati Uniti per il distretto meridionale di New York, che si era costruito una reputazione
come nemico giurato della corruzione e della criminalità organizzata, aveva impostato la campagna e vinto le
elezioni in buona parte puntando alle riduzioni nel deficit di bilancio della città e a un miglioramento nel controllo
della criminalità. Questi obiettivi dovevano essere raggiunti in grande misura esentando il dipartimento di polizia
da tagli del bilancio per il personale in uniforme, tagli che invece erano stati posti in atto per quasi ogni altra
funzione all’interno dell’amministrazione della città. Giuliani però aveva ereditato un dipartimento di polizia con
forti necessità di nuove tecnologie e nuovi metodi. Molto del lavoro fatto a mano poteva essere computerizzato.
I sistemi di comunicazione erano gravemente obsoleti. Spesso gli agenti di polizia erano armati peggio dei
criminali che affrontavano.
Si avvertiva un bassissimo livello di fiducia tra gli agenti più navigati, e anche tra i capi e il personale di base
del dipartimento. Un esempio evidente in questo senso era il rifiuto di codici di accesso agli archivi informatizzati
delle fedine penali. Per colpa di questa politica, mirata a limitare l’uso improprio di informazioni, gli ufficiali in
un distretto non potevano ottenere accesso a informazioni su crimini commessi fuori da esso. La conseguenza era
che per un agente responsabile di un arresto era quasi impossibile controllare i precedenti penali di un sospettato.
Riunioni di gruppo mirate con personale assegnato a pattuglie sul campo fornivano risposte del tipo “questo posto
non è all’altezza” e “i nostri capi non vogliono veramente combattere il crimine”. John Linder, un consulente
della comunicazione, all’interno di un continuo sforzo per il cambiamento dell’organizzazione aveva condotto un
sondaggio chiedendo agli agenti di pattuglia che cosa, a loro parere, il dipartimento voleva da loro. Le risposte
più frequenti erano state: scrivere rapporti, mantenere gli straordinari, non mettersi nei guai, e smaltire le chiamate
in coda al 911, in questo ordine. Nella lista, la lotta contro il crimine era al settimo posto.
Una delle prime azioni di Giuliani fu nominare William Bratton, già commissario di polizia di Boston, per la
stessa carica a New York. Bratton prestò giuramento il 10 gennaio 1994.
Il nuovo commissario di polizia di Giuliani
Prodotto di una famiglia operaia di Dorchester, nel Massachusetts, con un padre che aveva lavorato a tempo
pieno in uno stabilimento di zincatura di giorno e all’ufficio postale di sera, William Bratton doveva al suo primo
impiego da agente di pattuglia a Mattapan, un quartiere complicato di Boston, la fiducia in se stesso che lo
contraddistingueva, e che alcuni dei suoi detrattori tendevano a considerare spacconeria. Quella esperienza lo
aveva portato, secondo quanto raccontava, a sviluppare:
... un disprezzo particolarmente intenso per capi di distretto che si tenevano lontano da situazioni
potenzialmente esplosive per poi farsi sentire con critiche ai loro subordinati. “Mentre lavoravo al Distretto
Quattordici, a Boston, ci capitarono dei grossi disturbi in uno dei parchi pubblici, e ogni poliziotto del
distretto intervenne ... tranne due sergenti, gente della vecchia scuola, rimasti alla centrale, che stavamo
chiamando per S.P. (supervisione di pattuglia), ma nessuno di quei due bastardi voleva mettere fuori il
naso. Quei due codardi rimanevano nascosti in ufficio. A Boston ce n’erano molti così. Non volevano
vedere nulla”.2
Bratton prese posto come commissario comprendendo perfettamente i problemi nell’amministrazione di
polizia a New York. Prima di assumere l’incarico che lo avrebbe portato rapidamente alla carica di commissario
del dipartimento di polizia di Boston, aveva svolto la mansione di direttore del New York City Transit Police
Department (Dipartimento della polizia della metropolitana di New York), tra il 1990 e il 1992. Durante quel
periodo aveva aiutato a trasformare una forza di polizia alquanto demoralizzata, che si trovava di fronte un sistema
2 James Lardner, “The C.E.O. Cop”, The New Yorker, 6 febbraio 1995, pagg. 45-57, a pag. 53.
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di trasporti colpito da costanti rapine, viaggiatori clandestini e una popolazione di senzatetto di 5.000 unità che
vivevano nelle strutture di trasporto, facendola diventare un efficace deterrente contro questi problemi.
Bratton era un lettore accanito di libri di management e un appassionato di film di guerra. A volte chiamava
“clienti” i cittadini, “concorrenza” i criminali, “rappresentanti” o “venditori” gli agenti di polizia e “profitto” la
riduzione del crimine. Viveva con la moglie Cheryl Fiandaca, ex avvocato di difesa penale che insegnava al John
Jay College of Criminal Justice, insieme a cinque gatti e un cane in un appartamento con due camere da letto dalle
parti di Central Park South, e si vedeva spesso a eventi culturali, oltre che in molti dei migliori ristoranti della
città.
Più o meno nello stesso periodo in cui Bratton fu nominato capo della transit police, Jack Maple, un tenente
in quella stessa unità, attrasse l’attenzione del commissario grazie a un piano per la riduzione del crimine che
aveva progettato. Maple amava sorseggiare caffè espresso e portare cravatte a farfalla, blazer e scarpe bicolori
decorate (con lobbia in testa d’inverno), quanto ad abbigliamento era il contrario di Bratton (che preferiva cravatte
Hermes con disegnini di animali), e il suo aspetto distintivo spiccava persino tra le strade di New York (stando a
Maple, aveva adottato questo stile perché da giovane non attirava abbastanza l’attenzione con un abbigliamento
convenzionale, basso e tarchiato com’era). I due andarono subito d’accordo, con Maple, che un giornalista aveva
definito “l’arma segreta del dipartimento di polizia per la lotta contro il crimine”, che stava diventando un coarchitetto di un piano destinato a dare una svolta al dipartimento di transit police. Come Bratton disse più di una
volta a chi si dimostrasse curioso a proposito della sua amicizia con Maple, “Jack è un tipo al quale ci si attacca”.
Il programma di trasformazione della transit police era incentrato su due direttrici principali. La prima
comportava uno sforzo per scoraggiare piccoli e grandi crimini commessi sul sistema attaccando i delitti “contro
la qualità della vita”. Ad esempio si organizzavano “passate” con agenti in borghese per arrestare quelli che
saltavano i cancelli (viaggiatori clandestini). La perquisizione eseguita di routine dopo l’arresto spesso portava al
sequestro di armi e questo serviva a prevenire crimini più seri. Per dirla con Bratton, “una perquisizione, o
minaccia di perquisizione, di per sé è un deterrente al crimine perché incoraggia la gente a non portare più armi”.
Nel primo anno solo le perquisizioni dei clandestini avevano portato al sequestro di oltre 400 armi nascoste.
La seconda direttrice contemplava di dotare la polizia di armi da 9 mm con caricatori più grandi, nuove automobili e
nuove uniformi per migliorare l’immagine agli occhi della polizia stessa oltre che del pubblico.
Sfide e risposte: primi passi
Tra le sfide che il dipartimento doveva affrontare all’inizio del 1994 si trovavano un pubblico inquieto che
aveva entusiasticamente votato Giuliani in parte grazie alle sue promesse di strade più sicure, una forza di polizia
piuttosto demoralizzata che secondo John Linder doveva “pensare a non mettersi nei guai più che a proteggere la
città”, e una precedente filosofia amministrativa che puntava sugli sforzi (numero di pattuglie attive) più che sui
risultati (riduzione del crimine).
Secondo un membro della squadra operativa di Bratton, “si parlava spesso dietro le spalle degli altri, ed erano
diffusi lo scarso rendimento e la paura di fallire. La struttura dell’organizzazione era completamente con i piedi
per aria. Il dipartimento non aveva più obiettivi, e senza obiettivi un dipartimento di polizia può finire per
diventare uno yo-yo municipale”. Un ex comandante di distretto affermava che l’attitudine dei suoi immediati
subordinati era “voi dei distretti non fate altro che creare lavoro per noi”.
Una volta assunta la carica, Bratton sostituì un buon numero dei membri della sua squadra direttiva, il più
drastico rimescolamento nell’organizzazione da diverso tempo a quella parte. Avendo deciso che la responsabilità
primaria per le operazioni quotidiane sarebbe spettata ai 76 comandanti di distretto, si istituì uno sforzo
sistematico per determinare quali di loro potessero adattarsi a una strategia mirata ai risultati. Alla fine tre quarti
di tutti i comandanti di distretto ereditati da Bratton furono rimossi dalla loro carica. Nei primi 24 mesi di carica,
l’età media della squadra direttiva del commissario scese da oltre 60 anni ad attorno a 45. Bratton rimase molto
soddisfatto del risultato, affermando che “il mio staff di comando vale il consiglio di qualsiasi azienda Fortune
500”.
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La reputazione di Bratton tra gli agenti come “commissario dalla parte dei poliziotti” fu rinforzata durante la
prima settimana in carica, quando prese a spingere per ottenere armi con caricatori più grandi, da 15 colpi, del
tipo già assicurato alla transit police diversi anni prima. Queste erano diventate l’invidia, e anche una fonte di
risentimento, tra molti membri della forza principale, che dovevano ancora usare armi non automatiche. Furono
ordinati giubbotti antiproiettile perfezionati, insieme con uniformi più scure, che trasmettevano un’immagine più
autorevole.
In polizia si sparse rapidamente la voce che questo era un commissario che “stava dalla tua parte” ma se
necessario non avrebbe esitato a prendere azioni disciplinari. Era veloce nell’ottenere informazioni affidabili, e,
se il caso, nel difendere agenti accusati di usare una forza eccessiva. Ma in una situazione riguardante la scoperta
di una diffusa corruzione nel 30° Distretto, solo tre mesi dopo la sua nomina, Bratton accompagnò il personale
responsabile dell’arresto, togliendo personalmente i distintivi agli agenti colpevoli. Più tardi chiamò tutti i
comandanti di distretto al quartier generale, gettò i distintivi sul tavolo e annunciò al gruppo così riunito che
avrebbe ritirato i distintivi così che nessun altro agente di polizia li avesse mai più portati. Poco tempo dopo,
tuttavia, sottolineò a un reporter di “non avere intenzione di diventare un fanatico anticorruzione”.
In Bratton, il pubblico vedeva un portavoce distinto ed eloquente, capace di comprendere le loro
preoccupazioni. Poco dopo avere assunto la carica iniziò ad accennare spesso, dentro e fuori dal dipartimento, a
“riprendersi la città dai criminali un isolato, una strada e un quartiere alla volta”. A differenza del pubblico, presso
il quale godeva di grande popolarità, la stampa usava aggettivi come “ampolloso” e “presuntuoso” per descrivere
Bratton. Un giornalista commentò che “aveva un interesse sfrenato nelle relazioni con i media”. Bratton era così
efficace in questi incontri che alcuni giornalisti avvertirono l’accenno di una rivalità tra lui e il sindaco, cosa che
entrambi negarono.
Legislazione “per la qualità della vita”
Il sindaco Giuliani, stimolato da sondaggi secondo i quali i newyorchesi erano preoccupati per un
peggioramento nella “qualità della vita”, caratterizzato da un aumento dei graffiti e del vagabondaggio, promise
di applicare le leggi esistenti contro coloro che commettevano infrazioni considerate “contro la qualità della vita”,
tra cui urinare in pubblico, dipingere graffiti e comportarsi in modo da turbare l’ordine pubblico. Così come già
fatto al Transit Police Department, gli agenti furono schierati per ridurre le infrazioni “contro la qualità della vita”,
che i cittadini ritenevano essere più importanti. Nel primo trimestre del 1994, ad esempio, gli arresti di venditori
non autorizzati, bevitori in pubblico e lavavetri aumentarono del 38%, gli ordini di comparizione del 40% e le
citazioni per violazioni alle imposte sulla vendita del 49% rispetto all’anno precedente. Lo sforzo raggiunse la
sua massima notorietà una volta applicato contro la cosiddetta “peste dei lavavetri”, persone che si avvicinavano
alle auto ai semafori, pulivano il tergicristallo ed esigevano un pagamento dagli occupanti. I “pestilenziali”
lavavetri venivano prima ammoniti e poi arrestati. Con l’aumento degli sforzi a partire dalla metà del 1993, il
fenomeno era praticamente scomparso dalle strade entro la primavera del 1994.
Si applicarono inoltre leggi già esistenti, ad esempio per arrestare “artisti” di strada che dipingevano con bombolette
spray su proprietà municipali e private, oltre a proprietari dei bassifondi che avevano lasciato che le loro proprietà
cadessero in stati di abbandono. La teoria alla base di questi sforzi partiva da due ragionamenti diversi. Il primo era la
teoria delle “finestre infrante”, secondo la quale se non si ripara una finestra a pezzi in un edificio, presto anche tutte le
altre faranno la stessa fine. Sosteneva che le persone impegnate in un tipo di crimine minore potevano essere suscettibili
di commetterne altri, specialmente quello di portare un’arma nascosta o non registrata. Una migliore applicazione di
queste leggi portò a un maggior numero di fermi e perquisizioni, e in definitiva a un processo che portò al sequestro di
diverse centinaia di armi nei primi sei mesi dell’iniziativa. Secondo il commissario Bratton queste pratiche erano la
“chiave di volta” delle sue strategie anticrimine. L’idea non era nuova: quando era stata proposta da un consulente a un
predecessore di Bratton, la risposta era stata “datemi 50 persone, sospendente la Costituzione, e si può fare”.
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Riprogettazione dei processi e delle organizzazioni
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Spesso il commissario Bratton chiamava il lavoro della propria squadra “riprogettare un’organizzazione che non
rende”. La fama del dipartimento e l’orgoglio dei suoi agenti di polizia rendevano questo compito particolarmente
difficile. Nelle parole di Bratton, “Due anni fa il NYPD, così come l’imperatore, era nudo. Era un’organizzazione che
sopravviveva sulla sola reputazione”.3 Bratton assunse come aiuto un consulente, John Linder, che lo aveva già assistito
precedentemente a Boston.
La “diagnosi culturale” di Linder
Linder iniziò a darsi da fare raccogliendo dati, scambiando opinioni, e fornendo basi d’azione attraverso un
questionario dettagliato, detto “diagnosi culturale”, che incoraggiava i membri del dipartimento a esprimere
impressioni sul loro lavoro sotto garanzia di anonimato. In base agli esiti di questa “diagnosi” si organizzarono
focus group, di nuovo con garanzia di anonimato per i partecipanti in cambio di opinioni senza mezzi termini.
Stando a questo rapporto:
John Miller, portavoce del NYPD ... afferma che gli agenti, addestrati per difendere l’immagine del
dipartimento, detestavano la terapia Linder. “Odiavano l’idea di doverlo dire ad alta voce. Il trattamento
di Linder era come una sessione di alcolisti anonimi. Si doveva ammettere di avere un problema e si
doveva raccontare a tutti gli altri partecipanti del gruppo da quanto tempo esisteva, e quanto era serio”.4
Riprogettazione delle squadre
A partire dai risultati degli sforzi di Linder, Bratton organizzò 300 membri del dipartimento in 12 squadre per
affrontare le questioni seguenti: costruzione di relazioni in comunità, struttura organizzativa geografica vs.
funzionale, organizzazione dei distretti, addestramento in supervisione, addestramento in servizio, produttività,
documentazione cartacea, integrità, ricompense e percorsi di carriera, disciplina, uniformi e dotazione, tecnologia.
Per rivolgersi alle squadre furono assunti leader di pensiero gestionale come Jack Welch e Michael Hammer. Il
processo produsse oltre 600 raccomandazioni, l’80% delle quali fu implementato.
I risultati variavano dall’ovvio al complesso. Ad esempio, una delle prime scoperte della squadra dedicata alla
documentazione cartacea era che esistevano almeno 4.000 moduli attivamente in uso entro il dipartimento. John
Linder osservò che i moduli giocavano un ruolo assai chiaro nelle strategie di gestione del personale delle
amministrazioni precedenti:
Questi moduli si usavano per lasciare la gente appesa giù lungo la “catena alimentare”. Come agente,
esistevano due possibilità. Primo, compilare male il modulo e subirne le drastiche conseguenze. Secondo,
compilarlo correttamente e con precisione e sentirsi chiedere “Perché non sei intervenuto in questa
faccenda?” In entrambi i casi, si usciva sconfitti.
Bratton stesso citava parecchi problemi evidenti riguardo a quelli che definiva “orari da banchiere”:
Le squadre contro i furti d’auto lavoravano dalle nove alle cinque, e le unità antidroga erano operative di
solito dalle dieci alle sei, alcune dalle due alle dieci ... L’unità giudiziaria iniziava alle 7:30, poi leggevano
il giornale e si prendevano il caffè, e prima che cominciassero a bussare a qualche porta si erano già fatte
le dieci. Il dipartimento non stava esattamente avendo cura di tenere il negozio in ordine.5
3 Chris Smith, “The NYPD Guru”, New York, 1° aprile 1996, pagg. 28-34, a pag. 31.
4 Ibid.
5 Craig Horowitz, “The Suddenly Safer City”, New York, 14 agosto 1995, pag. 25.
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Un altro studio scoprì che la durata media dello straordinario per un agente di polizia impegnato in un arresto
era di 12 ore. Questo derivava dal fatto che la maggior parte del lavoro svolto da un agente per la preparazione e
la presentazione di un’accusa da parte del procuratore distrettuale doveva essere fatto di persona, anche se
l’alterazione del processo rientrava esclusivamente nelle competenze del procuratore. Dato che gli straordinari
erano un’importante fonte di reddito per molti agenti, questi non si lamentavano per la perdita di tempo in tutta
la procedura di arresto e accusa.
Nel processo di riprogettazione dell’organizzazione era stato eliminato un livello gerarchico a cui fare
rapporto. Questo significava che i comandanti di distretto, che formalmente riferivano a uno dei 17 comandanti
di divisione, ora passavano a riferire direttamente a 8 comandanti di sezione.
Dato che l’incidenza della droga e delle armi si verificava spesso secondo aree geografiche contigue, le unità
antidroga specializzate furono sostituite da squadre strategiche armi e narcotici che investigavano su situazioni
che coinvolgevano entrambi gli aspetti. Per di più, nuove strategie di controllo del crimine richiedevano
espressamente la formazione di squadre destinate ad abbattere le barriere che separavano gli uffici Patrol,
Detective, e Organized Crime Control (Pattuglie, Detective e Controllo del crimine organizzato).
Sviluppo delle strategie
Molte delle idee sviluppate dai team di riprogettazione confluirono in sette strategie, redatte da Linder,
pubblicate in opuscoli separati destinati a un’ampia distribuzione, con sette titoli: (1) Liberare le strade di New
York dalle armi, (2) Frenare la violenza giovanile nelle scuole e nelle strade, (3) Cacciare gli spacciatori di droga
da New York, (4) Spezzare il ciclo delle violenze domestiche, (5) Rivendicare gli spazi pubblici di New York,
(6) Ridurre i crimini collegati alle automobili a New York. In risposta alle crescenti preoccupazioni sulla
corruzione della polizia, nella metà del 1995 fu aggiunta una settima strategia denominata “Strategia di polizia n°
7: Eradicare la corruzione e creare integrità organizzativa nel Dipartimento di polizia di New York”.
Ciascuna strategia conteneva una descrizione del problema, specifiche condizioni su cui si fondava la
strategia, la strategia stessa, e modifiche alle leggi oltre che alle politiche e procedure dipartimentali che si
sarebbero rese necessarie per agevolare la strategia.
Nell’Annesso 2 si riportano estratti dalla strategia n° 5. All’inizio del loro sviluppo, le strategie erano
considerate “stronzate” da parte di molti agenti di polizia di prima linea. Poi le attitudini iniziarono a cambiare
durante l’implementazione.
Organizzazione
Tradizionalmente, a New York, il lavoro di polizia si svolgeva all’interno di tre organizzazioni separate. A
una di queste erano affidate le questioni di pubblica sicurezza generale. Un’altra trattava operazioni di polizia
associate con questioni domestiche. La terza si occupava del crimine nel sistema di trasporti della città. Uno dei
primi obiettivi del commissario fu implementare la fusione dei tre dipartimenti, tra le principali priorità del nuovo
sindaco. Le tre forze furono consolidate in una sola nell’aprile 1995. Nell’Annesso 3 si descrivono la struttura
operativa e il conteggio del personale per il dipartimento consolidato. L’Annesso 4 contiene un organigramma
del dipartimento.
Gestione in base ai numeri
Tra le più importanti iniziative della nuova amministrazione spiccava una nuova enfasi sul rapporto
risultati/sforzi, rinforzata da sforzi per computerizzare statistiche e grafici precedentemente organizzati a mano,
oltre all’istituzione di riunioni strategiche bisettimanali contro il crimine dette “CompStat” (statistiche di
confronto computerizzato del crimine) basate sulle informazioni più recenti. Oltre all’introduzione di nuove
misure di rendimento basate su queste informazioni, altre iniziative comportavano una maggiore autorità ai 76
7
comandanti di distretto, una ridefinizione del ruolo degli agenti che perlustravano i quartieri, processi di
riprogrammazione e l’introduzione di nuove tecnologie. Tutti questi sforzi, e i risultati che avrebbero prodotto,
erano argomento di varie discussioni tra coloro che ne sapevano qualcosa sull’attività di polizia e sul controllo
del crimine.
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Nuove misure di rendimento
Per i comandanti di distretto furono istituite nuove misure di rendimento. Anziché essere valutati in base
all’entità degli sforzi compiuti dalle loro unità, i comandanti sarebbero stati responsabili della qualità dei loro
piani per affrontare le problematiche legate al crimine. Si rimarcavano particolarmente gli sforzi destinati a portare
a una riduzione del crimine, tra cui la proporzione di persone arrestate e perquisite in collegamento con infrazioni
e la frequenza con la quale si controllavano i precedenti delle persone arrestate dopo l’identificazione e la
perquisizione. Nelle parole del vicecommissario Maple: “Si finisce nei guai non per un aumento del crimine, ma
per l’assenza di strategie per affrontarlo”.
Il direttivo del NYPD monitorava i rendimenti quotidianamente. Come osservò Bratton, “Vi pare possibile
gestire una banca senza poter controllare i conti finali ogni giorno?”
Dallo sforzo al risultato: riduzione del crimine
Tra criminologi e sociologi si discuteva sovente sul fatto se fosse possibile o no ridurre effettivamente il
crimine. Dalla pubblicazione di uno studio commissionato durante la presidenza di Johnson nel 1967, “La sfida
del crimine in una società libera”, nel pensiero convenzionale si riteneva ormai che buona parte del crimine
cittadino fosse un prodotto inevitabile della povertà e del razzismo. Tra le teorie usate per spiegare una diffusa
diminuzione nei delitti gravi nelle grandi città tra il 1991 e il 1995 si proponevano il miglioramento nell’economia,
il minore numero di giovani maschi (che rappresentavano una fascia particolarmente a rischio criminale nella
popolazione), il maggiore numero di spacciatori morti o detenuti, il passaggio dal crack (una droga che induce
violenza) all’eroina (un depressivo) come narcotico preferito nelle città, la conclusione di molte “guerre di
territorio” tra gang, e la diminuzione del razzismo.6 Raramente si ringraziava la polizia per la sua abilità nel
controllare i tassi di criminalità. Ai membri del dipartimento sembrava che questo non facesse altro che sminuire
i loro recenti successi. Un giornalista, in una sua colonna, suggerì che le ragioni dei risultati spettacolari ottenuti
dal dipartimento era che i newyorchesi denunciavano i crimini con meno frequenza che in passato. Uno dei
predecessori di Bratton era persino arrivato a suggerire che le tendenze erano il risultato di una decisione conscia
da parte degli spacciatori, secondo cui il crimine (escluso lo spaccio di droga) faceva male agli affari.
In risposta Bratton fece notare gli incredibili risultati ottenuti a New York in confronto con altre grandi città.
Sostenne che buona parte delle teorie che sminuivano i recenti successi del NYPD si fondavano essenzialmente
sull’ipotesi che tutti i dipartimenti di polizia fossero parimenti efficaci – una tesi che sarebbe stata difficile da
difendere. Anziché misurare e premiare lo sforzo, il loro approccio comportava l’identificazione delle cause
principali del crimine e il dispiego di risorse mirate a ridurre le possibilità che si verificassero delitti, insieme a
un uso efficace di informazioni e tecnologia.
Ad esempio, alcune statistiche suggerivano che esistevano tre circostanze principali associate con molti
omicidi: droga, armi, e persone con precedenti. I punti in cui si spacciava droga erano ben noti. Gli individui
portatori di armi registrate erano note alla polizia, e quelle non registrate si trovavano spesso durante le
perquisizioni. Con una migliore tecnologia, ad esempio con telefoni cellulari, si potevano controllare rapidamente
gli eventuali precedenti penali di individui fermati per varie infrazioni. Spostando le risorse ai punti in cui si
trovavano droga, armi e persone con precedenti si potevano ottenere drastiche riduzioni negli omicidi, stando a
6 La maggior parte di queste tendenze non valeva per New York.
8
questa filosofia. Questo si otteneva assegnando una maggiore autorità ai comandanti di distretto e rendendoli
responsabili dei loro risultati concreti di rendimento.
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Autorità e responsabilità a livello di distretto
Prima dell’amministrazione Bratton, un’enfasi sulla perlustrazione dei quartieri aveva portato a un maggior
numero di agenti “presenti sul posto” e a una maggiore autorità assegnata agli stessi per gestire iniziative
anticrimine a livello di base, con l’intervento di esperti specializzati dal quartier generale se necessario. Il
problema associato con questo approccio era che alcuni quartieri erano così piagati dal crimine che i giovani
agenti assegnati a essi non potevano essere all’altezza della sfida. Gli agenti novizi (i più probabili per un incarico
di pattuglia a piedi nell’iniziativa di polizia di quartiere) erano meno propensi ad utilizzare il buon senso in
situazioni pericolose e spesso non disponevano della capacità relazionali necessarie per un servizio di quartiere.
I comandanti di distretto esercitavano un controllo reale troppo debole sui poliziotti di quartiere che lavoravano
per loro e le risorse erano più difficili da allocare in modo intelligente rispetto a un piano in cui l’autorità e la
responsabilità fossero fissate a un livello più elevato. Per correggere questa situazione, la squadra di Bratton
decise di focalizzare l’autorità e la responsabilità al livello dei comandanti di distretto.
Il ragionamento alla base di questa azione era che a quel livello già esistevano deterrenti sufficienti a gestire
aree difficili, era possibile spostare le risorse da un “punto caldo” a un altro entro il distretto, si potevano misurare
i risultati con maggiore coerenza e affidabilità, e il distretto era un’unità abbastanza grande da poter sostenere le
proprie forze specializzate. Ai comandanti di distretto era stata negata una maggiore autorità e responsabilità
perché si temeva che esistesse un rischio di corruzione se si rinunciava alla supervisione dai quartieri generali
tramite servizi specializzati forniti ai distretti.
Come conseguenza di questa azione, gli agenti delle pattuglie di quartiere diventarono più liberi di concentrare
i propri sforzi sulla gestione delle necessità del quartiere e allo stesso tempo ottenere indizi su possibili attività
criminali.
Le riunioni CompStat
Se il comandante di distretto era diventato il punto focale per l’applicazione delle strategie mirate alla
riduzione del crimine, le riunioni CompStat e le attività con esse associate diventarono il motore che spingeva
questi sforzi. Erano un prodotto della filosofia d’azione a quattro fasi preferita dal vicecommissario Jack Maple,
una filosofia che era diventata un mantra nel dipartimento: (1) informazioni precise e tempestive, (2) dispiego
rapido e focalizzato, (3) tattiche efficaci e (4) monitoraggio e valutazione incessanti. Prima dell’inizio delle
riunioni, secondo un membro di alto rango, “le statistiche sul crimine erano un modo per tenere un punteggio alla
fine dell’anno, non uno strumento di gestione finalizzato ai risultati”.
Presto battezzate “The Louie and Jack Show”, le riunioni bisettimanali CompStat (statistiche computerizzate)
obbligavano i comandanti di distretto a farsi trovare pronti a rivedere le loro statistiche aggiornate e generate al
computer e riferire quanto intendessero fare per ottenere una riduzione del crimine. Erano condotte dal capo di
dipartimento Louis Anemone e dal vicecommissario Jack Maple e si tenevano nella “stanza di guerra” del
dipartimento, che conteneva numerosi monitor alimentati da computer e altri apparecchi per visualizzare
statistiche, nel quartier generale di Lower Manhattan. Un reporter che aveva partecipato a una riunione la descrisse
così:
Maple chiamò uno alla volta i comandanti di distretto davanti alla sala, interrogandoli, pungolandoli,
blandendoli e a volte beffandosi di loro per ottenere informazioni. Discutevano di investigazioni in corso,
operazioni speciali e qualsiasi attività criminale insolita. Quando fu il turno degli uomini e delle donne
dell’81° Distretto, fu loro chiesto di spiegare una recente epidemia di sparatorie.
“Cosa sta succedendo?” Maple voleva sapere. “Perché si verificano queste sparatorie? È una guerra di
territorio? No? Dunque, qualcuno non è contento. Forse sono irrequieti perché fa caldo, ma qualcosa sta
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succedendo”. Una volta ordinate le ubicazioni delle sparatorie sull’enorme carta proiettata sulla parete,
insieme con quelle delle lamentele per questioni di droga nel distretto, la sovrapposizione fu evidente.
Maple chiese cosa si stava facendo in merito ai punti di spaccio, e uno degli agenti specializzati in narcotici
spiegò che era un’area difficile perché gli affari si svolgevano al coperto e c’erano un sacco di sentinelle.
“D’accordo”, disse Maple. “È per questo che siamo detective. Ditemi che tattiche possiamo sfruttare per
penetrare in questi punti”. Il detective rispose che avrebbero tentato con qualche operazione di spaccio in
incognito, infiltrando magari un paio di uomini all'interno dell'ambiente per tenerlo informato. Maple non
era soddisfatto.
“Vi voglio di ritorno la settimana prossima con un piano”, disse al capitano di distretto (normalmente ogni
distretto tornava ogni cinque settimane).7
Al fine di rispondere al tipo di domande poste alle riunioni CompStat, i comandanti di distretto cominciarono
a portare con sé alle riunioni rappresentanti da altre sezioni (ad esempio detective) assegnati ai loro distretti. Le
riunioni incoraggiavano così il coordinamento interdistrettuale.
Le riunioni CompStat erano diventate ben note in tutto il mondo della polizia. Considerato il crescente
successo del dipartimento, alle riunioni partecipavano come visitatori funzionari di polizia e giornalisti da altre
parti degli Stati Uniti e da altri paesi. Secondo un comandante di distretto, “se non porti buoni numeri, c’è poco
da divertirsi a queste riunioni”. All’Annesso 5 si presentano i dati mostrati a una tipica riunione CompStat.
Oltre a organizzare le riunioni CompStat, il comandante Anemone e il vicecommissario Maple facevano il
giro dei comandi di distretto, coprendone anche 15 in un fine settimana. Durante queste visite controllavano, tra
le altre cose, che le mappe delle strategie anticrimine fossero aggiornate, che si comunicassero informazioni
appropriate agli agenti di pattuglia durante l’istruzione del mattino, e che le comunicazioni dal quartier generale
fossero bene in vista.
Introduzione di nuove tecnologie
Gli sforzi per raccogliere, organizzare e visualizzare informazioni sul crimine attraverso il computer, parte di
uno sforzo ancora più grande per modernizzare i sistemi informatici del dipartimento, avevano richiesto un
investimento di 500.000 dollari. Erano diventati un punto saldo nella strategia del dipartimento e si riteneva che
potessero garantire grandi ritorni.
Il nuovo uso di tecnologie di videoconferenza permetteva agli agenti di interagire con procuratori distrettuali
in altre aree per ridurre i tempi medi, molti dei quali in orario straordinario, associati con il processo da-arrestoad-accusa da 14 a un obiettivo di 2 ore. Questo aveva un’importanza critica in una forza di polizia con uno
stipendio medio di 24 dollari l’ora (almeno un procuratore distrettuale, informato dei costi sostenuti secondo le
procedure correnti, era arrivato ad autorizzare l’uso del telefono per un agente impegnato nel processo di arresto).
Altre iniziative su base tecnologica, supportate da un Federal Crime Bill (Carta Federale sul Crimine) appena
approvato e da donazioni dal settore privato, comprendevano l’acquisto di computer per i distretti e software di
mappatura per sviluppare la capacità di analisi dei crimini a livello di distretto. Fondi di oltre 14 milioni di dollari,
concessi tramite la Carta Federale sul Crimine, permettevano inoltre al dipartimento di implementare pienamente
un progetto per un sistema decentralizzato di elaborazione degli arresti più grande, che sarebbe stato critico
nell’abbreviare i tempi arresto-accusa tramite l’implementazione di videoconferenze, acquisizione di impronte
digitali al computer via Livescan, trattamento fotografico e potenziamento della rete LAN.
7 Craig Horowitz, op. cit., pagg. 21–25.
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Sfide continue
La città di New York, secondo una statistica dell’FBI, era stata responsabile del 61% della riduzione totale
dei crimini gravi in tutti gli Stati Uniti per i primi sei mesi del 1995. Anche se il commissario Bratton e la sua
squadra potevano essere soddisfatti di questo risultato, era chiaro che il lavoro ancora da fare sarebbe stato ancora
più difficoltoso alla luce delle limitazioni al budget, possibili modifiche nel processo di risoluzione delle dispute
sulle retribuzioni, restrizioni al dispiego di risorse e incapacità di premiare buoni rendimenti, tutto combinato con
la necessità di raggiungere una produttività ancora maggiore. La corruzione all’interno del dipartimento era una
questione che bisognava tenere d’occhio costantemente. C’era poi la solida convinzione che parte del prezzo da
pagare per la riduzione del crimine, in termini di minori diritti civili, fosse elevata. Infine, era diventato chiaro
che ci sarebbero voluti molto più di due anni per radicare i cambiamenti di atteggiamento cercati per le forze di
polizia. Come osservava il consulente Linder, “è chiaro che il messaggio non è filtrato giù lungo i ranghi”. Ma
sarebbe stato difficile mantenere l’alta intensità degli sforzi che aveva caratterizzato i primi due anni in carica di
Bratton.
Tutto questo doveva essere raggiunto in un’organizzazione che doveva essere manovrata entro vincoli imposti
dalla sua natura di ente pubblico. Nell’Annesso 6 si rappresenta una visione di differenze di base tra la gestione
nel NYPD e organizzazioni nel settore privato.
Limitazioni di bilancio
Le voci non discrezionali dominavano il bilancio annuale del dipartimento di circa 2,3 miliardi di dollari,
come mostrato all’Annesso 7. Comprendevano stipendi, straordinari, turni di notte, spese per uniformi, contributi
annuali e ferie pagate per i dipendenti, e derivava in larga misura da un conteggio del personale imposto dal
programma “Strade sicure, città sicura” e da altre leggi, oltre che da politiche salariali determinate in gran parte
da collegamenti tra 81 contratti di lavoro stipulati dalla città con vari sindacati, compreso il sindacato degli agenti
di polizia.
Da alcune discussioni con il sindaco appariva chiaro che l’amministrazione municipale si attendeva risparmi
sui libri paga e altre risorse per almeno 20 o 30 milioni nel 1996. Questo era il principale tra i vincoli di bilancio
imposti sulle voci OTPS (other than personal services – diversi da servizi al personale) del dipartimento nel 1994
e 1995. Nel tentativo di mantenere le dimensioni della forza di polizia in servizio, come promesso dal sindaco
nella sua campagna elettorale, il bilancio OTPS aveva subito un taglio del 30% (scendendo a 95 milioni) per
l’anno fiscale 1996. Questo doveva coprire spese per articoli quali cancelleria, equipaggiamento, telefono,
carburante e affitti. Alcuni dei risultati furono quasi ridicoli. Jack Maple, ad esempio, fece notare che la sua unità
non poteva permettersi i materiali necessari per visualizzare le informazioni sul crimine nel suo officio.
I tagli forse più significativi nei bilanci discrezionali provenivano dalla riduzione degli straordinari. Questa
voce era stata ridotta da 113 milioni nel 1993 a 79 milioni nel 1995. Anche se questo aveva aiutato il dipartimento
a raggiungere i propri obiettivi di bilancio, aveva inciso sul morale degli agenti di prima linea, che non potevano
più contare su un reddito straordinario per aiutare, tra le altre cose, con i pagamenti delle rate delle ipoteche.
Era assai probabile che il sindaco fosse pronto a considerare riduzioni nelle dimensioni della forza di polizia,
anche se per lui sarebbe stato politicamente difficile permettere riduzioni nel numero degli agenti di pattuglia. Il
suo atteggiamento verso il conteggio del personale aveva iniziato a cambiare con la possibile scadenza
dell’iniziativa “Strade sicure, città sicura” e con modifiche notevoli al processo di arbitrato per le trattative della
città con i sindacati della polizia e dei pompieri, che potevano alzare in modo significativo i livelli dei salari.
Quando gli fu chiesto se fosse pronto ad abbandonare il livello di personale di 38.310 prescritto dalla legge, il
sindaco fece notare che per colpa dello sfoltimento e ricambio degli effettivi il dipartimento operava tipicamente
a livelli attorno a 1.800 persone meno di quelle prescritte, per la maggior parte dell’anno.
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Arbitrato della disputa sul contratto di lavoro
Spinta dalla Patrolmen’s Benevolent Association of New York City (Associazione filantropica degli agenti di
polizia della città di New York), la Legislatura dello Stato aveva passato e inviato al governatore perché la
firmasse una legislazione che spostava le responsabilità per l’arbitrato in dispute contrattuali dal City’s Office of
Collective Bargaining (Ufficio cittadino per le trattative collettive) allo State Public Employment Relations Board
(Consiglio per le relazioni di impiego pubblico dello Stato). Si riteneva che questa azione portasse a maggiori
aumenti salariali da arbitrati futuri. Nelle sue deliberazioni, la City’s agency, l’ufficio cittadino, doveva tenere
conto di fattori quali la capacità della città di pagare premi. Viceversa, la State agency, l’organo dello Stato di
New York, doveva tenere conto dei livelli di stipendio delle comunità attorno a New York, che erano superiori
anche del 35% rispetto a quelli della città.
La legge, anche se precedentemente oggetto di veto da parte del governatore, era stata approvata con solo 8
voti contrari su 200. In precedenza, alcuni funzionari dei sindacati avevano affermato di considerare
l’approvazione della legge come una specie di cartina al tornasole per i legislatori riguardo all’allocazione dei
contributi per le campagne politiche, fortemente desiderati.
Il sindaco aveva espresso pubblicamente la propria opposizione alla legge e aveva chiesto al governatore di
non firmarla, scampando così alle critiche dei sindacati che avevano appoggiato la sua campagna elettorale. In
privato aveva discusso con il commissario Bratton circa l’eventuale necessità di tagli di bilancio più profondi in
caso di entrata in vigore della legislazione. Il 25 gennaio, insieme con il rapporto sull’andamento della
legislazione, il New York Times riportava che:
In via preliminare, il sindaco ha ordinato a ciascuna delle proprie agenzie di tagliare i loro bilanci per il prossimo
anno fiscale del 7,5%, anche se ha affermato che non tutte avrebbero dovuto tagliare così tanto. Per il
dipartimento di polizia il taglio sarebbe ammontato a 170 milioni su un budget totale di 2,3 miliardi di dollari.
Il giorno prima era stato ancora poco chiaro quali altri eventuali tagli (oltre a 1.000 dipendenti del dipartimento,
con risparmi conseguenti stimati tra 20 e 30 milioni) si sarebbero dovuti considerare per il dipartimento di
polizia.8
Possibili fonti di riduzione del personale
Ove fossero necessarie riduzioni al personale, il commissario poteva ottenerle via sfoltimento con blocco delle
assunzioni, che avvenivano a un tasso di 1.600 agenti di polizia e 500 civili all’anno, e via proroga della data di
inizio per il corso dell’Accademia di polizia dal quale si laureavano circa 1.800 nuove reclute ogni anno.
Quest’ultima misura avrebbe tuttavia rallentato gli sforzi di Bratton per migliorare la qualità complessiva del
personale del dipartimento imponendo criteri di entrata più severi e un programma di addestramento perfezionato.
E forse anche richiesto la combinazione di mansioni e il dislocamento di altri agenti dal lavoro d’ufficio alle
pattuglie. Nel solo 1995 si liberarono per mansioni di pattuglia 500 agenti che in precedenza si erano occupati di
affari pubblici, personale e unità dei libri paga prima della fusione delle tre forze di polizia di New York.
Restrizioni al dispiego di risorse
L’iniziativa “Strade sicure, città sicura”, che stabiliva obiettivi in termini di personale per ciascun distretto della
città, rifletteva un generale sentimento da parte dei residenti secondo cui ciascun distretto avrebbe dovuto avere la
propria “porzione equa” di protezione di polizia. Questi obiettivi, che riflettevano le condizioni della città nel 1989,
influivano sull’assegnazione dei laureati dall’Accademia di polizia. Di conseguenza i livelli di personale nei distretti
erano difficili da calibrare in modo da riflettere le mutevoli necessità di polizia (si vedano l’Annesso 8 per statistiche
demografiche e sul crimine, oltre ai livelli di personale per quattro distretti, e l’Annesso 9 per una mappa dei distretti
8 Steven Lee Meyers, “Giuliani Weighing Cuts to Police to Help Decrease Budget Deficit”, The New York Times, 25 gennaio 1996, pagg. A1
e B3.
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della città). La maggior parte delle persone non aveva ancora accettato la tesi secondo cui la riduzione del crimine in
aree fortemente colpite avrebbe portato a riduzioni anche in quartieri a bassa criminalità, così come molti faticavano a
credere che le perquisizioni di chi si rendeva colpevole di infrazioni minori avrebbero in definitiva portato a una
riduzione nei delitti più gravi.
Secondo Jack Maple, anche se certe unità specializzate, tra cui Street Crime (Crimini di strada) (in borghese)
Narcotici e Buoncostume, potevano essere spostate tra distretti per 30 giorni alla volta, un effettivo totale di
18.000 agenti di pattuglia “non si spostava da un giorno all’altro”.
Ciononostante, citò l’esperienza del 9° Distretto come prova del fatto che spostare le unità speciali funzionava.
Fece notare che quel distretto era partito nei primi quattro mesi del 1995 con un 50% di crimini gravi in più
rispetto all’anno precedente. Per la fine dell’anno, con la dislocazione al distretto di unità specializzate, gli stessi
crimini erano scesi del 4%. Ispirandosi alle proprie estensive letture di storia militare, Maple citava l’uso del radar
da parte degli inglesi nella Seconda Guerra Mondiale nella difesa contro l’aviazione nemica come modello al
quale il dipartimento doveva aspirare. Aveva fornito alla RAF un modo per dispiegare rapidamente il proprio
personale e le proprie attrezzature.
Nel tentativo di mantenere un livello di personale adeguato per gli effettivi assegnati ai distretti, il commissario
Bratton stava contemplando l’assegnazione di 750 dei 1.800 laureati dal corso dell’Accademia di polizia concluso
nel marzo 1996 alla sostituzione di agenti più esperti, assegnati a uno sforzo annunciato dal sindaco per dichiarare
guerra aperta contro la droga a Nord Brooklyn. Le unità specializzate risultanti sarebbero state assegnate a dieci
distretti in cui lo spaccio di droga era particolarmente intenso. Questo avrebbe naturalmente reso più difficile
sostituire il personale di prima linea nei distretti rimanenti.
L’iniziativa Nord Brooklyn avrebbe comportato la riassegnazione temporanea di 1.200 agenti da altrove nel
dipartimento all’area ombreggiata nella cartina all’Annesso 9. Le riassegnazioni sarebbero dovute provenire da
tutti gli uffici. L’iniziativa aveva creato un’aria di fervida attesa ed entusiasmo del dipartimento. Si riteneva inoltre
che quello fosse un test sul pensiero convenzionale riguardo alle restrizioni sul dispiego di risorse.
Premi di rendimento
Jack Maple fece notare che gli agenti di polizia non avevano ricevuto aumenti di stipendio nonostante un
maggiore livello di efficienza. La situazione era diventata più tesa dopo che il consiglio comunale aveva approvato
aumenti di paga per gli alti funzionari della città, compreso un piccolo numero di funzionari del dipartimento di
polizia, fino al 20% a partire da luglio 1995. Questi funzionari non avevano ricevuto un aumento di stipendio da
otto anni.
I contratti sindacali e gli statuti del pubblico impiego rendevano assai difficile premiare i rendimenti eccellenti.
La forma primaria di incentivo economico era costituita dagli straordinari, che però erano stati ridotti
notevolmente in seguito all’applicazione di una responsabilità gestionale più severa, oltre che al maggiore uso
della tecnologia.
Altre forme di riconoscimento comunemente utilizzate entro il dipartimento erano l’assegnazione temporanea
di agenti di pattuglia alla collaborazione con squadre di detective per 30 giorni e altre assegnazioni preferite. Più
frequentemente si riceveva una semplice lettera di riconoscimento.
Maggiore produttività
Un bilancio ridotto avrebbe richiesto una maggiore produttività se il dipartimento intendeva raggiungere il
proprio obiettivo per il 1996. Nell’Annesso 10 si presentano dati sul personale per alcune grandi città degli U.S.A.
Oltre a un uso più frequente dell’informatica e della tecnologia, si poteva ricorrere ad altri mezzi più controversi per
migliorare la produttività. Ad esempio si potevano liberare agenti per altri compiti portando alcune pattuglie da due
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agenti a un singolo agente. Ma la protesta degli agenti, che avevano lottato duro per le pattuglie in coppia, in ragione di
una maggiore sicurezza, sarebbe stata forte.
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Gestione delle lamentele crescenti
Con un personale più numeroso e attività di applicazione della legge più intense, nel 1994 si era verificato un
aumento del 32% nelle lamentele contro la brutalità della polizia, il trattamento ingiusto nei confronti dei cittadini
e la corruzione della polizia negli ultimi due anni. L’analisi del dipartimento sulle proprie informazioni aveva
rivelato che:
... Nel 1994 ... 4 milioni di chiamate in servizio hanno ricevuto risposta di persona da parte degli agenti, si è
proceduto a 227.453 arresti e sono state redatte 5,4 milioni di citazioni – con un totale di 9.922 lamentele inoltrate
dal pubblico per cattiva condotta della polizia. Dei 2.152 casi rivisti dal Civilian Complaint Review Board (CCRB
– Consiglio d’esame delle lamentele civili) nel 1994, un organo indipendente dell’amministrazione cittadina, il
5.1% (111 casi) era stato considerato dal CCRB meritevole di essere perseguito secondo i procedimenti
disciplinari del dipartimento.
Nel febbraio del 1995, il sindaco creò un organo di controllo indipendente per i cittadini, la Commission to
Combat Police Corruption (Commissione per la lotta contro la corruzione della polizia). A quel tempo il
dipartimento aveva già dato inizio ai propri piani per prendere misure correttive contro una situazione svelata in
un sondaggio dell’inizio del 1994 sul personale del dipartimento dal quale si ricavava che “una preoccupazione
di alto livello, ed esistente da tempo, di evitare scandali e critiche aveva creato all’interno del NYPD una cultura
di paura strutturale, autoprotezione, segretezza ed esclusione – che coesisteva con continui atti eroici da parte di
singoli membri del servizio”.
Eradicazione della corruzione
Il 14 giugno 1995 fu pubblicata la strategia di polizia n° 7: Eradicare la corruzione e creare integrità
organizzativa nel Dipartimento di polizia di New York. Una delle sfide principali di questa iniziativa era così
descritta nella strategia:
... la corruzione contemporanea nel NYPD avviene in sacche, che nonostante una disapprovazione universale
tra gli agenti onesti sono protette dal “muro azzurro del silenzio”. La tradizione di non “fare la spia” sui colleghi
è comune in molte professioni, ma ancora più pronunciata nella polizia e nelle organizzazioni militari, i cui
membri spesso si affidano l’uno all’altro per la sopravvivenza fisica. La reciproca protezione in circostanze
violente diventa reciproca protezione in ogni circostanza ... L’attitudine “noi contro di loro”, sovente detta anche
del “bozzolo azzurro”, apparentemente ammette il disprezzo del pubblico e persino l’abuso della forza in queste
stesse organizzazioni militari e di polizia.
Per combattere queste tendenze si avviarono sforzi per energizzare il gruppo investigativo interno al
dipartimento, l’Internal Affairs Bureau (IAB – Ufficio affari interni), Cambiando l’intera dinamica secondo la
quale l’IAB interagiva con il personale del dipartimento. Nel passato la relazione era stata caratterizzata da una
completa mancanza di fiducia, con ossessiva segretezza da parte dell’IAB e scarsa volontà di cooperare da parte
degli agenti. Per cambiare questa situazione l’IAB si stava sforzando di: (1) coinvolgere ogni livello di comando
nella riduzione della corruzione e della brutalità, (2) rendere disponibili rapporti mensili entro il dipartimento, per
ogni comando, su lamentele suddivise per livello del distretto e anche per turno di servizio, (3) computerizzare
profili identificativi di singoli agenti con dati e riferimenti su corruzione, brutalità e lamentele su scortesie,
incrociati con dati su assenze per malattia, motivi di emergenza addotti, attività di arresto, encomi e azioni
disciplinari (4), fornire addestramento a chi si trovava in posizione di comando sulla scoperta di vie di
comportamento che portavano alla corruzione. All’interno di un approccio più proattivo alla deterrenza, l’IAB
era incoraggiato a osservare gli agenti mentre interagivano con agenti dell’IAB che si fingevano civili con il
potenziale di fornire opportunità per commettere crimini. Per di più, l’IAB avrebbe continuato ad avviare
investigazioni parallele su lamentele esposte al consiglio d’esame delle lamentele civili e implementato l’ordine
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del commissario Bratton di eliminare il giorno di preavviso per i test antidroga, che aveva permesso di prepararsi
a chi era sottoposto al test.
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Per supportare la nuova politica di inclusione riguardo a questioni di corruzione, la strategia n° 7 proponeva
una nuova politica che chiamava in causa la considerazione di un intero storico di rendimento di un comandante
anziché la perdita del comando, che spesso metteva fine alla sua carriera, precedentemente derivante dalla
scoperta di corruzione in una qualsiasi delle loro unità.
Mantenimento degli sforzi
Esistevano dei dubbi sul fatto che gli sforzi dei primi due anni potessero essere mantenuti, specialmente in un
dipartimento il cui personale non aveva ricevuto aumenti di stipendio. Nelle parole di Jack Maple: “Gli eserciti
preferiscono combattere guerre brevi. Stiamo rallentando”.
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Annesso 1
Rapporto sulle tendenze della criminilità nelle grandi città degli U.S.A.
La diminuzione percentuale nel crimine per la città di New York dal 1993 al 1995 è pari al 25,9%, In confronto
a una diminuzione percentuale in 27 delle 29 maggiori città (escluse New York e Chicago), pari al 5,4%.
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Indice totale della criminalità per le 29 maggiori città, riportate in ordine di popolazione.
Città
New York
Los Angeles
Chicago
Houston
Filadelfia
San Diego
Phoenix
Dallas
Detroit
San Antonio
San José
Indianapolis
Las Vegas
San Francisco
Baltimore
Jacksonville
Columbus
Milwaukee
Memphis
Washington, D.C.
El Paso
Boston
Seattle
Nashville
Austin
Denver
Cleveland
Nueva Orleans
Fort Worth
Totale
1993
1995
+ – (%)
600.346
312.790
*
141.179
97.659
85.227
96.476
110.803
122.329
97.671
36.743
35.530
48.367
67.345
91.920
67.494
58.604
50.435
62.150
66.758
46.738
55.555
62.679
55.500
51.468
39.796
40.006
52.773
49.801
444.758
266.204
*
131.602
108.278
64.235
118.126
98.624
119.065
79.931
36.096
30.775
60.178
60.474
94.855
61.129
58.715
52.679
65.597
67.402
41.692
52.278
55.507
56.090
42.586
34.769
38.665
53.399
39.667
–25,9
–14,9
*
–6,8
10,9
–24,6
22,4
–11,0
–2,7
–18,2
–1,8
–8,2
24,4
–10,2
3,2
–9,4
1,9
4,4
5,5
1,0
–10,8
–6,0
–11,4
1,0
–17,6
–12,6
–3,4
1,2
–20,3
2.101.796
1.988.408
–5,4
* Note: Non si includono i dati per Chicago a causa di differenze nella modalità di rapporto.
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Annesso 2 Estratti dalla comunicazione alla polizia in cui si descrive la strategia di polizia nº 5: Rivendicare
gli spazi pubblici di New York
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Annesso 2 (continua)
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Annesso 3 Struttura del NYPD e numero degli effettivi, per mansione, gennaio 1996; livelli del personale da
agosto 1990 a marzo 1996
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Struttura direzionale
Le responsabilità direzionali superiori nel NYPD erano suddivise tra responsabili in uniforme, detti
“comandanti”, e responsabili in borghese, detti “vicecommissari”. Pur con alcune importanti eccezioni, i
comandanti in uniforme erano principalmente responsabili delle operazioni di polizia, mentre i vicecommissari
in borghese supervisionavano varie funzioni di supporto tra cui il bilancio, la pianificazione, gli affari comunitari
e lo sviluppo della tecnologia.
Il Commissario di polizia, un civile nominato dal sindaco, era il direttore generale del dipartimento di polizia,
con un’ampia gamma di responsabilità dentro e fuori dall’organizzazione.
Il Capo di dipartimento era un comandante a quattro stelle, il massimo grado in uniforme nel NYPD. Si
occupava delle questioni quotidiane di polizia. Al Capo di dipartimento riferivano direttamente cinque
capisezione a tre stelle, detti anche “supercomandanti”, responsabili del Patrol Services Bureau (PSB – Sezione
servizi di pattuglia), del Transit Bureau (Sezione rete metropolitana) e dell’Housing Bureau (Sezione edilizia
pubblica).
Il PSB gestiva i 76 comandi di distretto, che sottostavano a otto comandi corrispondenti ai grandi quartieri
(borough) di New York (personale: 20.838 unità in uniforme e 2.045 unità civili).
Il Detective Bureau (Sezione detective) era il braccio investigativo del dipartimento. In ciascuno dei distretti
esistevano squadre di detective, normalmente comandate da un tenente, che riferivano ai comandi di detective dei
grandi quartieri. Ai comandi dei grandi quartieri sottostavano inoltre le squadre omicidi e altre per crimini gravi.
Un problema tradizionale nel dipartimento era stata la mancanza di coordinamento tra detective e operazioni di
pattuglia dovuta alle rispettive strutture di riferimento diverse in sezioni separate (personale: 3.385 unità in
uniforme e 305 unità civili).
L’Organized Crime Control Bureau (OCCB – Sezione di controllo del crimine organizzato) era stata instaurata nel
1971 sulla scia dello scandalo legato alla Commissione Knapp per riunire tutte le funzioni di polizia suscettibili di
corruzione sotto un singolo comando centralizzato. Così come la sezione detective, l’OCCB aveva una struttura di
comando separata, comprendente divisioni per narcotici, buoncostume, crimini automobilistici e investigazione sul
crimine organizzato (personale: 2.141 unità in uniforme e 108 unità civili).
Il Transit Bureau controllava il vasto sistema della metropolitana cittadina. La forza di polizia della sezione
operava partendo da 12 comandi di distretto sotto la supervisione di quattro comandi di grandi quartieri. La
sezione manteneva inoltre una Homeless Outreach Unit (Unità di Assistenza ai senzatetto), una Canine Unit
(Unità cinofila) e una Vandals Squad (Squadra antivandalismo) (personale: 3.270 unità in uniforme e 181 unità
civili).
La sezione edilizia pubblica manteneva nove aree di servizio di polizia (PSA) per controllare i 330 progetti
residenziali pubblici gestiti dalla New York City Public Housing Authority (Autorità per l’edilizia residenziale pubblica
della città di New York) (personale: 2.155 unità in uniforme e 178 unità civili).
Al capo di dipartimento rispondevano anche la Operations Division (Divisione operazioni), che gestiva grandi
eventi e risposta alle catastrofi e il Support Services Bureau (Sezione servizi di supporto), a capo della quale si
trovava un direttore civile, che era responsabile per la flotta automobilistica, questioni immobiliari e altri servizi
di supporto.
Le relazioni di gerarchia sopra descritte erano quelle di natura formale. Nella pratica, il commissario di polizia
si incontrava con parecchi dirigenti fuori dai rapporti diretti, e i vicecommissari, capisezione e capi dei grandi
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quartieri si riunivano in incontri settimanali dello staff esecutivo con il commissario, il primo vicecommissario e
il capo di dipartimento.
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Struttura uniforme dei gradi
Gli agenti di polizia avevano un percorso di carriera pubblica definito. Fino al grado di capitano, la promozione era
controllata da esami pubblici per ogni grado. Il grado di entrata era quello di agente, al quale seguivano sergente, tenente
e capitano. Le 37.171 unità in uniforme del dipartimento, al gennaio 1996, includevano 25.909 agenti, 4.229 sergenti,
1.365 tenenti e 391 capitani. I gradi oltre il capitano erano discrezionali, ma nessuno che non avesse raggiunto il grado
di capitano poteva riceverli.
Esistevano 120 viceispettori, 65 ispettori, 27 vicecomandanti (una stella), 17 assistenti comandanti (due
stelle), otto capisezione (tre stelle) e un capo di dipartimento (quattro stelle).
Il titolo di detective non era un grado ma una designazione discrezionale. I detective erano pagati più degli
agenti di pari grado ed erano classificati in tre livelli, dal detective di terzo livello (il minore) al detective di primo
livello (il maggiore). I detective conservavano il loro titolo di servizio pubblico di appartenenza (ad esempio
agente di polizia). La maggior parte dei detective operava nella Sezione Detective, pur con numerose eccezioni
con altre assegnazioni investigative e specializzate. Nel NYPD esistevano circa 5.000 detective.
La maggior parte del personale del dipartimento era rappresentata da sindacati, compreso tutto il personale in
uniforme fino al grado di vicecomandante incluso. Gli agenti erano rappresentati dalla Patrolmen’s Benevolent
Association (LBA – Associazione filantropica degli agenti di polizia della città di New York) e i capitani con gli
altri gradi superiori dalla Captains Endowment Association (CEA – Associazione per le sovvenzioni ai capitani).
Tra le 37.171 unità in uniforme esistevano solo 25 mansioni che non erano rappresentate da sindacati.
Circa l’85% dei 6.800 dipendenti civili del dipartimento, compresa la maggior parte degli impiegati in ufficio e degli
operatori al centralino di emergenza 911, erano rappresentati da vari uffici locali del District Council 37 (Consiglio
distrettuale 37), il sindacato che rappresentava la grande maggioranza dei dipendenti municipali di New York. Circa il
10% era rappresentato dalla Teamsters Union e il resto dalla Communication Workers Union e da altri sindacati. Solo 83
dirigenti civili non appartenevano ad alcun sindacato.
Livelli del personale da agosto 1990 a marzo 1996
Personal
NYPD
Rete metropolitana
Edilizia pubblica
Totale in uniforme
Civili
Totale dipartimento
22 agosto 1990
(prima di Strade Sicure)
25.465
4.288
2.200
31.953
7.722
39.675
28 febbraio 1994
(dopo Strade Sicure)
31.532
4.216
2.565
31 marzo 1995
(prima della fusione)
29.985
4.280
2.804
38.311
7.746
46.057
37.069
7.137
44.206
a
Rete metropolitana uñita il 1º aprile 1995; Edilizia pubblica uñita il 1º maggio 1995.
20
4 marzo 1996
a
(dopo la fusione)
32.134
3.139
2.038
37.311
7.183
44.494
Annesso 4
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Organigramma del departamento di Polizia di New York, 1995
Annesso 5
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-22-
Esemplo di dati a livello di distretto esibiti alle riunioni CompStat
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-23-
Annesso 5 (continua)
Annesso 6
Confronto tra operazioni nel NYPD e operazioni nel settore privato
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Bilancio
In quanto ente municipale, il dipartimento di polizia non controllava il proprio bilancio operativo né di
capitale. Specialmente in tempi fiscalmente difficili, l’ufficio del sindaco per la gestione e il bilancio, mediante
trattative con il dipartimento, stabiliva gli obiettivi e le tempistiche di bilancio. I tagli di bilancio rappresentavano
una sfida particolare per il NYPD perché il 96% dei 2,3 miliardi di dollari in bilancio finiva in stipendi, tra cui
l’87% per personale in uniforme. Negli ultimi anni i tagli erano stati collegati a sfoltimento dei civili o OTPS
(diversi da servizi al personale (OTPS).
Stampa
Il NYPD era costantemente sotto scrutinio da parte della stampa, più di qualsiasi azienda privata e di quasi
tutti gli enti pubblici, con pochissime eccezioni. Sette giornalisti operavano a tempo pieno nel quartier generale
della polizia. I tabloid e le stazioni televisive locali riempivano da un quarto a metà del loro spazio con storie di
crimini. Tutto ciò che la polizia faceva diventava una notizia, e anche ciò che non faceva, e soprattutto ciò che
faceva male. Era come lavorare in una vasca di pesci rossi, ed era facile distogliersi dalla missione principale
dell’organizzazione per colpa dello scoop del giorno, pesantemente coperto dalla stampa.
Servizio pubblico
Le regole del servizio pubblico vincolavano la gestione escludendo molte procedure comuni nel settore
privato. Nei gradi inferiori, chi lavorava bene non poteva essere premiato con promozioni. Era necessario avere
successo negli esami per vedersi offerta una buona possibilità di avanzare fino al grado di capitano. Tuttavia,
molti agenti di alto rendimento sul campo potevano rimanere per tutta la carriera semplici agenti o detective. Dato
che i loro titoli erano discrezionali, i detective rappresentavano un’eccezione a questa regola. Un detective di
primo livello poteva essere pagato anche quanto un tenente senza dover passare alcun esame.
Sindacati
I sindacati di polizia esercitavano un notevole potere politico, specialmente a livello di stato. In risposta a
sollecitazioni da parte dei sindacati, la legislatura dello Stato di New York aveva approvato numerose leggi che
aumentavano i privilegi degli agenti e restringevano i poteri del commissario di polizia e di altri dirigenti di
polizia.
Il pubblico
Il NYPD era responsabile verso il pubblico a ogni livello. Il commissario di polizia, in quanto nominato dal
sindaco, e il NYPD, in quanto dipartimento dell’amministrazione cittadina, rispondevano direttamente al sindaco.
Il personale del dipartimento interagiva inoltre con molti altri funzionari eletti dall’amministrazione dello Stato e
della città. I comandanti di distretto partecipavano a riunioni di consigli di comunità e si incontravano
regolarmente con svariati rappresentanti della comunità. E naturalmente gli agenti di pattuglia interagivano con
milioni di civili ogni anno. Esisteva un consiglio d’esame delle lamentele civili, indipendente, che passava
raccomandazioni al commissario di polizia in casi in cui un civile si era lamentato di cattive condotte della polizia.
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Annesso 7
Bilanci del Dipartimento di Polizia di New York, anni fiscali 1994-1996
Bilancio (in migliaia di dollari)
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Anno fiscale 1994
Servizi al personale
OTPS
TOTALE
Anno fiscale 1995
Anno fiscale 1996
1.656.371
1.930.906
2.167.000
89.026
120.454
95.228
1.745.397
2.051.360
2.262.228
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Annesso 8
Statistiche demografiche e criminali per quattro distretti di polizia, New York, 1995 rispetto al 1993
Dati demografici per il 1995
Popolazione
Nuclei familiari
– con persone di meno di 18 anni
oltre 5 anni nella stessa casa
reddito familiare medio
pro capite
Famiglie con assistenza sociale
persone sotto il livello di povertà
famiglie sotto il livello di povertà
persone oltre i 3 anni
pre-scuola primaria
elementari o scuola secondaria
università
maschi sotto i 16 anni
maschi senza impiego
femmine sotto i 16 anni
femmine senza impiego
persone tra 16 e 19 anni
Sette crimini:
Distretto 014
17162
7814
6,68%
44,81%
31.860$
23.804$
5,52%
25,52%
10,07%
17226
0,59%
3,99%
12,55%
8774
7,07%
7813
5,82%
505
Distretto 046
118435
37369
55,02%
54,77%
14.605$
6.428$
36,53%
44,08%
42,62%
110276
1,60%
26,33
7,49%
34670
12,26%
45319
7,22%
8086
Distretto 075
161387
49183
52,10%
62,10%
20.682$
8.013$
25,03%
30,79%
29,00%
152095
1,60%
24,55%
6,88%
49399
9,91%
64848
6,49%
11378
Distretto 103
92559
27445
46,73%
60,50%
30.092$
10.860$
13,96%
17,10%
13,93%
88289
1,27%
20,50%
9,24%
32494
8,08%
37910
6,69%
5417
1995
Omicidio
Stupro
Rapina
Aggressione
Furto con
Furto aggravato
Furto aggravato
t
TOTALE
4
39
1329
470
1893
6315
253
10303
43
100
1591
1085
1857
646
588
5910
44
144
2397
1280
1531
918
1717
8031
16
69
1488
787
1055
985
1088
5488
433
38
346
27
403
26
286
27
Personale a fine anno
Unità:
In uniforme
Civili
1993
Sette crimini:
Omicidio
Stupro
Rapina
Aggressione
Furto con
Furto aggravato
Furto aggravato
t
TOTALE
11
41
2520
670
2687
9365
356
15650
64
82
2132
1086
2365
961
875
7515
126
122
3152
1474
1854
965
2665
10355
28
74
1742
853
1166
1214
1591
6668
395
51
293
27
348
30
256
35
Personale a fine anno
Unità:
26
In uniforme
Civili
27
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Annesso 9
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Mappa dei distretti di polizia di New York
Annesso 10
Tassi del personale di polizia per grandi città degli Stati Uniti, 1995
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Città
Washington D.C.
New York
Chicago
Filadelfia
Houston
Dallas
San Francisco
Los Angeles
Phoenix
San Antonio
San Diego
San José
Popolazione
Nº unità in
uniforme
570.000
7.336.224
2.802.494
1.560.576
1.758.016
1.062.677
741.568
3.550.381
1.076.108
999.900
1.168.785
815.235
4.106
36.606a
12.971
6.101
4.935
2.777
1.823
7.869
2.088
1.969
1.972
1.209
Unità per 100.000
abitanti
720
499
463
391
281
261
246
222
194
170
169
148
a
Comprende gli agenti in uniforme assegnati alla sezione della rete metropolita e a quella dell'edilizia pubblica a maggio 1995.
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