I procedimenti autorizzativi in materia di energia
La giurisdizione e il contenzioso in materia
Avv. Antonio Papi Rossi
Santa Maria Studio Legale Associato
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Indice
I procedimenti autorizzativi in materia di energia
(tradizionale e energia rinnovabile).
La giurisdizione e il contenzioso in materia.
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Introduzione
L’attenzione dello Stato italiano agli aspetti
strategici e sociali dell’energia è divenuto
concreto dopo la prima guerra mondiale
attraverso l’intervento sulle tariffe elettriche (RD
n.228/1921) per poi assumere un carattere di
controllo generale su tutte le fonti energetiche
con
l’istituzione
nel
1939
del
Comitato
Corporativo Centrale (antesignano del CIP e del
CIPE),
con
il
compito
di
assicurare
il
perseguimento di obiettivi sociali e di calmierare
il mercato dei prezzi.
3
Introduzione
La concentrazione delle aziende di produzione
elettrica, nonché la progressiva assunzione del
controllo proprietario diretto o indiretto di tali
imprese da parte dello Stato, hanno portato alla
formazione di un monopolio naturale statale
integrato verticalmente (produzione, trasmissione,
distribuzione e proprietà della rete) e, negli anni 60
del secolo scorso, alla definitiva nazionalizzazione
di questa industria in concomitanza della necessità
di realizzazione della rete nazionale. Fino al 1999 fa
la proprietà della rete e la fornitura del servizio
erano quindi coincidenti.
4
Introduzione
Soltanto sulla spinta del legislatore comunitario,
con il decreto legislativo 16 marzo 1999, n 79 (cd.
“Bersani”),
di
recepimento
della
direttiva
comunitaria n. 92 del 1996 sulla creazione del
Mercato Unico dell'energia, è stato avviato il
processo di liberalizzazione del mercato elettrico
italiano.
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Introduzione
La prima fase della liberalizzazione ha riguardato
le attività di produzione dell'energia elettrica, di
importazione e di vendita all'ingrosso. Nel luglio
2004 la liberalizzazione dell'attività di vendita
dell'energia elettrica è stata estesa ai clienti non
domestici (e dal 1° luglio 2007 anche a quelli
domestici (DL 18 giugno 2007, n. 73, conv. L. 3
agosto 2007, n. 125).
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Introduzione
L'entrata in vigore del decreto Bersani ha quindi
rivoluzionato l'assetto del settore che fino ad allora
era
stato
caratterizzato
dal
monopolio
dell’operatore nazionale Enel e da alcune aziende di
dimensione locale. L'impresa di distribuzione, che
gestisce la rete elettrica locale (o la rete di gasdotti
locale su cui transita il gas per essere consegnato al
cliente) rimane invece la stessa anche se il cliente
sceglie di cambiare il proprio fornitore.
7
Energie tradizionali e rinnovabili: definizione.
La produzione di energia elettrica in Italia
avviene in larga misura attraverso le centrali
elettriche
tradizionali
che
utilizzano
fonti
energetiche non rinnovabili (oltre il 90%) e in
misura largamente minore con impianti di
produzione a fonti rinnovabili.
Si parla di energie non rinnovabili con riferimento
alle fonti di energia esauribili o che richiedono
lunghi
periodi
di
formazione,
e
quindi
tendenzialmente insufficienti a soddisfare i
fabbisogni energetici futuri (fonti fossili quali
petrolio, carbone, gas naturale).
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Energie tradizionali e rinnovabili: definizione.
Con il termine energie rinnovabili si intendono
invece quelle forme di energia che per loro
caratteristica non sono esauribili nella scala dei
tempi umani e il cui utilizzo non pregiudica le
risorse naturali per le generazioni future. Sono
dunque forme di energia alternative alle
tradizionali fonti fossili e molte di esse hanno la
peculiarità di essere anche energie pulite ovvero
di non immettere in atmosfera sostanze nocive e
climalteranti.
Sono comunemente considerate tali l'energia
solare,
eolica,
marina
e
geotermica
e
idroelettrica.
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I procedimenti autorizzativi in materia di energia tradizionale
La costruzione e l’esercizio di impianti di
produzione di energia elettrica a mezzo di
centrali tradizionali (con fonte non rinnovabile)
è disciplinata dal DL 7 febbraio 2002, n. 7
recante “Misure urgenti per garantire la
sicurezza del sistema elettrico nazionale”,
convertito in Legge 9 aprile 2002, n. 55.
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I procedimenti autorizzativi in materia di energia tradizionale
L’art. 1 «Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico
nazionale» del DL n. 7/2002 dispone che:
«1. Al fine di evitare il pericolo di interruzione di fornitura di energia
elettrica su tutto il territorio nazionale e di garantire la necessaria
copertura del fabbisogno nazionale (…) la costruzione e l'esercizio degli
impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici, gli
interventi di modifica o ripotenziamento, nonché le opere connesse e le
infrastrutture indispensabili all'esercizio degli stessi, ivi compresi gli
interventi di sviluppo e adeguamento della rete elettrica di trasmissione
nazionale necessari all’immissione in rete dell’energia prodotta, sono
dichiarati opere di pubblica utilità e soggetti ad una autorizzazione
unica, rilasciata dal Ministero delle attività produttive, la quale
sostituisce autorizzazioni, concessioni ed atti di assenso comunque
denominati, previsti dalle norme vigenti, fatto salvo quanto previsto al
comma 4, costituendo titolo a costruire e ad esercire l'impianto in
conformità al progetto approvato (…)».
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I procedimenti autorizzativi in materia di energia tradizionale
«2. L'autorizzazione (…) è rilasciata a seguito di un procedimento
unico, al quale partecipano le Amministrazioni statali e locali
interessate, svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e con le
modalità di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive
modificazioni, d'intesa con la regione interessata. L’eventuale rifiuto
regionale dell’intesa deve essere espresso con provvedimento
motivato, che deve specificatamente tenere conto delle risultanze
dell’istruttoria ed esporre in modo chiaro e dettagliato le ragioni del
dissenso dalla proposta ministeriale di intesa. Ai soli fini del rilascio
della valutazione di impatto ambientale (VIA), alle opere di cui al
presente articolo si applicano le disposizioni di cui alla legge 8 luglio
1986, n. 349, e al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10
agosto 1988, n. 377, e successive modificazioni. Fino al recepimento
della direttiva 96/61/CE (…) tale autorizzazione comprende
l'autorizzazione ambientale integrata e sostituisce, ad ogni
effetto, le singole autorizzazioni ambientali di competenza delle
Amministrazioni interessate e degli enti pubblici territoriali».
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I procedimenti autorizzativi in materia di energia tradizionale
(segue)
«L'esito positivo della VIA costituisce parte integrante e
condizione necessaria del procedimento autorizzatorio.
L'istruttoria si conclude in ogni caso una volta acquisita la
VIA, entro il termine di centottanta giorni dalla data di
presentazione della richiesta, comprensiva del progetto
preliminare e dello studio di impatto ambientale» (cfr. co.
2).
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I procedimenti autorizzativi in materia di energia tradizionale
«3. L'autorizzazione di cui al comma 1 indica le prescrizioni e gli
obblighi di informativa posti a carico del soggetto proponente
per garantire il coordinamento e la salvaguardia del sistema elettrico
nazionale e la tutela ambientale, nonché il termine entro il quale
l'iniziativa è realizzata. Per il rilascio dell'autorizzazione è fatto obbligo
di richiedere il parere motivato del comune e della provincia nel cui
territorio ricadono le opere di cui al comma 1. Il rilascio del parere non
può incidere sul rispetto del termine di cui al comma 2. Qualora le
opere di cui al comma 1 comportino variazioni degli strumenti
urbanistici e del piano regolatore portuale, il rilascio dell'autorizzazione
ha effetto di variante urbanistica. La regione competente può
promuovere accordi tra il proponente e gli enti locali interessati dagli
interventi di cui al comma 1 per l'individuazione di misure di
compensazione e riequilibrio ambientale».
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I procedimenti autorizzativi in materia di energia tradizionale
«3-bis (…)
4. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche ai
procedimenti in corso alla data di entrata in vigore del presente
decreto, eccetto quelli per i quali sia completata la procedura di VIA,
ovvero risulti in via di conclusione il relativo procedimento, su
dichiarazione del proponente.
4-bis. Nel caso di impianti ubicati nei territori di comuni adiacenti ad
altre regioni, queste ultime sono comunque sentite nell'ambito della
procedura di VIA.
5. (…)
5-bis. Le disposizioni del presente decreto si applicano nelle regioni a
statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le disposizioni degli statuti di autonomia e con le
relative norme di attuazione».
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I procedimenti autorizzativi in materia di energia tradizionale
Dalla lettura dell’articolo citato si desume che:
i) L’art. 1 del DL n. 7/2002 stabilisce che la costruzione e
l'esercizio degli impianti di energia elettrica di potenza
superiore a 300 MW termici (per quelli inferiori v. infra),
gli interventi di modifica o ripotenziamento, nonché le
opere connesse e le infrastrutture indispensabili
all'esercizio degli stessi, sono dichiarati opere di pubblica
utilità e soggetti ad una c.d. «autorizzazione unica»,
rilasciata dal Ministero delle attività produttive, la quale
sostituisce autorizzazioni, concessioni ed atti di assenso
comunque denominati, previsti dalle norme vigenti.
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I procedimenti autorizzativi in materia di energia tradizionale
ii) l’autorizzazione è rilasciata a seguito di un procedimento
unico, al quale partecipano le Amministrazioni statali e
locali interessate. Tale autorizzazione comprende altresì
l'autorizzazione ambientale integrata e sostituisce, ad ogni
effetto, le singole autorizzazioni ambientali di competenza
delle Amministrazioni interessate e degli enti pubblici
territoriali. L'esito positivo della Valutazione di Impatto
Ambientale (VIA) costituisce parte integrante e condizione
necessaria del procedimento autorizzatorio. L'istruttoria si
conclude entro il termine di centottanta giorni dalla
data di presentazione della richiesta, comprensiva del
progetto preliminare e dello studio di impatto ambientale.
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I procedimenti autorizzativi in materia di energia tradizionale
iii) L'autorizzazione indica le prescrizioni e gli obblighi di
informativa posti a carico del soggetto richiedente al fine
di garantire il coordinamento e la salvaguardia del sistema
elettrico nazionale e la tutela ambientale, nonché il
termine entro il quale l'iniziativa è realizzata. Per il rilascio
dell'autorizzazione è fatto obbligo di richiedere il parere
motivato del comune e della provincia nel cui territorio
ricadono le opere. Qualora le opere comportino variazioni
degli strumenti urbanistici e del piano regolatore portuale,
il rilascio dell'autorizzazione ha effetto di variante
urbanistica.
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I procedimenti autorizzativi in materia di energia tradizionale
Va sottolineato che la normativa descritta ha ad
oggetto le autorizzazioni ambientali.
Quanto ai titoli edilizi, per la costruzione
dell’opera sono, invece, di competenza comunale
e attengono alla materia urbanistica
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I procedimenti autorizzativi in materia di energia tradizionale
Impianti inferiori a 300 MW termici (cenni)
Dalla lettura degli artt. 29, 30 e 31 del Decreto legislativo
31/3/1998, n. 112 («Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli Enti Locali») si
evince che l’autorizzazione alla costruzione ed esercizio di
impianti di produzione di energia elettrica di potenza inferiore a
300 MW termici non è di competenza esclusiva statale.
L’art. 30, in particolare, dispone che «sono delegate alle regioni
le funzioni amministrative in tema di energia, ivi comprese
quelle relative alle fonti rinnovabili, all'elettricità, all'energia
nucleare, al petrolio ed al gas, che non siano riservate allo Stato
ai sensi dell'articolo 29 o che non siano attribuite agli enti locali
ai sensi dell'articolo 31» (v. subito infra).
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I procedimenti autorizzativi in materia di energia tradizionale
Impianti inferiori a 300 MW termici (cenni)
L’art. 31 rubricato «conferimento di funzioni agli enti locali» stabilisce
che:
«1. Sono attribuite agli enti locali, in conformità a quanto disposto
dalle norme sul principio di adeguatezza, le funzioni amministrative
in materia di controllo sul risparmio energetico e l'uso razionale
dell'energia e le altre funzioni che siano previste dalla legislazione
regionale.
2. Sono attribuite in particolare alle province, nell'ambito delle linee
di indirizzo e di coordinamento previste dai piani energetici regionali,
le seguenti funzioni: a) la redazione e l'adozione dei programmi di
intervento per la promozione delle fonti rinnovabili e del risparmio
energetico; b) l'autorizzazione alla installazione ed all'esercizio degli
impianti di produzione di energia; c) il controllo sul rendimento
energetico degli impianti termici».
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I procedimenti autorizzativi in materia di energia tradizionale
Impianti inferiori a 300 MW termici in Lombardia (cenni)
Ai sensi della L.R. 26/2003 sono attribuite alle province,
nell'ambito delle linee di indirizzo e di coordinamento previste dai
piani energetici regionali, la funzione di autorizzazione alla
installazione ed all'esercizio degli impianti di produzione di
energia.
In particolare, l’art. 28 della citata L.R. 26/2003 dispone al
comma 1, lett e) che «le province provvedono a svolgere le
funzioni amministrative concernenti l’installazione e l’esercizio
degli impianti di produzione di energia elettrica di potenza
inferiore a 300 MW termici, nonché la realizzazione di linee e
impianti elettrici, limitatamente a quelli di tensione nominale fino
a 150 KV, insistenti sul territorio provinciale».
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Il contenzioso in materia di energia tradizionale
Le controversie concernenti le procedure e i provvedimenti
delle amministrazioni in materia di costruzione ed
esercizio degli impianti di generazione di energia elettrica
appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo. Ad esse trova applicazione il c.d. rito
abbreviato in cui tutti i termini processuali sono
dimezzati, salvo quelli per la proposizione del ricorso
introduttivo, dei motivi aggiunti e del ricorso incidentale
(art. 119 del Codice del processo amministrativo).
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I procedimenti autorizzatori in materia di energia rinnovabile
Nell’ultimo decennio il legislatore è inoltre intervenuto per
promuovere la produzione di impianti da energia pulita e lo
ha fatto attraverso le continua definizione di un sistema di
incentivi che va dalla realizzazione fino alla vendita
dell’energia elettrica prodotta dalle centrali alimentate da
fonti rinnovabili.
La costruzione e l’esercizio di impianti di produzione di
energia elettrica da fonti rinnovabili devono essere
autorizzati dagli enti locali interessati secondo le procedure
descritte dal d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387 recante
l’“Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla
promozione
dell’energia
elettrica
prodotta
da
fonti
energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità”.
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I procedimenti autorizzatori in materia di energia rinnovabile
Il procedimento autorizzatorio è contenuto nell’art. 12
rubricato «razionalizzazione e semplificazione delle procedure
autorizzatorie» del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, che così
testualmente dispone:
«1. Le opere per la realizzazione degli impianti alimentati da
fonti rinnovabili, nonché le opere connesse e le infrastrutture
indispensabili alla costruzione e all'esercizio degli stessi
impianti, autorizzate ai sensi del comma 3, sono di pubblica
utilità ed indifferibili ed urgenti.
2. Restano ferme le procedure di competenza del Mistero
dell'interno vigenti per le attività soggette ai controlli di
prevenzione incendi».
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I procedimenti autorizzatori in materia di energia rinnovabile
«3. La costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di
energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di
modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e
riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, nonché le
opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e
all'esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad una
autorizzazione unica, rilasciata dalla regione o dalle province
delegate dalla regione, nel rispetto delle normative vigenti in
materia di tutela dell'ambiente, di tutela del paesaggio e del
patrimonio storico-artistico, che costituisce, ove occorra, variante
allo strumento urbanistico. A tal fine la Conferenza dei servizi è
convocata dalla regione entro trenta giorni dal ricevimento della
domanda di autorizzazione (…)».
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I procedimenti autorizzatori in materia di energia rinnovabile
«4. L'autorizzazione (…) è rilasciata a seguito di un procedimento
unico, al quale partecipano tutte le Amministrazioni interessate, svolto
nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità stabilite
dalla legge 7 agosto 1990, n. 241. (…) Il rilascio dell'autorizzazione
costituisce titolo a costruire ed esercire l'impianto in conformità al
progetto approvato e deve contenere l'obbligo alla rimessa in pristino
dello stato dei luoghi a carico del soggetto esercente a seguito della
dismissione dell'impianto o, per gli impianti idroelettrici, l’obbligo alla
esecuzione di misure di reinserimento e recupero ambientale. Fatto
salvo il previo espletamento, qualora prevista, della verifica di
assoggettabilità sul progetto preliminare, di cui all'articolo 20 del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, il termine massimo per la
conclusione del procedimento unico non puo' essere superiore a
novanta giorni, al netto dei tempi previsti dall'articolo 26 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 per il provvedimento di valutazione di
impatto ambientale».
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I procedimenti autorizzatori in materia di energia rinnovabile
Prima di passare alle lettura dei commi seguenti
dell’articolo in commento segnalo che a
differenza degli impianti tradizionali, come si
vede, nel caso di impianti con fonti rinnovabili
l’autorizzazione unica comprende anche i titoli
edilizi per la costruzione dell’impianto.
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I procedimenti autorizzatori in materia di energia rinnovabile
«4-bis. Per la realizzazione di impianti alimentati a biomassa e per
impianti fotovoltaici, ferme restando la pubblica utilità e le procedure
conseguenti per le opere connesse, il proponente deve dimostrare nel
corso del procedimento, e comunque prima dell'autorizzazione, la
disponibilità del suolo su cui realizzare l’impianto .
5. All'installazione degli impianti di fonte rinnovabile di cui all'articolo 2,
comma 1, lettere b) (impianti alimentati dalle biomasse e dalla fonte
idraulica, n.d.r.) e c) (vale a dire gli impianti alimentati da fonti
rinnovabili non programmabili diversi da quelli di cui alla lett. b, n.d.r.)
per i quali non è previsto il rilascio di alcuna autorizzazione, non si
applicano le procedure di cui ai commi 3 e 4. Ai medesimi impianti,
quando la capacità di generazione sia inferiore alle soglie individuate
dalla tabella A allegata al presente decreto, con riferimento alla
specifica fonte, si applica la disciplina della denuncia di inizio attività di
cui agli articoli 22 e 23 del testo unico di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e successive modificazioni».
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I procedimenti autorizzatori in materia di energia rinnovabile
«6. L'autorizzazione non può essere subordinata né prevedere
misure di compensazione a favore delle regioni e delle province.
7. Gli impianti di produzione di energia elettrica, di cui all'articolo 2,
comma 1, lettere b) e c), possono essere ubicati anche in zone
classificate agricole dai vigenti piani urbanistici.
Nell'ubicazione si dovrà tenere conto delle disposizioni in materia di
sostegno nel settore agricolo, con particolare riferimento alla
valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della
biodiversità, così come del patrimonio culturale e del paesaggio
rurale di cui alla legge 5 marzo 2001, n. 57, articoli 7 e 8, nonché
del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228, articolo 14(…)».
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I procedimenti autorizzatori in materia di energia rinnovabile
«10. In Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle
attività produttive, di concerto con il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del Ministro per i beni e le attività
culturali, si approvano le linee guida per lo svolgimento del
procedimento di cui al comma 3. Tali linee guida sono volte, in
particolare, ad assicurare un corretto inserimento degli impianti,
con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio. In
attuazione di tali linee guida, le regioni possono procedere alla
indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di
specifiche tipologie di impianti. Le regioni adeguano le rispettive
discipline entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore
delle linee guida. In caso di mancato adeguamento entro il
predetto termine, si applicano le linee guida nazionali».
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Il contenzioso in materia di impianti di produzione da fonti rinnovabili
Anche per quanto concerne le controversie in materia di
costruzione e esercizio di impianti di produzione di
energia elettrica da fonti rinnovabili, esse sono devolute
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
(ma non si applica il rito abbreviato previsto per le
centrali di generazione tradizionali).
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AEEG: funzioni e contenzioso relativo agli atti dalla stessa emanati
(cenni)
Un ruolo contrale nel mercato elettrico è svolto
dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas (AEEG).
Si tratta di un’autorità indipendente istituita con la legge
481/1995 (e operativa dal 23 aprile 1997, data in cui il
regolamento di organizzazione e funzionamento è stato
pubblicato in Gazzetta ufficiale) e che svolge funzioni di
regolazione e di controllo dei settori dell'energia
elettrica e del gas e dei soggetti ivi operanti.
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AEEG: funzioni e contenzioso relativo agli atti dalla stessa emanati
(cenni)
In particolare è demandata all’Autorità i) la fissazione
delle tariffe base per i servizi regolati, ii) la valutazione
di reclami, istanze e segnalazioni presentate dagli utenti
e dai consumatori sulle modalità di erogazione dei
servizi, iii) la segnalazione all'Autorità garante della
concorrenza e del mercato della sussistenza di ipotesi di
violazione delle disposizioni della legge 10 ottobre 1990,
n 287, con riferimento agli atti e ai comportamenti delle
imprese operanti nei settori dell’energia e del gas
(segue…)
34
AEEG: funzioni e contenzioso relativo agli atti dalla stessa emanati
(cenni)
iv) la definizione delle direttive concernenti la produzione e
l'erogazione dei servizi da parte dei soggetti esercenti, dei
livelli generali e specifici di qualità dei servizi e dei
meccanismi di rimborso automatico agli utenti e consumatori
in caso del loro mancato rispetto, v) la vigilanza sul rispetto
dei livelli di qualità definiti dall'Autorità, vi) la formulazione di
osservazioni e proposte al Governo e al Parlamento in merito
alle forme di mercato e al recepimento e attuazione delle
direttive europee e vii) il controllo delle condizioni di
svolgimento dei servizi, con poteri di acquisizione della
documentazione,
di
ispezione,
accesso
e
sanzione,
determinando i casi di indennizzo da parte dei soggetti
esercenti nei confronti di utenti e consumatori.
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AEEG: funzioni e contenzioso relativo agli atti dalla stessa emanati
(cenni)
I
ricorsi
avverso
i
provvedimenti
dell'AEEG
appartengono alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo e sono attribuiti alla
competenza
territoriale
inderogabile
del
TAR
Lombardia, sede di Milano, dove ha sede l'Autorità.
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