War on bribes: beyond the law
(Analisi, prevenzione e contrasto della Corruzione negli Enti Locali)
Giuliano PALAGI, Direttore Generale della Provincia di Pisa
Comune di Milano
27 febbraio 2013
Avviso Pubblico
Enti locali e Regioni per la formazione civile contro le mafie
• è un’Associazione nata nel 1996 con l’intento di collegare ed
organizzare gli Amministratori pubblici che concretamente si
impegnano a promuovere la cultura della legalità democratica nella
politica, nella Pubblica Amministrazione e sui territori da essi
governati.
• attualmente Avviso Pubblico conta più di 200 soci tra Comuni,
Province, Regioni.
• Attività e progetti:
Collaborazione con enti locali, regionali, università e con associazioni e
sindacati;
Audizioni presso commissioni parlamentari, regionali e comunali;
Contributi e interventi nel dibattito politico-istituzionale nazionale;
Redazione e presentazione di documenti tematici ;
Coordinamenti territoriali di Avviso Pubblico;
Sito Internet: www.avvisopubblico.it
1
Rapporto Avviso Pubblico 2010-2011 “Amministratori
sotto tiro. Intimidazioni mafiose e buona politica”
http://www.avvisopubblico.it/news/allegati/Rapporto_Amministratori_Avviso_Pubb
lico_dic2011.pdf
Rapporto Avviso Pubblico 2011-2012 “Amministratori
sotto tiro. Intimidazioni mafiose e buona politica”
http://www.avvisopubblico.it/news/allegati/2012-12-07_amministratori-sotto-tiro2012/files/rapporto-amministratori-sotto-tiro-2012-di-avviso-pubblico_DEF-PERSTAMPA_071212.pdf
2
Elementi emersi dal Rapporto 2011-2012
• sensibile aumento del numero delle minacce e delle
intimidazioni mafiose e criminali nei confronti degli
amministratori locali e del personale della Pubblica
Amministrazione: si è passati da 212 casi del 2010 ai 270
censiti nel 2011 (+ 27%);
• gli atti intimidatori non si registrano soltanto nel Mezzogiorno
– dove si conta la maggiore numerosità dei casi – ma anche
nelle regioni centro-settentrionali dell’Italia, tra cui Lazio,
Toscana, Emilia Romagna, Liguria, Lombardia, Piemonte,
Veneto, Friuli Venezia Giulia e Trentino Alto Adige;
• le minacce nei confronti degli amministratori locali sono sia
dirette – nel senso che colpiscono direttamente le loro persone
– che indirette, vale a dire che colpiscono le strutture e i mezzi
comunali;
• nel 2012 si registra un record negativo dei comuni sciolti per
infiltrazione mafiosa: ben 25.
3
Minacce e intimidazioni ad Amministratori Locali e personale della
Pubblica Amministrazione.
Confronto 2010-2011
4
Minacce e intimidazioni ad Amministratori Locali e personale della
Pubblica Amministrazione e danni a strutture e mezzi degli Enti Locali.
Distribuzione regionale.
Dati assoluti anno 2011
5
Minacce e intimidazioni ad Amministratori Locali e personale della
Pubblica Amministrazione e danni a strutture e mezzi degli Enti Locali.
Distribuzione regionale per maggiore numerosità di casi.
Dati percentuali anno 2011
6
1. Il difficile stato dell’arte
1. L’impatto della nuova legge sulle politiche
anticorruzione
1. Verso il primo Piano Anticorruzione: tecniche,
responsabilità e indicatori di rischio
1. Il rilancio della trasparenza e il raccordo con i nuovi
controlli
1. Etica e nuove norme per il lavoro pubblico
7
1. Il difficile stato dell’arte
dalla cattiva amministrazione alla corruzione e alla influenza delle
mafie:
Si alimenta nel complesso di disfunzioni degli apparati
amministrativi: cattiva amministrazione come resistenza al
cambiamento, eccesso di burocrazia, inefficienza, ostilità verso la
tecnologia e la formazione, clientelismo;
La proliferazione normativa aumenta la confusione applicativa e
amplia i margini della discrezionalità amministrativa nell’esercizio
del potere, senza sviluppare i controlli.
Corruptissima re pubblica, plurimae legis (Pubblico Cornelio Tacito,
Annales).
Il paradosso di Leinì.
160 forme (di manifestazione della cattiva amministrazione): 500
mila rimedi.
La corruzione rafforza le mafie (naturale simbiosi).
8
9
10
Indice di Percezione della Corruzione 2009/2010/2011 nei paesi EU27 (fonte Transparency
Intarnational) (10=massimo di trasparenza, 0=massimo di corruzione - il punteggio 2011 è in
evidenza)
9,4
9,4
9,3
8,9
8,5
8
7,8
7,5
7,8
7,5
7
6,4
5,9
6,3 6,1 6,27 6,2
5,6
5,5
4,6
4,4
3,9
3,4
CPI
2009
4,8
4,2
4
3,6
3,3
CPI
2010
Romania
Lituania
Slovacchia
Lettonia
Ungheria
Bulgaria
Italia
Grecia
Repubblica Ceca
Polonia
Austria
Spagna
media EU 27
Portogallo
Cipro
Malta
Slovenia
Estonia
Lussemburgo
Belgio
Germania
Svezia
Regno Unito
Paesi Bassi
Finlandia
Irlanda
Francia
Danimarca
CPI
2011
Percentuale di cittadini dei paesi dell'Unione Europea che hanno avuto esperienze
personali di corruzione (2010 e 2012)
34
35
31
30
28
27
27
25
25
20
20
18
18
16
15
14 14
15
16
15
15
13
12
11
9
10
8
7
8
7
6
5
5
5
4
2
1
2
2
Svezia
2
Regno Unito
2
3
3
Lussemburgo
4
3
2
Belgio
4
5
5
5
4
3
3
2
1
Romania
Lituania
Slovacchia
Lettonia
Ungheria
Bulgaria
Italia
Grecia
Repubblica Ceca
Polonia
Austria
Spagna
media EU 27
Portogallo
Cipro
Malta
Slovenia
Estonia
Germania
Olanda
Finlandia
Irlanda
Francia
Danimarca
0
0
% utenti di 9
servizi
pubblici che
ha pagato
tangenti
nell'ultimo
anno (fonte
Global
corruption
barometer,
2010)
%
popolazione
che
nell'ultimo
anno si è
visto
chiedere
una tangente
(fonte
Eruobarome
tro, 2012)
11
Percezione della diffusione della corruzione in Italia (1998-2011)
fonte Transparency International
10=massima trasparenze 0=minima trasparenza
7
6,5
6
5,5
5,5
5,2
5,3
5
4,5
4,6
4,7
5,2
4,8
4,6
5
4,9
4,8
4,3
4
3,9
3,9
3,5
3
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
12
Numero dei casi riportati in media ogni anno da la Repubblica:1976-2011
(fonte:dati 1976-2006 da F.Cazzola, data report 2009)
250
220
200
150
106
105
90
100
88
67
50
44
34
32
29
25
20012006
20072008
20092011
0
19761982
1983-84 1985-86 1987-88 1989-91 1992-94 1995-96
19972000
Dati 2007-2011 elaborazione Prof.Vannucci Università di Pisa
13
Andamento numero reati denunciati 2009-2012
3000
2427 2405
2500
2000
1500
1146
1090
Totale nazionale 2009
Totale nazionale 2010
Totale nazionale 2011
Totale nazionale 2012
1000
441
500
182 237
322
161 137
268 313
0
Corruzione (artt.318,319,319 ter e
320 c.p.)
Concussione (art.317 c.p.)
Abuso d'Ufficio (art.323 c.p.)
Dati elaborati fonte Relazione Corte dei Conti
14
Dati elaborati fonte Relazione Corte dei Conti
15
Andamento numero persone denunciate alle Forze di Polizia
2009-2012
6000
5682
5675
Totale nazionale 2009
Totale nazionale 2010
5000
Totale nazionale 2011
Totale nazionale 2012
4000
2862
3000
2274
2290
2287
2000
1000
718
708
618
225
643
183
0
Corruzione (artt.318,319,319 ter
e 320 c.p.)
Concussione (art.317 c.p.)
Abuso d'Ufficio (art.323 c.p.)
Dati elaborati fonte Relazione Corte dei Conti
16
Dati elaborati fonte Relazione Corte dei Conti
17
Fonte Eurobarometer, 2012
18
1. (segue)
3 considerazioni di sintesi dai dati esposti:
• fino al 2011/2012 calano drasticamente denunce e
condanne per corruzione. Non ci sono meno
fenomeni, ma meno controlli e meno iniziative di
contrasto. Anche la stampa è stata meno attenta;
• maggiore sensibilità sociale e civile: forti incrementi
degli indici di corruzione percepita;
• cattive
norme
generano
e
agevolano
cattive
condotte.
19
2. L’impatto della nuova legge sulle politiche
anticorruzione
•
Indiscutibile effetto innovativo, prescrittivo e, si spera, promozionale.
•
È comunque una legge dello Stato da applicare bene e sistematicamente
(da evitare: generalizzazioni e banalizzazioni). La migliore applicazione sta
nella semplificazione degli adempimenti previsti.
•
Risposta incompleta e non decisiva ai problemi che affronta.
•
Compromesso al ribasso fra istanze politiche contrapposte.
•
Quali luci e quali ombre (nessun meccanismo per intaccare il patto di ferro
vizioso, depenalizzazione dei reati sentinella – abuso d’ufficio e falso in
bilancio), moltiplicazione inutile delle fattispecie penali, effetti negativi della
prescrizione; primo intervento dopo Mani Pulite, valore
dell’intervento, avvicinamento allo spirito di Strasburgo.
•
A cosa serve la legge?
•
La politica anticorruzione dal basso (fiducia e valori sociali)
simbolico
20
2. (segue)
• Un impegno per il nuovo Parlamento e il nuovo governo:
una legge organica.
• Verso un unico tipo di corruzione pubblica e privata.
• Verso una vera Autorità nazionale anticorruzione:
dedicata, autonoma, dotata di poteri efficaci (indagini
bancarie
proventi
e
patrimoniali
della
corruzione,
soprattutto,
confisca
poteri estesi
dei
al settore
privato).
21
3. Verso il primo Piano Anticorruzione:
tecniche, responsabilità e indicatori di rischio
Una premessa fondamentale e un postulato: per il successo delle
attività anticorruzione è fondamentale un ventaglio di misure
extrapenali. La vera prevenzione speciale della corruzione e della
maladministration sta in questo.
•
Programmazione integrata del lavoro e standard etici, prima di tutto.
•
Primo adempimento fissato al 31 marzo 2013.
•
Piena applicazione agli enti locali, salve le intese in sede di Conferenza
Unificata.
•
Il responsabile della prevenzione: la norma speciale per gli enti locali e
le sue motivazioni.
•
La valutazione preliminare (e comparativa) in vista della nomina. La
competenza alla nomina: istituzionale o politica?
•
La durata dell’incarico: pari alla vigenza del Piano.
•
I referenti anticorruzione
•
Il PEG e il Piano Anticorruzione: rapporto genere/specie? Conseguenze
(obiettivi, risorse, contenuti specificati in tale piano).
22
3. (segue)
• La particolare responsabilità oggettiva e i poteri deboli del
responsabile.
• Responsabile anticorruzione e responsabile della trasparenza.
• Lo schema del D.Lgs. sulla trasparenza e il rischio delle
matrioske (programma triennale della trasparenza come
sezione del Piano per la prevenzione).
• Il responsabile unico e la responsabilità diffusa.
• Competenza all’adozione del piano (se adottato con atto
autonomo rispetto al PEG oppure nel caso contrario).
• Il Piano triennale di prevenzione della corruzione (e quello della
trasparenza) è una parte del PEG, dove vengono indicati anche
gli obiettivi operativi e le risorse a disposizione per lo
svolgimento delle attività.
23
3. (segue)
I 6 ambiti di intervento del Piano e le esigenze individuate fra
guida operativa e norme programmatiche.
• L’analisi
delle
attività
a
rischio
corruzione
e
cattiva
amministrazione: quali sono (art. 1, comma 16) e come si fa?
• Atti di programmazione, incarichi esterni, atti di gestione del
patrimonio
e
di
gestione
economico-finanziaria
come
aree/attività di ulteriore rischio.
• La gestione dei fondi e dei progetti comunitari.
• L’importanza del catalogo degli indicatori di rischio.
•10 esempi per la costruzione del catalogo (v. pagina a parte).
24
Un primo catalogo degli indicatori di rischio
Premessa: poca diffusione in Italia, importante valore delle linee guida OCDE
per la lotta contro le turbative d’asta e della Guida US Foreign Corrupt Practices
Act (Novembre 2012);
• Frequenza della partecipazione a gare simili di ATI dello stesso tipo;
• Assenza/presenza
autorizzazione;
di
documentazione
istruttoria
nei
procedimenti
di
• Esistenza di regole proprietarie o no per gli elaborati progettuali nelle gare per
l’aggiudicazione di servizi;
• Criteri di formazione dei Nuclei di Progettazione e distribuzione dei compensi
percepiti;
• Numero, frequenza delle riserve economiche nella realizzazione di opere
pubbliche, in relazione alla tendenza dei tempi di pagamento;
• Tendenza dei tempi di completamento dell’opera in relazione ai tempi di
pagamento delle imprese;
• Andamento/esito delle situazioni di contenzioso;
• Numero di licenze d’uso per programmi ed applicazioni Pc in relazione al
numero delle macchine disponibili;
• Tempi di vigenza/velocità di scorrimento delle graduatorie e indizione di nuove
selezioni.
• Tempi di lavoro di P.O. e A.P.;
25
3. (segue)
Una conclusione (provvisoria) organizzativa:
• Se la flessibilità organizzativa e la revisione come processo
sono valori per un ente virtuoso, è anche vero che occorre
contrastare la moltiplicazione adempimentale, programmatica e
organizzativa.
26
4. Il rilancio della trasparenza e il raccordo con
i nuovi controlli
• La trasparenza costituisce livello essenziale delle
prestazioni ex art. 117, comma 2, Cost. ma non basta
(tutti gli obblighi di pubblicazione riguardano
procedimenti aperti o conclusi).
• Trasparenza preventiva, concorrente o successiva?
• La particolare importanza dell’elenco del comma 16,
anche ai fini della individuazione delle attività a
rischio corruzione. L’elenco è incompleto e impreciso
(3 esempi).
– Incarichi esterni (contratti di collaborazione,
incarichi professionali, ed altro non soggetti al
Codice degli appalti).
– Atti di programmazione e atti normativi a carattere
generale.
– Atti di gestione del patrimonio e dell’attività
economico-finanziaria (il caso dei derivati).
27
4. (segue)
• I singoli nuovi istituti:

estensione ai privati dei principi.
 chiusura del procedimento (la motivazione semplificata del
provvedimento negativo).
 conflitto d’interessi (eppur si muove).
 Accordi/provvedimenti.
 Monitoraggio dei termini (i sogni son desideri dopo il
comma 28? Norma programmatica per la semplificazione e
la riduzione dei termini)
28
5. Etica e nuove norme per il lavoro pubblico
La Carta di Pisa e i codici di comportamento
•I
codici etici e di comportamento, espressione di autonomia. Il
problema dei “codici vuoti”. La diretta attuazione dei principi
costituzionali (art.54 Cost.).
• Obiettivo:
mantenere livelli di correttezza e trasparenza più elevati di
quelli assicurati dalle norme penali.
• Adozione
del codice di comportamento – nuovo art.54 del D.lgs
165/2001.
• Un
esempio concreto e flessibile di azioni preventive per amministratori e
funzionari: la Carta di Pisa. Principi (disciplina, onore, trasparenza),
obblighi (rendicontazione, imparzialità, professionalità), divieti (regali,
interessi, cumulo) e sanzioni (coerenza, iniziativa, sollecito e revoca).
• Procedura
• No
• Il
complessa per l’approvazione.
al doppio binario con la magistratura.
rapporto tra il “Codice nazionale” e quello “locale”.
• La
procedura aperta di partecipazione: codice proprio in che senso?
Distinzione fra amministratori e funzionari.
29
5. (segue)
• Altri istituti e strumenti:
 Regime delle incompatibilità fra incarico dirigenziale e
candidatura non definitiva, fra incarico dirigenziale
pubblico e attività privata (disparità di trattamento fra T.I.
e T.D.).
 Incarichi dirigenziali. Norme di tre tipi: comunicazione,
regolazione successiva dei criteri, recupero della distinzione
fra politica e amministrazione.
 Segnalazione di illeciti (whistleblowing). Tutela di
discriminazioni o regime premiale?
 Canali di denuncia agevoli: come?
30
5. (segue)
non per qualche speciale ragione (….); erano onesti per abitudine
mentale, condizionamento caratteriale, tic nervoso, insomma non
poteva farci niente se erano così, se le cose che stavano loro a
cuore non erano direttamente valutabili in denaro, se la loro testa
funzionava sempre in base a quei vieti meccanismi che collegano il
guadagno al lavoro, la stima al merito, la soddisfazione propria
alla soddisfazione di altre persone. In quel paese di gente che si
sentiva sempre con la coscienza a posto, gli onesti erano i soli a
farsi sempre gli scrupoli, a chiedersi ogni momento che cosa
avrebbero dovuto fare.
Calvino I., Apologo sull’onestà nel paese dei corrotti, in La Repubblica, 15/3/1980
31
Bibliografia
Umberto Ambrosoli, Qualunque cosa succeda, Sironi Editori, 2009;
Marco Arnone ed Eleni Iliopulos, La corruzione costa, Vita e
Pensiero, 2005;
Honoré de Balzac, Gli impiegati, Garzanti, 1996;
Gianni Barbacetto
Chiarelettere, 2011;
e
Davide
Milosa,
Le
mani
sulla
città,
Bruno Bongiovanni e Nicola Tranfaglia, Le classi dirigenti nella
storia d'Italia, Editori Laterza, 2006;
Carlo Alberto Brioschi, Il Malaffare. Breve storia della corruzione,
Longanesi, 2004;
Mario Calabresi, La fortuna non esiste, Mondadori Editore, 2009;
Carlo Azeglio Ciampi, A un giovane italiano, Rizzoli, 2012;
Nando Dalla Chiesa e Martina Panzarasa, Buccinasco, Einaudi,
2012;
Walter Mapelli e Gianni Santucci, La democrazia dei corrotti, BUR,
2012;
32
Bibliografia (segue)
 James G. March, Prendere decisioni, Il Mulino Editore, 2002;
 Bernardo Giorgio Mattarella, La trappola delle leggi, Il Mulino,
2011;
 Armando Massarenti, Perché pagare le tangenti è razionale ma
non vi conviene, Ugo Guanda Editore, 2012;
 Stanley Milgram, Obbedienza all’autorità, Einaudi, 2003;
 Barack Obama, Discorso agli studenti americani dell’8.9.2009;
 Marco Severo, Sconvocati, Fedelo’s, 2012;
 Alberto Vannucci e Donatella Della Porta, Mani impunite.
Vecchia e nuova corruzione in Italia, Laterza, 2007;
 Alberto Vannucci, Atlante della corruzione, Gruppo Abele, 2012;
 Dorothy Louise Zinn, La raccomandazione, Donzelli, 2001;
33
Sitografia

http://www.ilsole24ore.com/art/english-version/2013-0215/bribes-europe-absent-052854.shtml?uuid=Abu4CcUH

www.oecd.org/competition/cartels/44162111.pdf

http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/20
12/Greco(2012)27_SummaryReportGR58_EN.pdf

http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/ro
und3/GrecoEval3(2011)7_Italy_Two_EN.pdf

http://www.sec.gov/spotlight/fcpa/fcpa-resource-guide.pdf
34
Presidenza del Consiglio dei Ministri
EGMONT Royal Institute
for International Relations
Ministero per le Politiche
Comunitarie
Ministero dell’Industria e
del Commercio Estero
Provincia di Pisa
35
Provincia di Pisa
•
•
•
•
•
[email protected]
[email protected]
[email protected]
http://www.provincia.pisa.it
http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=63
&lang=it
36