Valerio Cutini
a.a. 2013 / 2014
Università degli Studi di Pisa
insegnamento di
Tecnica Urbanistica
• Corso di laurea triennale in Ing. Edile
Ingegneria del Territorio
• Corso di laurea magistrale
in Ing. Idraulica,Trasporti e Territorio
Esercitazione n° 5.
La questione dell’esproprio in Italia
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Le difficoltà
nella fase di attuazione del PRG
Abbiamo in precedenza trattato delle difficoltà concrete
incontrate nella fase attuativa del processo pianificatorio,
e abbiamo visto come queste difficoltà abbiano gravato
sul PP, ostacolandone la utilizzazione
Ai problemi amministrativi e procedurali hanno dato
risposta la legge 765/67 e la 47/85
I problemi economici restano ancora irrisolti, legati alla
onerosità dell’acquisizione del terreno
La questione dell’esproprio ancora oggi costituisce il
principale ostacolo alla attuazione del PRG
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Le difficoltà
nella fase di attuazione del PRG
La difficoltà dei Comuni ad acquisire i terreni rende
necessario ricorrere alla delega ai privati per
l’attuazione delle previsioni di PRG, tramite il PL
Qualora tali previsioni non presentino sufficienti
attese di remuneratività la delega non si concretizza, e
resta al Comune il compito di realizzare gli interventi
Per tutti questi interventi, si rende comunque
necessario acquisire preventivamente i terreni
Per tutti questi interventi, l’esproprio resta il nodo
irrisolto della gestione pubblica del processo
pianificatorio
La prima legge sull’esproprio in Italia
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La prima legge che detta norme sull’esproprio è la
prima legge urbanistica nazionale, la 2359/1865
Si può dire che la regolamentazione dell’esproprio
costituisce la finalità essenziale della legge, nella
quale altri argomenti (ad es., il Piano Regolatore)
hanno importanza secondaria
L’introduzione dello stesso Piano Regolatore è
finalizzata ad assicurare la possibilità di espropriare i
terreni per la trasformazione della città
Legge 2359/1865
La prima legge sull’esproprio in Italia
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La procedura per l’esproprio è articolata in base alla
legge nelle seguenti fasi
l’ottenimento della dichiarazione di pubblica utilità
delle opere per cui si richiede l’esproprio
l’ottenimento della approvazione
del piano particolareggiato di esecuzione dei lavori da eseguire
del piano particellare dei beni da espropriare
la determinazione dell’indennità da versare al
proprietario
l’ottenimento del decreto di
Legge 2359/1865
espropriazione degli immobili
La dichiarazione di pubblica utilità
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Legge 2359/1865
La procedura per l’esproprio di immobili può essere avviata
per opere di cui sia accertata, e dichiarata, la pubblica utilità
presentazione della domanda, con allegati
la natura e lo scopo delle opere da eseguire
la spesa presunta con il piano finanziario
il termine temporale previsto per l’ultimazione dei lavori
Pubblicazione della domanda all’albo comunale e
deposito per 15 giorni, per consentire la presentazione
di osservazioni
Rilascio della dichiarazione di pubblica utilità da parte
del Prefetto, con i termini di inizio e fine dei lavori
La dichiarazione di pubblica utilità
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Legge 2359/1865
Oltre che richiesta e ottenuta secondo tale procedura, la
dichiarazione di pubblica utilità può anche essere:
Espressa per legge
quando, nei casi di grandi opere, le leggi che ne dispongono
l’esecuzione ne dichiarino espressamente la pubblica utilità
Implicita
quando la legge che dispone l’esecuzione dei lavori, senza
menzionare direttamente la pubblica utilità, autorizza
l’esproprio di beni privati
In questi casi, la approvazione del progetto assume valore
ed efficacia di dichiarazione di pubblica utilità
L’indennità di esproprio
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Legge 2359/1865
Al momento della richiesta, l’espropriante compila un elenco in
cui risultano, accanto alle singole proprietà (e ai proprietari)
anche i rispettivi prezzi offerti per l’acquisizione dei beni
Entro 15 giorni dal deposito, i proprietari interessati e il Sindaco
possono concordare amichevolmente l’ammontare dell’indennità
Scaduto il termine, il Comune trasmette al Prefetto l’elenco di
proprietari che hanno accettato l’indennità offerta
Il Prefetto trasmette al Tribunale l’elenco dei proprietari che,
invece, non hanno accettato l’indennità offerta
Il Tribunale, nei tre giorni seguenti, nomina uno o tre periti per
procedere alla stima dei beni da espropriare
Si assume come criterio di stima “il giusto prezzo che l’immobile
avrebbe in una libera contrattazione di compravendita”
Il decreto di esproprio
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Legge 2359/1865
Il Tribunale trasmette al Prefetto la relazione di stima dei periti
Il Prefetto ordina all’ente espropriante di depositare presso la
Cassa Depositi e Prestiti gli importi risultanti dalla perizia
Il Prefetto pronuncia il decreto di espropriazione e autorizza
l’occupazione dei beni
L’ente espropriante notifica ai proprietari espropriati il decreto
I proprietari, nei 30 giorni seguenti, possono presentare
opposizioni contro la stima dei periti; in questo caso, si ritorna in
Tribunale
Trascorsi 30 giorni senza opposizioni, l’importo dell’indennità
resta fissato come dalla stima peritale
Casi particolari: l’esproprio parziale
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Legge 2359/1865
In alcuni casi si rende necessario procedere alla acquisizione
forzosa di una sola parte di un immobile
In questi casi, si parla di esproprio parziale
L’indennità stabilita dai periti dovrà essere pari alla
differenza fra il giusto prezzo che l’immobile avrebbe
spuntato prima dell’esproprio e quello che invece
risulterebbe dopo la parziale espropriazione
L’indennità di esproprio risarcisce il proprietario della
diminuzione del valore venale dell’immobile a seguito
dell’esproprio
Casi particolari: l’occupazione provvisoria
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Legge 2359/1865
L’occupazione provvisoria di un immobile, per agevolare
l’esecuzione di opere pubbliche, può verificarsi in due casi,
ed è dichiarata dal Prefetto su richiesta degli interessati
per agevolare l’esecuzione di un opera già dichiarata di
pubblica utilità
quando ricorrono particolari motivi di urgenza, che non
consentono l’attesa di un decreto di esproprio
In entrambi i casi, l’indennità è stabilita per legge in misura
pari alla perdita di rendita del bene per il periodo
dell’occupazione
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Casi particolari: il contributo di miglioria
Legge 2359/1865
Con il “contributo di miglioria” l’ente pubblico aveva la
facoltà di imporre ai proprietari di immobili contigui a
un’opera di p.u. il pagamento di un contributo, pari alla
metà dell’incremento di valore risultante ai propri beni a
seguito dell’esecuzione dell’opera
Il contributo di miglioria ha lo scopo di perequare
benefici ed oneri per i cittadini
Un’opera pubblica inevitabilmente reca vantaggi e
comporta costi; con il contributo di miglioria si dà
facoltà di chiedere ai cittadini che risultino
particolarmente beneficiati dall’opera il pagamento
di un contributo superiore a quello chiesto a tutti gli
altri
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L’esproprio: questioni
Legge 2359/1865
Uno dei problemi maggiori della prima normativa
sull’esproprio sia rappresentato dalla estrema
macchinosità procedurale e dalla conseguente lentezza
dell’iter di esproprio
Qualora un proprietario interessato da una procedura
di esproprio non si ritenga soddisfatto dell’ offerta, né
adeguatamente compensato dall’indennità stimata
dai periti, la possibilità che egli mantiene di ricorrere
nuovamente al Tribunale mediante le opposizioni pone
a rischio la possibilità di condurre in porto
l’acquisizione del bene in tempi accettabili per
l’esecuzione di un opera pubblica
L’esproprio: la legge di Napoli
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I problemi di lentezza procedurale dell’iter dell’esproprio
emersero con drammaticità alla metà degli anni ’80 a
Napoli
A Napoli devastanti e ripetute epidemie di colera
resero urgente un intervento di risanamento igienico
del centro storico, le cui condizioni di degrado erano
state riconosciute cause del flagello
L’intervento richiedeva la preventiva acquisizione degli
immobili al Comune
L’esproprio: la legge di Napoli
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A Napoli, nel centro storico, alcuni elementi contingenti
rendevano particolarmente difficile procedere
speditamente all’esproprio degli immobili in ossequio alla
legge 2359/1865
Gli alloggi, particolarmente degradati, erano infatti
caratterizzati da un valore venale talmente modesto
che i proprietari avrebbero ostacolato con dinieghi e
opposizioni ogni tentativo di acquisizione forzosa
Si rese quindi necessario predisporre per il caso del
risanamento del centro storico di Napoli una legge
speciale, tale da convincere alla cessione degli
immobili i proprietari più riottosi
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L’esproprio: la legge di Napoli
Legge 2892/1885
La legge 2892/1885 per il caso del centro storico di Napoli
(da allora meglio nota come “legge di Napoli”) verteva su
un escamotage
Gli immobili da espropriare, pur vecchi e degradati, a
causa della penuria di alloggi spuntavano sul mercato
degli affitti valori anche elevati, garantendo buone
rendite ai proprietari
La 2892/1885 stabiliva l’indennità di esproprio pari alla
media fra il valore venale degli immobili e il coacervo
dei fitti dell’ultimo decennio
Il criterio avrebbe pertanto elevato il valore della
indennità di esproprio, scoraggiando i ricorsi avverso le
procedure di esproprio e abbreviandone i tempi
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L’esproprio: la legge di Napoli fuori Napoli
Legge 2892/1885
Se la legge 2892/1885 dette a Napoli i risultati sperati, se ne
decise l’applicazione in tutta Italia per motivi diametralmente
opposti a quelli che ne avevano determinato l’emanazione
La gran parte delle procedure di esproprio riguardava, nel
XX secolo, l’acquisizione di terreni non urbanizzati, in vista
dell’opera di infrastrutturazione e di sviluppo del Paese
In questo caso, il problema che rendeva ardua ogni
procedura di esproprio era l’onerosità dell’operazione,
connessa all’elevato valore venale dei terreni
I terreni agricoli, di valore venale relativamente elevato,
presentavano fitti molto modesti: l’estensione ad essi
della legge 2892 avrebbe abbattuto l’importo
dell’indennità fino a quote accettabili per l’espropriante
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L’esproprio: la legge di Napoli fuori Napoli
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Legge 2892/1885
Fu così stabilito attraverso diversi, specifici provvedimenti
di legge, di estendere il criterio della legge di Napoli a
molte altre fattispecie; ad esempio:
Esproprio per la realizzazione di linee ferroviarie
Legge 429/1907
Legge 302/1939
Esproprio per la realizzazione di impianti sportivi
Legge 645/1954
Esproprio per la realizzazione di impianti scolastici
Legge 904/1965
Esproprio per la realizzazione di Piani di Zona
Ciò determinò così la progressiva sostituzione del criterio
della 2359/1865 basato sul solo valore venale con quello
introdotto a fine Ottocento per Napoli, per l’esito
favorevole che garantiva alle amministrazioni esproprianti
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La riforma dell’esproprio del 1971
Legge 865/1971
Nel 1971 la legge 865 (“legge per la casa”) riforma la
procedura di esproprio degli immobili, innovando in
particolare le disposizioni riguardanti la stima dell’indennità
Aree esterne ai centri abitati
l’indennità è stabilita in base al V.A.M.
valore agricolo medio corrispondente al tipo di
coltura in atto nell’area da espropriare
Aree interne ai centri abitati
l’indennità è stabilita in base al V.A.R.
valore agricolo della coltura più redditizia, fra quelle
che, nella regione agraria ove ricade il terreno,
coprono una superficie superiore al 5 % dell’area
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Regioni agrarie e valori agricoli medi
Legge 865/1971
Un esempio mostra come si determina il VAR, a partire dai
valori agricoli medi, in una determinata regione agraria
superficie inferiore al 5%
La riforma dell’esproprio del 1971
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Legge 865/1971
Il portato della legge 865 va ben al di là del semplice
artificio contabile, che comunque consente alle casse
pubbliche consistenti risparmi, e quindi in sostanza la
diffusa utilizzazione dell’esproprio
Si riconosce che la rendita di un terreno risulta dalla
somma di due componenti
una quota parte “naturale”, la rendita agricola
una quota “artificiale”, la rendita differenziale,
dipendente dalla destinazione urbanistica che la
collettività gli assegna, e che in area urbanizzata è
largamente superiore alla prima
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La riforma dell’esproprio del 1971:
il VAR
Legge 865/1971
Per determinare l’indennità di stima all’interno del
perimetro dei centri abitati, il VAR deve essere
moltiplicato per un coefficiente k
entro il centro storico
comuni con pop. < 100.000 ab.
comuni con pop. > 100.000 ab.
2<k<4
4<k<5
all’esterno del centro storico
comuni con pop. < 100.000 ab.
comuni con pop. > 100.000 ab.
1<k<2
2 < k < 2,5
La riforma dell’esproprio del 1971
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Legge 865/1971
La legge 865 intende con il VAR eliminare le rendite
parassitarie, di cui la proprietà fondiaria beneficia a
spese della collettività
La misura di tale decurtazione viene mitigata , grazie al
coefficiente k, nelle aree urbane nelle quali si presume
che l’uso effettivamente agricolo dei terreni sia più
remoto, ovvero nelle città più grandi e in particolare
all’interno dei loro centri storici
La riforma dell’esproprio del 1971:
la cancellazione
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C.Cost. n° 5/1980 Legge 865/1971
Nel 1980, la Corte Costituzionale stabilì con la sentenza
n° 5 la illegittimità del criterio per la determinazione
dell’indennità di esproprio fissata dalla legge 865/71 per
i terreni compresi entro il perimetro dei centri abitati
Motivazione addotta era la incongruenza fra
l’ammontare di tale indennità e l’entità del danno subito
dall’espropriato, non misurabile in termini di valore
agricolo dei terreni
Il diritto di proprietà, riconosciuto dalla Costituzione,
non può essere leso pagando una indennità dall’importo
“non congruo”, perché irrisorio rispetto al valore venale
del bene
La riforma dell’esproprio del 1971:
la cancellazione
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C.Cost. n° 5/1980 Legge 865/1971
A seguito di tale pronunciamento, il criterio per la
determinazione dell’indennità di esproprio in Italia si
trova sdoppiato
Fuori dai centri abitati
resta valido il criterio ancorato al VAM, in base alla
legge 865/71
Entro i centri abitati
si torna al criterio dettato dalla legge di Napoli
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La sistemazione dopo la sentenza n° 5.
La legge Amato
DPR 327/2001
Legge 359/1992
Nel 1992 la legge 359 (detta “legge Amato”) sistema la
situazione determinata dalla sentenza n° 5/80,
introducendo un nuovo criterio per l’indennità di esproprio
Per le aree agricole e per quelle non edificabili
resta valido il criterio ancorato al VAM
Per le aree edificabili
l’indennità è pari alla media del reddito dominicale
rivalutato con il valore venale, ridotta del 40%
se il soggetto espropriato accetta la cessione volontaria del
bene (e può farlo in ogni fase del procedimento
espropriativo), non si applica l’abbattimento del 40 %
Il T.U. sull’esproprio, nel DPR 327/2001, conferma il criterio
sull’indennità stabilito dalla legge 359/1992
Il nuovo intervento della Corte
Costituzionale
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C.Cost. n° 348/2007
Nel 2007 la Corte Costituzionale emette una ulteriore
sentenza, la n° 348, che ancora una volta sconvolge la
normativa sull’esproprio
Viene sancita l’incostituzionalità del criterio per la
determinazione dell’indennità di esproprio dei terreni
edificabili contenuto nella legge 359/1992 (e quindi nel
DPR 327/2001)
Per tali aree, si torna al criterio dell’antica legge di
Napoli, e quindi all’esigenza di una nuova norma
Il nuovo Testo Unico
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Legge 244/2007
C.Cost. n° 348/2007
La legge 244/2007 sistema nuovamente la materia
dell’esproprio, modificando il Testo Unico al suo art. 37
(aree edificabili)
Per le aree agricole e per quelle non edificabili
resta valido il criterio ancorato al VAM, in base alla
legge 865/1971
Per le aree edificabili
L’indennità è pari al valore venale del bene
se il soggetto espropriato accetta la cessione volontaria
del bene, si applica un incremento del 10 %
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La situazione attuale:
questioni
Con le sentenze n° 5/80 e n° 348/07, è stato sconfessato
il principio che riconosceva alla collettività gli
incrementi di valore del suolo urbano a seguito del
processo di sviluppo dell’abitato
Sotto il profilo strettamente contabile, ciò comporta per
gli enti esproprianti un ritorno all’onerosità dei
procedimenti di esproprio e alla loro difficile attuazione
Questo si riflette sul processo pianificatorio,
traducendosi nella difficoltà a realizzare i piani attuativi
di iniziativa pubblica, ovvero quelli che non presentano
per il privato attese di fruttuosità economica e per cui il
Comune non ha modo di beneficiare dell’apporto
collaborativo dei privati