Lombardia/425/2015/VSG
REPUBBLICA ITALIANA
LA
CORTE DEI CONTI
IN
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA
LOMBARDIA
composta dai magistrati:
dott.ssa Rosa Simonetta
Presidente
dott. Giancarlo Astegiano
Consigliere
dott.ssa Laura De Rentiis
Primo Referendario
dott. Donato Centrone
Primo Referendario
dott. Paolo Bertozzi
Primo Referendario
dott. Cristian Pettinari
Referendario
dott. Giovanni Guida
Referendario (relatore)
dott.ssa Sara Raffaella Molinaro
Referendario
nell’adunanza pubblica del 10 novembre 2015
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno
2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo
della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio
2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004, da ultimo modificata con deliberazione del Consiglio di
Presidenza n.229 dell’11 giugno 2008;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
1
Vista la legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti;
Udito il relatore, referendario dott. Giovanni Guida.
Premesso che
1. Il Comune di Montagna in Valtellina (SO) è un comune di 3067 abitanti.
Dall’esame della relazione del revisore relativa al rendiconto dell’esercizio 2013,
redatta ai sensi della Legge 23 dicembre 2005, n. 266, all’art. 1, comma 166 e ss. e del
Piano di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o
indirettamente detenute possedute dal Comune ai sensi dell'art. 1, comma 611, della
Legge n. 190/2014 sono emerse talune criticità in merito all’Organismo partecipato
Montagna Servizi Srl.
Il Magistrato istruttore ha chiesto con nota n. 8354 del giorno 16 luglio 2015 e con
nota n. 9108 del giorno 14 agosto 2015 delucidazioni e documentazione sull’andamento
della gestione del suddetto organismo, che aveva chiuso in perdita gli esercizi 2013 e
2011, nonché sull’operazione di dismissione parziale della società con riferimento
all'attività di produzione dell'energia elettrica e contestuale acquisto da parte del Comune
dei relativi impianti e sulla conseguente intenzione di mantenere la società per la sola
attività di gestione della farmacia comunale.
Con nota prot. CC n. 8694 del giorno 29 luglio 2015 e con successiva nota prot.
CC n. 9936 del giorno 14 settembre 2015, l’Organo di revisione dell’Ente ha fornito
chiarimenti, in merito ai profili sopra evidenziati. In particolare è stato evidenziato

in merito alle ragioni e alle finalità che hanno determinato la costituzione
dell’Organismo partecipato che:
o dalla delibera CC n.32 del 14.06.2006 avente oggetto “Approvazione costituzione
di
società
a
Provvedimenti
responsabilità
conseguenti”
limitata
risulta
per
che
la
gestione
di
l’Amministrazione
servizi
del
pubblici.
Comune
di
Montagna in V. intende realizzare un impianto di produzione di energia elettrica
con utilizzo dell’acqua potabile e lo scopo della costituzione è “quello di
consentire all’Ente, oltre alla gestione dei comuni servizi pubblici, anche e
soprattutto quello di produrre e vendere energia elettrica, garantendo il
mantenimento sul territorio comunale degli introiti derivanti dallo sfruttamento
delle acque pubbliche, in controtendenza rispetto ad una prassi che vede le
autonomie locali valtellinesi, spogliate di un qualsiasi ruolo in materia di
concessioni di derivazione d’acqua per la produzione di energia elettrica, affidate
il più delle volte a soggetti privati e dietro corresponsione di un indennizzo
esiguo rispetto al danno ambientale provocato dalle numerose linee elettriche
2
passanti sul territorio comunale; la società ha inoltre la vocazione di ricercare
fonti alternative di produzione dell’energia”;
o in sede di costituzione la denominazione è “ MONTAGNA ENERGIE E AMBIENTE
SRL” società unipersonale con socio unico il Comune di Montagna in Valtellina,
Capitale Sociale € 10.000,00 e con C d A inizialmente formato da cinque
membri;
o la società ha come oggetto la produzione e la vendita dell’energia elettrica,
l’esercizio delle attività nel campo di altri servizi a rete e lo svolgimento di
attività strumentali e complementari ad esse, oltre che l’attività di studio,
consulenza, progettazione e costruzione nel suddetti ambiti.
o con delibera del CC n. 56 del 22/12/2008 si approva la modifica dello statuto della
società
MONTAGNA
ENERGIE
E
AMBIENTE
SRL
“considerato
che
l’amministrazione comunale di Montagna intende gestire attraverso la propria
società partecipata alcuni servizi ed in particolare i servizi alla persona nell’area
sociale, socio- assistenziale, sportivo-ricreativa, i servizi di manutenzione, di
qualificazione e valorizzazione del territorio, i servizi cimiteriali, la gestione di
farmacie e di esercizi commerciali attinenti il mondo della salute e del benessere,
la distribuzione finale ed intermedia di prodotti farmaceutici, parafarmaceutici,
sanitari e simili, l’informazione ed educazione sanitaria, nonché l’aggiornamento
professionale del quadro servizio sanitario nazionale”. Le modifiche sono:
ampliamento
dell’oggetto
sociale
come
sopra
indicato;
modifica
della
denominazione sociale in “MONTAGNA SERVIZI SRL”; forma gestionale con
Amministratore Unico (Dott. Renzo Benedetti) anziché CdA con 5 membri,
(quest’ultimo nominato con delibera CC n. 36 del 08/10/2009);

in relazione all’attività in concreto posta in essere:
o realizzazione di propri impianti fotovoltaici presso:
a) l’immobile in via Piazza n. 19 al NCU al Fg 30 mapp. 259 (sede del
municipio); “con contratto rep. 1562 del 19/09/2008 approvato con
delibera di GM n. 68 del 04/09/2008, è stato concesso in godimento il tetto
di detto edificio pubblico, con l’impegno a ricevere in godimento l’impianto
una volta realizzato e ad ottenerne il trasferimento in proprietà (n.d. al
Comune di Montagna) allo scadere del periodo di fruizione del conto
energia.
b) Edificio scuola primaria di via Roma n. 02 NCU al Fg 29 mapp. 260; “con
contratto rep. 1558 del 29/07/2008 approvato con delibera di GM n. 63 del
17/07/2008, è stato concesso in godimento il tetto di detto edificio
pubblico, con l’impegno a ricevere in godimento l’impianto una volta
3
realizzato e ad ottenerne il trasferimento in proprietà (n.d. al Comune di
Montagna) allo scadere del periodo di fruizione del conto energia.”
c) Edificio scuola primaria di via Grumello 18 NCU al Fg 34 mapp. 308; “ con
contratto rep. 1563 del 19/09/2008 approvato con delibera di GM n. 68 del
04/09/2008, è stato concesso in godimento il tetto di detto edificio
pubblico, con l’impegno a ricevere in godimento l’impianto una volta
realizzato e ad ottenerne il trasferimento in proprietà (n.d. al Comune di
Montagna) allo scadere del periodo di fruizione del conto energia.”
d) impianto in località Creolo: pannelli su terreni acquisiti in affitto da diversi
proprietari. Il finanziamento di questo investimento è avvenuto con
finanziamento bancario proprio.
o Cessione impianti fotovoltaici al comune di Montagna in Valtellina (al valore
contabile residuo) come da verbale assemblea della Srl del 19/11/2014:
a) Impianto sul municipio, impianto su scuole elementari via Roma, in
Montagna al Piano (via Grumello) e in località Creolo al prezzo complessivo
di € 407.000,00.
b) Pagamento come segue:
o €
176.000,00
restituzione
del
versamento
in
conto
capitale
(regolarizzato con ordinativo di incasso 1593 del 18.12.2014 cap.
3210 e mandato 1646 del 18/12/2014)
o
€ 70.000,00 entro fine 2014 (emesso dal Comune mandato n.1647
del 18.12.2014 cap. 12600)
o restanti € 161.000,00 pagamenti rateali
o gestione della
farmacia
comunale di
Montagna
con
contratto
stipulato il
09/04/2009 per 5 anni, il Comune incassa 5000€ annui più una quota variabile
pari al 70% del netto di gestione della farmacia; rinnovato il contratto il
23/05/2014 fino al 07/04/2015; con delibera del GC n. 72/2015 stipula di un
nuovo contratto il 07/08/2015 con decorrenza dal 08/04/2015 al 31/12/2019,
con costo di € 7.500,00 più iva annuali. Utilizzo in comodato gratuito dal
Comune di Montagna dell’immobile ad uso farmacia in via S. Giorgio 88.

in merito al contributo finanziario sostenuto dal Comune:
o in sede di costituzione per il Capitale Sociale versamento di € 10.000,00;
o con delibera del CC n. 27 del 22.06.2007 , visto il bilancio d’esercizio al
31.12.2006 si provvede ad effettuare un versamento in conto capitale per €
10.000,00 per ripianare le perdite
e istituire un Fondo di riserva ; imputato
all’intervento 2 12 06 09 cap 12600;
4
o delibera Giunta Comunale n.63 del 29.06.2007: assegnazione alla società
Montagna Energie e Ambiente Srl della somma di € 60.000,00 quale versamento
in conto capitale “considerato che con nota in data 25/06/2007 il Presidente del
Consiglio di Amministrazione Dott. Luigi Pelizzatti ha chiesto un versamento in
conto capitale pari a € 60.000,00 “ritenuti necessari per il funzionamento della
società”; la somma è stata imputata all’intervento 2 12 06 07 cap. 12601;
o delibera GC n.75 del 24.09.2008: trasferimento in Conto Capitale a favore Società
per realizzazione impianto fotovoltaico sul tetto immobile in via Grumello 18
scuola primaria € 77.000,00, finanziato con mutuo Cassa DDPP. La liquidazione
del trasferimento in conto capitale verrà effettuata con determina -omissis – a
seguito
di
giustificativa
presentazione
(pagamento
da
parte
effettivo
della
€
Società
75.226,46
della
come
documentazione
attestazione
del
responsabile del servizio finanziario);
o trasferimento per realizzazione pannelli fotovoltaici scuole via Roma € 89.054,09
come attestazione del responsabile del servizio finanziario;
o trasferimento per realizzazione di Pannelli fotovoltaici Municipio € 97.859,67 come
attestazione del responsabile del servizio finanziario;

in relazione ai trasferimenti a qualsiasi titolo effettuati a favore dell’Organismo
stesso nei singoli esercizi, si precisa che essi ammontano complessivamente ad €
332.140,22 più il versamento del Capitale Sociale al momento della costituzione,
pari a € 10.000;

in merito ai tratti caratterizzanti del progetto: dal bilancio 2013 risulta che gli
investimenti per i quattro impianti sono costati complessivamente € 534.335,54 e
sono stati finanziati in parte con i trasferimenti comunali e in parte con
finanziamenti bancari fatti dalla società. Quest’ultimi al 31/12/2013 ammontano
come debito residuo ad € 236.950,19;

in relazione alle motivazioni dei risultati negativi: nelle Srl l’investimento in beni
ammortizzabili
come
gli
attraverso
quote
d’ammortamento
le
impianti
fotovoltaici
incide
(ripartizione
sul
risultato
del
valore
d’esercizio
di
acquisto
finanziariamente sostenuto all’inizio in quote annue del 9%) che nella fattispecie
sono ogni anno di importo maggiore rispetto ai ricavi derivanti annualmente da tale
investimento. Infatti il Comune ha usufruito del vantaggio energetico di tale
investimento, in quanto il contatore di energia è del Comune.

in merito alle motivazioni della cessione degli impianti e finalità perseguite dal
Comune con tale acquisto: la Srl avendo sempre perdite per i motivi sopra esposti
doveva essere posta in liquidazione, quindi l’amministratore ha proposto di
“vendere gli impianti” al Comune, che è quello che usufruisce della vendita
5
dell’energia, mantenendo invece la gestione della farmacia. Si allega delibera della
GC n. 125 del 12/12/2014.

in riferimento ai costi del personale impiegato nell’organismo partecipato: L’unica
dipendente della società è la farmacista. L’amministratore Unico ha il compenso
comprensivo dei contributi indicato nel prospetto allegato.

in merito alle prospettive della Srl a seguito della cessione: prosegue l’attività della
farmacia che presumibilmente dovrebbe avere un risultato economico positivo. Si
precisa che il mantenere la Farmacia è un servizio sociale utile e necessario ai
cittadini residenti nel centro del Comune di Montagna (dove c’è la Farmacia) che è
lontano dagli altri Comuni e dalle altre Farmacie. Per questo la Farmacia era nata
come Farmacia Comunale. Qualora la gestione della Farmacia fosse in perdita, sarà
mia cura proporre alternative gestionali se possibili, lasciando come priorità il
mantenimento del servizio. Si tratta infatti di trovare il personale disponibile a
gestire una Farmacia con margini di guadagno sufficienti appena a coprire il puro
Salario della dipendente e difficilmente assicurando un profitto ulteriore, aspirazione
dei farmacisti che esercitano in proprio l’attività. L’attuale farmacista non accetta di
acquisire direttamente in gestione la Farmacia ma accetta di farlo solo in qualità di
dipendente. L’alternativa sarebbe chiuderla, ma verrebbe meno un servizio
essenziale alla popolazione, come già detto.
A seguito di ulteriore richiesta istruttoria, con nota prot. CC n. 11578 del giorno 22
ottobre 2015 l’Organo di revisione dell’Ente ha precisato che:

Alla cifra di € 534.335,54 (costo di acquisto impianti per la società partecipata) si
arriva con diverse fatture acquisto di cui si allegano le schede come segue:
o Schede del conto IMMOBILIZZAZIONI MATERIALI IN CORSO anni
dal 2008 al 2011
o Schede del conto IMPIANTI anni dal 2009 al 2014 ;
Il prezzo di riacquisto da parte del Comune è stato (come risulta dal conto
IMPIANTI del 2014) di € 210.000 + € 160.000 = € 370.000 più IVA 10 % di €
37.000 = € 407.000 . La Modalità di pagamento è specificata nel verbale di
assemblea della società partecipata del 19.11.2014, che si allega: sostanzialmente
è il valore contabile dei beni con una piccola plusvalenza;

“la società partecipata ha installato diversi impianti fotovoltaici: quelli sui tetti
Comunali, che sono stati pagati dal Comune con i trasferimenti, per un totale di €
262.140,22 , come risulta da attestazione del responsabile del servizio finanziario;
quelli a terra (per differenza € 272.195,32 ) sono stati finanziati dalla società con
mezzi propri, con proprio finanziamento. Il vantaggio di tale operazione (cioè di
acquistare e installare i pannelli da parte della società partecipata ), nell’intento di
6
chi l’ha effettuata, è stato quello di realizzare la produzione e il consumo di energia
pulita ottenendo un risparmio economico del Comune; il fatto però che il risparmio
tornasse a vantaggio del Comune e non della Partecipata , ha provocato perdite nel
bilancio della partecipata, da qui la necessità e il maggior beneficio, di rivendere
tutti gli impianti al Comune, al valore contabile, realizzando comunque un beneficio
per il Comune che ha potuto acquistare questi impianti ad un costo minore , perché
nel frattempo i pannelli sono stati parzialmente ammortizzati”.
2. In base all’esame della documentazione trasmessa dal revisore del Comune, il
Magistrato istruttore riteneva che sussistessero i presupposti per l’attivazione della
procedura prevista dall’art. 1, comma 166 e ss., della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e
chiedeva al Presidente di deferire la questione alla Sezione Regionale del controllo per
l’esame e pronuncia di competenza.
All’Adunanza non ha partecipato alcun rappresentante dell’Ente e non è stata
presentata nessuna memoria illustrativa.
Considerato in diritto
1. Le possibili criticità relative all’organismo partecipato Montagna Servizi Srl
appaiono coinvolgere due diverse e concomitanti funzioni di controllo intestate a questa
Sezione. Deve, in primo luogo, ricordarsi come la Legge 23 dicembre 2005, n. 266,
all’art. 1, comma 166 ha previsto che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti, "ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica e del coordinamento della
finanza pubblica", svolgano verifiche ed accertamenti sulla gestione finanziaria degli Enti
locali, esaminando, per il tramite delle relazioni trasmesse dagli organi di revisione
economico-finanziaria degli enti locali (co. 166), i bilanci di previsione ed i rendiconti.
Giova precisare che la magistratura contabile ha sviluppato le verifiche sulla gestione
finanziaria degli Enti locali, in linea con le previsioni contenute nell’art. 7, comma 7 della
Legge 5 giugno 2003, n. 131, quale controllo ascrivibile alla categoria del riesame di
legalità e regolarità, che ha la caratteristica di finalizzare le verifiche della magistratura
contabile all'adozione di effettive misure correttive da parte degli Enti interessati.
L'art. 3, comma 1 lett. e) del D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla Legge
7 dicembre 2012, n. 213, ha introdotto nel TUEL l'art. 148-bis, significativamente
intitolato “Rafforzamento del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli
enti locali”, il quale prevede che "Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti
esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali ai sensi
dell'articolo 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la
verifica del
rispetto
degli
obiettivi
annuali
posti
dal
patto di
stabilità
interno,
dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119, sesto
7
comma,
della
Costituzione,
della
sostenibilità
dell'indebitamento,
dell'assenza
di
irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economicofinanziari degli enti". Ai fini della verifica in questione la magistratura contabile deve
accertare che "i rendiconti degli enti locali tengano conto anche delle partecipazioni in
società controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività
locale e di servizi strumentali all'ente".
In base all’art. 148-bis, comma 3, del TUEL, qualora le Sezioni regionali della
Corte accertino la sussistenza "di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura
di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione
finanziaria, o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno”, gli
Enti locali interessati sono tenuti ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione
della delibera di accertamento, “i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a
ripristinare gli equilibri di bilancio”, e a trasmettere alla Corte i provvedimenti adottati in
modo che la magistratura contabile possa verificare, nei successivi trenta giorni, se gli
stessi sono idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio. In
caso di mancata trasmissione dei provvedimenti correttivi o di esito negativo della
valutazione, “è preclusa l'attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata
la mancata copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria”.
Come precisato dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 60/2013), l’art. 1, commi
da 166 a 172, della legge n. 266 del 2005 e l’art. 148-bis del Dlgs. n. 267 del 2000,
introdotto dall’art. 3, comma 1, lettera e), del D.L. n. 174/2012, hanno istituito ulteriori
tipologie di controllo, estese alla generalità degli enti locali e degli enti del Servizio
sanitario nazionale, ascrivibili a controlli di natura preventiva finalizzati ad evitare danni
irreparabili all’equilibrio di bilancio. Tali controlli si collocano, pertanto, su un piano
nettamente distinto rispetto al controllo sulla gestione amministrativa di natura
collaborativa, almeno per quel che riguarda gli esiti del controllo spettante alla Corte dei
conti sulla legittimità e sulla regolarità dei conti. Queste verifiche sui bilanci degli enti
territoriali sono compatibili con l’autonomia di Regioni, Province e Comuni, in forza del
supremo interesse alla legalità costituzionale-finanziaria e alla tutela dell’unità economica
della Repubblica perseguito dai suddetti controlli di questa Corte in riferimento agli artt.
81, 119 e 120 Cost. Alla Corte dei conti è, infatti, attribuito il vaglio sull’equilibrio
economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche a tutela dell’unità
economica della Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali (artt. 81, 119 e 120
Cost.) e ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea (artt. 11 e
117, primo comma, Cost.): equilibrio e vincoli che trovano generale presidio nel
sindacato della Corte dei conti quale magistratura neutrale ed indipendente, garante
imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico. Tali prerogative
8
assumono ancora maggior rilievo nel quadro delineato dall’art. 2, comma 1, della legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio
nella Carta costituzionale), che, nel comma premesso all’art. 97 Cost., richiama il
complesso delle pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione
europea, ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.
Da ultimo, con la sent. n. 40 del 2014 il Giudice delle leggi ha ulteriormente
evidenziato come tali controlli si collochino su un piano nettamente distinto rispetto al
controllo sulla gestione amministrativa di natura collaborativa, almeno per quel che
riguarda gli esiti del controllo. I controlli di legittimità e regolarità contabile (come già
evidenziato nelle sentenze n. 179 del 2007 e n. 60 del 2013), infatti, sono caratterizzati
da un esito di tipo “dicotomico” rispetto al parametro normativo, un giudizio, cioè,
tipicamente apofantico o dichiarativo (secondo lo schema vero/falso, laddove il controllo
sulla gestione si caratterizza per un carattere spiccatamente valutativo) da cui, a seconda
dell’esito di tale alternativa, conseguono poteri e conseguenze precise (laddove nel
controllo sulla gestione, data la complessità e il carattere aperto dei parametri, l’esito è
sostanzialmente atipico e volto a stimolare l’autocorrezione).
Nella fattispecie, il parametro normativo di siffatto controllo sui bilanci preventivi e
successivi è costituito dalle regole e principi in materia di patto di stabilità, dal principio
dell’equilibrio e dalle specifiche regole contabili dettate per dette finalità.
Quanto all’esito: a) qualora le irregolarità esaminate si pongano in termini di
“squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di
norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o del mancato
rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno” la Sezione regionale può
attivare un procedimenti che può portare al “blocco dei programmi di spesa” (art. 148-bis
TUEL) o, nei casi più gravi, e in presenza dei presupposti di legge, alla procedura di
“dissesto guidato” (art. 6, comma 2, D.gs. 149/2011); b) qualora invece gli esiti non
siano così gravi da rendere necessaria l’adozione della pronuncia di accertamento
prevista dall’art. 148-bis, comma 3 del TUEL, la Corte segnala agli Enti le irregolarità
contabili, anche se non “gravi” poiché sintomi di precarietà che in prospettiva, soprattutto
se accompagnate e potenziate da sintomi di criticità o da difficoltà gestionali, possono
comportare l’insorgenza di situazioni di deficitarietà o di squilibrio, idonee a pregiudicare
la sana gestione finanziaria che deve caratterizzare l’amministrazione di ciascun Ente.
In ogni caso, l’Ente interessato è tenuto a valutare le segnalazioni che ha ricevuto
ed a porre in essere interventi idonei per addivenire al loro superamento.
L'esame della Corte è limitato ai profili di criticità ed irregolarità segnalati nella
pronuncia, sicché l’assenza di uno specifico rilievo su altri profili non può essere
considerata quale implicita valutazione positiva.
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2. Va, altresì, ricordato come l’art. 3, comma 27, della legge n. 244 del 2007 ha
disposto che “al fine di tutelare la concorrenza e il mercato, le amministrazioni di cui
all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non possono
costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non
strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né
assumere o mantenere direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società. È
sempre ammessa la costituzione di società che producono servizi di interesse generale e
che forniscono servizi di committenza o di centrali di committenza a livello regionale a
supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici di cui all'articolo
3, comma 25, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e l’assunzione di partecipazioni in tali società
da parte delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, nell’ambito dei rispettivi livelli di competenza”.
Il successivo comma 28 ha specificato che “l’assunzione di nuove partecipazioni e
il mantenimento delle attuali devono essere autorizzati dall’organo competente con
delibera motivata in ordine alla sussistenza dei presupposti di cui al comma 27. La
delibera di cui al presente comma è trasmessa alla sezione competente della Corte dei
conti”.
In particolare, il comma 29 ha prescritto che entro trentasei mesi dalla data di
entrata in vigore della legge le amministrazioni, nel rispetto delle procedure ad evidenza
pubblica, cedono a terzi le società e le partecipazioni vietate ai sensi del precedente
comma 27.
Tale ultimo precetto normativo risulta poi integrato dall’art. 1, comma 569, della
legge n. 147 del 2013, che, nella formulazione attualmente vigente, prevede che il
termine sopra indicato è prorogato di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della
legge in discorso, “decorsi i quali la partecipazione non alienata mediante procedura di
evidenza pubblica cessa ad ogni effetto; entro dodici mesi successivi alla cessazione la
società liquida in denaro il valore della quota del socio cessato in base ai criteri stabiliti
all'articolo 2437-ter, secondo comma, del codice civile”.
Da ultimo, l’art. 1, comma 611, della legge di stabilità per il 2015, n. 190 del
2014, ha imposto, fermo restando quanto previsto dagli illustrati articoli 3, commi da 27
a 29, della legge n. 244 del 2007 e 1, comma 569, della legge n. 147 del 2013, al fine di
assicurare il coordinamento della finanza pubblica, il contenimento della spesa, il buon
andamento dell’azione amministrativa e la tutela della concorrenza e del mercato, che le
regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti locali, le camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura, le università e gli istituti di istruzione
universitaria pubblici e le autorità portuali, a decorrere dal 1° gennaio 2015, avviino un
10
processo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o
indirettamente possedute, in modo da conseguire la riduzione delle stesse entro il 31
dicembre 2015, anche tenendo conto dei seguenti criteri:
a) eliminazione delle società e delle partecipazioni societarie non indispensabili al
perseguimento delle proprie finalità istituzionali, anche mediante messa in liquidazione o
cessione;
b) soppressione delle società che risultino composte da soli amministratori o da un
numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti;
c) eliminazione delle partecipazioni detenute in società che svolgono attività
analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici
strumentali, anche mediante operazioni di fusione o di internalizzazione delle funzioni;
d) aggregazione di società di servizi pubblici locali di rilevanza economica;
e) contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione degli
organi amministrativi e di controllo e delle strutture aziendali, nonché attraverso la
riduzione delle relative remunerazioni.
Il successivo comma 612 ha poi disposto che i presidenti delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano, i presidenti delle province, i sindaci e gli altri
organi di vertice delle amministrazioni di cui al comma 611, in relazione ai rispettivi
ambiti di competenza, definiscano e approvino, entro il 31 marzo 2015, un piano
operativo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente
o indirettamente possedute, le modalità e i tempi di attuazione, nonché l'esposizione in
dettaglio dei risparmi da conseguire.
Tale piano, corredato di un’apposita relazione tecnica, va trasmesso alla
competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti e pubblicato nel sito
internet dell’amministrazione interessata (secondo le modalità previste dal decreto
legislativo 14 marzo 2013, n. 33).
Entro il 31 marzo 2016, infine, gli organi ora indicati devono predisporre una
relazione sui risultati conseguiti, da trasmettere nuovamente alla competente Sezione
regionale di controllo della Corte dei conti (e pubblicare nel sito internet istituzionale
dell’amministrazione interessata).
Con tali disposizioni, il legislatore ha intestato alle Sezioni regionali di controllo
della Corte dei conti una specifica funzione, da un lato, di verifica della conformità della
costituzione o dell’adesione ad una società al perseguimento delle finalità istituzionali
dell’ente pubblico socio (art., 3, comma 28, della legge n. 244 del 2007) e, più di
recente, l’esame dei processi di contenimento delle società partecipate, sia in fase di
predisposizione del piano di razionalizzazione che di verifica dei risultati conseguiti (art.
1, comma 612, legge n. 190 del 2014). La verifica affidata alla Corte dei conti, come
11
sottolineato dalla Sezione nelle delibere di valutazione dell’inerenza della partecipazione
societaria posseduta o acquisita alle finalità istituzionali dell’ente non si traduce in
un’attività invasiva dell’autonomia delle amministrazioni ma è diretta, nell’interesse del
singolo ente e della comunità amministrata, a rappresentare agli organi di governo le
irregolarità o anomalie riscontrate, in modo che gli stessi possano responsabilmente
indirizzare
gli
organi
gestionali,
promuovendo
eventualmente
misure
correttive
nell’interesse dello stesso ente amministrato e della comunità di riferimento.
Montagna Servizi Srl
3. L’Organismo partecipato Montagna Servizi Srl, come ricostruito dalla relazione
dell’Organo di revisione del Comune, sopra riportata, deriva dalla società Montagna
Energia e Ambiente srl, costituita nel 2006 dal Comune per la gestione di servizi pubblici
e la realizzazione di un impianto idroelettrico di produzione di energia elettrica. Nel 2008
l’oggetto sociale viene ampliato – inserendo il riferimento ai servizi alla persona nell’area
sociale, socio-assistenziale, sportivo-ricreativa, i servizi di manutenzione, di qualificazione
e valorizzazione del territorio, i servizi cimiteriali, la gestione di farmacie e di esercizi
commerciali attinenti il mondo della salute e del benessere, la distribuzione finale ed
intermedia di prodotti farmaceutici, parafarmaceutici, sanitari e simili, l’informazione ed
educazione sanitaria, nonché l’aggiornamento professionale del quadro servizio sanitario
nazionale – e la società assume l’attuale denominazione. A partire dallo stesso anno la
società inizia la realizzazione di impianti fotovoltaici sia su immobili comunali – i cui tetti
sono concessi in godimento alla società con l’impegno a ricevere in godimento l’impianto
una volta realizzato e ad ottenerne il trasferimento in proprietà allo scadere del periodo
di fruizione del conto energia – che su terreni privati acquisiti in affitto.
Concentrando l’analisi sui dati di bilancio a partire dal 2008, emergono i seguenti
risultati di esercizio:
Esercizio
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Utile/perdita
5.743,00
- 10.420,00
-27.791,00
-47.267,00
646,00
-32.437,00
13.276,00
in €
Come appare evidente dai dati ora riportati, a seguito dell’operazione di
installazione dei pannelli solari, la gestione della società non è risultato più in sostanziale
equilibrio, fino alla cessione degli impianti stessi al Comune. Tale circostanza trova, del
resto, conferma anche nelle valutazioni dell’Organo di revisione del Comune, che ha
rilevato come: “nelle Srl l’investimento in beni ammortizzabili come gli impianti
12
fotovoltaici
incide
sul
risultato
d’esercizio
attraverso
le
quote
d’ammortamento
(ripartizione del valore di acquisto finanziariamente sostenuto all’inizio in quote annue del
9%) che nella fattispecie sono ogni anno di importo maggiore rispetto ai ricavi derivanti
annualmente da tale investimento. Infatti il Comune ha usufruito del vantaggio
energetico di tale investimento, in quanto il contatore di energia è del Comune”. In altre
parole, “il fatto però che il risparmio tornasse a vantaggio del Comune e non della
Partecipata, ha provocato perdite nel bilancio della partecipata”. A ciò devono aggiungersi
tre ulteriori elementi:

il Comune, già prima dell’acquisto degli impianti fotovoltaici avvenuto nel
2014, aveva contribuito in misura determinante alla realizzazione degli
stessi, con contributi in conto capitale pari ad € 332.140,22, a fronte di un
costo complessivo pari ad € 534.335,54; la rimanente quota è stata
coperta
dalla
società
con
ricorso
a
finanziamenti
bancari,
che
ammontavano al 31 dicembre 2013 ad € 236.950,19;

in relazione agli impianti realizzati su immobili comunali, nei contratti
intercorsi tra il Comune e la propria partecipata è stato previsto il
trasferimento in proprietà in favore del primo allo scadere del periodo di
fruizione del conto energia;

il Comune risulta essersi assunto oneri, che di norma dovrebbero ricadere
sulla società che realizza l’impianto e lo gestisce; ci si riferisce, in
particolare,
alla
previsione
contenuta
nella
Convenzione
relativa
all’impianto in località Creolo (art. 4), con la quale il Comune si è fatto
carico di tutti gli oneri relativi alla manutenzione ordinaria e straordinaria
dell’impianto e “di tutte le riparazioni che si rendessero necessarie, per
mantenere
efficiente
l’impianto,
nonché
dei
costi
assicurativi
e
di
videosorveglianza dell’impianto”;

dall’esame dei mastri della società appare emergere che il Comune abbia
anche riconosciuto alla propria partecipata una plusvalenza, seppur di
ridotto ammontare, come, peraltro, correttamente rilevato dal Revisore del
Comune.
Dagli elementi ora richiamati appare emergere che la costituzione della società in
analisi appare essere stata più finalizzata a rendere possibile il reperimento da parte del
Comune delle risorse finanziarie per la realizzazione dei suddetti impianti che a creare
una soggettività giuridica, che, autonomamente, potesse svolgere l’attività per la quale
formalmente è stata costituita. Questo uso dello strumento societario trova, del resto,
conferma, passando ad analizzare la fase di acquisto degli impianti da parte del Comune
13
dei suddetti impianti. Come emerge dalla Delibera di Giunta comunale n. 125 del 12
dicembre 2014, il pagamento è stato regolato come segue:
o €
176.000,00
restituzione
del
versamento
in
conto
capitale
(regolarizzato con ordinativo di incasso 1593 del 18.12.2014 cap.
3210 e mandato 1646 del 18/12/2014)
o
€ 70.000,00 entro fine 2014 (emesso dal Comune mandato n.1647
del 18.12.2014 cap. 12600)
o restanti € 161.000,00 pagamenti rateali, con rate annuali di €
23.000,00 previste dall’anno 2015 fino all’anno 2021.
Il ricorso a questo pagamento frazionato, che impegna l’Ente per i prossimi
esercizi appare necessitato dall’impossibilità attuale – tenuto conto degli stringenti vincoli
imposti dal Patto di stabilità - per quest’ultimo di farsi carico degli oneri complessivi per
la realizzazione dei suddetti impianti, che, come visto, sono stati finanziati, in parte, con
il ricorso al mercato creditizio da parte della società partecipata.
In altre parole, dagli elementi ora richiamati, appare emergere un uso distonico da
parte del Comune dello strumento societario, essendo stato creato un organismo, che fin
dalla sua operatività iniziale, non è stato messo in condizione da parte dell’unico socio di
operare secondo i principi che dovrebbero reggere tale tipologia di organismo e
soprattutto giustificarne la costituzione. In questo senso appaiono chiarissime le parole
dell’Organo di revisione del Comune ove evidenzia che “il vantaggio di tale operazione
(cioè di acquistare e installare i pannelli da parte della società partecipata), nell’intento di
chi l’ha effettuata, è stato quello di realizzare la produzione e il consumo di energia pulita
ottenendo un risparmio economico del Comune; il fatto però che il risparmio tornasse a
vantaggio del Comune e non della Partecipata, ha provocato perdite nel bilancio della
partecipata, da qui la necessità e il maggior beneficio, di rivendere tutti gli impianti al
Comune, al valore contabile, realizzando comunque un beneficio per il Comune che ha
potuto acquistare questi impianti ad un costo minore, perché nel frattempo i pannelli
sono stati parzialmente ammortizzati”.
In via di estrema approssimazione appare, dunque, alla luce degli elementi
raccolti e della mancanza di controdeduzioni al riguardo fornite dall’Ente, che la
Montagna servizi abbia costituito una sorta di “strumento servente” per il Comune, che
ha consentito a quest’ultimo di dotarsi dei suddetti impianti, superando i rigidi vincoli
posti all’agire dell’Ente stesso.
Un indice in questo senso, oltre quanto appare chiaramente deducibile dall’esame
delle modalità di finanziamento delle opere in analisi, è dato dal fatto che la società non
appare aver svolto nessuna delle attività, che tipicamente dovrebbero costituire il core
business di una società costituita anche per “la produzione e la vendita dell’energia
14
elettrica, l’esercizio delle attività nel campo di altri servizi a rete e lo svolgimento di
attività strumentali e complementari ad esse, oltre che l’attività di studio, consulenza,
progettazione e costruzione nel suddetti ambiti”. Ci si riferisce, in particolare ed in via
esemplificativa, alle previsioni, sopra richiamate, contenuta nella Convenzione relativa
all’impianto in località Creolo (art. 4), con la quale il Comune si è fatto carico di tutti gli
oneri relativi alla manutenzione ordinaria e straordinaria dell’impianto e “di tutte le
riparazioni che si rendessero necessarie, per mantenere efficiente l’impianto, nonché dei
costi assicurativi e di videosorveglianza dell’impianto”, pur a fronte di una previsione,
contenuta nella medesima convenzione (art. 1), con la quale si è riservato alla società “il
diritto di modificare l'impianto, sostituire o aggiornare i componenti in qualsiasi momento
per la durata del presente contratto”.
4. Quanto ora rilevato consente anche di affrontare il secondo profilo di possibile
criticità relativo al Piano di razionalizzazione delle società̀ e delle partecipazioni societarie
direttamente o indirettamente detenute possedute dal Comune ai sensi dell'art. 1,
comma 611, della Legge n. 190/2014, approvato dal Sindaco in data 31 marzo 2015. In
merito all’Organismo in esame, dopo aver ricordato come la finalità della società sia la
“produzione di energia elettrica e gestione farmacia”, ci si limita ad indicare nella sezione
“azioni da intraprendere”: “la società ha registrato un risultato di bilancio 2013 in perdita
di € 32.437. A seguito di tale perdita nel 2014 è stata effettuata la dismissione parziale
della società con riferimento all’attività di produzione dell’energia elettrica”.
4.1. Giova, al riguardo, preliminarmente ricordare come, alla luce del quadro
normativo sopra richiamato, questa Corte abbia già chiaramente evidenziato (cfr.
Sezione controllo Campania deliberazione n. 143/2015/PRSE) gli adempimenti cui l’ente
è chiamato nell’analizzare le proprie partecipazioni. Sinteticamente, la valutazione deve
riguardare:
“- l’oggetto sociale effettivo (non solo quello formalizzato negli atti societari);
- la natura dei servizi offerti e la stretta inerenza ai compiti dell’Ente;
- le ragioni ostative ad un eventuale reinternalizzazione o comunque i benefici
derivanti dal mantenimento del servizio in capo all’organismo esterno;
- il divieto di commistione fra attività strumentali e di erogazione di servizi pubblici
locali (art. 13 comma 2 del D.L. n. 223/2006, convertito con legge n. 248/2006);
- la situazione economica e patrimoniale della società, alla luce degli oneri di
efficienza per gli amministratori e i soci, collegati ad obblighi di accantonamento e di
liquidazione in caso di persistenti risultati negativi (nonché alle sanzioni per gli organi di
amministrazione della società) ai sensi dell’art. 1 commi 551-555 della L. n. 147/2013;
15
- nel corso del 2015, la compatibilità del mantenimento della partecipazione con il
piano operativo di razionalizzazione di cui alla Legge n. 190/2014 (art. 1, commi 611615)”.
Nella medesima delibera si è avuto modo, altresì, di precisare che “ogni decisione
amministrativa deve comunque passare attraverso un atto debitamente motivato. Il
precetto è chiaramente esposto nell’art. 3 comma 28 legge n. 244/2007 (“l’assunzione di
nuove partecipazioni e il mantenimento di quelle attuali devono essere autorizzati
dall’organo competente con delibera motivata in ordine alla sussistenza dei presupposti di
cui al comma 27”) e riproduce la regola generale posta dall’art. 3 della L. n. 241/1990
(“la motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno
determinato la decisione alle risultanze dell’istruttoria”)”.
Come già rilevato da questa
Sezione, non sono rispettose di tali parametri normativi gli atti contenenti mere
ripetizioni del dato legale, attesa la natura apodittica di siffatte pseudo motivazioni. Al
contrario, può ritenersi assolto l’obbligo della motivazione del provvedimento anche nel
caso in cui sia succinta, purché capace di disvelare l’iter logico e procedimentale atto ad
inquadrare la fattispecie nell’ipotesi astratta considerata dalla legge. (cfr. SRC Lombardia
n.
124/2011/PAR;
SRC
Lombardia
n.
34/2013/COMP;
SCR
Lombardia
n.
411/2013/PAR)”.
5. Alla luce dei principi ermeneutici appena richiamati, il Piano di razionalizzazione
in esame, in relazione all’organismo partecipato Montagna Servizi, appare presentare
alcune criticità.
Si evidenzia, infatti, la mancanza di qualsivoglia valutazione in merito, non solo
all’indispensabilità del mantenimento della partecipazione per il perseguimento delle
finalità istituzionali del Comune, ma anche in merito alle ragioni ostative ad un eventuale
reinternalizzazione o comunque i benefici derivanti dal mantenimento del servizio in capo
all’organismo esterno.
In merito al primo aspetto deve incidentalmente rilevarsi come, da un punto di
vista sistematico, la recente novella abbia, in primo luogo, confermato gli obblighi di
razionalizzazione delle partecipate già previsti dalla L. n. 244/07; in secondo luogo,
attraverso l’individuazione dei cinque criteri sopra richiamati, abbia rafforzato l’impatto
cogente dell’obbligo. In questo senso appare esemplificativa la formulazione della lettera
a), che ha sostituito la nozione di “non indispensabilità” a quella di “stretta necessità”
prevista dalla L. n. 244/07, nonché il disposto delle successive lettere c) e d), che non
solo richiedono l’eliminazione delle società che svolgono attività similari, ma anche
l’aggregazione delle società che gestiscono servizi pubblici locali di rilevanza economica.
Tale rinnovata e rafforzata cogenza degli obblighi in analisi esige, dunque, che il Comune
16
fornisca adeguata motivazione sul mantenimento di una determinata partecipazione. Tale
motivazione non può che involgere anche il secondo profilo ora ricordato, ovvero le
ragioni, che ostano ad un eventuale reinternalizzazione o comunque i benefici derivanti
dal mantenimento del servizio in capo all’organismo esterno.
In conclusione, dunque, alla luce anche delle criticità gestionali sopra rilevate, tali
profili devono essere attentamente valutati dal Comune, tenuto conto della circostanza
che la società in analisi, a seguito della cessione degli impianti fotovoltaici, svolge
attualmente la sola attività di gestione della farmacia comunale e ha un organico che
comprende un solo dipendente, che svolge l’attività di farmacista, e un amministratore.
L’acquisto rateizzato da parte del Comune dei suddetti impianti fotovoltaici non può ex se
ritenersi naturalmente un valido motivo per il mantenimento della partecipazione in
analisi, in quanto, impregiudicata ogni valutazione sull’opportunità a monte di costituire
tale organismo per farlo operare con le modalità sopra descritte, si sarebbero potuti
valutare anche percorsi alternativi per superare le criticità gestionali strutturali della
società, non sussistendo, peraltro, ragioni astrattamente ostative alla liquidazione della
stessa.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia, con riguardo
al Comune di Montagna in Valtellina
ACCERTA

le criticità evidenziate in parte motiva in relazione alla gestione dell’Organismo
partecipato Montagna Servizi srl;

la non corrispondenza al paradigma normativo previsto dall’art. 1, comma 611 e ss.,
della Legge n. 190/2014 del Piano di razionalizzazione delle società e delle
partecipazioni societarie direttamente o indirettamente detenute possedute dal
Comune, approvato dal Sindaco in data 31 marzo 2015, in riferimento alla parte
relativa all’Organismo partecipato Montagna Servizi srl;
DISPONE
17
-
la trasmissione, a mezzo sistema Siquel o altri mezzi di comunicazione telematica,
della presente pronuncia:

ai revisori dei conti;
 al sindaco del Comune e dispone che quest’ultimo, nella sua qualità di
legale
rappresentante
dell’ente,
comunale affinché comunichi
informi
il
Presidente
all’organo consiliare i
del
Consiglio
contenuti
della
presente delibera;
-
che, ai sensi dell’art. 31 del d.lgs. n. 33/2013, la presente pronuncia venga altresì
pubblicata sul sito Internet dell’Amministrazione comunale nelle modalità di legge,
dando riscontro a questa Sezione dell’avvenuta pubblicazione.
Così deliberato nell’adunanza pubblica del giorno 10 novembre 2015.
Il Magistrato Estensore
Il Presidente
(dott. Giovanni Guida)
(dott.ssa Simonetta Rosa)
Depositata in Segreteria
Il 16 novembre
Il Direttore della Segreteria
(dott.ssa Daniela Parisini)
18