Università degli studi di Milano – Bicocca – PROGEST
Prof. Paolo Ferrario
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Corso: Legislazione sociale sanitaria
DOSSIER 1
1
UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI MILANO - BICOCCA
Progest
Corso di laurea in programmazione e gestione delle politiche
dei servizi sociali
Corso:
LA LEGISLAZIONE SOCIALE E SANITARIA
Anno accademico 2004 - 2005
Obiettivi del Corso:
- fare il punto sull'attuale apparato normativo del sistema dei servizi sociali, socio-sanitari e
sanitari
- esplorare e documentare i processi di regolazione del sistema dei servizi socio-sanitario,
con particolare riferimento ai rapporti Stato - Regioni ed alle nuove funzioni degli enti locali
- utilizzare in modo professionale l'insieme delle norme che presiedono questo sistema
- mettere a fuoco i processi di riforma dei servizi sociali e, in particolare, i ruoli gestionali,
programmatori, operativi degli attori che producono servizi alla persona
- mostrare le fonti informative esistenti e alcune modalità per il loro studio ed analisi,
rimandando anche al sistema informativo costituito dal sito www.segnalo.it
- elaborare e fornire materiali scritti a supporto delle lezioni e discussioni in aula
Il docente
Paolo Ferrario (Como, 1948) dal 1972 svolge attività di formazione e ricerca nel settore delle politiche sociali ed
organizzative dei servizi socio-sanitari.
E’ stato docente di Politica sociale alla Scuola regionale per operatori sociali del Comune di Milano ed al Corso
di laurea in servizio sociale dell’Università Cà Foscari di Venezia. Ha collaborato con le Scuole di servizio sociale
di Venezia e Trieste
Dal 1984 progetta e realizza corsi di aggiornamento professionale presso gli enti gestori dei servizi e svolge
seminari e laboratori didattici sulla valutazione della qualità dei servizi sociali e sulla costruzione delle Carte dei
servizi sociali per la Provincia di Milano – Settore Politiche sociali, Unità Operativa formazione.
Recentemente ha pubblicato i seguenti libri: Politica dei servizi sociali – Strutture, trasformazioni, legislazione,
Carocci Editore, Roma 2001, p. 498; Le politiche per lo sviluppo della qualità, in La qualità nei servizi sociosanitari. Processi di costruzione della Carta dei servizi in una RSA, Carocci Faber, Roma, 2002; Le politiche
sociali e legislative per gli anziani, in Anziani e sistemi di Welfare, Franco Angeli editore, 2005.
Ha progettato e gestisce il sito di documentazione www.segnalo.it, su cui è visibile il curriculum professionale
dettagliato
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2
PRIMA PARTE:
LE FONTI DI STUDIO
E DOCUMENTAZIONE
PER LE LEZIONI DEL CORSO
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FOR
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Mappa principale del sito
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La zona BIBLIOTECA, CINETECA rimanda ad un’altra mappa
da cui si accede a varie basi documentali fra cui:
RICERCHE
BIBLIOGRAFICHE
SAGGI e
ARTICOLI
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Mappa delle RICERCHE BIBLIOGRAFICHE per argomenti
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Mappa dei SAGGI E ARTICOLI per argomenti
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La zona POLITICHE E LEGGI rimanda ad un’altra mappa
da cui si accede a varie basi documentali fra cui:
• Rassegne legislative
• una selezione di testi legislativi
• monitoraggio dell’attuazione della Legge 328/2000
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La zona FORMAZIONE rimanda ad un’altra mappa
da cui si accede all’ Aula virtuale del
Corso Diritto amministrativo – Legislazione sociale e sanitaria
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9
AULA REALE
COMUNICAZIONI
INTERPERSONALI
DIRETTE
ELABORAZIONE e
RIELABORAZIONE
delle INFORMAZIONI
CONFRONTO DI
GRUPPO
CORREZIONI
IN ITINERE
APPUNTI
VISIVI
BASI
DOCUMENTALI
ACCESSO AD
ALTRE INFORMAZIONI
MEMORIA
STORICA
AULA VIRTUALE
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SECONDA PARTE:
ORIENTAMENTI
METODOLOGICI E TECNICI
PER L’ANALISI DEI TESTI LEGISLATIVI
NEL CAMPO DELLE POLITICHE DEI SERVIZI
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11
METODI E TECNICHE
DI LETTURA ED ANALISI PROFESSIONALE
DEI TESTI NORMATIVI IN MATERIA DI
SERVIZI SOCIALI E SANITARI
OBIETTIVI:
•
Usare le fonti di documentazione normativa
•
Leggere in modo mirato i testi normativi
•
Interpretare alla luce delle esigenze organizzative e professionali le norme con
particolare attenzione a:
–
Contesto storico e socio-culturale delle politiche legislative
–
Composizione della rete dei servizi e sue trasformazioni
–
Modalità di regolazione del sistema dei servizi
–
Ruoli e posizione istituzionale degli attori del sistema (enti pubblici, enti del
“terzo settore”, enti privati)
•
–
Azioni istituzionali ed inter-istituzionali
–
Processi amministrativi ed organizzativi attivati
–
Connessioni fra le varie politiche legislative ed amministrative
–
Effetti professionali delle regole
Elaborare strumenti di rappresentazione visiva dei processi in atto:
–
Mappe
–
Matrici
–
Periodizzazioni
–
Diagrammi di procedura
–
Organigrammi e funzionigrammi
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12
QUALE USO FANNO GLI OPERATORI DEI SERVIZI
DELLA LEGISLAZIONE (*)
Il corso e le lezioni hanno l’obiettivo di analizzare la legislazione
come indicatore del funzionamento della rete dei servizi
RETE dei
SERVIZI
• STORIA
LEGISLAZIONE
Fornisce informazioni su
• RETE
• SOGGETTI
• LEGAMI
• ORGANIZZAZIONI
• PROFESSIONI
(*) Nel contesto di questo corso il termine “legislazione” è usato per riferirsi,
in modo più ampio, a tutto il sistema normativo che si usa per regolare i servizi
sociali, sanitari, socio-sanitari
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IL TERMINE “LEGISLAZIONE”
E’ QUI USATO IN FORMA ESTENSIVA
PER IL PIU’ CORRETTO TERMINE “REGOLAZIONE”
REGOLAZIONE
SISTEMA DEI
SERVIZI SOCIALI,
NORME
SANITARI,
SOCIO-SANITARI
LEGISLAZIONE
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LA REGOLAZIONE
DEL SISTEMA DEI SERVIZI
DIPENDE DALL’ASSETTO ISTITUZIONALE
DELLO STATO ITALIANO:
TIPO DI REGOLE NORMATIVE
Livello
territoriale
GENERALE
SPECIFICO
NAZIONALE
REGIONALE
LOCALE
SISTSER
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LE
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LEGGI E PIU’ IN GENERALE
LE
NORMATIVE
CONTENGONO INFORMAZIONI CHE POSSONO DIVENTARE POTENTI
INDICATORI
delle POLITICHE PUBBLICHE e SOCIALI
QUESTI INDICATORI, UTILIZZATI ASSIEME AD ALTRI (ESPERIENZE OPERATIVE;
RICERCHE PSICO-SOCIALI ; DATI SOCIO-DEMOGRAFICI ED ECONOMICI; …)
AIUTANO A COMPRENDERE IL FUNZIONAMENTO DEL SISTEMA DEI SERVIZI
SISTEMA SOCIALE
1. RISULTATO
2. PUNTO Di
PARTENZA
LEGGE
3. EFFETTI
LE LEGGI CHE REGOLANO LE POLITICHE SOCIALI:
1. SONO IL RISULTATO DEI CAMBIAMENTI SOCIALI E DELLE
INTERPRETAZIONI CHE NE DANNO I SOGGETTI DELLA POLITICA
2. NELLO STESSO TEMPO SONO UN PUNTO DI PARTENZA
3. INFINE PRODUCONO EFFETTI SUL SISTEMA SOCIALE
LEG
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I TESTI NORMATIVI
SONO MATERIALI INFORMATIVI
RICCHI DI INDIZI SU:
• STORIA DELL’ASSISTENZA, SANITA’, SERVIZI
SOCIALI ED EDUCATIVI
• ORIENTAMENTI CULTURALI DI UN PERIODO
• CRITERI DI INTERCETTAZIONE DEI BISOGNI
E DELLE DOMANDE SOCIALI
• SVILUPPO ECONOMICO E FINANZIAMENTO
• STRUTTURA E COMPOSIZIONE
DELLA RETE ISTITUZIONALE ED
ORGANIZZATIVA DELL’ OFFERTA
• COMPORTAMENTI DEGLI “ATTORI”
ISTITUZIONALI E SOCIALI
(PARTITI, COALIZIONI DI GOVERNO E DI
OPPOSIZIONE; REGOLE ELETTORALI;
ENTI STATALI, REGIONALI, LOCALI; GRUPPI
PROFESSIONALI)
LEG
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IL TESTO NORMATIVO
SI PRESTA AD ESSERE ANALIZZATO
COME UN QUALSIASI TESTO SCRITTO
• OBIETTIVI DELL’EMITTENTE
• CONTESTO DELLA COMUNICAZIONE
• MESSAGGIO
• CANALE PER LA TRASMISSIONE DELLE
INFORMAZIONI
• CODICE LINGUISTICO
• DESTINATARIO / DESTINATARI
DELL’INFORMAZIONE
• OBIETTIVI DELLA COMUNICAZIONE
• RETRO-AZIONI (FEED-BACK) DELLA
COMINICAZIONE
LEG
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IL SISTEMA DELLA COMUNICAZIONE
SITUAZIONE STORICO-SOCIALE
CONTESTO
CONTENUTO della
comunicazione
EMITTENTE
MESSAGGIO
DESTINATARIO
CHI comunica?
le PAROLE dette
a CHI?
CANALE
COME avviene
il contatto
CODICE
con quale
LINGUAGGIO CONDIVISO
fonti: R. Jakobson, Saggi di linguistica generale,
C. Pennavaja, Il gioco dell’argomentare
si potrebbe aggiungere:
MOTIVAZIONE
per quale EFFETTO
FEEDBACK
con QUALI RISULTATI
COMUNICA
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IL TESTO NORMATIVO E’ UNO SPECIFICO
TESTO REGOLATIVO
TIPI DI TESTO
LETTERARI:
• NARRATIVI
• TEATRALI
• POETICI
PRAGMATICI
CIOE’ TESTI CHE SI RIFERISCONO
ALL’ATTIVITA’ PRATICA
•TESTO INFORMATIVO – ESPOSITIVO
HA LO SCOPO DI INFORMARE ATTRAVERSO
UNA SPIEGAZIONE, CIOE’ DI AUMENTARE
LE CONOSCENZE DEL DESTINATARIO
•TESTO DESCRITTIVO
MOSTRA CON LE PAROLE COME E’ FATTA
UNA COSA
• TESTO NARRATIVO
REGISTRA UNA STORIA, CIOE’ UNO O PIU’
EVENTI FRA LORO COLLEGATI
• TESTO
VINCOLA A CERTI COMPORTAMENTI;
DETTA REGOLE SOTTO FORMA DI ORDINI,
PERMESSI, ISTRUZIONI, PROCEDURE
REGOLATIVO
• TESTO ARGOMENTATIVO
LEG-MET
ESPONE UNA TESI MEDIANTE UN
RAGIONAMENTO, CIOE’ PROPONENDO
ARGOMENTI A FAVORE o CONTRO
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LE NORME LEGISLATIVE COME TESTI REGOLATIVI
La parola TESTO:
Dal latino texere “tessere” :
intrecciare, comporre, fabbricare, riferito a tele e stoffe
da cui textus “tessuto”
insieme delle parole che costituiscono uno scritto
il testo può essere considerato un tessuto:
l’antica arte di tessere (intrecciare su telaio i fili dell’ordito con
quelli della trama) è trasferita alle parole
“Testo” sviluppa una metafora
in cui le parole che costituiscono l’opera
sono viste come un tessuto
Il testo è un insieme di “fili linguistici”
infatti si dice “filo del discorso”
quindi “testo” vuol dire:
disposizione ordinata di elementi (parole, immagini)
connessi fra di loro in modo da formare una unità
Inoltre il testo non è separabile dalla SITUAZIONE (contesto)
in cui nasce e risponde alle esigenze comunicative
dell’emittente che, di volta in volta, puo produrre diversi
TIPI DI TESTO
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L’ANALISI DEI TESTI LEGISLATIVI
NELLA PROSPETTIVA DELLA POLITICA DEI SERVIZI
Commi
Articoli
Commi
Commi
Commi
TESTO
NORMATIVO
Articoli
Commi
Commi
Commi
Articoli
Commi
Commi
I COMMI SONO LE UNITA’ TESTUALI
SU CUI APPLICARE L’ANALISI.
PER FARLO OCCORRE:
• CONTESTUALIZZARE
• ORDINARE LE INFORMAZIONI
• CREARE UN RAGIONAMENTO ARGOMENTATIVO
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IL TESTO NORMATIVO PUO’
ESSERE INTERROGATO IN MODO
STRATEGICO ALLA RICERCA DI:
•
CAMPO STORICO-SOCIALE ENTRO CUI COLLOCARE
L’AZIONE LEGISLATIVA:
– FASI STORICHE ED EVENTI
•
INDIVIDUAZIONE DEL SISTEMA:
– ELEMENTI CHE FANNO PARTE DEL CAMPO OPERATIVO
• SOGGETTI
• TERRITORI
• COMPETENZE
• AZIONI
• LEGAMI FRA ENTI
– CONNESSIONI FRA POLITICHE LEGISLATIVE
•
INDIVIDUAZIONE DEL LINGUAGGI TECNICI:
– Identificazione delle PAROLE CHIAVE
– ricerca delle DEFINIZIONI
•
Selezione dei PUNTI CHIAVE
E LORO ORDINAMENTO LOGICO
•
ELABORAZIONE DI TECNICHE DI RAPPRESENTAZIONE
VISIVA
– MAPPE
– MATRICI
– DIAGRAMMI
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ESEMPIO DI “ESTRAZIONE” DI CONCETTI
DA UN TESTO NORMATIVO
IL CONCETTO DI SALUTE
NELLA COSTITUZIONE DELLA REPUBBLICA
TESTO NORMATIVO
Es. Costituzione della Repubblica
e tutela della salute
Articolo 32/comma 1
Salute come diritto
individuale
Salute come
interesse collettivo
Cure agli indigenti
Articolo 38/comma 2
Articolo 114
Articolo 117
LEG
Previdenza
malattia
Assetto Stato
Distribuzione
Poteri Stato/Regioni
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“CASSETTA DEGLI ATTREZZI”:
ALCUNI STRUMENTI
PER L’ ANALISI DELLE POLITICHE LEGISLATIVE
•
PERIODIZZAZIONE
IDENTIFICAZIONE DEI MOMENTI CHIAVE DI UN
PERCORSO LEGISLATIVO
•
MAPPE
RAPPRESENTAZIONE VISIVA DEI VARI ELEMENTI
CHE FANNO PARTE DI UNA REGOLAZIONE
NORMATIVA E DELLE LORO INTERCONNESSIONI.
SONO STRUMENTI SINTETICI
•
MATRICI
TAVOLE PER LEGGERE LE SINGOLE REGOLE PER
PUNTI CHIAVE
SONO STRUMENTI ANALITICI
•
DIAGRAMMI DI PROCEDURA
INDIVIDUANO GLI ATTORI E LE SEQUENZE DELLE
AZIONI.
SONO STRUMENTI PER LA RICOSTRUZIONE DELLE
FASI TEMPORALI DELLE POLITICHE LEGISLATIVE
DURANTE IL CORSO VERRANO TRATTATE
DIVERSE POLITICHE LEGISLATIVE
UTILIZZANDO QUESTI STRUMENTI
LEG
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ESEMPIO DI PERIODIZZAZIONE:
ITALIA
PERIODIZZAZIONE DELLE POLITICHE
DEI SERVIZI SOCIALI
PERIODI
1972 – 1977
ANNI ‘80
1990 -1997
1997-1998
EVENTI ISTITUZIONALI
• PRIMO ASSETTO ISTITUZIONALE DELLE REGIONI A
STATUTO ORDINARIO
• AZIONE LEGISLATIVA DELLE REGIONI SECONDO IL
MODELLO DELLE “LEGGI REGIONALI ATTUATIVE”
• POLITICHE REGIONALI SUL RIORDINO
AMMINISTRATIVO DEI SERVIZI SOCIALI IN ASSENZA DI
UNA LEGGE QUADRO
• E’ UNA “FASE PRAGMATICA” DI RODAGGIO DELLE
AMMINISTRAZIONI REGIONALI
• CONNESSIONE DELLE RIFORME DEGLI ENTI LOCALI,
DELLE ASL, DELLE COOPERATIVE SOCIALI, DEL
VOLONTARIATO ORGANIZZATO
• SECONDO ASSETTO ISTITUZIONALE DELLE REGIONI A
STATUTO ORDINARIO SUL MODELLO “MASSIMO
DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO A COSTITUZIONE
INVARIATA
• INTRODUZIONE NELLA LEGISLAZIONE DEL “PRINCIPIO
DI SUSSIDIARIETA’”
• RIFORMA DEI SERVIZI SOCIALI
2000
2000 - 2001
2001328
• RIFORMA DI PARTE DEL TITOLO V DELLA
COSTITUZIONE
• ULTERIORE RAFFORZAMENTO DEL RUOLO
LEGISLATIVO DELLE REGIONI E DI QUELLO
AMMINISTRATIVO DEI COMUNI
• PROCESSI AMMINISTRATIVI E PROGRAMMATORI DI
ATTUAZIONE DELLA RIFORMA DEI SERVIZI SOCIALI
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26
Esempio di mappa sul
SISTEMA DEI SERVIZI SOCIO-SANITARI
“Ce dessin m'a pris cinq minutes,
mais j'ai mis soixante ans pour y arriver”
Auguste Renoir
Fonte:
P. Ferrario, Politica dei servizi sociali. Strutture, trasformazioni
legislazione, editore Carocci Faber, Roma, p. 100
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ESEMPI DI MAPPE:
ORDINAMENTO DEI COMUNI
AUTONOMIA
STATUTI
ASSETTO
ISTITUZIONALE
PARTECIPAZIONE
CITTADINI/
ENTE
L 241
CARTE
SERVIZI
RAFFORZ.
SINDACI
REGOLAMENTI
ORGANI
POLITICI
DISTINZIONE
INDIRIZZO/
GESTIONE
COMUNI
ASSETTO
ORGANIZZATIVO
IN ECONOMIA
CONCESSIONE a
TERZI
AZIENDA
SPECIALE
SERVIZI
SOCIALI
PRIVATO
SOCIALE
DL 29
GRANDI
CITTA’
AREE METR.
TERRITORI
- CONSORZI
- CONVENZIONI
INTERCOMUNALI
- ACCORDI di
PROGRAMMA
CIRCOSCRIZIONI
FORME
ASSOCIATIVE
“ISTITUZIONE”
SISTEMA
USL / ASL
PRIVATI
COMUNI
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Esempio di
MATRICE SULLE LE AZIENDE SANITARIE
DECRETI LEGISLATIVI 502/1992, 517/1993; 229/1999
PUNTI - CHIAVE
OBIETTIVI DI SALUTE
Articoli
1/c 2, 3, 6
ASSETTO ISTITUZIONALE:
• REGIONE
2
• AZIENDE SANITARIE LOCALI
3
• AZIENDE OSPEDALIERE E PRESIDI OSPEDALIERI
4
• TERRITORIO
2/2sexies
• ORGANI AMMINISTRATIVI
3/6; 3-bis
• DIRITTI
14
ASSETTO ORGANIZZATIVO
• LIVELLI DI ASSISTENZA
1/6; 1/7;
• SERVIZI SOCIALI
3/3; 3-septies
• DISTRETTI SANITARI
3-quater3-sexies
• DIPARTIMENTI
7
• ACCREDITAMENTO
8-bis8quater
• DIRIGENZA MEDICA
15
• CONSIGLIO DEI SANITARI
3/12
• QUALITA’
10
ORGANI DI CONTROLLO
3-ter
PROGRAMMAZIONE SANITARIA:
• PIANO SANITARIO NAZIONALE
1/9; 1/10;
• CONFERENZA PERMANENTE PER LA PROGRAMMAZIONE
SANITARIA E SOCIO-SANITARIA
2/2bis
• PIANI SANITARI REGIONALI
1/13
• PIANO ATTUATIVO LOCALE
FONDI INTEGRATIVI
SSNASL
9
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29
Esempio di procedura:
IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO
FASI:
• INIZIATIVA
governo
deputati, senatori
consigli regionali, C.N.E.L.
iniziativa popolare
• DISCUSSIONE E APPROVAZIONE:
PROCEDIMENTO NORMALE
commissione permanente in
sede referente
• DISCUSSIONE E APPROVAZIONE:
PROCEDIMENTO SPECIALE
commissione permanente in
sede deliberante
• PROMULGAZIONE
• PUBBLICAZIONE
fonti: Costituzione artt. 71 - 74
LEG
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30
Esempio di procedura:
IL BILANCIO DELLO STATO:
documento contabile
per la gestione annuale e pluriennale dello stato
PARLAMENTO
• CAMERA DEI DEPUTATI
• SENATO
FUNZIONI:
BILANCIO
DELLO STATO
• ECONOMICA
analisi e gestione delle
entrate e delle uscite
• GIURIDICA
limiti del potere legislativo
al potere esecutivo
• POLITICA
la composizione del bilancio
riflette le scelte di politica
sociale
GOVERNO
SPESA PUBBLICA
LEG
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