Giorgio Giraudi
Il Consiglio dell’Unione europea
Lezione n.#
Parole chiave:
Inserire testo
Corso di Laurea:
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Insegnamento:
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A.A. 2012-2013
Il Consiglio dei Ministri (1)
Come è già stato ricordato, il Consiglio dell’UE (o
Consiglio o Consiglio dei Ministri) è l’istituzione che i
padri fondatori avevano disegnato affinché i governi
nazionali potessero avere un luogo di discussione di
decisione a loro riservato.
Secondo le teorie funzionaliste il Consiglio avrebbe
dovuto perdere gradualmente la sua centralità politica e
decisionale a mano a mano che si fosse sviluppata una
solidarietà tra i cittadini e le istituzioni comunitarie e la
dimensione della rappresentanza politicoideologica avesse occupato uno spazio preminente
rispetto a quella funzionale e nazionale.
Così non è avvenuto e il Consiglio non solo ha
mantenuto il proprio ruolo originario ma, per certi
aspetti, lo ha addirittura espanso e rafforzato
soprattutto a spese della Commissione e ha garantito
fino ad oggi ai governi nazionali una posizione
privilegiata in seno al processo di integrazione.
Il Consiglio dell’UE. Funzioni (1)
Il Consiglio è un'istituzione che si colloca a cavallo dei circuiti legislativi ed esecutivi (Attinà in
Fabbrini, 2002) disponendo di poteri e competenze in entrambi gli ambiti. Accanto alle due
funzioni appena citate si può individuarne una terza, la funzione di mediazione (Nugent, 2011:
60).
A) FUNZIONE LEGISLATIVA
Il Consiglio è l'organo legislativo principale dell'UE. L'attività legislativa viene esercitata
attraverso la produzione di direttive e regolamenti con regole decisionali diverse (unanimità,
maggioranza qualificata e maggioranza) a seconda di quanto previsto dai Trattati. In generale
bisogna distinguere nettamente tra le situazioni nelle quali il Consiglio è un co-legislatore alla
pari con il Parlamento europeo (procedura di codecisione) e quelle nelle quali è in posizione di
preminenza o addirittura è l'unico legislatore previsto.
Oggi in media il Consiglio produce 30 direttive, 50 regolamenti e 5 decisioni insieme al PE e 15
direttive, 150 regolamenti e 50 decisioni senza il PE.
Formalmente il potere di iniziativa dell'intera funzione legislativa è monopolio esclusivo della
Commissione, tuttavia il Consiglio è in grado di influenzare significativamente l'agenda
legislativa con proposte (art. 241 TUE), grazie all'azione della Presidenza di turno e anche in
forza della progressiva politicizzazione della Commissione.
Il Consiglio dell’UE. Funzioni (2)
B) FUNZIONE ESECUTIVA
In termini generali è la Commissione che deve essere
individuata come l'esecutivo dell'UE. E' infatti la
Commissione, in stretta collaborazione con le
amministrazioni nazionali e con le agenzie comunitarie
e nazionali che si occupa dell'implementazione della
maggior parte delle politiche pubbliche comunitarie.
Tuttavia anche il Consiglio è riuscito a ritagliarsi uno
spazio di intervento entro la funzione esecutiva.
In primo luogo con la nascita dei cosiddetti 'pilastri
intergovernativi' (Trattato di Maastricht, 1992) il
Consiglio ha acquisito una funzione esecutiva diretta
nei campi della politica estera e di sicurezza (insieme
all'Alto Rappresentante per la PESC) e, in misura oggi
limitata, nel campo della Giustizia e Affari Interni.
Allo stesso tempo il Consiglio è stato in grado di
ritagliarsi uno spazio di intervento indiretto anche in
tutti gli altri campi di policy grazie allo sviluppo di un
sistema ramificato e pervasivo di comitati di
regolazione, gestione e controllo. In sostanza i comitati
sono gruppi di burocrati nazionali selezionati ad hoc dal
Consiglio che hanno il compito di monitorare la
produzione normativa secondaria prodotta dalla
Commissione necessaria all'implementazione delle
policy.
I ‘pilastri intergovernativi’ del Trattato di Maastricht (1992)
Il Consiglio dell’UE. Funzioni (3)
C) FUNZIONE DI MEDIAZIONE E IMPULSO
La complessità interna dell'UE e le possibili tensioni che
essa genera in continuazione fanno sì che il Consiglio,
in tutte le sue articolazioni e composizioni, svolga
costantemente un'azione parallela di impulso e di
mediazione.
Ogni 6 mesi uno stato membro dell'UE assume la
Presidenza di turno del Consiglio secondo uno schema
(cd. Troika) che prevede il coordinamento di tre turni di
presidenza successivi. Unica eccezione prevista il
Consiglio Affari Esteri che è guidato stabilmente
dall'Alto rappresentante per la PESC.
La Presidenza di turno predispone e promuove l'agenda
dei lavori presentata ufficialmente ad inizio semestre.
Per fare ciò la Presidenza svolge un ruolo di leadership
e soprattutto di mediazione non solo tra i diversi
interessi nazionali presenti nello stesso Consiglio, ma
anche tra il Consiglio e le altre istituzioni comunitarie.
Inoltre, a questi cleavages 'istituzionali' si aggiungono
altre linee di tensione quali Nord/Sud; cleavages
ideologici; divisioni stabili su politiche specifiche (es.
Coesione, Agricoltura) e tra paesi 'contributori netti' e
paesi 'destinatari netti'.
Il Consiglio dell’UE. Composizione (1)
Il Consiglio è costituito da quattro differenti livelli funzionali:
1) la Presidenza semestrale esercitata a turno dai governi degli stati membri;
2) il livello ministeriale (nel quale i ministri competenti per materia accompagnati da
delegazioni nazionali ridotte di funzionari nazionali si confrontano tra loro, con la Presidenza
e con la Commissione);
3) il Comitato dei rappresentanti permanenti (COREPER), formato dai rappresentanti
permanenti degli stati membri e dai loro vice e con uno staff fornito dalle rappresentanze
permanenti in senso all'Unione;
1) i gruppi di lavoro e i comitati di regolazione (gruppi 'a hoc' di esperti nazionali che facilitano
il lavoro del Consiglio nella fase legislativa e in quella del controllo dell'implementazione).
Il Segretariato generale funge da ufficio di staff e si occupa di organizzare materialmente i lavori
del Consiglio, fornisce pareri legali e, soprattutto, sostiene l'azione della Presidenza di turno
fornendo indicazioni relative agli interessi e alle strategie dei singoli paesi membri.
Il Consiglio dell’UE. Composizione (2)
LO SVOLGIMENTO DELL'ATTIVITA' LEGISLATIVA (1)
Poiché l'iniziativa legislativa è della Commissione, l'attività legislativa del Consiglio inizia con una
valutazione tecnico/politica preliminare dei testi proposti dalla Commissione da parte dei Gruppi
di lavoro del Consiglio.
I Gruppi di lavoro sono composti da funzionari nazionali selezionati direttamente dal Consiglio.
Poiché molti di essi sono costituiti 'ad hoc' il loro numero è variabile ma si aggira in media sui
150.
Pur non disponendo di nessun potere decisionale autonomo, il gruppi di lavoro costituiscono uno
snodo essenziale del law making comunitario. Al loro interno, infatti, vengono cercate le
opportune mediazioni tecniche per potere giungere fin da subito ad un compromesso. Questa
azione di ricerca del compromesso è così efficace che dal 50% al 75% dei casi trova una
soluzione sostanziale entro questo livello funzionale del Consiglio.
Il lavoro dei gruppi si conclude con la trasmissione di una relazione tecnica di
accompagnamento relativa alla proposta legislativa al COREPER entro la quale si evidenzia
l'esistenza o meno di nodi irrisolti.
Il COREPER coordina i lavori di oltre 150 comitati e gruppi di lavoro composti da funzionari
degli stati membri, che preparano a livello tecnico i lavori del Consiglio (per esempio, il
Comitato economico e finanziario, il Comitato politico e di sicurezza, il Comitato per
l’occupazione, il Comitato della politica commerciale, il Comitato per la protezione sociale).
Principali comitati del Consiglio
Il COREPER coordina i lavori di oltre 150 comitati e gruppi di lavoro composti da funzionari
degli stati membri, che preparano a livello tecnico i lavori del Consiglio.
I comitati settoriali più importanti sono definiti "di alto livello" e sono i seguenti:
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Comitato speciale per l'agricoltura (SCA): creato nel 1960, si occupa della politica agricola comune. È
l'unico comitato settoriale in rapporto diretto con la formazione ministeriale del Consiglio, per cui i suoi lavori
non vengono trattati nelle riunioni del COREPER;
Comitato economico e finanziario: ha rimpiazzato il Comitato monetario il 1º gennaio 1999. Oltre a
preparare i lavori del Consiglio Ecofin, il Comitato offre pareri al Consiglio e alla Commissione europea e
monitora la situazione economica e finanziaria dell'UE e degli stati membri. È formato da rappresentanti
degli stati membri, della Commissione e della Banca centrale europea;
Comitato speciale art. 133: assiste la Commissione europea nei negoziati internazionali in ambito
commerciale e ne riferisce al Consiglio;
Comitato politico e di sicurezza (PSC): monitora la situazione politica internazionale e produce pareri,
segue le questioni di politica estera e di difesa;
Comitato permanente in materia di sicurezza interna (COSI), promuove e rafforza la cooperazione
operativa in materia di sicurezza interna nell'ambito dell'Unione europea
Comitato per la politica economica: promuove il coordinamento delle politiche economiche degli stati
membri;
Comitato militare (EUMC): creato nel 2001, riunisce rappresentanti delle forze armate degli stati membri.
Fornisce consigli e pareri sulle questioni militari al Comitato politico e di sicurezza.
Comitato permanente sull’Occupazione, garantisce la promozione del coordinamento delle politiche dei
paesi dell’Unione europea in materia di occupazione e mercato del lavoro
LO SVOLGIMENTO DELL'ATTIVITA' LEGISLATIVA (2)
Il COREPER è il Comitato dei rappresentanti
permanenti. Il COREPER svolge una importante
funzione di mediazione tra gli interessi nazionali
contribuendo a definire circa il 15-20% dei testi
legislativi comunitari.
Il COREPER è l'unica struttura del Consiglio con
competenze di policy trasversali, tuttavia anche esso
non ha una sola composizione fissa. Il COREPER II è la
composizione più importante ed è costituito dai
Rappresentanti permanenti più lo staff di supporto.
Esso lavora principalmente per il Consiglio Affari
generali, per il Consiglio Affari esteri, per il Consiglio
Economico e Finanziario (ECOFIN) e per il Consiglio
Giustizia e Affari interni (GAI). Il COREPER I, invece, è
composto dai Vice-rappresentanti e dai loro staff e si
occupa di tutte le altre materie.
I lavori terminano con la definizione dei punti A e B. Nel
primo caso le questioni si considerano risolte e la
proposta non sarà ulteriormente discussa dai ministri in
Consiglio mentre nel caso dei punti B sarà necessario
un approfondimento politico da parte dei ministri
competenti.
LO SVOLGIMENTO DELL'ATTIVITA' LEGISLATIVA (3)
Le riunioni del Consiglio in composizione ministeriale vedono la partecipazione dei ministri
competenti per materia e di piccole delegazioni nazionali di esperti. Complessivamente ogni
riunione vede presenti circa 150 persone.
L'agenda del Consiglio è frutto dell'intrecciarsi di tre diversi flussi di decisioni. La parte più
consistente è normalmente data dal follow-up di obblighi presi in precedenza (es. trattati
internazionali) e da decisioni che devono essere solamente formalizzate dallo stesso Consiglio
(punti A del COREPER). Ad esse si sommano le richieste provenienti dagli stati membri e i temi
sollevati dalla Presidenza di turno.
Come è già stato ricordato la Presidenza può giocare un ruolo importante miscelando con il
giusto timing l'impulso a procede, la capacità di mediare e la disposizione ad offrire soluzioni
innovative e valutando correttamente quando è il caso di chiedere una modifica della proposta
da parte della Commissione e, in presenza di un'opposizione di uno o più stati, se l'opposizione
è superabile o è possibile isolare lo stato più intransigente.
LO SVOLGIMENTO DELL'ATTIVITA' LEGISLATIVA (4)
PROCEDURE DECISIONALI
Il Consiglio funziona secondo due modalità apparentemente
distinguibili ma in realtà piuttosto sovrapponibili: l'unanimità
e il voto a maggioranza qualificata (VMQ).
L'unanimità risulta formalmente limitata ad alcuni campi di
policy quali la politica estera e di difesa, le questioni relative
agli allargamenti e alla tassazione più una serie di decisioni
specifiche mentre il voto a maggioranza qualificata è ormai
formalmente esteso a quasi tutti gli ambiti comunitari.
Poiché il Consiglio è formato da singoli stati membri che
dispongono ognuno di un pacchetto di voti rozzamente
proporzionale rispetto alla popolazione presente in ciascuno
stato, il VMQ ha oggi una 'tripla base'. Per essere valido
esso deve ottenere almeno il 73,9% dei voti a disposizione
degli stati membri, cioè 255 su 345; la maggioranza o in
alcuni casi i 2/3 degli stati membri (14 o 18) e, su eventuale
richiesta di uno stato membro, deve rappresentare almeno il
62% della popolazione dell'UE.
LO SVOLGIMENTO DELL'ATTIVITA' LEGISLATIVA (5)
Il voto a maggioranza qualificata (VMQ) è oggi applicabile a
molte decisioni del Consiglio. Tuttavia il ricorso a un VMQ è
un evento poco frequente. Gli stati membri preferiscono per
quanto è possibile evitare di formalizzare il dissenso e
cercare fino alla fine un compromesso che possa salvare la
forma e in buona parte anche la sostanza.
La regola sostanziale che guida l'interazione nel Consiglio
rimane quindi ancora oggi il CONSENSUS, cioè l'adozione
delle decisioni in maniera abbastanza informale a meno del
manifestarsi di una opposizione esplicita.
Tuttavia dopo l'ultimo maxi-allargamento il ricorso ad un
VMQ che risolva l'impasse è più probabile e Wessel ha
calcolato che circa il 10% delle decisioni del Consiglio sono
prese in questo modo (Wessel 2001).
Analogamente Jacqué rileva che l'85% delle decisioni
teoricamente soggette a VMQ sono in realtà prese
all'unanimità (Jacqué 2004)ed interessano in maggioranza
l'agricoltura, la pesca e il mercato interno.
LA TEORIA FUNZIONALISTA
Secondo questa teoria, in tutte le sue varianti (neofunzionalista e postfunzionalista), i processi di integrazione nascono quando alcuni stati
mettono in comune determinate attività e risorse economiche e
possono proseguire fin quando quegli Stati traggono benefici,
essenzialmente economici, da quelle modalità di cooperazione.
Nella variante neo-funzionalista, che pone
l’accento soprattutto sugli interessi di natura economica,
il meccanismo fondamentale dell’integrazione è definito
“SPILL OVER” (tracimazione): quando la collaborazione
in un settore ha successo, produce domande e
opportunità di collaborazione anche in altri settori.
La variante post-funzionalista pone, invece, meno l’accento sul ruolo
delle élite, politiche ed economiche, e si concentra maggiormente sul
ruolo dell’opinione pubblica e sulle identità, nazionali e culturali, dei
cittadini europei.