CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA PUGLIA
La Sezione Regionale di Controllo per la Puglia nell’adunanza pubblica del 7
luglio 2010 ha assunto la seguente
deliberazione n. 59/PRSP/2010
Visto l’art. 100 comma 2 della Costituzione;
Visto il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei Conti, approvato con R. D. 12 luglio
1934 n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la Legge 14 gennaio 1994 n. 20 recante disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei Conti;
Visto il Regolamento n. 14/2000 per l’organizzazione delle funzioni di controllo
della Corte dei Conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei Conti in data
16 giugno 2000 e successive modificazioni;
Vista la Legge 5 giugno 2003 n. 131 recante disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3;
Visto il Decreto Legislativo 18 agosto 2000 n. 267;
Vista la Legge 23 dicembre 2005 n. 266 ed in particolare l’art. 1 comma 166 e
seguenti;
Vista la Deliberazione della Sezione Autonomie della Corte dei Conti n.
12/SEZAUT/2009/IADC del 20/07/2009 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica Italiana n. 195 del 24/08/2009, S.O. 152, recante le “Linee guida e
relativi questionari per gli organi di revisione economico-finanziaria degli Enti
locali, per l'attuazione dell'articolo 1, commi 166-167 della legge 23 dicembre
2005, n. 266. Rendiconto della gestione 2008”;
Visto il Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 170 recante ricognizione dei
principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, a norma
dell'articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131;
Letta la Relazione compilata dall’organo di revisione contabile del Comune di
Foggia pervenuta alla Sezione Regionale di Controllo per la Puglia in data
22/01/2010 prot. n. 7807 e i chiarimenti resi dall’Organo di Revisione Contabile
con nota del 13 maggio 2010 pervenuta in data 26 maggio 2010 e quelli resi dal
Comune di Foggia con nota n. 56909-IV/4 in data 13 maggio 2010 pervenuta al
prot. 1475 del 17 maggio 2010;
Vista l’ordinanza del Presidente della Sezione Regionale di Controllo n. 16/10 del
17/06/2010 che ha fissato per il giorno 7/7/2010 l’adunanza pubblica della
Sezione per l’emissione della Pronuncia prevista dall’art. 1 comma 168 della
Legge 23/12/2005 n. 266;
Udita la relazione del magistrato istruttore Luca Fazio;
Uditi il Sindaco di Foggia Giovanni Mongelli ed il Responsabile del servizio
finanziario del Comune di Foggia Carlo Dicesare;
Vista la nota del Comune di Foggia n. 77386 del 6 luglio 2010 depositata in data
7 luglio 2010 al prot. n. 2099.
La Sezione nell’esercizio delle funzioni di controllo conferite dall’art. 1 comma
166 e ss. della L. 23/12/2005 n. 266 ed ai sensi del comma 168 dell’art 1 della
Legge n. 266/2005,
DELIBERA
di assumere ed approvare l’unita relazione, che costituisce parte integrante della
presente delibera.
Dispone che copia della presente pronuncia sia trasmessa, a cura della Segreteria
della Sezione, al Presidente del Consiglio Comunale ed al Sindaco del Comune di
Foggia affinché ne diano comunicazione al predetto Consiglio Comunale per le
valutazioni di competenza come stabilito dal comma 168 art. 1 della L. n.
266/2005.
Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 7 luglio 2010.
Il Relatore
f.to Luca Fazio
Depositata in segreteria il 21/07/2010
Il Direttore della Segreteria
f.to Carmela Doronzo
Il Presidente
f.to Vittorio Lomazzi
Relazione ai sensi dell’art. 1, comma 168, della legge 266/2005 sul
rendiconto e.f. 2008 del Comune di Foggia
L’organo di revisione del Comune di Foggia, con nota n. 7807 del 22
gennaio 2010 e appendice integrativa di identico numero di protocollo, ha
trasmesso a questa Sezione la relazione sul rendiconto di gestione 2008, ai sensi
dell’art. 1 comma 166, della legge 266/2005, secondo le linee guida approvate
dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti con deliberazione n.
12/SEZAUT/2009 del 20 luglio 2009.
L’analisi del questionario e delle relazioni allegate congiuntamente alle
informazioni contenute nelle note n. 2953 del 4.2.2010 del Prefetto di Foggia e
n. 19027 del 17.2.2010 del Responsabile del Servizio economico finanziario
hanno reso necessaria un’istruttoria, avviata nei riguardi dell’ente con nota n.
952 del 9 aprile 2010 e nei confronti del medesimo organo di revisione con nota
n. 953 in pari data, volta all’accertamento delle molteplici criticità ed irregolarità
di carattere finanziario – contabile quali evidenziate dalla relazione del collegio
dei revisori.
In particolare si chiedevano elementi informativi circa la salvaguardia
degli equilibri di bilancio da parte della delibera consiliare n. 48/2008 alla luce di
fatti gestionali e dati contabili che rivelavano in realtà preoccupanti indici di un
grave squilibrio finanziario ed, in particolare:
-
un disavanzo di amministrazione pari a € 19.151.715,05 (in netta e decisa
controtendenza rispetto all’avanzo riscontrato a fine esercizio 2007 per €
609.727,45), sul quale influiva sia il disavanzo della gestione di competenza
(€ 1.694.417,50) che della gestione dei residui per € 16.542.089,03;
-
un ammontare di debiti fuori bilancio non riconosciuti per un importo totale
di € 11.300.000;
-
una
situazione
di
contenzioso
civile
particolarmente
gravosa
per
un
ammontare complessivo tra decreti ingiuntivi opposti e non opposti per circa
30 milioni di euro;
-
il mantenimento in bilancio di residui attivi riaccertati, pur non ricorrendo i
fondamenti giuridici per il mantenimento in bilancio per ICI, TARSU, proventi
da sanzioni amministrative del codice della strada, servizio necroscopico e
cimiteriale, fiere, mercati e servizi connessi, Cosap per un importo totale di €
34.975.527,90;
-
il grave disallineamento della gestione residui delle entrate dei servizi per
conto terzi per € 6.403.842,05 (pag. 64 della relazione dell’organo di
revisione al rendiconto 2008);
-
debiti verso le società partecipate per € 20.786.977,20, in parte già oggetto
di decreti ingiuntivi;
-
il mantenimento in bilancio di residui attivi riaccertati, pur essendo di sicura
inesigibilità (contributo regionale per il disinquinamento, contributo regionale
in materia di parcheggio, mancato versamento delle risorse di cui ai servizi di
sosta regolamentata, interessi sui capitali di dotazione delle aziende speciali)
per un totale di € 2.892.384,50 (pag. 8 della nota a riferimento a);
-
il disequilibrio tra entrate e spese per funzioni delegate per circa € 586.000.
Anche sul piano della gestione di cassa, l’ente mostrava una grave carenza di
liquidità per il ricorso ad anticipazioni di tesoreria, pur se nei limiti quantitativi di cui
all’art. 222 del TUEL, per tutto l’esercizio finanziario, in assenza, quindi, del
presupposto di temporanea carenza di liquidità che, di diritto, ne determina la
distinzione dalla nozione legislativa di indebitamento di cui all’art. 3, comma 16,
della legge 350/2003.
La situazione di cassa risultava aggravata da
- mancato ripristino dei fondi vincolati per € 21.995.161,41 per due anni
consecutivi;
- mancata restituzione dell’anticipazione di cassa per € 10.945.907,14;
- presenza di importi considerevoli di debiti fuori bilancio riconosciuti per €
29.653.133,63 e non ancora liquidati perché in attesa della riscossione dei proventi
derivanti dalla dismissione dei beni patrimoniali, nonché di interventi di somma urgenza
non ancora liquidati e dell’incremento di procedure esecutive avviate contro il Comune.
Si chiedeva, tra l’altro, di fornire chiarimenti in merito ad ulteriori irregolarità quali:
- arretrati contrattuali corrisposti con imputazione a capitoli di bilancio dell’es. di
competenza 2009 (per € 1.266.552,61), nonchè stipendi di gennaio 2009
corrisposti su residui passivi di stanziamento per circa € 340.000;
- contrariamente a quanto certificato dall’ente, mancato rispetto del patto di
stabilità per una serie di accertamenti di entrata non conformi all’art. 179 del
TUEL, per una serie di impegni di spesa non attratti al bilancio e per la mancata
regolarizzazione dei mandati sospesi per pagamenti effettuati su provvedimenti
del Giudice di esecuzione;
- ritardo nell’approvazione del rendiconto con deliberazione di c.c. n. 77 del 29
settembre 2009;
- assenza di un inventario aggiornato;
- accertamenti effettuati nel 2008 di contributi per permesso di costruire in misura
raddoppiata rispetto al 2007 e quadruplicata rispetto al 2006;
- ridotto volume di riscossioni a titolo di recupero di evasione tributaria rispetto agli
accertamenti corrispondenti (12% circa);
In definitiva, si chiedeva
- quali fossero le direttive interne impartite dall’ente per l’applicazione all’art. 191,
comma 5 del TUEL a seguito del disavanzo accertato nell’e.f. 2008;
- quali fossero i provvedimenti adottati a seguito della delibera della Sezione
regionale di controllo per la Puglia n. 116/2009/PRSP dell’11 dicembre 2009;
- quali azioni l’ente avesse posto in essere per fronteggiare la strutturale carenza di
liquidità;
- se nei confronti dell’ente si stessero verificando i presupposti per la dichiarazione
di dissesto ai sensi dell’art. 244 (impossibilità di garantire l’assolvimento delle
funzioni e dei servizi indispensabili o, in alternativa, esistenza di crediti liquidi ed
esigibili di terzi cui non si possa fare validamente fronte con le modalità di cui
all’art. 193 nonché con le modalità di cui all’art. 194 per le fattispecie ivi
previste).
Con nota di risposta del 13/5/2010, ricevuta in data 17/5/2010, a firma
del Sig. Sindaco sono stati forniti i chiarimenti da parte del Comune.
Con nota di risposta del 13/5/2010 ricevuta in data 26/05/2010 sono
stati forniti i chiarimenti da parte del Collegio dei revisori.
Con tale ultima missiva l’organo di revisione ha prodotto copia di
richieste di dati inoltrate al dirigente dell’ufficio tributi, al dirigente dell’ufficio
legale, al dirigente delle risorse umane, agli amministratori delle società
partecipate AMICA Spa, AMGAS Spa, ATAF Spa, alle quali, in base a quanto
esposto dal medesimo organo di revisione, i predetti destinatari non hanno
fornito riscontro, peraltro sollecitato, nonostante la chiara menzione in esse della
finalizzazione dei dati all’istruttoria della Corte dei conti.
Con nota n. 73993 del 2 luglio 2010 del Servizio amministrativo e
contabile risorse umane del Comune i Dirigenti del Servizio risorse umane, del
Servizio politiche fiscali e del Servizio Avvocatura hanno diversamente ritenuto
prive di fondamento le affermazioni dell’organo di revisione.
Nonostante l’incompletezza degli elementi notiziali richiesti con le note
istruttorie, la Sezione delibera di adottare la pronuncia specifica di cui all’art. 1,
comma 168, della legge 266/2005, alla luce anche della relazione ispettiva della
Ragioneria generale dello Stato del 4 luglio 2008.
LA SITUAZIONE FINANZIARIA DEL COMUNE DI FOGGIA AL
31.12.2008
a) ASPETTI FORMALI DELL’APPROVAZIONE DEL RENDICONTO E
DEI PRINCIPALI ATTI CON EFFETTI SUL BILANCIO
Il rendiconto dell’esercizio finanziario 2008 è stato approvato dal
Consiglio comunale con del. n. 77 del 26 ottobre 2009, quasi sei mesi oltre il
termine massimo previsto dalla legge (30 aprile dell’anno successivo in base
all’art. 227, comma 2, del D.Lgs. 267/2000 come modificato dall’articolo 2
quater comma 6, lettera c del decreto legge 7 ottobre 2008, n. 154 convertito,
con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 2008, n. 189). L’ente ha evidenziato
che il Comune di Foggia è stato interessato dalle consultazioni elettorali per il
rinnovo del Consiglio comunale e l’elezione del Sindaco è avvenuta in data 26
giugno 2009.
Il parere dell’organo di revisione, previsto dall’art. 239, c. 1, lett. d) del
TUEL, approvato con verbale del 15 ottobre 2009 e depositato nel giorno
successivo (solo 14 giorni dall’approvazione definitiva da parte del Consiglio) è
stato negativo a maggioranza dei suoi membri. Parimenti non favorevoli sono
stati i pareri dell’organo di revisione contabile ai seguenti atti:
-
bilancio di previsione 2008 approvato con Del. C.C. n. 21 del 20 giugno
2008
-
salvaguardia degli equilibri di bilancio 2008 approvata con Del. C.C. n. 48
del 20 ottobre 2008
-
prima variazione al bilancio di previsione 2008 approvata con Del. C.C. n.
70 del 5.12.2008
-
seconda variazione al bilancio di previsione 2008 approvata con Del. C.C.
n. 72 del 23.12.2008.
I pareri non favorevoli erano stati adottati principalmente per le seguenti
motivazioni:
- mancato rispetto degli equilibri generali di bilancio;
- presenza di importi considerevoli di debiti fuori bilancio non riconosciuti.
Si rileva, a tal proposito, che l’allora vigente regolamento di contabilità
dell’ente (artt. 64 e 65) prevedeva termini del procedimento di approvazione del
rendiconto
non
aggiornati
alla
modifica
della
normativa
e
comunque
completamente disattesi in ogni fase sub-procedimentale.
Da un punto di vista formale, in sede istruttoria è stata contestata
l’assenza
di
un
inventario
aggiornato.
In
risposta
al
rilievo
istruttorio
l’amministrazione ha rappresentato che, a seguito di contratto stipulato in data
30 settembre 2008 con un’associazione temporanea di imprese, l’inventario dei
beni mobili ed immobili è stato aggiornato in data 31 marzo 2009.
b) RISULTATO DI GESTIONE E DI AMMINISTRAZIONE
Il Comune di Foggia in sede di rendiconto 2008 ha registrato i seguenti
indici negativi:
DISEQUILIBRIO FINANZIARIO COMPLESSIVO (art. 162, comma 6, 1°
periodo, del TUEL)
- € 1.694.417,59.
Il disavanzo della gestione di competenza (comprensivo dei servizi per
conto terzi) ammontava a € 1.694.417,59, in quanto a fronte di accertamenti di
entrata per € 206.698.296,26 ha impegnato spese per € 208.392.713,85
DISEQUILIBRIO PARZIALE DELLA GESTIONE CORRENTE (art. 162,
comma 6, 2° periodo, del TUEL secondo il quale “le previsioni di competenza
relative alle spese correnti sommate alle previsioni di competenza relative alle
quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti
obbligazionari non possono essere complessivamente superiori alle previsioni di
competenza dei primi tre titoli dell'entrata e non possono avere altra forma di
finanziamento, salva le eccezioni previste per legge”)
- € 1.663.217,40.
Il disequilibrio finanziario complessivo di cui al precedente alinea
derivava quasi totalmente dal disequilibrio parziale della gestione corrente (- €
1.663.217,40) pur dopo la destinazione al tit. I delle entrate del Tit IV, per
accertamenti di contributi per permesso di costruire nella misura del 75% (di
importo pari a € 3.300.000), effettuata ai sensi dell’art. 2, comma 8, della legge
244/2007;
DISAVANZO DI AMMINISTRAZIONE (art. 186 del TUEL)
- 19.151.715,05
A differenza dell’e.f. 2007 (che aveva presentato un avanzo di
amministrazione per € 609.727,45) il risultato di amministrazione dell’e.f. 2008
è risultato ampiamente negativo per € 19.151.715,05. Dalla scomposizione dello
stesso, risulta che, oltre al disequilibrio della gestione corrente di cui al
precedente alinea, il disavanzo di amministrazione derivava anche dal disavanzo
della gestione dei residui (- 16.542.089,03), imputabile per la maggior misura
ad una consistente cancellazione di residui attivi:
-
per € 9.618.001,86 a titolo di contributi allocati al capitolo 120000
per il funzionamento degli uffici giudiziari negli anni dal 2004 al
2008;
-
per € 10.383.537,50 a titolo di “entrate derivanti da plusvalore
realizzato con alienazione di beni patrimoniali” allocate ai capp.
580010 per € 6.300.000 (anno 2005) e 120000 per € 4.083.537,50
(anno 2006).
Tali poste attive ritenute successivamente inesistenti hanno reso
possibile negli anni precedenti stanziamenti ed impegni di spesa privi di una
reale copertura finanziaria.
In base all’art. 188 del TUEL il disavanzo di amministrazione va
applicato al bilancio di previsione in sede di salvaguardia degli equilibri di
bilancio seguendo le indicazioni dell’art. 193 del TUEL che, al comma 3, dà
facoltà all’ente locale di “utilizzare per l'anno in corso e per i due successivi tutte
le entrate e le disponibilità, ad eccezione di quelle provenienti dall'assunzione di
prestiti e di quelle aventi specifica destinazione per legge, nonchè i proventi
derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili”.
In virtù di tale disposizione normativa l’ente ha effettuato con delibera
n. 78 del 26 ottobre 2009 (recante ricognizione stato di attuazione dei
programmi e salvaguardia degli equilibri di bilancio con contestuale variazione al
bilancio di previsione anno 2009) una manovra correttiva in extremis di un certo
rilievo per un importo pari a € 29.658.959,39, in quanto, oltre alla copertura del
disavanzo di amministrazione derivante dall’e.f. 2008, ha dovuto fronteggiare un
disavanzo di gestione “presunto” nell’e.f. 2009 per ulteriori € 10.507.244,34.
La manovra correttiva, per l’appunto, comportava una ripartizione del
disavanzo complessivo su tre esercizi, imputando all’E.F. 2009 la somma di €
3.503.870,37, all’E.F. 2010 la somma di € 13.077.544,51 e all’E.F. 2011
l’identica somma di € 13.077.544,51.
SITUAZIONE DI CASSA
Mentre il c.d. saldo di fatto risultava positivo a fine esercizio solo in
quanto evidenziava la somma corrispondente ai pignoramenti eseguiti nei
confronti dell’ente (€ 1.611.321,39), la situazione di cassa risultava negativa per
il mancato rientro dell’anticipazione di tesoreria concessa per l’intero anno
(utilizzata al 31.12.2008 per un importo pari a € 10.961.657,17 nei limiti
comunque di € 33.406.654,00 fissati dall’art. 222 del TUEL nei 3/12 delle
entrate accertate nel penultimo anno precedente afferenti ai primi tre titoli di
entrata) e dei fondi aventi specifica destinazione (utilizzati per il secondo
esercizio consecutivo per un importo pari a € 21.995.161,44 in base all’art. 195
del TUEL che, al comma 1, ne consente l’utilizzo per spese correnti per un
importo non superiore all’anticipazione di tesoreria disponibile ai sensi del
predetto art. 222).
Questi ultimi fondi erano allocati nei sottoconti di tesoreria n. 301 (€
1.420.515,99),
303
(BOC
€
15.068.422,94),
304
(MUTUI
CCDDPP
€
1.806.351,34) e 306 (€ 3.699.871,14).
I fondi nel conto 303 corrispondono ad una quota dei € 34.698.000
introitati con l’emissione di buoni obbligazionari “BOC – COMUNE DI FOGGIA
2006” approvata con DGC 212 dell’11 luglio 2006 su preventivo mandato del
consiglio comunale (D.C.C. 31/2006 e 100/2006), dei quali € 10.000.000 sono
stati già erogati alle società partecipate AMICA, AMGAS e ATAF a titolo di
ricapitalizzazione (vedasi relazione ispettiva RGS pagg. 41 e 50 e ss).
Il ricorso a queste due forme di finanziamento eccezionali e, per legge,
assolutamente temporanee del deficit di cassa ha rasentato il limite fissato
dall’art. 222: la somma delle stesse (pari a € 32.956.818,61) è risultata al di
sotto del valore soglia per soli € 449.835,45.
Vale la pena rammentare come l’art. 3, comma 17, della legge
350/2003 consenta il ricorso all’anticipazione di tesoreria, che è una vera e
propria forma di contrazione di debito a breve termine sottratta ai limiti di
destinazione
alle
spese
di
investimento
posti
dall’art.
119,
u.c.
della
Costituzione, per “superare una momentanea carenza di liquidità”.
Tale operazione avvenuta per l’intero anno, come già rilevato nella
delibera
98/PRSP/2009
di
questa
Sezione,
costituisce
quantomeno
comportamento difforme da una sana e prudente gestione finanziaria.
Nei fatti all’obbligo di ricostituire la consistenza delle somme vincolate
con i primi introiti non soggetti a vincolo di destinazione imposta dall’art. 195,
comma 3, del TUEL non è stata data ottemperanza per l’esistenza di un notevole
scoperto di tesoreria.
La situazione di cassa è il vero indice dello stato dei conti del Comune,
ma, oltre alla sua evidenza contabile, che già esprime lo stato di profonda crisi di
liquidità, occorre tenere in considerazione la presenza di spese liquidate e non
ancora oggetto di mandato di pagamento e di mandati di pagamento già
predisposti ma materialmente non trasmessi al tesoriere per importi di rilevante
entità il cui preciso ammontare alla data del 31.12.2008 risulta di difficile
computo, ma che con ogni ragionevole probabilità avrebbe determinato lo
sforamento del tetto massimo anticipabile dal tesoriere ai sensi dell’art. 222 del
TUEL.
Al netto dell’anticipazione, il risultato della gestione di cassa ha
riscontrato un valore negativo, in realtà, per € 11.144.035,16 (a fronte di un
totale di riscossioni per € 178.891.196,59 sono stati effettuati pagamenti per €
190.035.231,75).
Da quanto risulta dalla relazione tecnica al rendiconto la situazione del
tesoriere non coincideva con quella delle scritture contabili dell’ente in quanto
esistevano mandati emessi dall’ente a titolo di pagamenti per azioni esecutive
non regolarizzati per una cifra molto elevata (€ 915.208,43) che l’ente, secondo
quanto esposto nella relazione tecnica, avrebbe dovuto “regolarizzare” in sede di
riequilibrio 2009.
L’esistenza di tale ingente somma da regolarizzare (già riscontrata da
questa Sezione con la delibera n. 98/PRSP/2009 del 23 luglio 2009 per l’importo
di € 3.152.035,91) è un indice dell’assenza della condizione di equilibrio del
bilancio 2008.
Tanto è vero che la provvista per il finanziamento di tali pagamenti,
congiuntamente a quelli effettuati nel 2007, è stata reperita con la delibera n. 78
del 26 ottobre 2009 (ricognizione stato di attuazione dei programmi e
salvaguardia degli equilibri di bilancio con contestuale variazione al bilancio di
previsione anno 2009).
Il Comune stesso afferma nella nota di risposta alla richiesta istruttoria
che “il ricorso all’anticipazione di tesoreria è motivato dal percorso deficitario che
attraversa l’ente comunale e, quindi, ha un risvolto di carenza strutturale in
quanto ricorrono le condizioni di abitualità e stabilità”.
In relazione alla situazione di cassa, occorre menzionare l’ulteriore
rilievo istruttorio relativo alla presenza di debiti fuori bilancio già riconosciuti e
non ancora liquidati per l’importo di € 29.653.133,63 perché in attesa della
riscossione dei proventi derivanti dalla dismissione di beni patrimoniali. Secondo
quanto riferito dall’ente, tale importo “rappresenta la massa dei debiti fuori
bilancio che nella contabilità dell’ente trova impegni finanziari giuridicamente
vincolanti per € 10.018.856,15. La differenza di € 19.634.277,48, infatti, ha
rappresentato una mera prenotazione di spesa per procedure non espletate
nell’esercizio di competenza che non hanno costituito obbligazione giuridica
verso terzi. Per tali effetti, in occasione del riaccertamento dei residui per la
definizione del conto del bilancio 2009, tali partite finanziarie saranno stralciate
ed allineate con l’entrata”. Di tale importo risulterebbero pagati € 3.633.407,22.
E’ emersa anche la presenza di “innumerevoli provvedimenti di
liquidazione in attesa di emissione di mandati di pagamento oltre che di mandati
emessi e non trasmessi al tesoriere per un importo di € 13.602.402,16”. Il dato
pur se fornito alla data dell’8 settembre 2009 fa legittimamente presumere
l’esistenza del fenomeno anche nell’e.f. 2008.
Con riferimento all’aspetto dell’incapacità di fare fronte alle richieste dei
creditori dell’ente, si introduce il tema dei debiti fuori bilancio.
c) DEBITI FUORI BILANCIO NON RICONOSCIUTI NEL 2008
L’aggravamento della situazione finanziaria, descritto con puntualità
dalla relazione ispettiva del Ministero dell’Economia e delle Finanze nella sua
dimensione diacronica, ha una delle principali cause nell’esistenza di debiti fuori
bilancio non riconosciuti.
Vale la pena di ricordare che “Il debito fuori bilancio è costituito da
obbligazioni pecuniarie, relative al conseguimento di un fine pubblico, valide
giuridicamente ma non perfezionate contabilmente, per cui il riconoscimento della
sua legittimità da parte del consiglio dell’ente fa coincidere i due aspetti giuridico
e contabile in capo al soggetto che l’ha riconosciuto”. (principio contabile n. 2
punto 79). In base al successivo punto 82, “al riconoscimento della legittimità e
contestuale finanziamento dei debiti fuori bilancio di cui alle lettere da a) ad e)
dell’art.194, comma 1, del TUEL deve provvedersi con procedura d’urgenza,con la
sottoposizione al Consiglio nei tempi brevi previsti dal regolamento di contabilità,
in tutti i casi in cui al decorrere dei tempi è collegato il rischio di maggiori gravami
o il maturare di interessi e rivalutazione monetaria o, comunque, non appena il
responsabile del servizio ne è venuto a conoscenza”.
Significativa appare l’evoluzione dell’ammontare di debiti fuori bilancio
riconosciuti
nel
triennio
2006-2008.
Difatti, a
fronte
di
importi
rilevanti
riconosciuti nel 2006 (€ 8.334.288,32) e nel 2007 (€ 497.499,36), nel 2008 non è
stato dato corso ad alcun riconoscimento.
Dal questionario compilato dall’organo di revisione (par. 1.8.1) risulta
che dopo la chiusura dell’esercizio 2008 ed entro la data di formazione dello
schema di rendiconto esistevano debiti fuori bilancio ancora in attesa di
riconoscimento per un importo di € 11.300.000.
In base alla relazione di accompagnamento al questionario, l’importo
appare superiore e vengono specificate le partite di debito. Sulle stesse l’ente ha
fornito i seguenti chiarimenti:
- € 8.732.600,97 perdita Amica 2006. L’ente dichiara che l’importo
corrisponde alla mancata ricapitalizzazione ex art. 2343 c.c. non perfezionata
perché i cespiti immobiliari da conferire non vedono in capo all’ente l’esclusiva
proprietà degli stessi;
- € 1.266.552,61 arretrati contrattuali ai dipendenti. L’ente riferisce che
tale partita di debito, corrisponde agli arretrati contrattuali previsti nel CCNL b.e.
2006-2007 dell’11.4.2008 relativi al periodo febbraio – dicembre 2007 e 13^
mensilità 2007 pagati nel mese di marzo 2009 con imputazione al bilancio 2009.
In tal caso, l’ente avrebbe dovuto quantomeno impegnare la somma nell’esercizio
2008 nel rispetto del principio della competenza finanziaria in ossequio all’art. 183
del TUEL;
- € 504.122,57 per la convenzione gestione calore, € 474.838,89 per
provvista d’acqua, € 668.969,41 per servizio di pulizia; € 1.425.716,61 per 11
interventi di lavori pubblici effettuati tra il 2005 e il 2007 in somma urgenza
descritti da pag. 65 a 67 della relazione del collegio dei revisori al rendiconto. Per
tali partite di debito, l’anno della cui insorgenza non viene definito, la liquidazione
è stata effettuata nel 2009 senza l’adozione della procedura di riconoscimento di
debiti fuori bilancio di cui all’art. 194 del TUEL. Al riguardo occorre rammentare il
principio contabile n. 2 n. 86 secondo il quale: “poiché il finanziamento di debiti
fuori bilancio comporta una diversa modulazione in bilancio delle risorse
programmate o l’utilizzo di nuove risorse e consegue al riconoscimento di
interventi di spesa non autorizzati nei documenti di programmazione, la
competenza del consiglio in materia è esclusiva, non surrogabile o assumibile da
altri soggetti”;
- € 1.810.000,00 per debiti verso Maggioli Tributi Spa. L’ente ha fatto
presente che la spesa è stata da sempre stimata e prevista nei bilanci comunali
annuali e pluriennali a partire dall’anno 2000 e fino al 2008 e che la somma era
stata liquidata,ma che al pagamento non si era provveduto per l’eccezione della
violazione del principio di competenza di cui all’art. 191, comma 1, del TUEL;
- € 3.497.042,95 per debiti verso società Mediofactoring cessionaria del
credito di Acea spa. Nel 2009 il TAR di Bari con sent. 998/2009, in sede di
giudizio di ottemperanza, dichiarava il Comune di Foggia debitore delle somme
liquidate nei decreti ingiuntivi non opposti n. 650/2007 e 789/2007 del tribunale
di Foggia. Il commissario ad acta ha provveduto al riconoscimento del debito nel
2009 rateizzando la spesa complessiva per l’importo di € 3.647.928,51 con
imputazione a capitoli di bilancio del triennio 2009-2011;
- € 20.786.977,20 debiti verso società partecipate ed, in particolare,
ATAF spa (€ 8.561.350,56), AMICA spa (€ 7.934.775,18), AMGAS spa (€
4.290.851,46). L’ente non offre controdeduzioni a tale contestazione ed afferma
di aver provveduto alla verifica delle partite incrociate crediti/debiti tra il Comune
e le società partecipate, rilasciando la certificazione di cui al DM MEF del 19
maggio 2009, in attuazione del DL 29 novembre 2008, n. 185, per consentire la
ricerca di fonti alternative di gestione e finanziamento dei crediti. In base a tale
verifica si evince un disallineamento tra il debito iscritto nel bilancio dell’ente ed il
preteso credito iscritto nei bilanci delle società. Con la delibera di consiglio
comunale n. 26 del 19 marzo 2010 avente ad oggetto “riconoscimento debiti fuori
bilancio a favore di AMGAS spa ed AMGAS Blu spa e definizione transattiva di
tutte le partite debitorie del Comune di Foggia a tutto il 31/12/2009, ai sensi
dell’art. 194 del TUEL”, si sarebbe provveduto ad allineare le sole partite inerenti
l’AMGAS, peraltro, già oggetto di decreti ingiuntivi;
- € 3.152.035,91 mandati di spesa pagati dal tesoriere nel 2007 in
assenza di formale impegno contabile. Il finanziamento di tali mandati è stato
oggetto della delibera n. 78 del 26 ottobre 2009 avente ad oggetto “ricognizione
stato di attuazione dei programmi e salvaguardia degli equilibri di bilancio con
contestuale variazione al bilancio di previsione 2009”;
- € 915.208,43 mandati di spesa pagati dal tesoriere nel 2008 in
assenza di formale impegno contabile. Il finanziamento di tali mandati è stato
oggetto della delibera n. 78 del 26 ottobre 2009 avente ad oggetto “ricognizione
stato di attuazione dei programmi e salvaguardia degli equilibri di bilancio con
contestuale variazione al bilancio di previsione 2009”;
- € 2.800.000 spese per utenze ENEL e AQP riferite ad anni precedenti;
- € 2.000.000 compensi agli avvocati per contenziosi dell’ente.
d) CONTENZIOSO
Il contenzioso civile cui era esposto l’ente ammontava ad un importo
rilevante
di
circa
30
milioni
di
euro
tra
decreti
ingiuntivi
opposti
(€
27.547.983,12) e non opposti (€ 2.608.342,57) a seguito di ricorso non solo di
terzi creditori vincolati da rapporti contrattuali, ma anche dalle tre società
partecipate dal Comune.
e) PATTO DI STABILITA’
In base alla documentazione inviata dai revisori risulta che l’ente non aveva
rispettato il patto di stabilità interno per una serie di accertamenti di entrata non
conformi a quanto disposto dall’art. 179 del TUEL, nonché per una serie di
impegni di spesa non attratti al bilancio con sottostima degli impegni e per la
mancata regolarizzazione dei mandati sospesi per pagamenti effettuati su
provvedimenti del giudice dell’esecuzione.
Peraltro, dalla relazione dei revisori al rendiconto risulta che l’ente abbia
inviato al Ministero dell’economia la certificazione in data 22 maggio 2009.
Diversa risulterebbe, secondo quanto afferma l’organo di revisione, quella
allegata alla delibera di G.C. n. 272 in data 29 settembre 2009.
Il mancato riscontro alla richiesta istruttoria da parte dell’organo di revisione
non rende possibile la verifica della reale situazione circa il patto di stabilità.
f) RESIDUI ATTIVI DI DUBBIA ESIGIBILITA’
I residui attivi totali alla data del 31 dicembre 2008 ammontavano a
406,18 milioni di euro. Quelli costituiti in anni precedenti al 2004 risultavano di
importo pari a 106,797 milioni di euro.
Nel questionario il collegio dei revisori fa presente che esistono crediti di
dubbia esigibilità per un importo totale di € 34.975.527,90 conservati nel conto
del bilancio per i quali non è stato costituito un vincolo di pari importo sull’avanzo
di amministrazione “fondi non vincolati”, avanzo di amministrazione, quello
scaturito dall’e.f. 2007, che sarebbe risultato ampiamente insufficiente per un
importo pari a € 609.727,45, peraltro già vincolato.
In particolare, nella relazione di accompagnamento al questionario
(pagg. 7 e 8) e, ancor prima, nella relazione al rendiconto 2008 (pagg. 22 e
segg), il collegio dei revisori ha ritenuto che non ricorressero i fondamenti
giuridici per il mantenimento dei residui attivi relativi alle seguenti entrate:
-
€ 2.727.229,60 ici anni precedenti provenienti dagli accertamenti
dell’anno 2000 (€ 2.240.638,36) e 2001 (€ 486.591,24). Dalla
documentazione inviata dal Servizio Politiche Fiscali con nota n.
52949/E del 5 maggio 2010 non si evince se detti residui siano stati
cancellati o definitivamente riscossi;
-
€ 5.598.939,84 ici programma di fiscalità locale per accertamenti
effettuati dal 2004 al 2007. Dalla documentazione inviata dal Servizio
Politiche Fiscali con nota n. 52949/E del 5 maggio 2010 non si evince
se detti residui siano stati cancellati o definitivamente riscossi;
-
€ 3.820.071,29 trasferimenti per minori introiti ici immobili di
categoria D (art. 64, comma 1 della legge 388/2000) a causa della
mancata asseverazione da parte del collegio dei revisori della
dichiarazione dell’ente circa l’importo del minor introito, mancata
asseverazione motivata dall’incompletezza della documentazione e da
alcuni errori nella determinazione della somma oggetto di calcolo. Non
è dato conoscere dalla documentazione inviata dal Servizio politiche
fiscali l’esito del procedimento, se le spettanze erariali già erogate per
€ 1.968.233,84 siano state restituite, se siano stati mantenuti residui
attivi per l’intero importo (€ 3.070.855,31 diverso da quello indicato
sopra) o per la parte non ancora corrisposta;
-
€ 1.141.465,68 ici per trasferimenti compensativi ai sensi dell’art. 2quater, comma 7, del DL 154/2008, in quanto il collegio dei revisori
ha asseverato un importo ridotto (€ 10.558.075,00) rispetto a quello
indicato dall’ente (€ 11.699.540,68). In base a quanto asserito dal
Servizio politiche fiscali risulta che il residuo attivo non sia stato mai
iscritto;
-
€ 1.152.323,91 tarsu anni precedenti (residui attivi a fine e.f. 2007)
ed € 1.514.655,23 tarsu anni precedenti (residui attivi a fine e.f.
2008). Di tali residui attivi non risulta l’anno di provenienza al fine di
stabilire un giudizio di esigibilità su basi probabilistiche;
-
€ 8.991.475,92 tarsu di competenza (residui da o in conto residui)
degli anni dal 2000 al 2003. Si condivide il giudizio di dubbia
esigibilità data la vetustà dei residui;
-
€ 2.857.417,85 tarsu programma fiscalità locale. Risulta che l’importo
comprenda l’intero ammontare dei residui attivi senza distinzione di
anno di provenienza. Risulta, invece, dai ruoli tarsu della Gema Tributi
spa che esistono residui attivi risalenti agli anni 2003 (€ 78.254,53),
2004 (€ 520.870,98) e 2005 (€ 722.738,14) la cui esigibilità per
l’intero importo appare dubbia;
-
€ 2.934.180,63 risorse finalizzate al codice della strada. Si rileva che
anche per tali risorse l’esigibilità appare dubbia per l’intero importo.
Difatti, del totale di residui attivi riscontrati a fine 2007 (provenienti
dal triennio 2005-2007) per € 3.005.496,73 solo 71.316,10 euro sono
stati riscossi nel corso del 2008. Per gli accertamenti del 2008 la
riscossione è avvenuta per l’intero importo, secondo quanto affermato
dal Comune;
-
€ 565.662,57 (risorsa 3.01.0740) servizio necroscopico e cimiteriale
– illuminazione votiva. Appare ugualmente di difficile riscossione la
risorsa in discorso, a fronte di accertamenti totali di € 694.829,36,
che per le entrate in conto competenza 2008 è stata riscossa per il
solo 10%;
-
€ 656.703,65 fiere, mercati e servizi connessi. Per questa risorsa il
livello di riscossione è risultato estremamente basso: 2,9%. Il
Comune ha assicurato la verifica della sussistenza dei residui attivi in
sede di predisposizione del conto del bilancio 2009;
-
€ 3.015.401,73 cosap (risorsa 3.02.0880. Impianti pubblicitari -€
1.032.913,80 -; occupazioni permanenti - € 1.058.685,85 - e
occupazioni temporanee - € 923.802,08). Il Comune dichiara di aver
chiesto e ottenuto decreto ingiuntivo in danno di Tributi Italia Spa,
oltre ad azione penale intrapresa nei confronti di detta società. Il
giudice penale avrebbe disposto sequestro sui c/c di Trbuti Italia spa
sino alla concorrenza di € 800.000. La società, inoltre, avrebbe
versato oltre € 1.100.000 mentre la residua creditoria per oltre €
1.350.000
è
oggetto
del
decreto
ingiuntivo
immediatamente
esecutivo;
-
€ 439.401,37 contributo regionale per il piano di disinquinamento
acustico e rete di rilevamento dei dati sulla qualità dell’aria.
L’esercizio di provenienza risulta essere l’anno 1995 con un’anzianità
d 13 anni. Il Comune si è impegnato a stralciare dal conto del bilancio
2009 tale partita di credito;
-
€ 498.897,36 contributo regionale per il programma pluriennale in
materia di parcheggi. Il residuo corrisponde all’annualità 2008 non è
presente
nel
piano
di
erogazione
del
contributo
terminato
al
31.12.2007 e per il quale sono già iscritti residui attivi per €
1.496.692,08 riferiti alle annualità 2005-2006-2007. Il Comune
conferma che dei 4.988.973,65 euro del contributo suddiviso in 11
annualità 8 sono state riscosse (l’ultima incassata il 14.12.2009 con
reversali n. 3440 e 3441) e 3 sono da riscuotere (per un importo di €
1.496.692,08);
-
€ 423.301,93 risorse di cui ai servizi di sosta regolamentata. Le
cooperative affidatarie del servizio non rispettano le convenzioni e
non versano nelle casse dell’ente la quota stabilita;
-
€ 1.530.783,84 interessi sui capitali di dotazione delle aziende
speciali. Le società partecipate da anni non hanno la veste giuridica di
aziende speciali. Il Comune si è impegnato a stralciare dal conto del
bilancio 2009 tale partita di credito.
Secondo quanto evidenziato nella relazione ispettiva della RGS nel paragrafo
3.1, tra i residui attivi figuravano mutui concessi dalla Cassa depositi e prestiti in
data anteriore al 2000, con oneri a carico dell’ente o dello Stato, per un importo
pari a € 3.002.752,91, corrispondenti probabilmente ad economie derivanti dai
ribassi d’asta o da imprevisti non utilizzati. Pur se l’ente ha assicurato, con nota
n. 53-B7 del 21 gennaio 2009, la devoluzione di tali mutui residui ad altri lavori,
si rileva la presenza di un importo ingente di residui attivi al tit. V (9,196 milioni
di euro) provenienti da esercizi precedenti al 2004, per i quali occorre un’attenta
verifica sulla ricorrenza dei presupposti per il mantenimento in bilancio.
g) DISALLINEAMENTO DEI RESIDUI PER SERVIZI CONTO TERZI
Il principio contabile n. 2 vigente nel 2008 segnala al punto 24 che la
misura
dell’accertamento
deve
garantire
l’equivalenza
con
l’impegno
sul
correlato capitolo delle spese per servizi conto terzi. Il disallineamento, nella
fattispecie pari a € 6.403.842,05, corrisponde a residui attivi superiori a quelli
passivi, ad indicazione che l’ente ha effettuato spese (rectius pagamenti) senza
incassare le entrate o ha eliminato residui passivi senza l’eliminazione dei
corrispondenti residui attivi.
L’ente precisa che le ritenute erariali ed il loro riversamento nella
tesoreria dello stato presentano per errata contabilizzazione negli anni dal 2005
al 2009 un saldo negativo di € 1.256.580,21. Con il riaccertamento dei residui in
sede di rendiconto 2009 verranno stralciate tali posizioni.
Le
ritenute
effettuate
al
personale
ed
ai
collaboratori
di
tipo
previdenziale, assistenziale o per conto terzi ed il loro riversamento agli enti
previdenziali ed assistenziali presentano per errata contabilizzazione negli anni
dal 2004 al 2009 un saldo positivo tra residui attivi e passivi di € 2.769.009,27.
Attualmente, non esistendo alcun debito o credito verso gli istituti previdenziali
rispetto a tali partite finanziarie, l’ente ha assicurato che le stesse verranno
stralciate in sede di riaccertamento residui per il rendiconto 2009.
Inoltre, l’ente fa presente che in considerazione degli eventi calamitosi
nella provincia di Foggia, il Comune ha beneficiato della sospensione dei termini
per il pagamento dei contributi previdenziali per il periodo compreso tra il mese
di marzo 2004 e dicembre 2005 (ordinanze PCM 3252/02, 36308/03, 3279/03 e
3308/03). Tra i residui attivi del 2004 figurano i “proventi restituzione contributi
previdenziali sospesi per eventi calamitosi” per un importo di € 2.296.120,25
che riguarda il recupero dei contributi sospesi verso il personale dipendente
dell’ente. Tale posizione non trova corrispondenza nei residui passivi del bilancio
in quanto trattasi di recupero su somme già corrisposte ai dipendenti nel periodo
di sospensione. La situazione è affrontata con chiarezza nella relazione ispettiva
della RGS al paragrafo 1.6, nella quale si fa riferimento anche alla disposizione
normativa (art. 6, comma 1-bis, del DL 263/2006) di interpretazione autentica
della legge 225/1992 circa l’inapplicabilità agli enti pubblici dei benefìci di
sospensione dei termini di versamento dei contributi previdenziali e assistenziali.
Nei fatti la sospensione de qua aveva consentito all’ente di incrementare
i volumi di spesa. Nell’anno 2006 l’ente aveva ricominciato il versamento dei
contributi all’INPDAP, elaborando con quest’ultimo un piano di ammortamento
per
quelli
pregressi
che
ammontavano
a
€
16.823.857,88
(di
cui
€
12.034.978,16 a carico del comune e per la restante parte a carico dei
dipendenti).
Per i depositi cauzionali, il rimborso dei fondi economali anticipati
all’economo, i depositi e la loro restituzione per spese contrattuali, le entrate e le
spese per servizi rigorosamente effettuati per conto di terzi, il Comune ha
assicurato che il servizio finanziario procederà ad un riaccertamento ai fini del
mantenimento nel conto del bilancio 2009.
h) INDEBITAMENTO
L’indebitamento dell’ente ha raggiunto valori rilevanti.
Lo stock di debito con oneri a carico del Comune, grazie anche alla
mancata contrazione di finanziamenti nel 2008, risulta diminuito: dai 97,847
milioni di euro a fine e.f. 2006, si è passati ai 92,285 milioni di euro di fine e.f.
2007 e agli 82,557 milioni di euro di fine e.f. 2008.
Rilevanti appaiono anche gli oneri corrisposti agli istituti di credito e alla
cassa depositi e prestiti a titolo di interessi passivi. Questi hanno subìto un
incremento: dai 6,828 milioni di euro del 2007 si è passati ai 7,365 milioni di
euro del 2008.
Pur se l’ammontare degli interessi appare rispettoso dei limiti previsti
dall’art. 204 del TUEL (15% dei primi tre titoli delle entrate del penultimo
esercizio), raggiungendo una percentuale pari al 5,14%, si rileva come le rate di
ammortamento (nel 2008 17,393 milioni di euro) abbiano un peso rilevante sulla
cassa, con la possibilità che il piano di ammortamento non sia sostenibile
neppure con il ricorso all’anticipazione di tesoreria.
i) ESISTENZA DEI PRESUPPOSTI PER LA DICHIARAZIONE DI
DISSESTO
In considerazione delle criticità riscontrate nel corso dell’istruttoria e
condivise con l’organo di revisione e gli organi amministrativi comunali, la
domanda che frequentemente è stata posta sia in sede di audizione sia per
iscritto è se per l’ente ricorressero le condizioni di dissesto, nonostante, almeno
formalmente, l’ente non si trovasse in condizioni di pre-dissesto.
Difatti, la
tabella
dei
parametri
di
riscontro
della
situazione
di
deficitarietà strutturale (cc.dd. parametri di deficitarietà o parametri obiettivo) di
cui all’art. 228, comma 5, e 242 del TUEL e al decreto attuativo DM 10 giugno
2003 n. 217/03, ha dato esito negativo in quanto degli otto parametri solo 3
sono risultati positivi ed, in particolare:
a.
(parametro n. 1)
Disavanzo di amministrazione complessivo superiore al 5% delle
spese desumibili dal Tit. I e III della spesa con esclusione del
rimborso di anticipazioni di cassa;
b.
(parametro n. 3)
Volume dei residui passivi di fine esercizio provenienti dalla gestione
di competenza delle spese correnti superiori al 27% delle spese di
cui al Tit. I della spesa;
c.
(parametro n. 4)
Esistenza
di
procedimenti
di
esecuzione forzata
nei
confronti
dell’ente per i quali non sia stata proposta opposizione giudiziale
nelle forme consentite dalla legge
Pertanto l’ente non risultando tecnicamente “strutturalmente deficitario”
per la mancata presentazione per la metà di valori deficitari, come prescritto
dall’art. 242, 1° comma, del TUEL, non era assoggettato agli obblighi di cui al
successivo art. 243, tra i quali quello di assicurare la copertura per una
determinata percentuale dei costi dei servizi a domanda individuale e raccolta e
smaltimento rifiuti.
Tuttavia si osserva che il valore negativo di alcuni dei rimanenti
parametri deficitari non risulterebbe veritiero
- quanto al parametro 5), per la presenza di debiti fuori bilancio per i
quali non era stato avviato il procedimento di riconoscimento (il parametro n. 5
si riferisce alla presenza di debiti fuori bilancio riconosciuti per i quali non siano
state reperite le necessarie fonti di finanziamento);
- quanto al parametro 2), dato che il volume dei residui attivi di fine
esercizio provenienti dalla gestione di competenza (€ 70.460.557,08), con
esclusione di quelli relativi all’ICI (€ 4.588.735,62) ed ai trasferimenti erariali (€
6.480.728,01), per un importo quindi di € 59.391.093,45, risulta di una
percentuale superiore al 21% del totale delle entrate correnti desunti dal Tit. I,
II e III delle entrate (€ 143.289.068,60).
Sul punto specifico, l’ente non ha controdedotto in sede di pubblica
adunanza.
In ogni caso, il grado di copertura dei servizi a domanda individuale
presentava
percentuali
assolutamente
insoddisfacenti
per
la
situazione
finanziaria del Comune: 20,5% (proventi € 810.220, costi 3.952.894,22).
Diversamente, la percentuale di copertura per il servizio di raccolta e
smaltimento rifiuti, ammontando al 76,87% (proventi € 16.065.000 costi €
20.900.000), risultava superiore alla percentuale minima del 50% prevista per
gli enti non deficitari dall’art. 61, comma 1, del D.Lgs 507/1993.
In sede di esame del questionario e della relazione di accompagnamento
trasmessi dal Collegio dei revisori è subito emersa una situazione, riferita all’es.
fin. 2008, di eccezionale gravità, che faceva presumere gravi ripercussioni sugli
esercizi successivi. Ciò emergeva ancor più chiaramente dalle relazioni del
sindaco e del responsabile del servizio economico-finanziario, nonchè dal parere
collegio dei revisori alla proposta di delibera consiliare di ricognizione dello stato
di attuazione programmi ed equilibri finanziari del 2009, documenti questi che
venivano trasmessi congiuntamente al questionario.
In sede istruttoria, pertanto, con la nota n. 952 del 9 aprile 2010, sono
stati avanzati specifici quesiti diretti ad una delibazione sommaria circa la
sussistenza delle condizioni di dissesto, nell’ottica di un’eventuale instaurazione
del controllo concomitante di cui all’art. 11, commi 2 e 3, della 15/2009, in
aggiunta ai controlli necessari e prossimi sul bilancio di previsione 2010 e sul
rendiconto 2009.
Le evidenze risultanti dalla documentazione pervenuta dal collegio dei
revisori (con particolare riferimento alla verifica di cassa del 17 aprile 2010 da
parte del medesimo collegio e alla relazione al bilancio di previsione 2010-2012
del responsabile del servizio economico-finanziario prot. N. 54195 del 7 maggio
2010) esauriscono ogni eventuale dubbio in merito alla situazione dei conti del
Comune.
I dati principali emergenti da tale documentazione sono essenzialmente
i seguenti:
- alla data del 17 aprile 2010 l’anticipazione di tesoreria ancora
utilizzabile ammontava a € 1.027,82;
- alla data del 30 aprile 2010 i crediti certi liquidi ed esigibili di terzi
ammontavano a € 49.701.783,36 ed esistevano debiti fuori bilancio ancora non
riconosciuti.
Sul punto l’ente, nella nota di risposta alla richiesta istruttoria, riferiva
quanto segue:
“in ordine all’assolvimento delle funzioni dei servizi indispensabili
occorre tener conto che il Comune di Foggia, per la mancanza di liquidità,
differisce i pagamenti sui contratti idonei a garantirne la piena funzionalità. Ciò
non di meno, anche se con ritardo, si evidenzia che i servizi indispensabili
dell’ente vengono comunque onorati, senza però rispettare il termine convenuto
per il pagamento. Da ciò, conseguenzialmente, è possibile affermare che il
Comune di Foggia è nella condizione di garantire l’assolvimento dei servizi
indispensabili.
A
tanto
aggiungasi
che
è
intenzione
dell’Amministrazione
convenire con i creditori un piano di rateizzazione, nell’arco di 3 esercizi
finanziari, imprescindibilmente legato alla manovra correttiva 2009 attuata
dall’ente”.
Nonostante le rassicurazioni dell’ente si ritiene, tuttavia, che la manovra
correttiva dallo stesso intrapresa con la delibera di salvaguardia e.f. 2009 non
sia stata sufficiente a ristabilire le auspicate condizioni di riequilibrio, per la
presenza di debiti fuori bilancio ancora da riconoscere, a fronte dei quali
occorreva reperire urgentemente ingenti risorse finanziarie, e per l’obiettiva
impossibilità di onorare nel breve periodo i considerevoli debiti certi liquidi ed
esigibili sia pure facendo ricorso costantemente ad anticipazioni di tesoreria, il
cui utilizzo, a termini di legge, dovrebbe essere temporaneo.
A dimostrazione della gravità della situazione, basta riportare un passo
della relazione al bilancio di previsione 2010-2012 del responsabile del servizio
economico-finanziario datata 5 maggio 2010:
“il fenomeno dei debiti fuori bilancio, ha mostrato l’incapacità del
Comune di Foggia di farvi validamente fronte con le modalità di cui all’art. 194
del D.Lgs. 267/2000. Infatti con la delibera di C.C. n. 26 del 19/03/2010 sono
stati riconosciuti debiti fuori bilancio per € 4.803.986,40 nei confronti di AMGAS
Spa e AMGAS Blu spa, ma resta sospeso il riconoscimento di debiti fuori bilancio
rivenienti da sentenze esecutive (per € 1.600.000) oltre che le spese per utenze
ENEL e AQP riferite ad anni precedenti (per circa € 2.800.000) ed i compensi agli
avvocati per contenziosi dell’ente (per € 2.000.000). Le relative procedure
restano, a tutt’oggi, indefinite tanto per la mancata approvazione del rendiconto
2009 (ma questo è solo un aspetto formale), quanto per l’indeterminatezza, ad
oggi, di idonee risorse finanziarie cui farvi fronte. Permangono i risultati negativi
di reddito da parte delle aziende partecipate dall’Ente, potenzialmente idonei a
compromettere sensibilmente i futuri equilibri di bilancio. La situazione permane
critica sulla tenuta finanziaria delle società partecipate dall’ente: AMICA spa,
ATAF spa e AMGAS Spa, con le loro derivate. In particolar modo, AMICA spa
rappresenta una insostenibile situazione economico finanziaria per il socio unico
Comune di Foggia, considerato il continuo flusso di risorse finanziarie a favore di
detta società, tale da pregiudicare gli equilibri di bilancio del Comune di Foggia”.
Ed ancora si riferisce:
“le
iniziative
intraprese
dall’Amministrazione
con
le
deliberazioni
consiliari n. 76-77-78 del 26 ottobre 2009, finalizzate ad un risanamento
finanziario coerente con i principi di sana e prudente gestione finanziaria invocati
dalla Corte dei conti, hanno condotto a risultati modesti, ma non hanno
permesso di superare le gravi criticità finanziarie ed il conseguente stato di
insolvenza generalizzato. Sul fronte degli equilibri di breve periodo, infatti,
alcune delle iniziative annunciate e messe in atto hanno prodotto risultati
apprezzabili riguardo al ripristino degli equilibri correnti ma nulla potevano per
superare le rilevate criticità delle gestioni pregresse. In realtà, le gestioni
pregresse avevano già inesorabilmente inciso sulla gestione attuale connotata da
un grave stato di insolvenza finanziaria. Prova ne è la cronica carenza di
liquidità, il costante ricorso ad anticipazioni di tesoreria ed a fondi a destinazione
vincolata per il pagamento di spese correnti, la generale inadempienza nei
pagamenti dei debiti esigibili, il frequente ricorso da parte dei creditori a
procedure monitorie ed esecutive: in altre parole, il Comune di Foggia, ancora
alla data odierna, ha grosse difficoltà a far fronte validamente ai crediti liquidi ed
esigibili di terzi”.
Nell’adunanza pubblica del 7 luglio 2010, il Comune non ha offerto
controdeduzioni ai fatti come esposti nella relazione del magistrato istruttore ed
ha illustrato quanto riportato nella nota n. 77386 del 6 luglio 2010 pervenuta
alla Sezione nel giorno dell’adunanza.
In particolare, il Sindaco ha esposto la manovra di risanamento
economico-finanziaria che il Comune ha intrapreso per il triennio 2009 – 2011,
che avrebbe i seguenti punti fondamentali:
-
iniziative di rinegoziazione dei contratti con una riduzione del 30%;
-
riduzione della spesa corrente di € 11.300.000 contenuta nel bilancio di
previsione
per
l’esercizio
2010-2012
adottato
con
deliberazione
consiliare n. 47 del 29 giugno 2010;
-
proventi derivanti dalla dismissione di compendi immobiliari di proprietà
dell’ente stimati in € 11.970.000 da devolvere al ripiano di debiti fuori
bilancio quale risulta dal piano delle alienazioni e valorizzazioni delle
proprietà immobiliari approvato quale alleato al bilancio di previsione
2010;
-
chiusura dei contratti in strumenti finanziari derivati stipulati con BNL
spa
(IRS
in&out
n.
204565/2980509
e
IRS
collar
n.
1434250/235096)prevista con deliberazione consiliare n. 43 del 29
giugno 2010;
-
cancellazione di residui attivi e passivi di un importo complessivo di oltre
€ 400.000.000 prevista nel corso della predisposizione del conto del
bilancio 2009.
La Sezione prende atto del forte intendimento dell’Amministrazione
comunale di risanare la situazione finanziaria e dotare il bilancio dei requisiti di
veridicità e pareggio sostanziale richiesti dalla legge e dai principi contabili,
tuttavia, rispetto a quanto contestato nella relazione istruttoria, nessun
elemento di sostanziale novità è stato apportato riguardo all’immediato
ripianamento della situazione deficitaria della cassa ovverosia alla cessazione
del già riscontrato profondo e inoltrato stato di insolvenza, per il superamento
del quale occorrerebbero risorse quantificate approssimativamente in adunanza
dalla stessa Amministrazione comunale intorno ai 50 milioni di euro.
La genesi dello stato d’illiquidità per un così rilevante importo non può
che derivare dall’omissione dei necessari provvedimenti di riequilibrio che ha
prodotto un disallineamento tra la situazione contabile e quella effettiva,
disallineamento tuttora sussistente come confermato dall’esistenza di debiti
fuori bilancio ancora da riconoscere e di residui attivi di dubbia esigibilità
ancora da stralciare.
L’inadeguatezza dei provvedimenti di riequilibrio finanziario da parte del
Comune di Foggia, dovuta anche alla difficoltà di reperire risorse a copertura
dei disavanzi reali, ha condotto l’ente ad una situazione di paralisi della cassa,
definita “asfittica” in sede ispettiva dalla Ragioneria Generale dello Stato,
difficilmente superabile nel breve periodo, nonché all’inizio del depauperamento
del patrimonio dell’ente a seguito dei tentativi di risanamento.
L’utilizzo continuo e protratto nel tempo dell’anticipazione di tesoreria
per giunta ai limiti consentiti dalla legge, anziché essere percepito anzitempo
da parte del Comune di Foggia quale vero e proprio segnale d’allarme per la
tenuta dei conti ha costituito, con effetti deflagranti sull’attuale gestione, un
abuso deprecabile, una prassi contra legem in quanto contraria al fine
originario dell’istituto che è quello di sopperire ad uno squilibrio temporaneo tra
pagamenti e riscossioni.
L’art. 244 del TUEL prevede che si ha lo stato di dissesto finanziario se
l’ente non può garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili
(INCAPACITA’ FUNZIONALE) ovvero esistono nei confronti dell’ente locale
crediti liquidi ed esigibili cui non si possa fare validamente fronte con le
modalità di cui all’art. 193, nonché con le modalità di cui all’art. 194 per le
fattispecie ivi previste (INSOLVENZA).
La dichiarazione dello stato di dissesto è un atto amministrativo
accertativo vincolato, come si evince anche dal comma 3 dell’art. 245
(“l’obbligo di deliberazione dello stato di dissesto si estende, ove ne ricorrano i
presupposti, al commissario nominato ai sensi dell’art. 141, comma 3”), da
compiersi al momento della verificazione dello stato di dissesto, diretto alla
verifica dell’avveramento di una delle due condizioni previste dall’art. 244.
Non avendo precisi riscontri sul grado di assolvimento delle funzioni e
dei servizi indispensabili l’attività di accertamento in sede istruttoria si è
concentrata sulla sussistenza della condizione dell’insolvenza, termine che
viene mutuato, non solo per ragioni di economia espositiva, dal presupposto
oggettivo del fallimento (art. 5 l.fall.) per le chiare assonanze con il dissesto
dell’ente locale, pur cogliendone la diversità fondamentalmente nella ratio: il
soddisfacimento coattivo delle ragioni dei creditori nel fallimento e la tutela del
buon andamento dell’azione amministrativa e della continuità dei servizi
indispensabili resi alla collettività nel dissesto.
E’ necessario anzitutto una ricostruzione giuridica del presupposto.
La condizione dell’insolvenza dell’ente locale, cioè la presenza di crediti
di terzi liquidi ed esigibili per il pagamento dei quali non sia sufficiente né una
delibera di salvaguardia degli equilibri di bilancio (se l’impegno giuridico era
stato assunto previo impegno contabile) né la delibera di riconoscimento di
debito fuori bilancio (se l’impegno giuridico non era stato preceduto da un
impegno contabile), richiede oltre alla liquidità ed esigibilità di crediti,
l’impossibilità di farvi validamente fronte.
Questo presupposto si identifica in una situazione fattuale di illiquidità
che non consente il regolare assolvimento degli obblighi di pagamento che
incombono sull’ente neppure con le modalità di cui agli artt. 193 e 194 del
TUEL, cioè con provvedimenti di copertura finanziaria di debiti che ne erano
sprovvisti originariamente (è il caso dei debiti fuori bilancio non finanziabili con
alcuna tipologia di entrata ordinaria o straordinaria) o successivamente (è il
caso dell’insussistenza o inesigibilità di residui attivi non finanziabile con alcuna
entrata ordinaria o straordinaria).
Lo stato di dissesto non coincide con l’insolvibilità patrimoniale ovvero
con l’incapacità patrimoniale ad adempiere, data dall’impossibilità di soddisfare
i terzi creditori con il patrimonio dell’ente. E’ pur vero che l’art. 193, comma 3,
del TUEL, consente in salvaguardia degli equilibri di bilancio l’utilizzo dei
proventi derivanti dall’alienazione dei beni patrimoniali disponibili, ma la
liquidazione di tali beni è posta dall’art. 244 in maniera funzionale e concreta al
superamento dello stato di insolvenza. Pertanto l’assenza o la previsione di
lunghi tempi di riscossione dei proventi derivanti dalla dismissione, pur in
presenza di un patrimonio che garantirebbe il soddisfacimento dei terzi
creditori, non farebbe venir meno l’insolvenza.
Conforme ai basilari principi di salvaguardia dell’integrità patrimoniale
delle pubbliche amministrazioni è, invece, il perfezionamento dell’obbligo di
dichiarazione dello stato di dissesto in una fase anticipata rispetto ad un’ipotesi
di completa espoliazione dell’ente e, di contro, il dovere di astensione dalla
vendita di beni patrimoniali ove la stessa non sia funzionale al completo e
definitivo superamento della situazione deficitaria dell’ente ed al ritorno alla
normalità dell’attività solutoria.
La ricostruzione è confermata anche dall’espressione letterale della
norma.
Con l’avverbio “validamente”, infatti, l’art. 244 del TUEL richiede non
solo la capacità dell’ente di adempiere alle obbligazioni complessivamente
considerate nei tempi contrattualmente previsti, ma anche una modalità di
adempimento tale da non conculcare l’affidamento nella solvibilità, dato
dall’utilizzo di mezzi normali e legali di pagamento.
Il perdurante ricorso all’anticipazione di tesoreria costante e prossimo ai
limiti quantitativi consentiti dall’art. 222 del TUEL, ma contrario alla finalità
indicata dalla legge di sopperire a momentanee carenze di liquidità, nonché la
propensione alla dismissione di beni patrimoniali per fare cassa sono chiari
indici dell’insolvenza.
La particolarità dello stato di dissesto finanziario è data dalla non
fallibilità del Comune e dal fatto che le entrate derivano prevalentemente da
un’attività impositiva e non imprenditoriale.
Perciò il concetto di impossibilità di fare fronte ai crediti non può
coincidere con uno stato di irreversibilità che sarebbe di rarissima verificazione,
neppure nel caso di massima degenerazione dello stato di dissesto con
l’aggressione completa delle disponibilità liquide, l’utilizzo prolungato ed al
massimo del limite legale delle anticipazioni di cassa, il depauperamento
completo del patrimonio e la paralisi dei servizi essenziali.
La finalità dell’istituto, in tal caso, può essere di giovamento ad una
ricostruzione ermeneutica.
Infatti, i rimedi specifici derivanti dalla dichiarazione dello stato di
dissesto sono previsti per la tutela del buon andamento e della continuità
dell’azione amministrativa, nonché per la garanzia dei servizi essenziali da
fornire ai cittadini sicchè essi devono essere attivati senza indugio laddove vi
sia la certezza di un pregiudizio a tali valori derivante dalla crisi finanziaria in
cui versa l’ente locale, pregiudizio che deve essere connotato da una
dimensione prospettica di lunga o indefinibile durata.
L’apparato
salvaguardare
normativo,
l’immagine
in
altri
termini,
dell’amministrazione
e
appare
ad
improntato
impedire
a
l’evento
dell’incapacità funzionale e dell’insolvenza piuttosto che ad attendere la sua
piena realizzazione, coerentemente alla concentrazione del potere di dichiarare
lo stato di dissesto nel consiglio comunale, cioè nello stesso organo (interno) di
indirizzo e di controllo politico-amministrativo che ha la competenza ad
approvare i bilanci dello stesso debitore pubblico non fallibile, e non in un
organo esterno quale un giudice terzo ed imparziale.
Condizioni ineliminabili e preventive sono la veridicità e la trasparenza
del bilancio, strumento informativo dal quale dovrebbero emergere le reali
passività
dell’ente
locale,
per
consentire
all’ente
di
intraprendere
con
immediatezza la strada del risanamento attraverso un repentino riequilibrio di
bilancio o, ove essa non sia percorribile, dichiarare lo stato di dissesto.
Ciò
posto,
l’accertamento
della
condizione
d’insolvenza
e
conseguentemente dello stato di dissesto non può esclusivamente appuntarsi
alla condizione di illiquidità e alla presenza di una massa sia pur considerevole
di crediti liquidi ed esigibili cui non si stia facendo fronte, ma deve essere
indirizzato ad una valutazione complessiva sulla capacità dell’ente di ripristinare
la corretta gestione finanziaria a tutela del buon andamento e dell’efficienza
dell’attività amministrativa.
In tal senso la prova non può che avvenire su base presuntiva e deve
basarsi su indizi gravi, precisi e concordanti rilevabili dal quadro contabile e
comportamentale.
Al fine di addivenire ad una prima individuazione di tali indici sintomatici
vale la pena riportare un passaggio significativo della “Relazione al Ragioniere
generale dello Stato sul lavoro compiuto dall'ispettorato generale di finanza e
sull'attività del sistema delle ragionerie nell'esercizio finanziario 2008”.
“L’esperienza dell’attività dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica ha
evidenziato che le dinamiche che portano al dissesto traggono origine da crisi
finanziarie che si manifestano dopo un periodo più o meno lungo di disavanzi
dell’equilibrio di parte corrente del bilancio, tamponati, per quanto concerne la
competenza, con l’avanzo di amministrazione generato da residui attivi di
dubbia esigibilità (relativi soprattutto alla parte corrente del bilancio) o con
accertamenti di entrate straordinarie talora fittizie e, per ciò che riguarda la
cassa,
con
l’utilizzo
delle
entrate
aventi
specifica
destinazione
o
di
finanziamenti a breve termine (anticipazione di tesoreria, aperture di credito
ecc.). Conseguentemente, la liquidità si esaurisce in modo definitivo e l’Ente
non riesce più ad onorare, in nessun modo, le proprie obbligazioni. Il ritardo nei
pagamenti ai fornitori, sempre più crescente, rappresenta l’estrema ratio alla
quale ricorrono i Comuni in difficoltà; si tratta, a ben vedere, di un palliativo
che nel medio periodo aggrava in maniera insostenibile, e non più rimediabile,
le difficoltà di bilancio. Questa situazione è inoltre accompagnata, com’è
comprensibile, da un altro fenomeno anomalo: l’emergere delle passività fuori
bilancio”.
Le risultanze dell’istruttoria hanno posto in luce nel caso del Comune di
Foggia non solo la presenza di molte delle gravi sintomatologie del dissesto
riportate nell’esperienza del Servizio ispettivo della Ragioneria generale dello
Stato, ma anche di ulteriori.
L’inasprimento del contenzioso e delle procedure esecutive nei riguardi
dell’ente, la prolungata situazione deficitaria di cassa, il mancato ripristino dei
fondi vincolati, la dismissione di beni patrimoniali quale mezzo straordinario per
ottenere liquidità, l’esistenza di debiti fuori bilancio ancora da riconoscere e di
residui attivi insussistenti o di dubbia esigibilità da eliminare, la serialità dei
pareri negativi dell’organo di revisione ai principali documenti di bilancio,
l’assenza di un attendibile piano di rientro di breve periodo in termini di cassa,
la ripetuta violazione dei principi contabili congiuntamente alla presenza alla
data del 30 aprile 2010 di crediti certi liquidi ed esigibili ammontanti ad un
rilevante importo di quasi 50 milioni di euro e all’impossibilità che a fronte di
questi fosse utilizzata ulteriormente l’anticipazione di tesoreria già concessa,
oltre che revocare in dubbio che venga garantita allo stato attuale la par
condicio creditorum, sono chiare esteriorizzazioni non solo dell’avveramento ma
di una degenerazione dello stato di dissesto, così come appare indubbio che
l’amministrazione comunale stia consapevolmente operando nel senso della
rimozione dei suoi presupposti (come asserito nella parte conclusiva della
relazione al bilancio di previsione 2010-2012 del responsabile del servizio
finanziario prot. 54195 del 7 maggio 2010), anziché della loro prevenzione e di
una gestione ordinaria del bilancio.
La Sezione non ritiene di accogliere la richiesta di attivazione del
controllo concomitante avanzata dall’amministrazione comunale in adunanza
essendo ormai accertata la situazione.
Tanto si segnala all’organo consiliare per le proprie valutazioni e
l’adozione dei conseguenti atti di esclusiva competenza, rappresentando,
altresì, che, ove non si provveda alla cessazione immediata delle condizioni di
gravissima difficoltà finanziaria e di insolvenza, il ritardo nella dichiarazione
formale dello stato di dissesto finanziario, oltre che esporre l’ente al rischio di
aggravamento della situazione, determinerebbe ulteriori danni finanziari al
Comune connessi, tra l’altro, al mancato blocco delle azioni esecutive e alla
produttività di interessi e rivalutazione monetaria dei debiti insoluti.