La nuova 241 novellata IL RESPONSABILE DI PROCEDIMENTO paola minetti 2007 1 Funzione nella 241/1990 • strumento della trasparenza amministrativa ed efficacia dell’azione amministrativa • strumento di collaborazione e partecipazione • Strumento di personalizzazione dell’attività dei pubblici uffici, paola minetti 2007 2 Valore integrativo della legge 241/1990 • "efficacia integrativa", dei principi contenuti nella legge 241/1990 • l. 241/1990 è legge sul procedimento, non legge del procedimento amministrativo, • l.241/1990 non stabilisce una disciplina completa ed esaustiva • legge di garanzia minima • “minimo comune denominatore’ di disciplina dei rapporti paola minetti 2007 3 Funzione della figura del responsabile • istituzionalizzazione di un diretto interlocutore • valorizzazione della relativa responsabilità • piu’ razionale ripartizione delle competenze • generale semplificazione delle procedure; • più diretto coinvolgimento del funzionario in ordine al risultato dell’azione. • individuazione di una autorità che funga da guida del procedimento, • vigilanza dal momento propulsivo a quello conclusivo, • gestione della connessioni tra le fasi • stabile punto di riferimento per il cittadino. • paola minetti 2007 4 ARTICOLO 4 unità organizzativa responsabile di procedimento Da vari responsabili nelle varie fasi del procedimento all’ introduzione della figura del responsabile di procedimento i principi guida: la trasparenza la titolarità di funzioni, il coordinamento, la modernizzazione delle competenze punto di riferimento: il dovere di collaborazione IDENTIFICAZIONE DEL RESPONSABILE CONOSCIBILITA’ DEL RESPONSABILE (un interlocutore differenziato paola minetti 2007 5 Articoli 4/5/6 legge 241 • Scopo dei tre articoli: riorganizzazione PA con attribuzione di rilevanza esterna alla distribuzione delle competenze interne - ratio garantistica ed efficientistica • il giusto procedimento: ogni fase ha una sua autonoma rilevanza (ripercussioni delle fasi endo procedimentali; gli atti interni) • la buona fede del privato e il principio di tutela dell’affidamento (responsabilità da paola minetti 2007 6 contatto) Articoli 4/5/6 legge 241 • Il principio del contraddittorio, la trasparenza, l’ingresso degli interessati nel procedimento, la completa informazione, il procedimento complesso. Le garanzie dei privati • l’istituzionalizzazione di un diretto responsabile: collaborazione con il privato - canale fiduciario - il contatto procedimentale, la dialettica, l’onere di diligenza • il responsabile esterno: individuazione con un contratto • la responsabilità del dirigente del buon andamento paola minetti 2007 7 Articoli 4/5/6 legge 241 • • • • • • • I riflessi sull’organizzazione interna se ci sono più responsabili autoorganizzazione il ruolo del responsabile oggettivamente tale le funzioni e la titolarità la competenza gestionale e di indirizzo il concetto di competenza procedimentale paola minetti 2007 8 Articoli 4/5/6 legge 241 • Unificazione di responsabilità nei procedimenti complessi • la concezione unitaria di procedimento (in maniera da superare la frammentazione per fasi): collegamento tra le fasi del procedimento • struttura sequenziale del procedimento paola minetti 2007 9 Articoli 4/5/6 legge 241 • La partecipazione di più amministrazioni: il risultato • interpretazione unitaria del responsabile e autonomia delle PA sono in contrasto • va individuato un responsabile • la conferenza dei servizi paola minetti 2007 10 I principi comunitari • La proporzionalità: non si possono imporre più restrizioni di quelle necessarie per raggiungere lo scopo • la par condicio • la partecipazione (gare) • la regolarizzazione • le incertezze interpretative paola minetti 2007 11 Il procedimento amministrativo • È una sequenza di atti, procedure e comportamenti provenienti da soggetti pubblici e privati, finalizzati all’emanazione di un provvedimento amministrativo • Al suo interno possono esservi più atti/provvedimenti (es. pareri, nulla osta) e più procedimenti subordinati paola minetti 2007 12 Il procedimento • Garantisce il corretto esercizio dell’azione amministrativa (imparzialità buon andamento, efficacia, efficienza, trasparenza, partecipazione) • Garantisce la giusta ponderazione degli interessi pubblici in gioco • Consente un controllo esterno e interno paola minetti 2007 13 Funzione del procedimento • • • • Applicazione della legge Integrazione della legge (discrezionalità) Selezione di interessi Organizzazione dei fini pubblici paola minetti 2007 14 Principi del procedimento • • • • • • • Ragionevolezza Economicità,efficacia Semplicità Pubblicità/trasparenza Partecipazione/giusto procedimento Non aggravamento Conclusione paola minetti 2007 15 Principi del procedimento. La ragionevolezza • clausola generale dell’azione amministrativa, proiezione dei principi costituzionali • Non solo sintesi delle forme di eccesso di potere • Ma anche controllo sostanziale sulla coerenza e congruità del bilanciamento di interessi (valutazione di ipotesi alternative di comparazione degli interessi in conflitto al di là della mera applicazione di legge) paola minetti 2007 16 Esempi di procedimenti in relazione alla funzione/atto finale • Produzione Atti normativi • Di Pianificazione e programmazione • Di Valutazione comparativa e concorrenziale : a) concessioni; b)procedimenti concorsuali • Tributari • Autorizzatori paola minetti 2007 17 Esempi di procedimenti in relazione alla funzione/atto finale • Cautelari (art.7 l. 241/90) • Ablatori (obblighi coattivi di fare, non fare,di soggezione) • Ablatori Di esecuzione • Sanzionatori (afflittivi-di tipo pecuniario o interdittivo, o ripristinatori) paola minetti 2007 18 Esempi di procedimenti in relazione alla funzione/atto finale • Contrattuali • Tariffari • Procedimenti di secondo grado paola minetti 2007 19 Fasi del procedimento • Iniziativa • Istruttoria (sub procedimenti, pareri, partecipazione del privato, accesso) • Pre decisoria 10 bis • Decisione (provvedimento finale espresso, silenzio) • Integrazione dell’efficacia (controlli, notifica, comunicazione, pubblicazione) paola minetti 2007 20 Questioni terminologiche • legge 142/1990 demanda alle norme di organizzazione degli uffici e dei servizi, l’individuazione (art.7,comma 4)dei responsabili dei procedimenti;art.53 responsabili dei servizi • legge 241/1990 responsabile del procedimento • precedente art. 7 della legge quadro unico responsabile del procedimento; • legge 415/1998 responsabile unico del procedimento. • Dpr 554/1999responsabile del procedimento • paola minetti 2007 21 ARTICOLO 5 responsabile di procedimento Si scende nello specifico di ciò che deve fare la PA per individuare il responsabile la legge si sostituisce alla PA se questa non individua il responsabile si parla di unità organizzativa (funzionario - dirigente - la nomina - la delega ) il presupposto della procedura di nomina se le cose cambiano i rapporti di lavoro sono disciplinati dal CC articolo 2 D. Lvo 165/01 le competenze dei responsabili paolaarticoli minetti 2007107 e 110 Tuel 22 tipologie sotto il profilo soggettivo • • • • responsabile unico interno attivita’ di supporto esterno responsabile unico esterno Responsabile della programmazione paola minetti 2007 23 responsabile unico interno • Atto di individuazione (nell’ente locale ) • delibera dell’organo esecutivo • atto del Sindaco (legge 81/1993) • atto dei dirigenti o dei capi degli uffici paola minetti 2007 24 RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO ART.4 SE NON E’ GIA’ STABILITO CON LEGGE O REGOLAMENTO Le disposizioni adottate ai sensi di questo articolo sono rese pubbliche PER CIASCUN TIPO DI PROVVEDIMENTO RELATIVO AD ATTI DI LORO COMPETENZA LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI DEVONO DETERMINARE L’UNITA’ ORGANIZZATIVA RESPONSABILE DELL’ISTRUTTORIA E DI OGNI ALTRO ADEMPIMENTO PROCEDIMENTALE NONCHE’ L’ADOZIONE DLE PROVVEDIMENTO FINALE paola minetti 2007 25 ART.5 Fino a quando non è fatta l’assegnazione è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto all’U.O. - L’ U.O. competente e il nominativo del responsabile del procedimento sono comunicati: Ai soggetti di cui all’art.7 A richiesta a chiunque vi abbia interesse paola minetti 2007 26 ARTICOLO 5 responsabile di procedimento • I criteri per individuare l’unità organizzativa responsabile • con atti delle singole PA • di solito si recepisce l’assetto organizzativo già disciplinato (attività vincolata) • si può operare con più soluzioni organizzative paola minetti 2007 27 ARTICOLO 5 responsabile di procedimento • Problemi: individuare le strutture competenti quando ci sono più unità coinvolte: valutare se ci sia un ufficio che compie il ruolo centrale oppure se siano in posizione paritaria • idem in caso di più PA • in concreto: il parere del CdS: si decide per regolamento (decreti ministeriali ex articolo 17 L 400/88) paola minetti 2007 28 ARTICOLO 5 responsabile di procedimento • Conseguenze dell’inottemperanza • illegittimità per violazione di legge • individuazione del funzionario: assegnazione di responsabilità, posto vacante il dirigente sopperisce • l’assegnazione è un atto recettizio ossia è valido quando viene conosciuto, la responsabilità procedimentale va conosciuta e valutata con criteri di riparto del lavoro paola minetti 2007 29 (oggettivi) Inadempimento obblighi di individuazione e comunicazione • • mancata individuazione: conseguenze si considera responsabile il funzionario preposto alla competente unità organizzativa. • mancata comunicazione ai terzi :conseguenze prima tesi :stessi effetti della mancata comunicazione dell'avvio del procedimento • seconda tesi :no illegittimità del provvedimento finale attuale giurisprudenza paola minetti 2007 30 responsabile unico interno • Art. 7 dpr 554/1999 :nominato dalle amministrazioni aggiudicatrici nell'ambito del proprio organico, prima della fase di predisposizione del progetto preliminare da inserire nell’elenco annuale di cui all’articolo 14, comma 1, della Legge. paola minetti 2007 31 qualifica del responsabile interno • tecnico (art.7 ,comma 5, primo periodo). • Il responsabile del procedimento è un tecnico in possesso di titolo di studio adeguato alla natura dell’intervento da realizzare, abilitato all'esercizio della professione o, quando l'abilitazione non sia prevista dalle norme vigenti, è un funzionario con idonea professionalità, e con anzianità di servizio in ruolo non inferiore a cinque anni • tesi : figura apicale dell’ufficio tecnico • tesi : demandata autonomia di ogni ente (in rapporto alla struttura, airapporti interorganici, alle capacita’ individuali ecc.) • paola minetti 2007 32 pluralita’ o unicita’ responsabile interno nella Legge 241/1990 :interpretazione unico responsabile • unicita’ della figura del responsabile del procedimento, • doveri di complessivo coordinamento istruttorio • superamento struttura sequenziale del procedimento. • responsabilità dei pubblici funzionari sancito dall’art. 28 della Costituzione • paola minetti 2007 33 Interpretazione pluralita’ di responsabili (Min.Funz. pubblica) • pluralita’ di responsabili, • concetto di responsabile del procedimento come sinonimo di attribuzione di competenze • pluralità di unità organizzative responsabili in corrispondenza di ciascuna competenza, interna o esterna • accentuazione carattere sequenziale del procedimento • moltiplicazione verso l’esterno dei centri di imputazione della responsabilità procedimentale, • scollamento tra le varie fasi procedurali attribuite alla esclusiva competenza di un ufficio 34 paola minetti 2007 interpretazione a favore dell’unicita’ della figura e dell’individuazione di obblighi di risultato • • autorità guida individuazione di un unico centro di imputazione • amministrazione “di risultato” • affermazione della nozione di responsabilità complessiva dell’intera procedura paola minetti 2007 35 Nella legge sui lavori pubblici • legge 216/1995 pluralita’ responsabili • pluralita’ di responsabili del procedimento (art. 7, comma 2, ult.parte) • nella fase transitoria (tre anni) in luogo di un unico responsabile per ogni singolo intervento può essere nominato un responsabile per ciascuna fase della progettazione dell'affidamento e dell'esecuzione, • introduzione ruolo coordinatore unico • paola minetti 2007 36 LEGGE 216/1995 • • • • • • • • COORDINATORE UNICO project manager compiti coordinatore : garantire due obiettivi (art.7, comma 3): - una formazione ragionata e coordinata del programma triennale dei lavori pubblici; - una efficiente attuazione dell'insieme degli interventi previsti dal programma stesso. IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO NELLA LEGGE 216/1995 funzioni anche per ogni singola fase del procedimento (conferma art.7, comma 2, ultima parte che prevedeva piu’ responsabili per singole fasi e singoli interventi). frammentazione di compiti , paola minetti 2007 37 problemi di attuazione di una scelta di compromesso • contemporanea coesistenza tra una concezione unitaria di responsabile del procedimento e una concezione pluralista • scissione tra ruolo funzionale e responsabilità • intreccio di responsabilità • confusione di compiti con altre figure • il responsabile del servizio finanziario, per la fase della programmazione e per l’attestazione della copertura finanziaria ; • il responsabile dei servizi tecnici, per la progettazione e gli eventuali espropri; • il segretario o altro responsabile, per la gara (dal bando alla predisposizione del contratto); • il responsabile dei servizi tecnici per la fase esecutiva (a partire dalla stipula del contratto). paola minetti 2007 38 Legge 415/1998 • soppressione della figura del coordinatore unico • assorbimento delle competenze ad un unico soggetto • responsabile unico = interlocutore certo e ben definito, per la soluzione di eventuali problemi paola minetti 2007 39 Conseguenze operative • Impossibilita’ frazionare nei vari segmenti procedurali la responsabilità’ della conduzione del procedimento • impossibilita’ attribuzione della presidenza delle commissioni di gara e della stipula al segretario comunale e provinciale in base all'articolo 97, lettera c) testo unico • concetto di scorporo • competenze fondate su una esplicita attribuzione legislativa (Circolare n. 4/1998)non derogabile per atto amministrativo paola minetti 2007 40 Funzioni di supporto esterno • possibilita’ affidare attività di supporto (art 7 ,comma 5 ) a: • professionisti • società di servizi esterni • quindi non direttamente ì compiti e le funzioni del responsabile unico, ma solo le attività di supporto paola minetti 2007 41 Condizioni 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. certificazione delle carenze di organico affidamento mediante modalità previste dal codice dei contratti qualificazione tecnica competenze specifiche tecnico , economico-finanziarie amministrativo , organizzativo e legale . stipula di un’assicurazione divieto di partecipare agli appalti o concessioni di lavori pubblici, nonché agli eventuali subappalti o cottimi Carattere permanente della previsione normativa paola minetti 2007 42 La scelta del responsabile unico all’esterno della struttura • • probabile riconduzione alla figura dell’organo indiretto • concetto di esercizio privato di pubbliche funzioni, • emanazione di atti amministrativi paola minetti 2007 43 Articolo 6 compiti del responsabile di procedimento COSA FA IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO ? paola minetti 2007 44 - Valuta le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione, e i presupposti ART.6 rilevanti PER L’EMANAZIONE DEL PROVVEDIMENTO - Accerta d’ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti necessari… - Propone l’indizione di conferenze di servizi (se ha la comp. le indice direttamente) - Cura le comunicazioni, le pubblicazioni,le modificazioni previste dalla legge e dai regolamenti - Adotta (se è competente) il provvedimento finale ovvero trasmette per l’adozione paola minetti 2007 45 Lettera e) articolo 6 • L’organo competente per l’adozione del provvedimento finale ove diverso dal responsabile del procedimento non può discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale” • Implicazioni della modifica legislativa paola minetti 2007 46 La legge 241 affida al responsabile di procedimento • Il compito di personalizzare l’istruttoria rappresentando uno dei punti maggiormente qualificanti della legge • Non ha quasi mai compiti di rilevanza esterna, i compiti di decisione assumono una valenza residuale ed eventuale • Gestisce la fase seriale del procedimento fino al completamento dell’istruttoria • Trasmette gli atti per la decisione ma con le proprie valutazioni dedotte dalla sequenza seriale del procedimento paola minetti 2007 47 Esigenze organizzative • Nasce l’esigenza di costituire una formula organizzativa che garantisca un coordinamento tra il responsabile di procedimento e di provvedimento • Uso della telematica • La responsabilità da contatto: è di tipo qualificato, buona fede nella conduzione del procedimento. Correttezza amministrativa nell’azione obbligo amministrativo che si traduce in una obbligazione civilistica extracontrattuale nei confronti del privato che assume una posizione giuridicamente qualificata e tutelata come bene autonomo della vita paola minetti 2007 48 Il ruolo del responsabile del procedimento • • • • • • • A tutto campo Fase preparatoria valutazione delle condizioni di ammissibilità requisiti di legittimazione, conduzione dell’istruttoria, fase decisoria, qualora il responsabile sia attributario, per legge, di competenza provvedimentale esterna, • fase integrativa dell’efficacia • cura le comunicazioni e le notificazioni paola minetti 2007 49 – I rapporti tra i responsabili • Responsabile di istruttoria e di provvedimento • il nuovo comma lett. E) articolo 6 • non è possibile rimuovere il responsabile designato (principio di immutabilità e insostituibilità anche se vi è subordinazione gerarchica): il limite è dato dalla rimozione, pensionamento, trasferimento etc del responsabile • concentrazione di responsabilità in un solo dominus paola minetti 2007 50 I rapporti interorganici • direttore lavori • ingegnere capo • responsabile della sicurezza paola minetti 2007 51 effetti per legislazione di settore • la disciplina di ogni procedimento è regolata dal combinato disposto di • l. n. 241/1990 • principi generali elaborati da giurisprudenza dottrina, • legge specifica di quel procedimento • effetto di completamento fra le disposizioni della legge e le disposizioni della disciplina di settore • paola minetti 2007 52