LA CITTADINANZA DELL’UNIONE
La cittadinanza europea è stata introdotta con il trattato sull'Unione europea firmato a
Maastricht nel 1992.
La cittadinanza dell'Unione è subordinata al possesso della cittadinanza di uno degli Stati
membri. Pertanto, ogni persona avente la cittadinanza di uno Stato membro viene considerata
come cittadino dell'Unione. Oltre ai diritti e ai doveri stabiliti dal trattato che istituisce la
Comunità europea, la cittadinanza dell'Unione riconosce quattro diritti specifici:
•la libertà di circolazione e di soggiorno su tutto il territorio dell'Unione;
•il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni municipali e del Parlamento europeo nello Stato di residenza;
•la protezione diplomatica e consolare delle autorità di ogni Stato membro allorquando lo Stato di cui
l'individuo è cittadino non è rappresentato in uno Stato terzo;
•il diritto di petizione e di ricorso al mediatore europeo.
In esito all'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, lo status di « cittadino europeo »
conferisce del pari i seguenti diritti:
•il diritto di rivolgersi alle istituzioni europee in una delle lingue ufficiali e di ricevere una risposta
nella stessa lingua;
•il diritto di accesso ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, in
presenza di determinate condizioni
•il diritto alla non discriminazione fra cittadini dell'Unione basata sulla cittadinanza e il diritto di non
discriminazione per motivi riguardanti genere, razza, religione, disabilità, età o orientamento
sessuale;
•la parità di condizioni ai fini dell'accesso alla funzione pubblica comunitaria.
La cittadinanza dell'Unione non sostituisce bensì va ad aggiungersi alle cittadinanze nazionali. Tale
complementarità rende più tangibile il sentimento di appartenenza del cittadino all'Unione.
La Costituzione europea, in via di ratifica, prevede una nuova base giuridica che consente
all'Unione di adottare leggi che stabiliscano le misure necessarie per facilitare la protezione
diplomatica e consolare dei cittadini europei
INTRODUZIONE
Secondo la testuale dizione del trattato di Maastricht. E è cittadino dell'Unione chiunque abbia la
cittadinanza di uno Stato membro. L'introduzione del concetto di cittadinanza europea mira a
rafforzare e a promuovere l'identità europea, coinvolgendo vieppiù i cittadini nel processo di
integrazione comunitaria. Grazie allo sviluppo che ha conosciuto il mercato unico, i cittadini godono
di una serie di diritti di carattere generale in diversi settori, quali quello della libera circolazione dei
beni e dei servizi, della tutela del consumatore e della sanità pubblica, della parità di opportunità e
di trattamento, dell'accesso all'occupazione ed alla previdenza sociale. Inoltre, la cittadinanza
dell'Unione europea comporta una serie di norme e diritti ben definiti, che si possono raggruppare
in quattro categorie:
•la libertà di circolazione e di soggiorno su tutto il territorio dell'Unione;
•il diritto di votare e di essere eletto alle elezioni comunali e a quelle del Parlamento europeo
nello Stato membro di residenza;
•la tutela da parte delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro in un
paese terzo nel quale lo Stato di cui la persona in causa ha la cittadinanza non è
rappresentato;
•il diritto di presentare petizioni al Parlamento europeo e ricorsi al mediatore europeo.
Pur se soggetto a determinate restrizioni previste dai trattati o dal diritto derivato e pur se
subordinato al possesso della cittadinanza europea, il diritto di rivolgersi al mediatore e di
presentare petizioni dinanzi al Parlamento europeo può essere esercitato da ogni persona fisica e
giuridica che risieda sul territorio degli Stati membri dell'Unione.Il trattato di Amsterdam viene ad
integrare l'elenco dei diritti civili di cui godono i cittadini dell'Unione e definisce con maggior
precisione il nesso esistente fra la cittadinanza nazionale e la cittadinanza europea.
Cronistoria
La cittadinanza dell'Unione e i diritti che essa comporta debbono essere visti in prospettiva, se si
vuole comprendere appieno la dinamica del processo avviato dal trattato che istituisce la Comunità
economica europea (firmato a Roma nel 1957). Detto trattato ha introdotto il diritto delle persone di
circolare liberamente sul territorio della Comunità europea. A quei tempi, tuttavia, la libera
circolazione delle persone comportava uno stretto legame con lo svolgimento di un'attività
economica, intendendosi per attività economica un lavoro dipendente, un'attività autonoma oppure
la prestazione di servizi. Il diritto di soggiorno su tutto il territorio della Comunità fu quindi
riconosciuto innanzi tutto ai lavoratori subordinati e autonomi ed ai loro familiari in relazione al
diritto all'esercizio di un'attività professionale su tale territorio.
L'Atto unico europeo (1986) ha modificato il trattato di Roma precisando la volontà di creare uno
spazio senza frontiere e di abolire i controlli alle frontiere interne sulle persone, a prescindere dalla
loro nazionalità. La creazione di tale spazio, purtroppo, non è avvenuta come previsto entro la data
del 31 dicembre 1992. Nel 1990, tuttavia, la dinamica dell'Atto unico indusse il Consiglio a
estendere il diritto di soggiorno anche alle persone che non esercitano alcuna attività economica, a
condizione che dispongano di risorse sufficienti e di una copertura sociale. Questo diritto di
circolare e di soggiornare, attribuito alle persone è stato consacrato dall'introduzione, nel trattato
sull'Unione europea (1992), del concetto di cittadinanza dell'Unione. Nel 1997, con il trattato di
Amsterdam, si è trovata una soluzione politica che consente di progredire sul fronte della libera
circolazione delle persone, inserendo l'accordo di Schengen nel trattato sull'Unione europea (taluni
Stati membri hanno tuttavia espresso il desiderio di ottenere uno statuto particolare e manterranno
alcuni controlli alle proprie frontiere con altri Stati membri).
Del resto, fin dal 1974 - per l'esattezza dal vertice di Parigi - si era parlato del problema della
definizione dei "diritti speciali" da conferire ai cittadini della Comunità economica dell'epoca.
Nel 1992, il trattato sull'Unione europea istituiva una cittadinanza europea nell'ambito del
trattato di Roma (articolo 17, ex articolo 8). Dopo la firma del TUE, la dichiarazione del
Consiglio europeo di Birmingham precisava, nell'ottobre 1992, i contorni di tale cittadinanza: "
.... la cittadinanza dell'Unione comporta per i nostri cittadini una protezione e diritti
supplementari senza sostituirsi minimamente alla cittadinanza nazionale". Del resto, una
dichiarazione acclusa al trattato che istituisce la Comunità economica europea ricorda che "la
questione se una persona abbia la nazionalità di questo o quello Stato membro sarà definita
soltanto in riferimento al diritto nazionale dello Stato membro interessato".
Nell'istituire il concetto di cittadinanza dell'Unione, Il trattato sull'Unione europea ha
conferito ad ogni cittadino dell'Unione un diritto fondamentale e personale di circolare e di
soggiornare, indipendentemente dallo svolgimento di un'attività economica. Il diritto di voto e
di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo ed alle elezioni comunali nello Stato membro
in cui il cittadino risiede, nonché il diritto alla tutela diplomatica e consolare nel territorio di
un paese terzo, hanno corroborato, nella pratica, la consapevolezza dell'esistenza effettiva di
una cittadinanza comune. Alcune direttive adottate nel 1993 e nel 1994 hanno fissato le
disposizioni di applicazione di tali diritti. Del resto, il medesimo trattato ha previsto la
possibilità di un'evoluzione di tali diritti nel senso della loro esenzione e del loro
rafforzamento.
Ciò nonostante, a tutt'oggi i cittadini europei si trovano ancora a dover affrontare ostacoli
veri e propri, di ordine sia pratico che giuridico, al momento di esercitare il proprio diritto di
libera circolazione e di residenza all'interno dell'Unione.
LE AGGIUNTE DEL TRATTATO DI AMSTERDAM
Sono stati modificati gli articoli 17 e 21 del trattato CE, che definiscono la cittadinanza
europea.
Innanzi tutto, il trattato di Amsterdam rende esplicito il nesso tra la cittadinanza europea
e quella nazionale indicando in maniera inequivocabile che "la cittadinanza dell'Unione
costituisce un complemento della cittadinanza nazionale e non sostituisce quest'ultima".
Due sono le conclusioni di ordine pratico che scaturiscono da tale aggiunta:
occorre essere già in possesso della nazionalità di uno Stato membro per poter usufruire
della cittadinanza dell'Unione;
la cittadinanza europea consente di godere di diritti supplementari e complementari alla
cittadinanza nazionale.
Inoltre, il trattato di Amsterdam conferisce un nuovo diritto ai cittadini europei. Ogni
cittadino dell'Unione può ora rivolgersi al Parlamento europeo, al Consiglio, alla
Commissione, alla Corte di giustizia, alla Corte dei conti, al Comitato economico e sociale, al
Comitato delle regioni oppure al mediatore europeo in una qualsiasi delle dodici lingue dei
trattati e ricevere una risposta redatta nella stessa lingua.
Si ricordi che, le dodici lingue sono: il danese, il finlandese, il francese, il greco, l'inglese,
l'irlandese (o gaelico), l'italiano, l'olandese, il portoghese, lo spagnolo, lo svedese e il
tedesco.
Infine, nel preambolo del trattato CE è inserito un nuovo comma che sancisce l'impegno
degli Stati membri nei confronti dell'istruzione dei loro popoli. Gli Stati membri si
impegnano ognuno a "promuovere lo sviluppo del massimo livello possibile di conoscenza
attraverso un ampio accesso all'istruzione e attraverso l'aggiornamento costante".
Costituzione Europea
Col termine Costituzione Europea si suole chiamare il Trattato che adotta una
Costituzione per l'Europa.
Il suo scopo, oltre a quello di sostituire i diversi trattati esistenti che al momento
costituiscono l'ossatura giuridica dell'Unione Europea, è principalmente quello di
dare all'UE un assetto politico chiaro e definitivo riguardo le sue istituzionei, le sue
competenze, le modalità decisionali, la politica estera.
A dispetto del nome, però, non si tratta di una vera costituzione che sancisce la
nascita di una sovranità, bensì di una sorta di Testo Unico, in cui vengono solo
recepiti e riordinati testi giuridici preesistenti, con poche vere innovazioni e senza
alcun trasferimento di sovranità.
La Costituzione europea si compone di un preambolo, di quattro parti di 36 protocolli, due allegat
il preambolo enuncia i principi e gli obiettivi ideali dell'Unione,
la prima parte enuncia la sua natura, le sue istituzioni, i suoi principi e i suoi simboli,
la seconda parte integra la precedente Carta dei diritti fondamentali,
la terza parte enuncia le disposizioni che regolano il funzionamento pratico dell'Unione nei vari
i protocolli spiegano alcune particolari regole di funzionamento,
i due allegati sono delle postille,l'Atto finale sintetizza la Costituzione e funge da conclusione.
La necessità di una Costituzione per l'Europa
All'inizio del nuovo millennio l'Unione europea, ormai esistente in diverse forme da circa
mezzo secolo, si è trovata a dover affrontare nuove importanti sfide. Nel 2000 la legislazione
europea veniva rinnovata con il Trattato di Nizza che introduceva flessibilità e riforme in
vista di un allargamento dell'Europa da 15 a 27 membri. Sebbene le innovazioni introdotte
abbiano migliorato i processi decisionali e meglio organizzato le istituzioni dell'UE, il Trattato
di Nizza era nato come compromesso tra le diverse idee dei paesi membri e quindi non
adeguatamente capace di rispondere alle future sfide dell'[Europa]. Per tale motivo all'atto
finale della conferenza intergovernativa che avrebbe varato il nuovo trattato venne aggiunta
all'ultimo momento una "Dichiarazione sul futuro dell'Unione". In essa si ponevano i nuovi
problemi da risolvere entro il 2004, anno dell'allargamento dell'Unione ad altri 10 membri.
Esse riguardavano:
le modalità per stabilire e mantenere una più precisa delimitazione delle competenze tra
l'Unione europea e gli Stati membri, che rispecchi il principio di sussidiarietà;
lo status della Carta dei diritti fondamentali, proclamata a Nizza;
una semplificazione dei trattati al fine di renderli più chiari e meglio comprensibili senza
modificarne la sostanza;
il ruolo dei Parlamenti nazionali nell'architettura europea;
migliorare e continuare a garantire la legittimità democratica e la trasparenza dell'Unione e
delle sue Istituzioni, per avvicinarle maggiormente ai cittadini degli Stati membri.
Il 15 dicembre 2001 al consiglio europeo di Laeken venne proclamata la “Dichiarazione di
Laeken” di importanza primaria, poiché oltre a ribadire i problemi sul tavolo fissati fin da Nizza
venne convocata ufficialmente una Convenzione europea, un organo straordinario incaricato di
giungere alla soluzione concreta dei problemi entro il 2004. La Dichiarazione indicava le due
grandi sfide dell'Europa del nuovo millennio: una interna, l'avvicinare cioè le istituzioni europee
al cittadino e potenziare la democraticità dell'Unione; una esterna, il ruolo cioè che avrebbe
avuto l'Europa unita nello scenario post 11 settembre 2001, in quale modo si sarebbe imposta
sullo scenario internazionale per far valere la pace, la democrazia e i diritti dell'uomo.
Concretamente venivano richieste le seguenti riforme, prioritarie per creare un'Unione forte:
- introdurre una distinzione più chiara tra tre tipi di competenze: quelle esclusive dell'Unione,
quelle degli Stati membri, quelle condivise tra l'Unione e gli Stati membri, chiarire a quale
livello le competenze si esercitano nella maniera più efficace e come applicare, a tale riguardo,
il principio di sussidiarietà;
-sviluppare una politica estera e di sicurezza comune più coerente;
-Decidere se intensificare la cooperazione in materia di inclusione sociale, di ambiente, di
sanità, di sicurezza alimentare oppure invece demandare queste questioni agli Stati membri e,
ove la loro costituzione lo preveda, alle regioni;
-Ridurre il numero di strumenti legislativi e riassumere in un unico documento il vastissimo
corpus giuridico dell'Unione, per garantire la massima chiarezza, decidere se rafforzare
l'autorità e l'efficienza della Commissione europea, secondo quali modalità designare il
Presidente della Commissione, se rafforzare il ruolo del Parlamento europeo, se introdurre una
circoscrizione elettorale europea o continuare ad attenersi a circoscrizioni stabilite a livello
nazionale;
-Decidere il ruolo e le competenze dei Parlamenti nazionali;
-Dare un valore giuridico alla Carta dei diritti fondamentali.
-sviluppare una politica estera e di sicurezza comune più coerente;
-decidere se intensificare la cooperazione in materia di inclusione sociale, di ambiente,
di sanità, di sicurezza alimentare oppure invece demandare queste questioni agli Stati
membri e, ove la loro costituzione lo preveda, alle regioni;
-ridurre il numero di strumenti legislativi e riassumere in un unico documento il
vastissimo corpus giuridico dell'Unione, per garantire la massima chiarezza, decidere
se rafforzare l'autorità e l'efficienza della Commissione europea, secondo quali
modalità designare il Presidente della Commissione, se rafforzare il ruolo del
Parlamento europeo, se introdurre una circoscrizione elettorale europea o continuare
ad attenersi a circoscrizioni stabilite a livello nazionale;
-Decidere il ruolo e le competenze dei Parlamenti nazionali;
-Dare un valore giuridico alla Carta dei diritti fondamentali.
A questi complessissimi quesiti la Dichiarazione rispose con la convocazione della
Convenzione sul futuro dell'Europa, proclamando presidente Valéry Giscard d'Estaing e
vicepresidenti Giuliano Amato e Jean-Luc Dehaene. I lavori della Convenzione si
aprirono ufficialmente il 28 febbraio 2002.
Conclusisi il 10 luglio 2003, i lavori della Convenzione sul futuro dell’Europa sono
durati diciassette mesi, durante i quali i suoi membri hanno quotidianamente
discusso i delicati temi sul tavolo del dibattito.
I membri della Convenzione, in numero di 102, nominati dai governi e dai
parlamenti nazionali degli stati membri e dei paesi candidati all’adesione, e dal
Parlamento europeo e dalla Commissione europea, nel corso dei mesi di lavoro si
sono riuniti in vari gruppi specifici ognuno con un tema da affrontare, discutendo
poi le loro proposte e le loro soluzioni in 26 assemblee plenarie durante le quali
esse sono state votate e/o modificate. I lavori della Convenzione si sono svolti in
una completa trasparenza, poiché tutte le sedute plenarie sono state aperte al
pubblico e tutta l’enorme mole di documenti prodotti è stata sempre disponibile
per la consultazione sui siti Internet istituzionali.
Inoltre, nel corso dei lavori la Convenzione ha incontrato numerosi gruppi non
istituzionali lasciando aperto un forum dove raccogliere contributi di chiunque
volesse dire la sua e dedicando una particolare giornata all’incontro con i giovani,
le cui proposte sono state al centro di numerosi dibattiti.
Pur tuttavia, non adeguatamente pubblicizzata la Convenzione è finita per non
attirare l’attenzione della maggioranza dell’opinione pubblica, col risultato che il
frutto conclusivo è stato accolto con freddezza.
Risultato finale, presentato dal presidente Giscard d’Estaing il 18 luglio 2003 a
Roma, è stato il "Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa", in
quattro parti, vera e propria costituzione europea che ha in pratica trasformato
la Convenzione in una Costituente.
Le principali innovazioni della Costituzione
Rispetto ai precedenti trattati la Costituzione introduce un certo numero di novità, peraltro
più formali che sostanziali. Tali novità vorrebbero semplificare il processo decisionale e
conferire all'Unione e alle sue istituzioni maggiori poteri per operare. Le principali sono le
seguenti:
-Viene abolita la struttura in 3 pilastri e creata un'organizzazione unica che racchiude le
precedenti Comunità europee e l'Unione europea.
-Viene sancita la personalità giuridica dell'Unione europea.
-Il Parlamento europeo ora elegge il presidente della Commissione europea; può avere un
massimo di 750 seggi con un minimo di 6 per Stato.
-Viene abolita la presidenza a rotazione del Consiglio dell'Unione Europea: si instaura un
presidente stabile, eletto a maggioranza qualificata dal Consiglio stesso con un mandato di due
anni e mezzo rinnovabile una sola volta; esso ha gli stessi compiti del presidente di turno
attuale e rappresenta l'Unione europea. Ora il Consiglio europeo e il Consiglio dei Ministri
dell'Unione non adottano più le scelte con la precedente ponderazione dei voti stabilita dal
Trattato di Nizza, ma con la formula della maggioranza qualificata: una risoluzione o una legge
è approvata con il voto favorevole del 55% degli Stati membri (minimo di 15) che rappresentino
il 65% della popolazione europea; la minoranza di blocco deve comprendere almeno quattro
Stati. Anche se questa nuova formulazione viene presentata come un'innovazione decisiva, in
realtà la "Costituzione" si limita a prendere atto del permanere di questi "organismi"
intergovernativi, che non sono altro che una conferenza internazionale semipermanente.
-Viene introdotta la figura del Ministro degli Affari esteri dell'Unione: esso riassume in sé e
dunque elimina le precedenti figure dell'Alto Segretario per la Politica Estera e di Sicurezza
Comune e del commissario alle relazioni esterne; guida la politica estera dell'Unione, è
vicepresidente della commissione, presiede il Consiglio Affari esteri, è eletto a maggioranza
qualificata dal Consiglio europeo con l'accordo del Presidente di commissione.
-La Commissione europea resterà fino al 2014 composta da un componente per Stato
membro (dunque 27 membri dopo il 2007); in seguito sarà composta da un numero di
membri pari ai 2/3 degli Stati membri e funzionerà a rotazione.
-Vengono formalmente enunciati i campi in cui l'Unione dispone di competenza esclusiva,
quelli di competenza concorrente con i singoli Stati membri e quelli in cui ha solo
competenza per azioni di sostegno.
-È introdotto il sistema delle cooperazioni rafforzate, che permette agli Stati che ne
fanno richiesta (minimo un terzo degli Stati membri) di avviare cooperazioni più forti
nei campi previsti dalla Costituzione rispetto a quelle vigenti nell'Unione.
-In materia di difesa, i Compiti di Petersberg sono ampliati; ciò vuol dire che gli
eserciti europei possono ora intervenire in casi di missioni di disarmo, stabilizzazione al
termine dei conflitti, lotta al terrorismo; è istituita un'Agenzia europea degli
armamenti.
-Le decisioni all'unanimità, che prima bloccavano il processo decisionale dell'Unione,
restano ora solo per la politica estera e di difesa comune e per la fiscalità (cioè proprio
per gli ambiti in cui più forte si sente l'esigenza di una voce comune dell'Europa); sono
abolite riguardo il settore della giustizia.
-Cittadini dell'Unione in numero di almeno un milione appartenenti a più Stati membri
possono ora invitare formalmente la Commissione a legiferare su un tema da loro
ritenuto importante; questa è una delle opzioni più democratiche attuate dalla
Costituzione.
-I parlamenti nazionali sono ora detentori di un "meccanismo di allerta precoce" che
blocca l'iter decisionale dell'Unione qualora questa scavalchi le norme costituzionali.
-Nei casi di revisione futura della Costituzione, verrà indetta una nuova Convenzione
con l'incarico di modificare il testo.
Tutte queste novità aumentano, a detta degli estensori, la democraticità, la
trasparenza e i poteri dell'Unione europea.
Le forti critiche al testo costituzionale espresse dalle più disparate correnti
politiche si basano su opinioni spesso diametralmente opposte.
Fondamentalmente le controversie nascono dalla volontà di creare un "documento
debole", cioè non indirizzato chiaramente ma al fondo legato ad essere un minimo
comune divisore fra le varie visioni di Stato delle nazioni europee.
In buona parte le critiche e i no verso la Costituzione vengono da parte dell'opinione
pubblica meno interessata alla politica, i cosiddetti "euroscettici", che rifiutano
l'Unione europea per come è stata strutturata, vista come troppo burocratizzata e
poco efficace nel risolvere gli interessi reali dei cittadini.
A queste critiche se ne sono aggiunte altre dagli ambienti religiosi riguardo l'assenza
di riferimenti alle radici giudaico-crisitiane della coscienza europea: molti sono stati
i richiami fatti da Papi, rabbini e capi spirituali protestanti.
Gli stati che valorizzano la laicità dello stato, in primis la Francia, si sono opposti
duramente a un esplicito riferimento religioso nella Costituzione, mentre stati a
maggioranza cattolica e ortodossa (tra cui l'Italia, la Polonia e la Grecia) hanno
spinto verso un inserimento di questi riferimenti nel testo.
Non va dimenticata, poi, la posizione severamente critica da parte di istanze non
sospettabili di scarso spirito europeista o di sciovinismo nazionalista, come gran
parte dei Federalisti Europei, i quali hanno ripetutamente bollato come un inganno
quello di chiamare "Costituzione" un documento che tale non è.
Non va dimenticata, poi, la posizione severamente critica da parte di
istanze non sospettabili di scarso spirito europeista o di sciovinismo
nazionalista, come gran parte dei Federalisti Europei, i quali hanno
ripetutamente bollato come un inganno quello di chiamare
"Costituzione" un documento che tale non è.
In Francia la vittoria del 'no' è dipesa principalmente dalla
contrarietà di una larga fetta dell'opinione pubblica: sinistra
radicale, fronte nazionale, ambienti cattolici e Lefebvrian, no-global,
e pacifisti accesi hanno criticato la presenza di principi neoliberisti
nel testo, l'eccessiva importanza data ai temi economici e
capitalistici, l'assenza di riferimenti al ripudio della guerra e il fatto
che gli eserciti europei ora possano intervenire in più occasioni, le
troppo scarse garanzie in difesa dei lavoratori, degli immigrati, del
welfare state. Ragioni ben diverse quelle dei no della destra
nazionalista, principalmente in Olanda.
La paura in questo caso è che la Costituzione ora disponga di poteri
tali da svuotare di significato e di autorità i singoli stati,
promuovendo un appiattimento delle identità nazionali in nome di
un'unione indifferenziata.