Città, imprese e innovazione nella Programmazione 2014-2020
Carpe Diem: cogliere l’attimo fuggente dei nuovi
Fondi Strutturali
di
Robert Leonardi,
Visiting Professor di Politiche Europee, School of Government, LUISS, Roma
Direttore Economic and Social Cohesion Laboratory Ltd, London
16 Dicembre 2013
Palazzo Medici-Riccardi, Firenze
L’effetto della crisi economica-finanziaria e della crisi politicoamministrativa italiana sull’attuazione della Politica di Coesione,
2007-2013
Attuazione della programmazione 2007-2013 e` stata a livelli bassi
Accellerata durante l’ultimo anno per la centralizzazione dei Fondi:
a. Regioni “convergenza”: la media al 31 ottobre 2013:
40,5% per I pagamenti del FESR (POR, PON e POIN) e al
43,1% per I pagamenti del FSE (POR e PON)
b. Regioni “competitivita`: la media al 31 ottobre 2013:
53,1% per I pagamenti del FESR (POR) e al
61,0% per I pagamenti FSE (POR e PON)
Tavola 1. I Pagamenti al 31 ottobre 2013 per I POR e i PON,
Convergenza e Competitivita`, Programmazione 2007-2013
CONVERGENZA
Min €
COMPETITIVITÁ
%*
Min €
%
FESR
POIN
POR
PON
Totale FESR
626.9
5,944.1
3,862.2
10,433.2
35.7
36.7
49.2
40.5
2,466.2
1,155.1
3,621.3
4,028.2
53.1
4,028.2
53.1
50.3
60.1
53.1
4,565.2
45.1
4,610.3
61.0
62.6
61.0
14,054.50
43.1
8,638.50
57.1
22,693.00
47.5
FSE
POR
PON
Totale FSE
Totale FESR & FSE
Totale Italia FESR & FSE per P.O.
Covergenza e Competitvitá
* pa ga menti/total e di s poni bi l e
Fonte: Ministero della Coesione Territoriale, Comunicato Stampa, 4 novembre 2013, Tavola 1
Tavola 2. Piano D’Azione Coesione (PAC), Riprogrammazione dei POR
e PON 2007-2013
RISORSE DISPONIBILI
BASE DI CALCOLO
Pre-PAC
Post-PAC
Differenza
Totale
2011
2011
Pre-Post
31/10/2013
Min €
Min €
Min €
Min €
FESR
POR
30,569.3
24,518.9 -
6,050.4
PON
13,526.4
10,496.3 -
3,030.1
Totale FESR
44,095.7
35,015.2 -
9,080.5
POR
13,230.8
12,497.6 -
733.2
PON
2,075.8
1,985.8 -
90.0
15,306.6
14,483.4 -
823.2
15,155.0
59,402.30
49,498.60 -
9,903.70
47,839.00
32,684.9
FSE
Totale FSE
Totale FESR & FSE
Fonte: Elaborazione di dati forniti dal Ministero della Coesione Territoriale, Comunicato Stampa, 4 novembre 2013
Tavola 3. Raffronto dei pagamenti FESR Convergenza, 2012 e 2013
PROGRAMMA
31/10/2012 31/10/2013
%
Differenza
%
%
POR 2007-2013
Ba s i l i ca ta
41.3
53.6
12.3
Ca l a bri a
18.9
31.1
12.2
Ca mpa ni a
14.8
*
25.4 *
Pugl i a
32.5
50.7
18.2
Si ci l i a
14.1
33.9
Governa nce
37.1
55.9
18.8
Is truzi one
39.7
52.6
12.9
Reti e Mobi l i tá
13.8
32.8
Ri cerca
36.2
54.6
18.4
Si curezza
39.5
57.0
17.5
*
10.6
19.8
PON 2007-2013
*
* Progra mmi pi u a ri s chi o
Fonte: Elaborazione di dati forniti dal Ministero della Coesione
Territoriale, Comunicato Stampa, 4 novembre 2013
19.0
Tavola 4. Raffronto dei pagamenti FESR Competitivita`,2012 e 2013
PROGRAMMA
31/10/2012 31/10/2013
%
Differenza
%
%
POR 2007-2013
Abruzzo
37.9
50.0
12.1
Emi l i a -Roma gna
35.0
58.8
23.8
Fri ul i VG
35.3
57.6
22.3
La zi o
36.4
48.1
Li guri a
38.4
56.2
17.8
Lomba rdi a
38.0
57.0
19.0
Ma rche
39.0
56.6
17.6
Mol i s e
35.7
52.8
17.1
Bol za no
38.9
58.8
19.9
Trento
45.5
56.9
11.4
Pi emonte
36.6
50.8
14.2
Sa rdegna
35.3
45.8
Tos ca na
34.6
60.6
26.0
Umbri a
37.3
50.6
13.3
Va l d'Aos ta
41.4
57.2
15.8
Veneto
37.6
53.8
16.2
*
*
11.7
10.5
* Progra mmi pi u a ri s chi o
Fonte: Elaborazione di dati forniti dal Ministero della Coesione Territoriale,
Comunicato Stampa, 4 novembre 2013
Tavola 5. Raffronto dei pagamenti FSE Convergenza, 2012 e 2013
PROGRAMMA
31/10/2012 31/10/2013
%
%
Differenza
%
POR 2007-2013
Ba s i l i ca ta
47.1
66.6
19.5
Ca l a bri a
32.4
53.1
20.7
Ca mpa ni a
17.2
43.2
26.0
Pugl i a
25.4
48.3
22.9
Si ci l i a
25.3
51.1
25.8
Governa nce
42.2
55.9
13.7
Is truzi one
51.1
61.6
10.5
PON 2007-2013
Fonte: Elaborazione di dati forniti dal Ministero della Coesione
Territoriale, Comunicato Stampa, 4 novembre 2013
Tavola 6. Raffronto dei pagamenti FSE Competitivita`,2012 e 2013
PROGRAMMA
31/10/2012 31/10/2013
%
Differenza
%
%
POR 2007-2013
Abruzzo
36.7
52.6
15.9
Emi l i a -Roma gna
56.2
65.7
9.5
Fri ul i VG
45.8
65.4
19.6
La zi o
36.8
56.4
19.6
Li guri a
38.8
56.5
17.7
Lomba rdi a
47.5
55.5
8.0
Ma rche
39.5
56.2
16.7
Mol i s e
36.0
60.0
24.0
Bol za no
38.0
53.1
15.1
Trento
50.9
60.5
9.6
Pi emonte
40.0
61.3
21.3
Sa rdegna
51.0
59.1
8.1
Tos ca na
43.6
53.9
10.3
Umbri a
38.3
58.1
19.8
Va l d'Aos ta
35.1
48.9
Veneto
42.6
62.7
*
13.8
20.1
* Progra mmi pi u a ri s chi o
Fonte: Elaborazione di dati forniti dal Ministero della Coesione Territoriale,
Comunicato Stampa, 4 novembre 2013
L’effetto della crisi economica-finanziaria e della crisi
politico-amministrativa italiana sull’attuazione della
Politica di Coesione, 2007-2013
1.
Difficoltà di bilancio dei comuni, patto di stabilita`
2.
Riluttanza degli imprenditori ad investire durante la recessione
3. Riluttanza delle banche a prestare finanziamenti
4. Incertezze riguardanti il sistema amministrativo al livello sub-regionale
connesso al ruolo e all’esistenza delle province
1.
Instabilità politica al livello nazionale: elezioni parlamentari e
cambiamenti di governo.
2.
Estrema frantumazzione dei progetti identificati dai POR, specialmente
per le regioni della convergenza.
3.
Sistema di controllo regione-comune inadeguato
Considerazioni sull’andamento dei pagamenti dei Fondi Strutturali
del 2007-2013
1. Rimane una sostanziale differenziazione fra il livello dei pagamenti del FSE e del
FESR. La spesa del FSE supera in gran parte delle regioni il livello di spesa del FESR.
Le eccezioni sono: a) la Puglia fra le cinque regioni della convergenza, 48,3% FSE v.
50,7% FESR; e b) sei delle 16 regioni/province autonome della competitività:
Abruzzo, Lombardia, Marche, Bolzano, Toscana e Val d’Aosta.
2. Pagamenti FESR al 31/10/2013: tutte le regioni della competitività avevano
superato il 50% della spesa programmata, ad eccezione della Valle D’Aosta che
toccava il 48,9%.
3. Pagamenti FESR al 31/10/2013: tre delle cinque regioni della convergenza
rimangono in una situazione critica (Calabria, Campania e Sicilia). Rimane la sfida
di spendere a livello regionale e non solo nazionale in modo programmato.
4. Una simile considerazione va fatta per I tre PON della convergenza (Reti, Ricerca e
Sicurezza): è possibile prevedere che continui la spesa al di fuori dei programmi
operativi formulati dall’accordo di programmazione iniziale con la UE?
Cosa si deve superare? Le difficoltà gestionali e di
metodo nell’uso dei Fondi nel ciclo precedente ed
in quello nuovo
1. Differenza di rendimento fra I livelli di attuazione (o capacita amministrativa) delle regioni della
“convergenza” e quelle della “competitivita`”. Bilanci differenziati.
2. Gestione troppo focalizzata sulla “forma” di programmi/progetti e non sufficientemente sulla
“sostanza”: a) la validita’ dei contenuti in relazione alle esigenze territoriali di sviluppo e b) la
misurazione di risultati, tempi, ed impatto economico. Il nuovo ciclo razionalizza la gestione o la
rende più complessa?
3. Instabilità amministrativa al livello regionale—continuo ricambio dei dirigenti (‘spoils system’) per
le Autorita` di gestione, audit e certificazione. Non sono previste altre elezioni regionali fino al 2015
ma queste potrebbero rallentare il completamento della certificazione 2007-2013 e l’avvio della
nuova programmazione 2014-2020.
4. Incertezza sulla struttura gestionale al livello sub-regionale—p.e., ‘organi intermedi’ e ruolo delle
province. Nuova programmazione ipotizza un nuovo raggrupamento dei comuni e punta sulle 14
aree metropolitane definite dalla leggislazione nazionale e dalle regioni a statuto autonomo. Ipotesi
di creazione di Gruppi di azione locale (GAL).
La nuova programmazione, 2014-2020
1. Nuovi obiettivi della Politica di Coesione e di Europa 2020: sviluppo intelligente,
sostenibile ed inclusivo.
2. Enfasi sui “prodotti” dei progetti e sui “risultati” del programma operativo nel suo
complesso.
3. Ruolo fondamentale degli indicatori empirici definiti ex-ante che regoleranno la
scelte delle azioni e progetti da intraprendere, I tempi di attuazione, il controllo
tempestivo delle attivita` intraprese, la co-gestione nazionale, la valutazione finale dei
risultati.
4. Ruolo delle regioni ed enti locali nell’attuazione degli obiettivi, specialmente per
quanto riguarda le citta` e le aree interne—p.e., come predisporre la programmazione
sovra-comunale per la scelta delle azioni riguardanti queste due aree
5. Forte enfasi sull’operazionalizzazione della gestione multi-livello: Patto di Azione
Locale, Investimenti Integrati Territoriali, Gestione Integrata, coinvolgimento degli
attori socio-economici
Il ruolo delle città nella nuova programmazione, 2014-2020 sulla base della bozza di
Contratto di Partenariato Italia-UE, 12/12/2013
Obbiettivo dell’Agenda Urbana: rafforzare le funzioni di servizio che I poli urbani offrono al Paese
attraverso il potenziamento e l’innovazione nell’offerta di servizi a cittadini e imprese.
Metodo: attuazione di programmi di sviluppo locale partecipato sulla base della sperimentazione
già attuata attravero I Patti Territoriali, Progetti Integrati Territoriali (2000-2006), Progetti
urbani e territoriali nel 2007-2013.
Base giuridica: Regolamento 2014-2020 che crea lo spazio per interventi di Community-Led Local
Development (CLLD). Valido per I “poli urbani” ma anche per le “aree interne”.
Definizione di CLLD: “una progettazione e gestione degli interventi per lo sviluppo da parte degli
attori locali che si associano in una partnership di natura mista (pubblico-privata) e affidano
un ruolo operativo (gestionale e amministrativo) al Gruppo di Azione Locale (GAL), il quale
deve elaborare un Piano di Azione Locale per tradurre gli obiettivi in azioni concrete
dotandosi di una struttura tecnica in grado di effettuare tali compiti”.
I Piani di Azione e I GAL dovranno concentrarsi su un esiguo numero di ambiti di intervento, in
ogni caso non superiore a tre.
16/12/13
I settori d’intervento dei Piani d’Azione: FESR, FSE, FEAMP, Sviluppo Rurale
•
Sviluppo e innovazione delle filiere e dei sistemi produttivi locali (agro-alimentari, artigianali e manifatturieri, produzioni
ittiche)
•
Sviluppo della filiera dell’ energia rinnovabile (produzione e risparmio energia)
•
Turismo sostenibile
•
Cura e tutela del paesaggio, dell’uso del suolo e della biodiversità (animale e vegetale)
•
Valorizzazione di beni culturali e patrimonio artistico legato al territorio
•
Accesso ai servizi pubblici essenziali
•
Inclusione sociale di specifici gruppi svantaggiati e/o marginali
•
Legalità e promozione sociale nelle aree ad alto tasso di esclusione sociale
•
Riqualificazione urbana con la creazione di servizi e spazi inclusivi per la comunità
•
Reti e comunità intelligenti
•
Diversificazione economica e sociale connessa ai mutamenti nel settore della pesca
16/12/13
I parametri finanziari dell’Agenda Urbana ed I potenziali problemi gestionali
Indicazione del possibile finanziamento stabilito dalla Bozza è: dal 5% al 10% dei POR
ed il minimo e massimo dei Piani può variare da uno a cinque milioni di Euro. A
questo livello di finanziamento ci potranno essere dai 300 ai 500 programmi
finanziati
La gestione dei programmi urbani sarà affidato ai GAL, costituiti su proposta locale.
La passata gestione dei progetti urbani:
1. formulazione e gestione dei bandi; percorso lungo e contenzioso
2. micro dimensioni dei progetti
3. difficoltà di stima dell’impatto economico e sociale
4. scarsa presenza del settore privato
5. certificazione incerta
16/12/13
Esempio: spesa del P.O. FESR, Regione Campania, 31/10/2013. Si sta puntando sui
settori in grado di stimolare l’economia o la diffusione della spesa?
Pagamenti
Certificazione
Asse 1: Sostenibilità ambientale
26,7
16,9
Asse 2: Competitività
36,5
25,3
Asse 3: Energia
16,2
8,8
Asse 4: Trasporti
51,7
43,0
Asse 5: Società dell’informazione
11,2
5,3
Asse 6: Sviluppo urbano
34,8
20,7
Asse 7: Assistenza tecnica
35,1
24,6
Dotazione finanziaria: 4,6 Miliardi
Fonte: Regione Campania
16/12/13
1,6 Miliardi
1,1 Miliardi
Quali sono le sfide tecniche della nuova programmazione? (1 di 2)
1.
Spostamento di enfasi dalla “forma” alla “sostanza”, richiede competenze
tecniche specifiche
2.
Privilegiare la programmazione europea (Fondi Strutturali) rispetto a quella
nazionale (fondi ex-FAS) per evitare il disimpegno per motivi di mancanza di fondi
e le restrizioni del patto di stabilità. Ad esempio, I 690 Mln € per progetti di
investimenti, infrastrutture, ed altro che la Sicilia ha dovuto disimpegnare dai
fondi FAS. Questo nodo non è stato ancora sciolto.
3.
Selezione di progetti in grado di produrre risultati quantificabili durante tutta la
fase di attuazione (cioe`, periodicamente per I rapporti annuali sull’attuazione
che saranno dovuti). Puntare sui grossi progetti.
4.
Possibilità di simulare I risultati nella valuazione ex-ante che diventera` il termine
di paragone per I rapporti annuali di attuazione
Quali sono le sfide tecniche della nuova programmazione? (2 di 2)
1.
Capacità di reperire e riportare dati sull’attuazione dei progetti su base
annuale.
2.
Capacità tecnica in programmazione regionale, conoscenza analitica del
territorio, e capacita` di gestione di programmi multi-livello per gli
Investimenti Integrati Territoriali, Programmi Integrati, e Programmi di
Azione Locale
3.
Capacità di apprendere dall’attuazione dei programmi e conseguente
capacità di rimodulare progetti che hanno rendimenti bassi
Cosa si deve fare a breve per poter usufruire
immediatamente dei Fondi Strutturali 2014-2020
1. Suddivisione del territorio in aggregazioni in grado di riflettere le esigenze delle città e delle
aree interne. Questo processo di identificazione delle zone interne e` stato avviato per lo
sviluppo rurale ma non ancora per le aggregazioni urbane. Sarà lasciato alle regioni attraverso
bandi.
2. Per le aggregazioni urbane: necessita` di identificare la struttura sovra-comunale per scegliere
gli investimenti, formulare le azioni, coordinare il ruolo dei comuni e degli stakeholders,
controllare I progetti. GAL spontenei o basati su logiche strategiche?
3. Ruolo delle province: abolizione entro la fine di quest’anno complica l’avviamento dell’avvio del
prossimo ciclo di programmazione poiche’ coincide con esso. L’aggregazione dei comuni sarà
veloce o richiederà molto tempo?
4. Capacità delle regioni nel predisporre obiettivi di pianificazione strategica regionale, con chiare
scelte prioritarie; di carattere sia integrata che settoriale nel campo p.e. di: trasporti, ricerca,
servizi, ed industria. Il taglio dei finanziamenti per le infrastrutture richiederà un ruolo molto più
attivo del livello nazionale e dell’ANAS e delle Ferrovie dello Stato nella progettazione e
realizzazione degli investimenti.
Conclusioni: cambiamenti che possono essere intrapresi ai livelli
nazionale e regionale nella preparazione del nuovo ciclo di
programmazione (1 di 2)
1. Programmi di formazione tecnica dei dirigenti regionali e nazionali attraverso la nuova
Agenzia per la Coesione territoriale o all’interno del PON governance e assistenza tecnica
della programmazione 2007-2013
2. Programmi di formazione tecnica dei nuclei di valutazione regionali
3. Reclutamento di esperti esterni per esigenze specifiche
4. Programmi “twinning“ per usufruire delle conoscenze tecniche di altre regioni italiane ed
europee nella gestione dei Fondi
5. Mobilita` del personale interno per poter reclutare sulla base di conoscenze tecniche
Conclusioni: cambiamenti che possono essere intrapresi ai livelli
nazionale e regionale nella preparazione del nuovo ciclo di
programmazione (2 di 2)
1. Meetings interdipartimentali per l’attuazione di co-decisioni
2. Ristrutturazione degli uffici nazionali (Roma) e europei (Bruxelles) delle regioni in funzione
della gestione ottimale dei Fondi Strutturali
3. Incontri regolari con I comuni ed I gruppi socio-economici per il coordinamento delle
iniziative
4. Creazione dei gruppi di lavoro al livello nazionale nell’ambito dell’Agenzia e della conferenza
Stato-Regioni