CONVEGNO NAZIONALE DI PALERMO
15 NOVEMBRE 2013
“MISURE GENERALI DI ATTUAZIONE DELLA CRC IN ITALIA”
Avv. Valeria Quaglia
Presidente A.M.I. Venezia
Il concetto di misure generali di attuazione e il meccanismo di monitoraggio previsto sulle stesse dalla
Convenzione
I relatori che mi hanno preceduto vi hanno già parlato della Convenzione ONU sui diritti dell’infanzia e
dell’adolescenza (CRC) ed in particolare delle due importanti sfide che con l’adozione di detto strumento si è
inteso affrontare:
Il riconoscimento del bambino non solo e non tanto come oggetto di assistenza e di protezione ma
anche come SOGGETTO di diritto ossia come titolare di diritti in prima persona (si è parlato di una
vera e propria rivoluzione culturale che ha portato alla nascita di un nuovo bambino)
Il riconoscimento dell’intera gamma di diritti civili, politici, economici, sociali e culturali di cui il
bambino è titolare indifferentemente dal posto in cui nasce e cresce.
Il problema pratico che si pone è quello di tradurre questa nuova condizione di bambino unitamente a tutte
le disposizioni della Convenzione e quindi ai diritti ivi riconosciuti in differenti realtà nazionali, regionali,
comunitarie, etniche, culturali e giuridiche.
I legislatori della Convenzione non hanno proposto un meccanismo universale ma hanno stabilito che
debbano essere i singoli stati a dare attuazione ai diritti riconosciuti nella Convenzione.
Nella Convenzione infatti si stabilisce:
-
All’art. 4: “Gli Stati parti si impegnano ad adottare ogni misura appropriata di natura legislativa,
amministrativa o di altro genere per dare attuazione ai diritti riconosciuti in questa convenzione”
-
All’Art. 42 “Gli Stati parti si impegnano a far largamente conoscere i principi e le disposizioni
della presente Convenzione, con mezzi ed attività adeguate sia agli adulti che ai fanciulli”
-
All’Art. 44 (6) “Gli stati parte fanno in modo che i loro rapporti abbiano una vasta diffusione nei
loro paesi”
-
All’Art. 2: “Gli stati parti si impegnano a rispettare i diritti enunciati nella presente convenzione ed
a garantirli ad ogni fanciullo…”
-
All’art. 3 (2): “Gli stati parti si impegnano ad assicurare al fanciullo la protezione e le cure
necessarie al suo benessere”.
1
Sulla base delle predette disposizioni il Comitato ONU sui diritti dell’Infanzia e dell’adolescenza 1 ha ideato
il concetto di “Misure generali di attuazione” che rappresentano lo strumento essenziale per promuovere la
CRC e rendere i diritti degli adolescenti e dei bambini una realtà.
Il Comitato ONU ha identificato e diffusamente descritto cosa siano le misure generali di attuazione nel
Commento Generale n. 5 pubblicato il 27 novembre 2003 2. Da una lettura combinata di tale Commento
Generale e del Commento Generale n. 2 - approvato il 31 gennaio 2003 - sul “ruolo delle istituzioni
nazionali indipendenti per i diritti umani in materia di promozione e protezione dei diritti dell’infanzia” è
possibile enucleare le seguenti misure generali di attuazione:
 La ratifica di altri strumenti internazionali fondamentali per i diritti umani: vista l’interdipendenza e
l’indivisibilità dei diritti umani il Comitato sollecita a ratificare oltre ai protocolli opzionali alla CRC
anche tutti gli altri trattati internazionali a tutela dei diritti umani.
 Misure legislative: il Comitato ritiene necessaria un’analisi approfondita di tutta la legislazione
nazionale e delle relative direttive amministrative per garantire la totale conformità con la
Convenzione non solo articolo per articolo ma anche polisticamente riconoscendo l’interdipendenza
e l’indivisibilità dei diritti umani. L’analisi deve essere costante e analizzare non solo la legislazione
vigente ma anche le proposte di legge. Il Comitato approva l’incorporazione della Convenzione nel
diritto nazionale che è l’approccio tradizionale per l’attuazione di strumenti internazionali per i diritti
umani in molti Stati. Incorporazione significa che le norme della Convenzione possono essere
direttamente invocate davanti ai Tribunali e applicate dalle autorità nazionali: l’incorporazione in sé
stessa, tuttavia, non elimina la necessità di garantire che il diritto nazionale incluso quello regionale
venga reso conforme alla convenzione.
 Giustiziabilità dei diritti:affinché i diritti abbiano un significato devono essere disponibili dei rimedi
efficaci per riparare alle violazioni. Pertanto gli stati devono porre particolare attenzione a garantire
che vi siano procedure efficaci, sensibili e accessibili ai bambini e a i loro rappresentanti. Queste
dovrebbero includere l’accesso ad informazioni a misura di bambini, il patrocinio legale per
sostenere i propri diritti e l’accesso alle procedure autonome di denuncia. Dovrebbe essere poi
disponibile un adeguato risarcimento e, dove necessario, misure di riabilitazione e reinserimento.
 Sviluppo di una strategia nazionale integrata (Piano nazionale di azione): tale piano deve fare
riferimento alla situazione di tutti i bambini e a tutti i diritti enunciati dalla Convenzione, dovrà
essere sviluppato attraverso un processo di consultazione con bambini e giovani e con quelli che
lavorano con loro, deve individuare e dare priorità ai gruppi di bambini emarginati e svantaggiati; la
1
Il Comitato ONU è stato istituito dalla Convenzione (art. 43) allo scopo di vigilare sull’osservanza della Convenzione
da parte degli Stati. E’ composto da 18 esperti che hanno appunto il compito di esaminare i progressi compiuti dagli
Stati parti nell’attuazione degli obblighi contratti con la ratifica della Convenzione e dei due protocolli opzionali alla
Convenzione ossia il Protocollo sul coinvolgimento dei bambini nei conflitti armati ed il Protocollo sulla vendita dei
bambini, la prostituzione dei bambini e la pornografia rappresentante bambini. Il Comitato non svolge invece funzioni
giurisdizionali e non costituisce uno strumento di ricorso da parte dei cittadini o da parte degli stati per presunte
violazioni della Convenzione e non ha nemmeno il potere di redigere pareri vincolanti. Va però detto che il 17 giugno
2011 il Consiglio per i diritti umani dell’ONU ha approvato il Protocollo facoltativo alla Convenzione stessa che
consentirà ad individui ed ONG di presentare reclami al Comitato per violazioni; sono inoltre previsti reclami
interstatali.
2
Il Comitato pubblica regolarmente la sua interpretazione del contenuto delle norme sui diritti umani, nella forma di
Commenti su questioni tematiche al fine di assistere gli stati parti nel compimento degli obblighi sanciti dalla
Convenzione e di sostenere le organizzazioni internazionali e le agenzie specializzate nel conseguire la piena
realizzazione dei diritti riconosciuti nella convenzione.
2
strategia del piano deve essere approvata al più alto livello di governo e deve essere connessa al
piano di sviluppo nazionale e inclusa nella politica di bilancio nazionale. La strategia non deve
essere un elenco di buone intenzioni ma deve includere la descrizione di un processo sostenibile.
Inoltre delineare la strategia non è un compito una tantum: una volta delineata dovrà essere
ampiamente diffusa all’interno del Governo e presso la società civile inclusi i bambini (tradotta in
versione child friendly) e dovrà essere monitorata e analizzata continuamente
 Allocazione delle risorse: nessuno stato può dire di realizzare i diritti economici, sociali e culturali
nella massima misura delle risorse disponibili a meno che non possa identificare la percentuali dei
bilanci nazionali e locali destinata al settore social e all’infanzia in particolare sia indirettamente che
direttamente.
 Coordinamento a livello istituzionale per l’attuazione dei diritti dell’infanzia: deve essere garantito
un coordinamento tra i dipartimenti centrali del Governo, tra le differenti province e regioni, tra il
Governo centrale e gli altri livelli di Governo e tra quest’ultimo e la società civile. Vi sono molti
modi di garantire detto coordinamento come ad es. la creazione di comitati interministeriali per
l’infanzia;
 Decentramento, devoluzione e delega: il decentramento del potere così come la devoluzione e la
delega non riducono in alcun modo la responsabilità diretta dello Stato circa l’adempimento degli
obblighi verso tutti i bambini che si trovano all’interno della sua giurisdizione. I governi centrali
devono quindi garantire che la convenzione venga rispettata e applicata per tutti bambini senza
distinzioni di sorta.
 Privatizzazione: il processo di privatizzazione dei servizi può avere un impatto considerevole sul
riconoscimento e l’attuazione dei diritti dei bambini: ciò implica che gli stati hanno l’obbligo di
garantire che i fornitori non statali di tali servizi operino in conformità con le norme della
convenzione creando pertanto obblighi indiretti su tali attori.
 Monitoraggio istituzionale e controllo indipendente da parte ad es. di comitati parlamentari, ong,
istituti accademici, associazioni di professionisti etc.
 collaborazione con la società civile: l’attuazione della convenzione deve impegnare tutti gli ambiti
della società inclusi i bambini; lo stato deve lavorare astretto contatto con le ong intese nel senso più
ampio del termine.
 cooperazione internazionale: l’attuazione della convenzione è un esercizio di cooperazione per gli
stati del mondo.
 istituzioni nazionali indipendenti per i diritti dell’infanzia: nel suo commento generale n. 2 citato il
Comitato considera l’istituzione di tali organismi parte dell’impegno assunto dagli stati parti all’atto
della ratifica per l’attuazione della convenzione”. Dette istituzioni devono essere e restare
indipendenti rispetto al governo e devono essere libere di organizzare la propria agenda e la propria
attività.
 Raccolta dati e lo sviluppo degli indicatori: la raccolta dei dati deve essere esauriente ed attendibile
in modo tale da rendere possibile l’identificazione delle discriminazioni e/o delle disparità nella
realizzazione dei diritti; i dati devono poi essere analizzati e utilizzati per valutare i progressi
compiuti o le criticità da gestire.
3
 Formazione e sensibilizzazione sulla CRC: è necessario sviluppare formazione per tutti colo ro che
sono impegnati nel processo di attuazione (funzionari governativi, parlamentari e membri della
magistratura) e per tutti coloro che lavorano per e con i bambini. La formazione deve essere
sistematica e continua. La comprensione e la conoscenza dei diritti umani deve essere promossa
anche e soprattutto tra i bambini
 Conoscenza e accessibilità dei rapporti governativi e delle osservazioni conclusive.
Ciascuna di queste misure generali è reciprocamente correlata alle altre: esse sono infatti complementari e
destinate al reciproco sostegno.
Nella Convenzione è inoltre contenuto un meccanismo di monitoraggio sull’efficace attuazione della
Convenzione: il monitoraggio è una fase fondamentale in quanto l’efficacia del controllo è direttamente
proporzionale rispetto a quella della convenzione.
Al fine di responsabilizzare gli Stati parti, l’art. 44 della Convenzione stabilisce che questi ultimi sono tenuti
a sottoporre al Comitato ONU entro due anni dalla ratifica della CRC e successivamente ogni 5 anni un
rapporto sullo stato di attuazione della CRC nel proprio paese: in tale rapporto devono essere indicati i
provvedimenti che sono stati adottati per dare effetto ai diritti riconosciuti dalla CRC ed i progressi realizzati
per il godimento di tali diritti.
I Rapporti governativi devono seguire la struttura definita dal Comitato ONU nelle linee guida per la
redazione dei rapporti iniziali e periodici che contengono indicazioni relative al raggruppamento dei vari
articoli della CRC in gruppi tematici 3: il primo di questi raggruppamenti riguarda proprio le misure generali
di attuazione della CRC.
Su tale rapporto il Comitato ONU esprime le proprie “Osservazioni Conclusive” ossia un documento nel
quale suddetto organo esprime il proprio parere in merito allo stato di attuazione della CRC nel Paese
esaminato, sottolineando i progressi compiuti, evidenziando i punti critici ed invitando il Governo ad
intervenire laddove non vi sia congruità, formulando a tal fine apposite raccomandazioni.
La stessa procedura è prevista anche per i protocolli opzionali alla CRC ed anche in questo caso il Comitato
ONU ha predisposto le linee guida redazionali dei rapporti iniziali e periodici.
L’art. 45 della Convenzione prevede poi espressamente la possibilità per le Agenzie delle Nazioni Unite e per
“ogni altro organismo competente”, voce sotto cui si ricomprendono anche le ONG, l’opportunità di
sottoporre al Comitato ONU propri rapporti alternativi o supplementari al rapporto governativo a seconda
che prendano in considerazione tutte o solo alcune delle questioni considerate in tale rapporto.
I rappresentanti delle ONG che hanno inviato un proprio rapporto sono poi invitati ad incontrare il Comitato
ONU in una presessione a porte chiuse per presentare il proprio punto di vista sulla situazione dei diritti
dell’infanzia nel loro paese.
A parte il fatto che vale la pena sottolineare come la CRC sia il primo trattato internazionale ad aver previsto
un ruolo specifico per le ONG, nella prassi la il Comitato ONU si è dimostrato molto recettivo verso le
proposte ed i suggerimenti forniti dalle ONG.
3
Il Comitato ONU nelle proprie linee guida ha suddiviso i 41 articoli della Convenzione in otto gruppi tematici: 1)
misure generali di attuazione della CRC; 2) I principi generali della CRC; 3) Diritti Civili e Libertà; 4) Ambiente
Familiare e Misure alternative”; 5) Salute e Assistenza; 6) Educazione, Gioco e attività culturali; 7) Misure speciali per
la tutela dei minori.
4
Questo in generale. Passiamo ora ad esaminare la posizione dell’Italia.
Le misure generali di attuazione della CRC in Italia: a che punto siamo?
Ad oggi l’Italia ha presentato tre rapporti governativi sulla Convenzione 4, il prossimo è previsto per il 2017.
Ha poi presentato un rapporto sui protocolli opzionali nel 2004.
Come si è visto in precedenza la CRC attribuisce espressamente alle ONG il potere di presentare dei rapporti
alternativi o supplementari rispetto a quelli governativi: in Italia nel dicembre del 2000 è stato costituito il
“gruppo CRC” ossia un network aperto ai soggetti del terzo settore 5 che da tempo si occupano attivamente
della promozione e della tutela dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza in Italia avente il preciso scopo di
garantire un monitoraggio sull’applicazione della CRC indipendente, permanente, condiviso e aggiornato.
Attualmente il gruppo CRC è composto da 86 associazioni ed è coordinato da Save The Children Italia.
Il gruppo CRC ha pubblicato due rapporti supplementari rispetto ai rapporti governativi sulla CRC ed un
rapporto supplementare rispetto al rapporto governativo sui protocolli opzionali6.
Il Gruppo CRC inoltre, pubblica annualmente in occasione dell’anniversario della ratifica della CRC in
Italia, ossia il 27 maggio, il rapporto di aggiornamento sul monitoraggio della CRC. L’ultimo (è il VI) ed è
relativo all’anno 2012 – 2013.
I rapporti supplementari ed i rapporti di aggiornamento sono di fondamentale importanza sia in quanto
forniscono informazioni indipendenti per il Comitato Onu sia perché rappresentano uno stimolo per il
Governo Italiano e tutti gli attori responsabili a livello centrale e regionale dell’attuazione della CRC.
Passiamo adesso ad esaminare quale sia lo “stato dell’arte” delle misure generali di attuazione sopra
identificate alla luce del terzo e quarto rapporto governativo, del rapporto del gruppo CRC ad esso
supplementare, delle osservazioni conclusive del Comitato ONU ed infine dell’ultimo rapporto di
aggiornamento del Gruppo CRC.
 Legislazione e Politiche sociali per l’infanzia e l’adolescenza →il recepimento della CRC nella
legislazione italiana nazionale ha avuto un ruolo importante nell’affermazione dei diritti dell’infanzia
e dell’adolescenza. In Italia la Convenzione è stata resa esecutiva con la legge 27 maggio 1991 n.
176 (la stessa legge di autorizzazione alla ratifica).
Fin dall’inizio, tuttavia, ad essa non è mai stato riconosciuto il mero rango di legge ordinaria cosi’
come accade per tutti gli altri trattati internazionali che assumono il valore formale della norma che
ha provveduto a renderli esecutivi.
4
Il primo nel 1995, il secondo nel 2000 dal titolo “Diritti Attuati” ed il terzo e quarto rapporto nel 2009 dal titolo
“Diritti in crescita”.
5
Per terzo settore si intende quel complesso di istituzioni che all’interno del sistema economico si collocano tra lo Stato
(primo settore) e il mercato (secondo settore) ma non sono riconducibili né all’uno né all’altro: sono soggetti organizzati
di natura privata ma volti alla produzione di beni o servizi a destinazione pubblica o collettiva (es. cooperative sociali,
onlus, ONG, associazioni di volontariato etc.)
6
Il primo rapporto supplementare (rispetto al secondo rapporto governativo) del Gruppo CRC è del 2001, il secondo
invece è del 2009 (ed è supplementare rispetto al Terzo e quarto rapporto governativo); il primo rapporto supplementare
rispetto al primo rapporto governativo sui protocolli opzionali è del 2005.
5
La Corte Costituzionale7 infatti aveva sempre sostenuto che le convenzioni sui diritti umani
godrebbero di una copertura costituzionale, tanto “che siffatte norme pattizie e le norme
costituzionali si completerebbero reciprocamente nell’interpretazione”.
Questo concetto è confermato oggi a livello costituzionale dalla nuova versione dell’art. 117 cost. a
norma del quale “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della
Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali”.
Questa norma attribuisce garanzia costituzionale agli impegni assunti dallo Stato a livello
internazionale : ciò non significa che le norme convenzionali assumano valore di norme
costituzionali (in quanto il loro rango rimarrà sempre e comunque quello loro attribuito dall’ordine di
esecuzione) ma esse costituiscono il parametro di costituzionalità nei confronti delle altre leggi
interne. In altri termini, leggi interne potranno essere dichiarate incostituzionali ad opera della Corte
Costituzionale, se esse si pongono in conflitto con norme interposte immesse nel nostro ordinamento
attraverso trattati internazionali. Come ha evidenziato la Corte Cost. nelle due storiche sentenze 348
e 349/2007 il Giudice ordinario ha il dovere di valutare se il conflitto tra leggi e diritto
internazionale possa essere risolto per via interpretativa e, se ciò non è possibile, la questione deve
essere posta al vaglio della Corte Costituzionale.
In buona sostanza mentre prima la sensibilità per la convenzione era mostrata
prevalentemente dal giudice costituzionale ora deve essere pretesa da parte di tutti gli
operatori giuridici.
L’affermazione è molto forte: tuttavia, anche qualora si scegliesse un’interpretazione che differenzi i
trattati in base al loro contenuto o procedimento di formazione, non si può certo dubitare che uno
strumento di tutela della salute e della vita di colui che rappresenta la risorsa ed il futuro dell’umanità
– il minore – appartenga di diritto alla categoria degli accordi da salvare ad ogni costo.
A seguito della ratifica italiana il legislatore non ha ritenuto di emanare misure di attuazione ad hoc
della Convenzione al fine di favorirne l’applicazione interna ritenendola con ciò – almeno si auspica
- self executing cioè direttamente applicabile nello stato italiano e produttiva di effetti diretti nei
confronti degli individui. Ciò comunque sicuramente non ha favorito l’applicazione interna di quelle
norme della convenzione aventi carattere meno preciso volte ad indirizzare gli stati verso criteri
generali da utilizzare nei vari settori che lasciano l’attuazione effettiva al legislatore (norme che in
sede di attuazione della Convenzione si erano rese necessarie per favorire il maggior numero di
ratifiche da parte degli Stati)8.
E’ poi unanimemente riconosciuto l’impatto positivo avuto dalla ratifica a livello legislativo:
soprattutto nei dieci anni successivi alla ratifica vi è stata un’intensa produzione normativa
particolarmente attenta ai diritti dell’infanzia e dell’adolescenza. Si pensi in particolare alla l.
285/1997 istitutiva del Fondo Nazionale per l’infanzia e l’adolescenza, la l. 451 del 1997 istitutiva
della Commissione Parlamentare per l’infanzia e l’adolescenza e dell’Osservatorio Nazionale per
7
Sent. Corte Cost. 17/1981, n. 15 del 29.1.1996, la 399 del 12.12.1998, la n. 388/1999.
8
CINZIA DI PAOLO, Spunti critici in tema di effettività della Convenzione per i diritti del fanciullo nell’ordinamento
italiano”, in Annali della Facoltà giuridica della Facoltà di Camerino – n. 1/2012. L’autrice continua dicendo che tra le
disposizioni predette rientra l’art. 12 che sancisce il principio del rispetto per le opinioni del bambino attraverso la sua
audizione la quale norma è stata ritenuta dal Comitato stesso – che vi ha dedicato il Commento Generale n. 9 –
fondamentale in quanto sarebbe strumentale all’attuazione degli altri diritti previsti dalla Convenzione.
6
l’infanzia e l’adolescenza cui è stato attribuito il compito di predisporre, ogni due anni, il Piano
Nazionale di Azione .
Tuttavia con il passare del tempo, i Governi che si sono succeduti, indipendentemente
dall’orientamento politico non sono stati in grado di mantenere quel coordinamento compatto che
vedeva nel Ministero per la Solidarietà sociale il principale referente rispetto alle politiche per
l’infanzia. Sono state attribuite importanti funzioni in materia di infanzia e adolescenza a diversi
ministeri conducendo ad un’eccessiva frammentazione non supportata da un efficace
coordinamento.
Le politiche sociali hanno avuto un ruolo sempre meno preminente all’interno del Ministero per la
solidarietà sociale.
A livello parlamentare il ruolo della Commissione parlamentare per l’infanzia non riesce ad essere
particolarmente incisivo.
A ciò poi deve aggiungersi il decentramento delle competenze sociali alle Regioni cui però non ha
fatto seguito una funzione di guida e di supporto dello Stato centrale (cosa raccomandata dal
Comitato ONU nelle sue raccomandazioni).
Il tutto rivela l’inesistenza di politiche minorili in un contesto di default del sistema di welfare.
L’ultimo rapporto di aggiornamento del Gruppo Crc segnala la necessità di intervenire sulla
procedura minorile civile e penale.
Per quanto riguarda quella civile, sebbene sia stata accolta con favore la l. 219/2012, tuttavia si
segnala come essa non garantisca quelli che sono universalmente riconosciuti come principi
inderogabili per il buon funzionamento della giustizia minorile ossia l’esclusività delle funzioni e la
specializzazione dei magistrati. Con essa inoltre è venuta meno l’unità della giurisdizione civile e
penale minorile. Infine con essa non si è provveduto a unificare i riti nei procedimenti che restano
tuttora di competenza del tribunale per i minorenni.
Per quanto riguarda la procedura penale minorile invece, si rileva come essa risulti ancora
fortemente carente quanto alla programmata diversificazione delle tipologie delle sanzioni penali
per i minorenni. L’istituto della messa alla prova necessita di alcuni opportuni correttivi. Nulla è
stato poi fatto in relazione alla disciplina della mediazione penale e delle c.d. attività riparatorie.
 Risorse →Il Comitato ONU in proposito lamenta la mancanza di un’analisi specifica di tutti i fondi
statali e regionali destinati all’infanzia, i tagli di bilancio che hanno interessato il settore
dell’istruzione, la riduzione dei fondi per la Politica della famiglia, delle politiche sociali e
dell’infanzia e l’adolescenza, le disparità a livello regionale nell’assegnazione e nella spesa dei fondi
destinati ai minori. Nell’ultimo rapporto di aggiornamento del gruppo CRC così come in tutti i
precedenti, viene espressa fortissima preoccupazione per la costante contrazione delle risorse dirette
o indirette per l’infanzia e l’adolescenza con addirittura la cancellazione del Fondo Nazionale delle
politiche sociali (anche se rifinanziato in via eccezionale per il 2013). Vi è poi un groviglio di norme
e legislazioni concorrenti sulla materia assolutamente disarmonico. Il risultato finale è la perdita
netta di servizi ed opportunità per l’infanzia e l’0adolescenza e per le famiglie oltre ad una
diminuzione degli standard qualitativi degli stessi.
7
 Cooperazione internazionale → Il Comitato ONU nelle sue ultime osservazioni conclusive
incoraggiava l’Italia ad adoperarsi per correggere il calo degli aiuti pubblici allo sviluppo al fine di
raggiungere l’obiettivo, concordato internazionalmente, dello 0,7 % del PIL nazionale entro il 2015
e ad impegnarsi per aumentare il supporto fornito alle organizzazioni internazionali a tutela
dell’infanzia tra le quali l’UNICEF. Il Gruppo CRC nel suo ultimo rapporto di aggiornamento ha
rilevato come, nonostante alcuni importanti risultati raggiunti negli ultimi due anni, ci sia ancora una
forte discrasia tra l’impegno dell’Itali nella promozione e protezione dei diritti dell’infanzia e
dell’adolescenza e le politiche in tema di aiuto Pubblico allo sviluppo. La nomina del nuovo
MINISTRO per la Cooperazione Internazionale e l’integrazione va salutata come un segnale
assolutamente positivo nella direzione di una più efficace collocazione delle tematiche della
cooperazione all’interno dell’attività di governo del paese. Un primo segnale in tal senso è stato il
forum della cooperazione tenutosi a Milano nell’ottobre 2012 che ha visto un alto coinvolgimento
istituzionale ed una grande partecipazione e nel quale è stata sostenuta la centralità della
cooperazione nella politica estera italiana. Segnale più concreto è stato l’aumento dei fondi destinati
alla cooperazione che, pur non essendo ancora vicini agli standard stabiliti a livello internazionale,
testimoniano un’importante inversione di tendenza. Resta comunque ancora difficile identificare con
chiarezza le risorse destinate specificatamente all’infanzia mancando una chiara pianificazione
dell’allocazione delle risorse. In ogni caso al di là dei dati meramente contabili, va detto che manca
un indirizzo preciso rispetto al ruolo dell’infanzia nella cooperazione internazionale. Inoltre anche a
livello europeo il nostro paese non è assolutamente incisivo nella definizione delle politiche
dell’unione sullo sviluppo e sugli aiuti umanitari relativamente a cui è stato effettuato un taglio
significativo nel budget.
 Sviluppo di un piano nazionale infanzia → il piano nazionale infanzia è lo strumento di indirizzo
con cui l’Italia risponde agli impegni assunti per dare attuazione alla CRC e ai suoi protocolli
opzionali.
Il terzo piano nazionale infanzia è stato approvato il 21.1.2011.
Dal monitoraggio sull’attuazione del piano nazionale infanzia da parte dell’Osservatorio nazionale
per l’infanzia e l’adolescenza sono emerse diverse criticità in ordine ad essa: 1) insufficienza delle
risorse disponibili; 2) assenza di dati uniformi in quanto rispetto ad alcune azioni (es. monitoraggio
nazionale sul piano straordinario nidi) vi è una notevole disponibilità di dati, mentre in altre il primo
problema è stata l’irreperibilità di dati aggiornati e ufficiali (es. bambini fuori famiglia); 3)esigenza
di coordinamento delle amministrazioni e degli organismi competenti; 4) pluralità di piano,
protocolli e linee guida non integrati; 5) esigenza di formazione sui diritti dell’infanzia e
dell’adolescenza; 6) la necessità di definire ed approvare i livelli essenziali di assistenza sociale e
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale; 7) l’assenza di sedi di confronto stabili tra i differenti livelli di governo; 8) la mancata
attuazione dei contenuti degli strumenti giuridici internazionali.
La situazione ad oggi è molto critica: non c’è né un piano né un osservatorio nazionale per
l’infanzia e l’adolescenza in quanto l’osservatorio ha concluso il suo mandato a fine del 2012 e
non è stato ancora rinominato.
 Istituti di garanzia a tutela dell’infanzia e dell’adolescenza → nel 2011 è stata approvata la
legge per l’istituzione del garante nazionale e a novembre dello stesso anno è stato nominato il
primo garante nazionale per l’infanzia e l’adolescenza. Il regolamento che rende operativa tale
figura è stato approvato solo nel settembre 2012. La legge di stabilità ha confermato per il 2013 il
8
Fondo di 1 milione per il funzionamento di detto ufficio. Nel regolamento si stabiliscono le norme
che regolano l’attività del garante ed in particolare la sede, la composizione e l’organizzazione
dell’Ufficio nonché l’organizzazione della Conferenza nazionale per la garanzia dei diritti
dell’infanzia e dell’adolescenza presieduta dal Garante nazionale e composta dai garanti regionali.
E’ poi stata istituita la Consulta nazionale delle associazioni e delle organizzazioni che si dovrà
tenere almeno due volte l’anno: anche se ancora non è stata nominata la consulta, comunque va
detto che grande attenzione è stata accordata dal garante alle collaborazioni e sinergie con il mondo
dell’associazionismo e delle organizzazioni. Per quanto riguarda i garanti regionali si segnala come
ad oggi solo la Valle D’Aosta non abbia legiferato in materia; le leggi istitutive comunque
differiscono in mandato, competenze e risorse a disposizione, provocando un’ulteriore
differenziazione nell’accesso ai diritti. L momento sono attivi 8 garanti regionali a cui si
aggiungono i due delle province autonome di trento e bolzano.
 Coordinamento a livello istituzionale → nelle osservazioni conclusive il Comitato ONU è
preoccupato che il trasferimento dei poteri dagli enti di governo centrali a quelli regionali possa
portare ad un’applicazione non uniforme della convenzione a livello locale. Fa presente come
l’osservatorio nazionale potrebbe non disporre del mandato appropriato per coordinare in modo
efficace gli indirizzi ed i programmi dei molti organismi che operano per l’applicazione dei diritti
dei minori. Viene censurata la mancanza presso la Conferenza Stato regioni di un gruppo di lavoro
per il coordinamento della pianificazione e dell’applicazione delle politiche riguardanti i minori.
L’ultimo rapporto di aggiornamento del gruppo CRC segnala che l’Osservatorio nazionale abbia
concluso il suo mandato alla scadenza prevista (novembre 2012) e che comunque il suo mandato
fosse unicamente quello del monitoraggio sull’attuazione dell’ultimo piano nazionale infanzia.
Questo mandato ha dunque costituito il primo nodo critico dell’organismo che non ha potuto
partecipare alla redazione del nuovo piano nazionale infanzia che infatti ad oggi manca. Altra
criticità è l’assenza di coordinamento strutturato tra l’osservatorio nazionale e le altre figure
istituzionali incaricate di monitorare l’attuazione dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza. A ciò
deve aggiungersi la cronica difficoltà a reperire i dati (di qui gli esiti non esaustivi e completi del
monitoraggio) e la mancata partecipazione dei ragazzi ai tavoli di lavoro dell’Osservatorio che non
è avvenuta nemmeno nelle modalità dell’audizione. Per il futuro l’osservatorio ha subito una
riduzione delle sue risorse in quanto dovrà funzionare senza oneri per la finanza pubblica con tutte
le enorme difficoltà che questo evidentemente comporta. La conseguenza di questa mancanza di
riconoscimento da parte del governo nel garantire il funzionamento di uno strumento
fondamentale per la qualità della vita dell’infanzia e dell’adolescenza ha già avuto come
effetto di impoverire la funzione per cui nasceva ossia la realizzazione del piano nazionale
infanzia ed il suo monitoraggio. La necessità di un osservatorio nazionale è ancora più cogente
data la sperequazione di politiche sociali e risorse tra le varie regioni ed in assenza della
definizione dei LIVEAS. Gli osservatori regionali per l’infanzia e l’adolescenza sono stati istituito
solo da sei regioni su venti e permane la mancanza all’interno della conferenza stato regioni di un
gruppo di lavoro con funzioni di raccordo rispetto alla programmazione e all’attuazione delle
politiche per l’infanzia e l’adolescenza.
 La raccolta dati → la carenza del sistema italiano di raccolta dati inerenti l’infanzia e
l’adolescenza, è stata ampiamente sottolineata in tutti i rapporti CRC e anche dal Comitato Onu
nelle proprie raccomandazioni al Governo italiano. Tale lacuna del nostro sistema non permette di
stimare l’incidenza dei fenomeni e costituisce un impedimento per la programmazione e
realizzazione di politiche ed interventi idonei e qualificati. A livello generale si ribadisce la
mancanza di dati e quindi di monitoraggio sulla spesa pubblica per l’infanzia e l’adolescenza sia a
9
livello centrale che locale: nessuna istituzione ha in corso una valutazione sull’impatto della crisi
economica e delle conseguenti misure adottate rispetto ai minori.
Assai frammentati e disomogenei sono i dati che concernono i minori fuori dalla famiglia, gli
affidamenti, i servizi residenziali, le adozioni nazionali9 e internazionali.
Si segnalano realtà molto differenti quanto alla raccolta dati tra regione e regione; particolarmente
critiche sotto tale profilo risultano le situazioni della Calabria e delle Isole. Per rimediare a ciò è
stato ideato il progetto S.in. Ba per la creazione di un sistema informativo che raccolga dati sugli
utenti e sule prestazioni di cura e protezione a favore dei bambini e delle loro famiglie.
Continuano a non essere disponibili i dati sui minori che vivono in kafala 10 , non è operativa la
banca dati in relazione al fenomeno dell’abuso sessuale dei minori, è assente un sistema di
monitoraggio nazionale dei casi di maltrattamento, il Ministero della Salute non ha dato alcun
riscontro alle richieste di informazioni inoltrate dal Gruppo CRC per la redazione del rapporto di
aggiornamento (si pensi che i dati sui tassi di mortalità infantile risalgono al 2010, quelli
sull’assistenza al parto, e sul numero dei suicidi al 2009, sono scarsissimi i dati sulle malattie
croniche infantili e sugli inserimenti in comunità terapeutiche).
Per quanto riguarda la pubblica istruzione non si hanno dati completi aggiornati sul numero e la
qualità dell’inclusione scolastica degli alunni con disabilità.
 La collaborazione con la società civile → nel commento generale n. 5 il Comitato ONU ha
ricordato che “Lo stato deve lavorare a stretto contatto con le ONG nel senso più ampio del termine,
nel rispetto della loro autonomia; queste includono ad esempio, le ONG per i diritti umani, le
organizzazioni gestite dai bambini e dai giovani e dai gruppi di giovani, da gruppi di genitori e di
famiglie, gruppi di fede, istituti accademici e associazioni di professionisti. Le ONG hanno svolto un
ruolo fondamentale nel redigere la convenzione e il loro coinvolgimento nel processo di attuazione è
fondamentale”
Rispetto alla collaborazione con la società civile si rileva sia a livello nazionale che regionale che i
meccanismi che vengono utilizzati per garantire la collaborazione tra le istituzioni e la società civile
sono diversi e non sempre strutturati. Una delle maggiori criticità rilevate è la difficoltà di
individuare meccanismi di rappresentanza della società civile che ne garantiscano una partecipazione
qualificata. La partecipazione di ragazzi e ragazze nei processi decisionali istituzionali, invece,
continua ad essere una grave lacuna del sistema di Governance sia a livello nazionale che locale.
 Informazione e sensibilizzazione sulla Convenzione → nonostante la conoscenza della CRC
sembri essere diffusa sia a livello istituzionale ch a livello di opinione pubblica, in realtà tale
conoscenza si limita ad essere un sapere che la convenzione esiste, senza che si abbia una
conoscenza piena del suo contenuto, delle implicazioni che la sua validità comporta e delle azioni
che sarebbe necessario svolgere per darle attuazione.
In Italia le attività di divulgazione e sensibilizzazione non sono condotte in modo sistematico e
mirato, ma tendono ad essere di carattere puramente celebrativo. Questa carenza è attribuibile sia ad
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Si auspica che i dati sull’adozione nazionale vengano raccolti in maniera più dettagliata dalla Banca Dati Nazionale
dei minori adottabili e delle coppie disponibili all’adozione che dopo 12 anni di ritardo ed una condanna da parte del
TAR Lazio è stata da poco attivata. Da essa dipende la messa in rete dei dati tra tutti i Tribunali per i minorenni al fine
di favorire una migliore tempistica ed efficacia dell’abbinamento.
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La Kafala è un istituto di diritto islamico previsto nei paesi di diritto islamico per la tutela dei minori abbandonati.
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una mancanza di consapevolezza rispetto alla necessità di realizzare un’attività simile , sia alla
mancanza di risorse umane ed economiche per svolgere tale funzione. In tal senso il Garante per
l’infanzia e l’adolescenza potrebbe avere un ruolo molto importante. La diffusione del rapporto
periodico dell’Italia al Comitato Onu è molto migliorata negli ultimi anni ma non il dibattito
politico non è stimolato da questo processo in modo adeguato e continuativo. In particolare le
raccomandazioni ONU non risultano conosciute e quindi nemmeno prese in considerazione a livello
locale e regionale.
L’AMI, in quanto associazione formata da professionisti che a vario titolo operano a tutela della famiglia e
dei minori, con questo convegno nazionale ha voluto dare il proprio contributo alla diffusione ed alla
conoscenza di questo tanto fondamentale quanto straordinario strumento normativo sperando, anzi credendo,
che d’ora in avanti tutti voi ne farete uso nell’esercizio della vostra professione contribuendo così a dare una
maggiore ed una migliore tutela ai diritti dei bambini.
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