La memoria per l’oggi.
ANFACI
ANNALI PREFETTIZI
Volume I
LA MEMORIA
PER L’OGGI
2015
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SOMMARIO
PREFAZIONE
IGNAZIO PORTELLI: Conservare la memoria e riflettere su presente e futuro .......................................................................................................... pag.
3
SAGGI E ARTICOLI
PIETRO ALBERTO LUCCHETTI: Prefetti Nazionali e Prefetti Consolari
(1797-1798).Un Istituto “In Gestazione” ............................................. pag.
7
ANGELO GALLO CARRABBA: Tutto, meno i tre quarti del tutto. I prefetti
nel processo di unificazione nazionale.................................................
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23
MARIA GABRIELLA CASACCIO: Principio di precauzione e attività prefettizia.........................................................................................................
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95
CARLO BOFFI: Ricognizione delle competenze prefettizie in tema di pianificazione provinciale d’emergenza non di Difesa Civile .....................
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113
ANTONIO TEDESCHI: La pianificazione di emergenza delle gallerie ferroviarie ....................................................................................................
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123
ANGELO DE PRISCO: Il Decreto “Severino”: l’estensione dell’istituto
dell’incandidabilità ai parlamentari e ai membri del Governo e il rinforzato regime per le cariche regionali e locali ....................................
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135
DAVIDE LOCASTRO: Dal “Porcellum” al “Consultellum”: l’innovativa sentenza n.1/2014 della Corte Costituzionale e le prospettive di riforma
della legge elettorale ............................................................................
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153
MARIO MORCONE: La Gestione dell’irregolarità oltre la difesa delle frontiere. Intervento svolto nell’ambito del Convegno “Il Governo delle
migrazioni oltre la crisi” presso l’Accademia dei Lincei .....................
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173
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VI
SOMMARIO
SAGGI DELLE BORSE DI STUDIO ANFACI – LUISS
GIAN CANDIDO DE MARTIN: Introduzione pubblicazione Anfaci................ pag. 183
LUCA ADDESSI: Il ruolo delle Prefetture tra evoluzione del principio autonomistico ed esigenze di raccordo interistituzionale ...........................
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185
ALESSANDRO SIBILIA: Le funzioni di amministrazione generale del Prefetto in Italia e in alcuni paesi europei. Analogie e differenze con le
funzioni di amministrazione generale del comune...............................
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243
Bibliografia..................................................................................................
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277
APPENDICE
Stato, territorio e prefetture. Appunti di riflessione
Documento ANFACI presentato in occasione dell’Assemblea Nazionale
dell’Associazione del 9 maggio 2014 .................................................. pag. 281
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NOTIZIE SUGLI AUTORI
Luca Addessi- Laureato in Giurisprudenza, vincitore della borsa di studio
Anfaci-Luiss, 2014
Carlo Boffi – Prefetto, ha fatto parte della commissione straordinaria incaricata di gestire il comune di Castelnuovo di Napoli, sciolto per infiltrazioni camorristiche. Nel 2010 è stato Prefetto di Belluno. Attualmente è
Vicecapo Dipartimento dei Vigili del fuoco, del soccorso pubblico e
della difesa civile.
Maria Gabriella Casaccio – Viceprefetto Aggiunto presso la Prefettura di
Roma, si occupa dell’Area IV-bis, Diritti civili, cittadinanza, condizione giuridica dello straniero, immigrazione e diritto d’asilo –Ufficio Cittadinanza Italiana. E’ Dottore di ricerca in Diritto amministrativo presso
l’Università di Catania.
Gian Candido De Martin - Professore emerito di Diritto pubblico della Luiss
Guido Carli e Presidente del Centro di ricerca sulle amministrazioni
pubbliche "Vittorio Bachelet".
Angelo De Prisco – Viceprefetto presso l’Ufficio Affari Legislativi e Relazioni Parlamentari del Ministero dell’Interno, si occupa di Affari territoriali e Autonomie locali.
Angelo Gallo Carrabba – Viceprefetto presso la Prefettura di Perugia, si occupa di Ordine e Sicurezza Pubblica. E’ socio aggregato della Deputazione di storia patria dell’Umbria.
Davide Locastro - Viceprefetto aggiunto, presso l’Ufficio Affari Legislativi
e Relazioni Parlamentari del Ministero dell’Interno, si occupa di Affari
territoriali e Autonomie locali. Specializzato in “Diritto delle Regioni e
degli Enti Locali”.
Pietro Alberto Lucchetti - Consigliere della Presidenza della Repubblica, si
occupa del Servizio Rapporti con la società civile. Ha frequentato
l’Ecole Nationale d’Administration.
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NOTIZIE SUGLI AUTORI
Mario Morcone –Prefetto, Capo del Dipartimento delle Libertà Civili e
dell’Immigrazione. Ha assolto numerosi incarichi istituzionali di rilievo
nazionale e in ambito territoriale.
Ignazio Portelli – Prefetto, Segretario Generale dell’Anfaci
Alessandro Sibilia – Laureato in Giurisprudenza, vincitore della borsa di
studio Anfaci-Luiss, 2014
Antonio Tedeschi – Viceprefetto presso la Prefettura di Roma, si occupa di
Protezione e Difesa Civile.
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PREFAZIONE
IGNAZIO PORTELLI
CONSERVARE LA MEMORIA E RIFLETTERE
SU PRESENTE E FUTURO
Questo è il primo volume di una serie (mi auguro, lunga) di annali del
Corpo prefettizio, che quest’anno ha compiuto duecentododici anni dalla sua
istituzione, avvenuta nel maggio del 1802. Una storia lunga, parallela alla
nascita degli stati contemporanei, al leale servizio dello Stato, indipendentemente dalla forma di governo, nel mantenere il rapporto tra centro e periferia, con competenze variabili in relazione alle necessità del momento.
In ciò consiste la costante attualità dell’istituto prefettizio: essere l’asse
della rete del Governo nel territorio nazionale e costituire il livello della
prossimità dell’azione delle Amministrazioni centrali dello Stato, ovvero
della vicinanza del governo centrale ai bisogni da soddisfare.
In particolare, nelle nazioni del nostro Continente anche non appartenenti all’Unione Europea esiste una figura istituzionale definita rappresentante territoriale dello Stato. Con questa espressione viene identificato chi
svolge principalmente il raccordo tra centro e periferia oltre agli altri delicati
compiti attribuiti dai singoli ordinamenti nazionali. Cosi è, ad esempio, in
Belgio, in Bulgaria, Finlandia, in Francia, in Germania, in Grecia e a Cipro,
in Norvegia, in Lituania, in Olanda, in Polonia, in Portogallo, in Romania, in
Svezia, in Svizzera, in Turchia, in Ucraina, in Ungheria, in alcuni Paesi
dell’ex Jugoslavia ed anche in Italia.
Ne deduciamo che il rappresentante territoriale dello Stato:
a) non è connaturale ad una sola forma di Stato, anzi è parte essenziale
di ogni forma di Stato;
b) non è legato alle dimensioni territoriali dello Stato;
c) in alcune nazioni viene apprezzato come soggetto di prima istanza
delle richieste delle popolazioni per non concentrare ogni tipo di problematica sugli organi centrali, per mediare e risolvere le vicende locali.
Nel caso italiano, i prefettizi costituiscono un grande Corpo dello Stato
con tre tipiche caratteristiche:
a) essere un Corpo professionalmente formato e costantemente aggiornato sui principi del silenzio operoso, dell’amministrazione generale dello
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IGNAZIO PORTELLI
Stato e della assunzione di responsabilità inusuali nel pubblico impiego; i
prefettizi costituiscono la riserva dello Stato per l’impiego in ogni situazione;
b) essere un Corpo in cui da sempre è possibile l’ingresso dall’esterno
alle personalità scelte dal Governo per l’assunzione di incarichi;
c) essere, in definitiva, un Corpo con peculiarità e un bagaglio professionale ben differente rispetto alle altre figure presenti nelle pubbliche Amministrazioni; ed è sempre saggio non disperdere o confondere tale patrimonio.
L’idea dell’annale, promossa dall’Associazione nazionale funzionari
amministrazione civile dell’Interno (Anfaci, l'associazione professionale storica dei prefettizi italiani), scaturisce dal bisogno di conservare la memoria e
di coltivarla ed è, nel contempo, opera legata alla tradizione e alla innovazione.
Tradizione intesa come riattivazione costante della storia bicentenaria
dell’impegno profuso a favore della società e delle istituzioni.
Innovazione innestata nella tradizione ovvero – come affermava Victor
Hugo – un grande albero che genera rami, germogli, fiori e frutti sempre
nuovi. E queste novità sono tantissime, tra le più recenti: l’impegno anticorruzione nei suoi molteplici profili, l’Expo, l’azione di contrasto alla criminalità organizzata e le tante iniziative in ambito provinciale promosse dai prefetti.
I saggi e gli articoli pubblicati in questo annale riguardano solo una parte del grande caleidoscopio delle competenze e della storia dell’impegno dei
prefettizi: i primordi, il ruolo nel processo di unificazione nazionale, la protezione e la difesa civile, i requisiti per l’assolvimento delle cariche pubbliche elettive, la legge elettorale parlamentare e l’immigrazione clandestina.
Inoltre, vengono pubblicate le sintesi di due borse di studio AnfaciLuiss dedicate a studi sui campi di interesse, in Italia e all’estero, del Ministero dell’Interno. Si tratta di una collaborazione con buoni risultati forieri di
essere sempre migliori.
Il volume è completato dal documento Stato, territorio e prefetture. Appunti di riflessione che l’Anfaci ha presentato lo scorso 9 maggio.
Infine, con l’occasione ho il piacere di ringraziare la collega Franca
Tancredi e la signora Giulia Buonpane per la grande ed attenta pazienza nel
raccogliere e sistemare il materiale.
Buona lettura.
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SAGGI E ARTICOLI
PIETRO ALBERTO LUCCHETTI
PREFETTI NAZIONALI
E PREFETTI CONSOLARI (1797-1798).
UN ISTITUTO “IN GESTAZIONE”
SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. I prefetti nazionali e consolari della Repubblica romana. – 3. I prefetti nazionali della Repubblica elvetica. – 4. Prefetti nazionali e
prefetti consolari: un istituto “in gestazione”.
1.
Premessa.
Sono i successi eclatanti riportati nello “spazio di un mattino”, dal 10 al
21 aprile 1796 (Montenotte, Millesimo, Dego e, infine, Mondovì), a indurre
l’armistizio di Cherasco del 28 aprile. Vittorio Amedeo III si ritira dalla Prima Coalizione e cede alla Francia il Ducato di Savoia e la Contea di Nizza,
libera le piazzeforti di Acqui, Tortona, Alessandria, consentendo agli eserciti
della Armée d’Italie il libero transito sui suoi territori, con facoltà di passare
il Po a Valenza. L’Armata di Bonaparte può così avanzare in Lombardia e
misurarsi con l’Austria.
Da Cherasco, il 26 aprile, il Général en Chef lancia il primo proclama
della Campagna d’Italia alle “phalanges républicaines” vittoriose, definendole “soldats de la liberté”(1).
Lo stesso 26 aprile, ad Alba, nelle immediate retrovie del fronte, un altro proclama viene indirizzato “al popolo piemontese e lombardo” dai giacobini Rusca, Ranza e Bonafous, giunti in città al seguito del generale Augereau e del commissario Saliceti.
(1) G. Gorgone, Da Nizza ad Arcole, in 1796-1797. Da Montenotte a Campoformio: la rapida
marcia di Napoleone Bonaparte, <L’Erma> di Bretschneider, Roma, 1997-Catalogo della
mostra Roma, 4 febbraio 1997-27 aprile 1997, 32. Riguardo al significato del Trattato di Cherasco (che il Lacretelle ebbe a definire un accordo “simile a quelli che l’antica repubblica
romana concludeva con i re di Bitinia”) per l’avvio dell’impresa napoleonica in Italia, cfr L.
Mascilli Migliorini, Napoleone, Salerno editrice, Roma, 2001, 88 ss. Più in generale, si veda
C. Zaghi, L’Italia di Napoleone dalla Cisalpina al Regno, UTET, Torino, 1986.
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PIETRO ALBERTO LUCCHETTI
Esso riconosce la “nazione” piemontese alleata in perpetuo con quella
francese e la ordina secondo principi di libertà, uguaglianza e sovranità popolare, con magistrature elettive e bandiera di tre colori: blu, rosso e arancio.
Sono aboliti decime e diritti feudali, ma si mantengono “la religione” , “culto
patrio della nazione”, e le congrue dei parroci.
Il 27 aprile, presenti numerosi sindaci delle Langhe, l’assemblea albese
proclama la Repubblica piemontese, dichiarando deposto il re sabaudo e denunciando l’uso dei titoli e degli stemmi. Bonafus è eletto maire, Ranza dispone l’innalzamento dell’albero della libertà (che viene benedetto, il I maggio, dal vescovo), mentre Rusca avvia l’arruolamento per la Legione rivoluzionaria italiana, distinta da un medaglione con i profili di Bruto e Cassio.
La vicenda della prima repubblica giacobina d’Italia (conclusasi già il
18 giugno 1796, dopo la pace di Parigi e con il ritorno alla sovranità piemontese)(2) sembra sintetizzare in modo quasi antesignano il Triennio 17961799. Si è trattato di un’esperienza breve, caratterizzata nel profondo da
condizionamenti di tipo militare (e, segnatamente, dall’occupazione francese), nonché tanto “rivoluzionaria”, cioè innovatrice, quanto ispirata a un
“culto dell’antico” affatto originale poiché commisurato alla peculiare tradizione italiana.
Nondimeno, al di là della dimensione critica attinente, in primo luogo,
alla valutazione del periodo quale “preludio o avvio” del Risorgimento, il
senso del Triennio per la storia d’Italia consiste, probabilmente, nel “passaggio” dall’idea di “nazione culturale”, cioè “nazione di nazioni” cui non solo
manca lo Stato unitario, ma anche la nostalgia di questo, all’esigenza di un
progetto comune anche politico”. Tanto, si realizza “sulle rovine di tutti i dibattiti e i miti legati all’ipotesi settecentesca di una felicità pubblica garantita
proprio dalla compresenza di modelli politici diversi e di territori di non rilevante ampiezza”.
Ed “è”, questo, “un processo messo in moto” proprio “dal confronto con
la Grande Nazione. I piccoli Stati d’antico regime, malgrado le strategie riformatrici”, si rivelano, all’improvviso ed impietosamente, arcaici ed inadeguati perché “impotenti ad assicurare la pace” e la loro stessa “indipendenza
di fronte a una” intera “nazione in armi”(3).
(2) Sulla vicenda della Repubblica di Alba, letta alla luce dei fattori militari che ne hanno determinato la storia, cfr V. Ilari, P Crociani e C. Paoletti, Storia militare dell’Italia giacobina,
Stato Maggiore dell’Esercito-Ufficio Storico, Roma, 2001, 29 ss. Più in generale, si veda C.
Ghisalberti, Dall’Antico Regime al 1848. Le origini costituzionali dell’Italia moderna, Laterza, Roma-Bari, 1999, 67-68.
(3) G. Ricuperati, Universalismo e nazione nella cultura italiana dal tardo Settecento alla Restaurazione. Appunti per una ricerca, in L. Lotti e R. Villari (a cura di), Universalismo e nazionalità nell’esperienza del giacobinismo italiano, Laterza, Bari, 2003, 16. Per una descrizione di sintesi dell’esperienza del giacobinismo italiano e delle “Repubbliche sorelle”, cfr G.
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PREFETTI NAZIONALI E PREFETTI CONSOLARI (1797-1798)
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Qui interessa esaminare alcuni aspetti istituzionali e amministrativi che,
sopravvenendo in termini di assoluta novità nel corso dell’esistenza di quelle
che, a fronte della Grande Nation, si definiranno “Repubbliche sorelle”,
hanno caratterizzato, in Italia, la “giacobina Repubblica romana” e, in Svizzera, la Repubblica Elvetica.
2.
I prefetti nazionali e consolari della Repubblica romana.
Anzitutto a Roma, in effetti, nel significato più autentico di frattura modernizzatrice, intesa quale “rottura con la tradizione secolare romano-papale,
ripetutasi poi anche nel 1849”, s’interpreta l’esperienza del 1798/99 nello
Stato della Chiesa: “scartata dagli studiosi l’idea denigratoria della “Repubblica per ridere” o “effimera” e ridimensionata anche quella della sua intrinseca debolezza politica e culturale”, la “giacobina Repubblica romana” acquista rilievo per “la nascita o, almeno, per il tentativo di costruzione- di linguaggi e di pratiche della politica nuovi e capaci di investire profondamente
e nella lunga durata i comportamenti e le idee”(4), nella città, prima che nei
possedimenti, del sovrano Pontefice.
In particolare, nel dominio del “linguaggio nuovo”(5), s’impone, dopo
l’esilio forzato di papa Pio VI Braschi, il ricorso al mito della Roma repubblicana classica, utilizzato per la costruzione di un’originale religione politica, nonché funzionale al bisogno di sacralizzare le istituzioni appena stabilite. A Roma, più che in Francia e in misura assai maggiore rispetto alle altre
“Repubbliche sorelle”, la retorica e il gusto figurativo della classicità assurgono a qualificazione singolare. L’evocazione degli esempi mitici di virtù
civica, di amore per la libertà e di odio per la tirannia incentivano
l’identificazione dei cittadini nella Patria.
Pécout, Il lungo Risorgimento. La nascita dell’Italia contemporanea (1770-1922), Bruno
Mondadori, Milano, 1999, 42-56.
(4) M. Caffiero, La Repubblica nella città del Papa, Donzelli, Roma, 2005, 9. Sulla “scoperta
della politica” quale “valore del Triennio” che informa l’Ottocento nel nostro Paese, si veda
M. Formica, Le repubbliche giacobine, in M. Ridolfi (a cura di), Almanacco della Repubblica. Storia d’Italia attraverso le tradizioni, le istituzioni e le simbologie repubblicane, Bruno
Mondadori, Milano, 2003, 29-30.
(5) In termini simbolici, rilevanza particolare assumono i colori della bandiera: “come nella
Repubblica dapprima Cispadana e poi Cisalpina erano stati preservati due colori” del vessillo francese, “(il bianco e il rosso), aggiungendo a essi il verde, così fu anche per la Repubblica Romana che sostituì il blu con il nero (che alla fine prevalse sul grigio). Molto si è opinato
e scritto riguardo all’adozione del verde da parte della Repubblica Cispadana, dato che questo tricolore divenne poi la bandiera italiana; al contrario non si conosce il significato del
colore nero adottato per la Repubblica Romana e non si sa neanche se esso fu una scelta delle autorità francesi o di quelle romane.” M. e F. Stramacci, Roma Giacobina tra cronaca e
storia, Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, Roma, 1999, 61.
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PIETRO ALBERTO LUCCHETTI
Riguardo agli organi fondamentali dello Stato, riaffiorano così vestigia
che gli studi antesignani di Albert Dufourcq non esitano a classificare di tipo
“archeologico”: Tribunato, Senato, Consolato. Puntualizza, in proposito,
Paolo Alvazzi del Frate: “si fa in genere risalire l’adozione di tale terminologia neo-classica ai commissari francesi” incaricati dal Direttorio di redigere
la Costituzione della Repubblica, “tuttavia, come evidenziato da Mario Battaglini, nell’Atto del Popolo Sovrano del 15 febbraio 1798 se ne riscontra già
una prima utilizzazione, suggerita (sembra) dall’archeologo Ennio Quirino
Visconti”(6).
Il Battaglini, effettivamente, afferma che “nel periodo che va dal 10
febbraio al 17 marzo 1798, dall’entrata dei francesi in Roma, cioè, alla pubblicazione della Costituzione della nuova repubblica giacobina, lo stato”
viene “retto da due profondamente diverse costituzioni. La prima di esse è
nota col nome di “Atto del popolo sovrano” ed è del 15 febbraio 1798, l’altra
assai meno conosciuta, porta il titolo “Proclama del Generale Berthier sulla
elezione de’ membri del Governo provvisorio della Repubblica Romana”.
L’Atto del popolo sovrano, redatto in italiano e in francese, consta di
“due parti: una che costituisce il preambolo, e l’altra che, sia pure schematicamente, dà il profilo della nuova struttura dello stato repubblicano”. Il Proclama di Berthier, datato 16 febbraio, del pari bilingue e intestato Armata
d’Italia-Repubblica Francese, accoglie “la richiesta di una nuova struttura
politica fatta al generale francese” dai romani mediante l’Atto del popolo sovrano, dettando anche il testo di “una Costituzione vera e propria”. Essa,
come “tutte le costituzioni dei governi provvisori giacobini”, non contiene
“principi generali ma solo lo schema della struttura dei nuovi organi e alcune
norme per il loro funzionamento”(7).
In entrambi i documenti, si riscontra l’istituto dei “consoli” che, nel testo di Berthier, ammontano a sette e ai quali sono devolute l’esecuzione “di
tutte le leggi” nonché la facoltà di proporne di nuove, “secondo l’urgenza”.
L’Atto del popolo sovrano attribuisce, poi, la carica evocativa di “pretori”
ai magistrati, con funzioni in ambito civile e criminale, definiti “giudici di
pace” dal proclama del generale francese. Non v’è cenno, altresì, in tale ul(6) P. Alvazzi del Frate, La “romanité” dans le système juridique de la République romaine
(1798-1799), in P. Catalano e G. Lobrano (a cura di), Antichità e rivoluzioni da Roma a Costantinopoli a Mosca, Herder, Roma, 2002, 211. Il riferimento ad Albert Dufourcq attiene,
nella specie, all’opera Le régime jacobin en Italie. Etude sur la république romaine (17981799), Perrin, Parigi, 1900. Sulle ricerche pionieristiche di Dufourcq, si veda, in particolare,
la Premessa di Vittorio Emanuele Giuntella alla Bibliografia della Repubblica Romana del
1798-1799, Istituto di Studi Romani, Roma, 1957, IX-XII.
(7) M. Battaglini, Le istituzioni di Roma giacobina (1798-1799), Giuffrè, Milano, 1971 1, 3,
19 e 20. Sulla proclamazione dell’Atto del popolo sovrano, si veda l’edizione critica, a cura di
M. Teresa Bonadonna Russo, del Diario dell’anni funesti di Roma, Tipografia del Senato della Repubblica, Roma, 1995, 55.
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PREFETTI NAZIONALI E PREFETTI CONSOLARI (1797-1798)
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tima fonte, agli “edili”, organo invece istituito dall’Atto del popolo sovrano.
Nella Costituzione proclamata il 20 marzo 1798, che pone termine alla
breve gestione provvisoria della Repubblica, compaiono di nuovo le cariche
di “consoli” (scesi al numero di cinque e titolari del potere esecutivo), di
“pretori” (i quali, coadiuvati da “assessori”, curano l’amministrazione della
giustizia in ogni circondario) e di “edili” (che formano la municipalità dei
“cantoni”). Ex novo, s’istituiscono i “questori”, incaricati della gestione finanziaria e tributaria; ai due “consigli”, infine, che esercitano il “potere legislativo”, lo stesso testo costituzionale impone il nome, rispettivamente, di
“Senato” e di “Tribunato”.
Come, dunque, appare, l’utilizzo, man mano consolidatosi, di quella che
Alvazzi del Frate definisce “terminologia neo-classica” risulta risalente
all’Atto del popolo sovrano, caratterizzando così un contributo nient’affatto
marginale da parte dei giacobini romani.
Conforta anche, al riguardo, lo scritto del Cretoni: “il Lampredi, fin dai
primi di marzo, aveva annunciato dalle colonne del Monitore di Roma che i
commissari del Direttorio, Monge, Daunou e Florent, “famosi giuspubblicisti”, erano in Roma “travagliando con costante assiduità ad ultimare la Costituzione della Repubblica Romana”. Al lavoro preparatorio, sembra abbiano
partecipato il Visconti e altri pochi consiglieri” il cui “contributo”, tuttavia,
“o meglio, quello del Visconti”, si è ridotto “a far adottare per i nuovi istituti
e per le nuove cariche nomi di sapore classico”(8) .
In tema, avendo riferimento all’Atto del popolo sovrano, è ragionevole
ricondurre alla componente romana l’introduzione dell’attributo di “prefetti”: nel testo, si stabilisce infatti che “il Popolo Romano ha trasferito provvisoriamente ogni facoltà politica, economica e civile, che emanava a nome
del Papa, nei dipartimenti”, denominati, rispettivamente, dei “Consoli”, dei
“Prefetti di Polizia”, dei “Prefetti di Giustizia civile e Criminale”, dei “Prefetti della Milizia”, dei “Prefetti alle Finanze”, dei “Prefetti all’Annona”, dei
“Prefetti di Marina Commercio e Agricoltura”, degli “Edili” e dei “Prefetti
sull’Ecclesiastico”. Con il Battaglini, si può in proposito osservare che “il
nome Dipartimenti si trova (e questo dimostra che nella stesura” dell’Atto
hanno posto “mano i francesi) nella costituzione provvisoria della Lombardia: quanto al nome di prefetti dato ai singoli membri, esso è di pura marca
pontificia, chiamandosi così i Capi delle Congregazioni”(9).
Se, dunque, la matrice transalpina si distingue facilmente nella qualificazione dipartimentale dei settori della pubblica amministrazione cui sono
(8) A. Cretoni, Roma giacobina. Storia della Repubblica Romana del 1798-99, Istituto di studi
romani-Edizioni Scientifiche Italiane, Roma, 1971, 106-107.
(9) M. Battaglini, cit., 11.
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PIETRO ALBERTO LUCCHETTI
preposti i prefetti, l’assonanza “curiale” della nuova carica sembra quasi indurre, per comprenderne la scelta, il collegamento con l’opera di Francesco
Riganti: avvocato concistoriale, questi è, infatti, a detta del Valentinelli(10),
l’autentico estensore dell’Atto del popolo sovrano.
Nato nel 1735 e appartenente a famiglia intrinseca alla corte vaticana,
Riganti, in quanto moderato, viene considerato affidabile dai francesi, tant’è
che il suo nome compare, secondo Vittorio Emanuele Giuntella(11),
nell’elenco di patrioti che Giuseppe Bonaparte reca a Roma nel luglio 1797,
all’inizio della missione di ambasciatore presso la Santa Sede.
Designato già l’11 febbraio 1798 da Berthier a far parte dell’ultima
Congregazione di Stato nominata da Pio VI, Riganti viene quindi annoverato
nel Dipartimento dei “Consoli” (i quali, si afferma nell’Atto del 15 febbraio,
“dovranno esercitare le funzioni” che “nel passato Governo si adempivano”
proprio “dalla Congregazione di Stato”). Chiamato a esercitare ancora, provvisoriamente, le funzioni di Console, dopo il 16 febbraio, dal Proclama dello
stesso generale Berthier, cesserà dalla carica con la Costituzione di marzo.
Com’è noto, le Congregazioni furono istituite per sovvenire alla necessità di dar vita a commissioni ad hoc incaricate di gestire questioni prima affidate, nell’ambito della Curia Romana, alla Cancelleria Apostolica.
L’ordinamento complessivo delle Congregazioni risale alla Immensa aeterni
Dei di Sisto V del 22 gennaio 1588 e non muta, in sostanza, fino ad oggi:
ogni Congregazione è da allora guidata da un cardinale con la carica di Prefetto(12).
In linea con la tradizione, può ritenersi assai probabile che il Riganti,
esperto avvocato concistoriale, abbia inteso attribuire il titolo di “prefetti”,
sic et simpliciter, alle persone preposte a ciascun Dipartimento, omologando
il senso latino del termine con la funzione di capo del Dipartimento medesimo e riscuotendo, peraltro, l’approvazione dei francesi.
Nei fatti, l’appellativo non sopravvive all’Atto del popolo sovrano. La
stesura costituzionale provvisoria offerta ai romani dal Proclama di Berthier,
infatti, lo pretermette, pur recependo l’istituto, ad esempio, dei Consoli, nel
novero dei quali, come accennato, viene inserito in primis lo stesso Riganti.
(10) In tal senso, cfr ancora Battaglini, cit, 3. Ne Il Risorgimento italiano, Einaudi, Torino,
1981, 238, S. J. Woolf sostiene che “i francesi cercavano di assicurarsi una obbediente collaborazione mediante la scelta del personale di governo e l’imposizione di determinati schemi
costituzionali. Il Direttorio e Bonaparte pensavano concordemente che le due principali forze
d’opposizione alla politica francese in Italia dovessero essere identificate nei reazionari austriacanti e nei patrioti estremisti; diverso era il loro giudizio solo per quanto riguardava il
pericolo potenzialmente rappresentato dai secondi”.
(11) V. E. Giuntella, Le classi sociali nella Roma giacobina, in Rassegna storica del Risorgimento, 1951, 31.
(12) Si veda, in proposito, N. Del Re, La Curia Romana, Libreria Editrice Vaticana, Roma,
1998, 33-38.
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PREFETTI NAZIONALI E PREFETTI CONSOLARI (1797-1798)
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E tanto può spiegarsi con la sinteticità dello schema del Proclama, assai
standardizzato in termini di conformità alle istruzioni impartite dal Direttorio
dapprima a Bonaparte (“point de Costitution mais de réglement que vous
publierez toujours comme général en chef”)(13) e, quindi, ai generali
dell’Armata d’Italia.
Il nomen prefetto (cui si unisce sùbito, in coerenza con quanto sinora
considerato, lo specificativo “consolare”) riaffiora, però, con tutta evidenza,
in 17 dei 372 articoli della Costituzione di marzo(14). Venuto meno il rudi(13) G. Gorgone, La Repubblica Cisalpina: una repubblica sorella, in 1796-1797. Da Montenotte a Campoformio: la rapida marcia di Napoleone Bonaparte, cit, 87.
(14) Il riferimento ai prefetti attiene, nel Titolo IV (Assemblee elettorali), all’art.42: “il prefetto consolare di ogni dipartimento è tenuto, sotto pena di destituzione, d’informare il
consolato del tempo in cui aprono e si chiudono le assemblee elettorali. Egli non può arrestarne, né sospenderne le operazioni, né entrare nel luogo delle sedute; ma ha il diritto di
farsi comunicare il processo verbale di ciascuna seduta nel termine di 24 ore successive;
ed è tenuto di denunziare al consolato le infrazioni che si fossero fatte all’atto costituzionale. In tutti i casi, i consigli legislativi pronunziano soli sulla validità delle operazioni elettorali”. Nel Titolo VI (Potere esecutivo), all’art.152: “il consolato invigila, e assicura
l’esecuzione delle leggi nelle amministrazioni e ne’ tribunali, per mezzo di prefetti consolari da lui nominati”. Nel Titolo VII (Corpi amministrativi e municipali), all’art.193 “il consolato nomina presso ciascuna amministrazione dipartimentale e municipale un prefetto
consolare, e lo revoca quando lo crede conveniente. Questo prefetto invigila, e sollecita la
esecuzione delle leggi. Egli deve avere 25 anni almeno”. Nel Titolo VIII (Amministrazione
della giustizia), all’art. 208: “nessun cittadino, se non ha 25 anni compiti, può essere eletto
giudice di un tribunale dipartimentale, né pretore, né assessore del pretore, né membro
dell’alta pretura, né giurato, né prefetto consolare presso i tribunali”; all’art. 214: “vi è un
tribunale civile in ogni dipartimento. Ogni tribunale civile è composto di un prefetto consolare, del suo sostituto e di uno scriba nominati, e deponibili dal consolato, e da almeno
cinque giudici”; all’art.231: “ogni tribunale di censura”, competente al “giudizio dei delitti”, “è composto di un presidente eletto per cinque anni dalle assemblee elettorali, di due
pretori, o assessori del pretore della comune, in cui è stabilito, di un prefetto consolare,
nominati, e deponibili dal consolato”; all’art.240: “le funzioni di prefetto consolare, e di
scriba presso il direttore del giurì d’accusa, sono eseguite dal prefetto consolare, e dallo
scriba del tribunale di censura”. Sempre nel Titolo VIII, all’art.242: “il direttore del giurì
di accusa procede immediatamente come uffiziale di polizia, sulle denunzie che gli fa il
prefetto consolare, sia per uffizio, sia dopo gli ordini del consolato: 1) sugli attentati contro la libertà o la sicurezza individuale de’ cittadini; 2) su quelli che sono commessi contro
il diritto delle genti; 3) sull’opposizione all’eseguimento dei giudizi e di tutti gli atti esecutori emanati dalle autorità costituite; 4) sulle turbolenze cagionate, e su i fatti praticati per
impedire la percezione delle contribuzioni, la libera circolazione delle sussistenze e di altri
oggetti di commercio”. Seguono: l’art.244, “il tribunal criminale è composto di un presidente, di due giudici presi tra quelli del tribunal civile, del prefetto consolare presso al tribunal civile, o del suo sostituto e di uno scriba”; l’art.245, “il prefetto consolare è incaricato: 1) di procedere contro i delitti sugli atti di accusa ammessi dai primi giurati; 2) di
trasmettere agli uffiziali di polizia le denunzie, che gli sono indirizzate direttamente; 3) di
invigilare sui direttori del giurì d’accusa ed uffiziali di polizia del dipartimento, e di agire
contro di loro seguendo la legge, in caso di negligenza o di fatti più gravi; 4) di fare istanza nel corso della processura per la regolarità delle forme, e prima del giudizio per
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PIETRO ALBERTO LUCCHETTI
mentale modello militare, risulta difficile contestare che il titolo sia stato attribuito a un organo familiare alle precedenti esperienze costituzionali. E qui
s’impone l’archetipo francese dei commissari del Direttorio. Si tratta di funzionari (il trattamento economico, espresso in miriagrammi di frumento, è di
1/3 superiore a quello degli amministratori dipartimentali) che il Direttorio
nomina presso le amministrazioni dei dipartimenti, riservandosi,
all’occorrenza, piena facoltà di revoca.
Il commissario sorveglia e sollecita l’adempimento delle leggi, deve
aver compiuto 25 anni ed essere residente da almeno un anno nel dipartimento. “La legge del 9 febbraio 1796” lo “incarica di acquisire dalle amministrazioni dipartimentali e dai tribunali giudiziari quanto inerente
all’esecuzione delle leggi, alla sicurezza pubblica ed individuale, ad ogni
turbamento o disordine esistenti o prevedibili. Essi ricevono, giornalmente e
ad ora stabilita, i responsabili militari della piazza e quelli della gendarmeria.
Informano altresì i ministri delle infrazioni” di rispettiva competenza(15).
l’applicazione della legge; 5) di sollecitare l’esecuzione dei giudizi resi dal tribunale criminale, e di denunziare gli abusi, eccessi di potere e prevaricazioni”; l’art.257, “vi è presso” il tribunale dell’alta pretura “un prefetto consolare e un sostituto, nominati e deponibili
dal consolato”. Chiudono, ugualmente nel Titolo VIII, l’art.260: “l’alta corte di giustizia”,
che giudica le “incolpazioni ammesse dai consigli legislativi tanto contro i loro propri
membri, quanto contro i consoli”, è “composta di un giurì di accusa, e di un giurì di giudizio, di un direttore del giurì d’accusa, di un prefetto nazionale e di tre giudici”; l’art.264:
“il tribunale dell’alta pretura nomina nella stessa seduta per scrutinio alla maggioranza
assoluta due suoi membri per fare all’alta corte di giustizia, uno le funzioni del direttore
del giurì d’accusa, l’altro le funzioni di prefetto nazionale” e l’art.267: “l’alta corte di giustizia si divide in due sezioni: la prima, detta sezione d’accusa, è composta dal direttore
del giurì d’accusa, dal prefetto nazionale, e da otto alti giurati cavati a sorte sulla lista
generale; la seconda, detta sezione di giudizio è composta da tre giudici, dal prefetto nazionale, e da 16 alti giurati parimente cavati a sorte sulla lista generale”. Nel Titolo XIV
(Disposizioni generali), l’art.360: “nessuno potrà essere amministratore dipartimentale,
giudice di un tribunale civile, presidente di un tribunale criminale, prefetto consolare o
sostituto, presso un tribunale civile o criminale, se non è stato almeno per un anno o edile
o prefetto consolare presso una municipalità, o pretore o assessor del pretore, o prefetto
consolare presso un tribunale di censura”; l’art.361: “nessuno potrà essere senatore, tribuno, alto pretore, prefetto consolare presso l’alta pretura, gran questore, se non è stato
almeno un anno o amministrator dipartimentale, o giudice di un tribunal civile, o presidente di un tribunal criminale, o prefetto, o sostituto del prefetto consolare presso un tribunale
civile, o criminale” e l’art.367: “alcun funzionario stabilito dalla presente costituzione
console, ministro, legislatore, questore, amministratore, edile, elettore, pretore, giudice,
prefetto consolare, giurato ordinario o speciale, o alto giurato, segretario, scriba, o altro
qualunque non potrà esercitare alcuna funzione prima di aver prestato il giuramento di
odio alla monarchia, e all’anarchia, e di attaccamento alla repubblica, ed alla costituzione” (le citazioni sono tratte da A. Aquarone, M. D’Addio e G. Negri, Le Costituzioni italiane, Edizioni di Comunità, Milano, 1958).
(15) B. Bergerot, Les préfets avant les préfets, in Etudes pour servir à l’histoire du corps préfectoral (1800-1940), Imprimérie municipale Hotel de Ville, Paris, 1983, 17.
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PREFETTI NAZIONALI E PREFETTI CONSOLARI (1797-1798)
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Val la pena ribadire che il modello francese viene riproposto, nella generalità dei casi, dall’Armata d’Italia. A Lucca, dove un’essenziale Costituzione provvisoria è quasi dettata dal generale Sérurier ancora nel febbraio
1799, in termini e modi analoghi a quelli del Berthier, si prevedono, appunto, “commissari” nominati dal Direttorio esecutivo(16).
A Roma, le competenze del prefetto consolare, delineate dalla Costituzione ed afferenti ad ambiti di amministrazione civile, ordine pubblico e vigilanza sull’attività della giustizia, si attagliano, con la modifica essenziale
di cui si dirà in prosieguo, agli standard del commissario transalpino. Non
può dunque darsi torto alle menzionate asserzioni del Cretoni sul ruolo che
debbono aver svolto, nella specie, i Commissari civili incaricati dal Direttorio di redigere il testo costituzionale. Spicca, in particolare, l’intervento di
Pierre-Claude-François Daunou. Se, in effetti, la personalità di Gaspard
Monge, illustre matematico e scienziato, ma anche figura di primo piano nelle istituzioni rivoluzionarie, si segnala tra quelle dei Commissari, è forse
proprio al lavoro di Daunou, giurista ed esponente di punta, con Condorcet,
Sieyès e Destutt de Tracy, degli Ideologi protagonisti dell’attività delle assemblee del Direttorio e del Consolato, che bisogna far capo per esaminare
la questione.
Dalle lettere di Monge, pubblicate in Dall’Italia, si evince che i Commissari, a Milano il 15 febbraio 1798, erano “finalmente arrivati a Roma” il
22 febbraio: ebbene, già il 13 marzo “la costituzione della Repubblica romana” risultava “data alle stampe”, tanto che, alla stessa data, venivano “emanate le leggi organiche per ognuna delle componenti del governo”(17). Un
lasso di tempo così breve induce a pensare a “un canovaccio della costituzione redatto a Parigi, sul quale lavorarono”, poi, “i Commissari e, in particolare Daunou, una volta giunti a Roma”(18): ed è quanto sostenuto da Francesca Sofia.
(16) Sulla prima Repubblica democratica lucchese, si rinvia, in generale, a Lucca 1799: due
repubbliche. Istituzioni, economia e cultura alla fine dell’Antico Regime, Convegno di studi,
Lucca-Villa Bottini 15-18 giugno 1999, in Actum Luce Rivista di studi lucchesi, 1-2, 2001, e,
specificamente, ai due volumi di G. Tori, Lucca giacobina, Pubblicazioni degli Archivi di
Stato, Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, Roma, 2000.
(17) G. Monge, Dall’Italia (1796-1798), Sellerio, Palermo, 1993, 186, 187 e 188; con il titolo
di Uno scienziato al servizio della Rivoluzione, un profilo di Gaspard Monge è offerto,
all’inizio della raccolta di lettere, da S. Cardinali e L. Pepe. In generale, sulla corrispondenza
tra le autorità francesi con Parigi, appare utile menzionare che essa “era continua sia per riferire, sia per chiedere ordini o pareri, che, compatibilmente con la rapidità dei corrieri, arrivavano puntualmente” M. e F. Stramacci, cit., 208.
(18) F. Sofia, Antico e moderno nel costituzionalismo di P. C. F. Daunou, commissario civile a
Roma, in P. Boutry, F. Pitocco e C. Travaglini (a cura di), Roma negli anni di influenza e dominio francese 1798-1814, Edizioni Scientifiche Italiane, Ercolano (Napoli), 2000, 349. Sostengono la tesi del progetto proveniente dalla Francia anche M. Vovelle in Les Républiques
Soeurs dans le projet du Directoire et dans l’opinion française, 33, e A. De Francesco in La
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PIETRO ALBERTO LUCCHETTI
Quest’ultima fa altresì menzione “di una lettera inviata da Daunou al direttore L. M. de la Révellière-Lépaux pochi giorni dopo l’emanazione del testo costituzionale, dove l’adozione della terminologia della repubblica romana antica
viene ascritta alla Francia, anche se poi concordata nei dettagli con gli esponenti
romani. Discolpandosi dall’accusa di aver riformato il testo que vous nous aviez
remise, Daunou elencava” quindi “le modifiche apportate d’après la démande
de quelques Romains”(19). Ed è nel novero dei quelques Romains che sarebbe
logico includere Ennio Quirino Visconti, il quale, anche in ragione della propria
carica di Console pro tempore da cui i nuovi funzionari dipendono direttamente
(e non solo, quindi, in ragione di naturale vocazione “archeologica”) può aver
avuto voce decisiva nell’attribuzione del nomen “prefetto consolare”.
3.
I prefetti nazionali della Repubblica elvetica.
Cronologia vuole, però, a questo punto, che si segnalino eventi già verificatisi a Parigi tra la fine del 1797 e l’inizio del 1798. Unitamente a Peter
Ochs e al Direttore Louis-Marie de la Révellière Lépeaux, proprio Daunou
“aveva redatto un primo progetto d’unione dei cantoni” svizzeri “in confederazione una e indivisibile”(20). Ochs, maggiorente di Basilea, che, con Frédéric-César Laharpe, vodese, rappresenta la più importante figura del periodo
rivoluzionario nel suo Paese, “era stato incaricato di redigere un testo costituzionale” nel corso di incontri svoltisi “l’8 e il 9 dicembre” 1797 “con il Direttore Reubell e Bonaparte”.
Il “Progetto della costituzione elvetica”, “sottoposto al Direttorio il 15
gennaio” e soggetto a modifiche “da parte di Merlin e di Reubell viene
stampato e diffuso in Svizzera all’inizio di febbraio” dove acquisisce notorietà con il nome di “Costituzione di Parigi”.
Esso, destinato a tradursi senza cambiamenti di sostanza nella Costituzione della Repubblica elvetica che verrà proclamata ad Aarau il 12 aprile
1798, affida “il potere esecutivo a un Direttorio” che “mediante l’organo dei
prefetti dirige tutto l’apparato amministrativo”(21). Mancando un Consolato
constitution de l’an III et les Républiques jacobines italiennes, 103: le due relazioni sono raccolte negli Atti del convegno internazionale Repubbliche Sorelle, cit.
(19) F. Sofia, cit., 349. Oltre alle notizie che l’autrice dedica nel testo all’opera di Daunou, riferite all’attività legislativa e costituzionale di quest’ultimo, si desidera menzionare, riguardo
all’appartenenza di Daunou alla scuola degli Ideologi, G. Zanfarino, Alle origini del governo
rappresentativo, Bonacci, Roma, 1993.
(20) A. Boehtlingk, Frédéric-César Laharpe, Editions de la Baconnière, Neuchatel (Suisse),
1969, 125.
(21) A. Rufer, La Suisse et la Révolution française, La Néogravure, Paris, 1974, 68, 72 e 74. Si
ritiene significativo, in merito al “Progetto della Costituzione elvetica”, quanto affermato l’8
febbraio 1798 da Madame de Stael, allora residente a Coppet, nel Cantone di Vaud: “E’ giun-
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PREFETTI NAZIONALI E PREFETTI CONSOLARI (1797-1798)
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(l’organo corrispondente è definito appunto “Direttorio esecutivo”, in derivazione stretta dal modello della Costituzione francese del 1795 di cui Daunou era stato uno dei principali artefici), il “Progetto della costituzione elvetica” collega alla carica di prefetto l’attributivo “nazionale”. Su un corpus di
107 articoli (più due Titoli dedicati, rispettivamente, alle Mutazioni nella costituzione e ai Mezzi per porre in attività la costituzione), i prefetti nazionali
sono menzionati in 8 articoli.
Nell’immediatezza dell’analisi, si segnala la brevità del testo elvetico rispetto a quello della Repubblica romana e quindi il minor numero di norme
dedicate al prefetto nazionale. Anche qui devono aver giocato i limitati margini temporali a disposizione dei redattori del “Progetto”, in tanto costretti
dal fulmineo susseguirsi degli eventi che, dal 15 dicembre 1797 (data di occupazione francese del Giura svizzero), alla capitolazione di Berna del successivo 5 marzo, vedono passare la Confederazione dalla neutralità alla
sconfitta.
Peraltro, l’ipotizzabile economia di tempo che, rispetto all’esperienza
romana, può essere derivata dall’ambientazione essenzialmente parigina dei
lavori è da ritenere sia stata compensata dalle mende imposte dai Direttori
Jean-François Reubell e Philippe-Antoine Merlin de Douai. Reubell (che,
come detto, aveva avviato, con Bonaparte, l’intesa con Ochs) risulta in effetti interessato, anche in ragione della propria origine alsaziana, acché si costituisca un sistema “satellite” oltre Giura, utile a rendere più sicuri i confini
naturali con l’Impero germanico. Merlin de Douai, giureconsulto di fama e
già Ministro della giustizia, riserva invece cura particolare ai diritti soggettivi pubblici e individuali borghesi.
Il risultato di sintesi comporta nondimeno il vantaggio di fruire di articolati che tendono ad accorpare precetti normativi altrimenti votati ad essere
parcellizzati. Sui prefetti nazionali, gli articoli 95 e 96 del “Progetto” costituiscono quasi un compendio esemplare.
Art. 95: “Le tre prime autorità di ciascun cantone sono il prefetto nazionale, la camera di amministrazione ed il tribunale di cantone”.
Art. 96: “Il prefetto nazionale vi rappresenta il potere esecutivo. Egli ha
per luogotenente il viceprefetto del comune dove risiede; Egli invigila sopra
tutte le autorità ed impiegati nell’esercizio delle loro funzioni e li richiama ai
loro doveri; Tramanda loro le leggi e gli ordini del Direttorio; Riceve le loro
ta oggi da Parigi una costituzione per tutta la Svizzera, una e indivisibile, seppur distinta in
22 cantoni, tra cui il Vaud. La trovo assai ragionevole e ritengo potrebbe essere adottata subito. Ma ci sono molti pregiudizi in questo Paese e forse non ci si è si avvicinati a sufficienza
al modello federativo. Nella costituzione che ci viene presentata, bisognava democratizzare
ogni cantone, ma lasciandolo padrone di governarsi entro propri limiti”, F. Rosset, Tout a
des limites en ce pays, y compris la Rèvolution, Dossier Helvétique Vol.5/6-Regards sur
l’Helvétique, Schwabe & Co.AG-Verlag-Basel, 2000, 64.
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PIETRO ALBERTO LUCCHETTI
osservazioni, progetti e reclamazioni; è obbligato di trasferirsi di quando in
quando ne’ diversi distretti del cantone, per invigilarvi; Non concede alcun
favore, ma riceve le petizioni de’ cittadini e le tramanda alle autorità competenti; Egli convoca i comizi primari ed elettorali; Presiede alle feste civiche;
Ha il diritto d’intervenire nelle deliberazioni de’ tribunali e della camera di
amministrazione; vi richiede l’esecuzione delle leggi, ma non può votare;
Egli invigila sulla sicurezza, esercita il diritto di cattura, e dispone della forza armata, però non la può comandare lui stesso; Egli nomina i presidenti del
tribunale, della camera di amministrazione e delle giustizie inferiori fra i
giudici e amministratori eletti dal corpo elettorale; Egli ha eziandio la nomina degli scrivani, dell’accusatore pubblico e de’ vice-prefetti del capo luogo
e de’ distretti. E’ il Direttorio che l’elegge, lo destituisce, lo richiama, lo trasferisce in un altro cantone o lo chiama ad altre funzioni”(22).
Così delineati in stilemi normativi, gli standard che erano stati propri del
commissario francese appaiono, per molti versi, altrettanto netti che nella
Costituzione romana.
Il prefetto nazionale, “designato dal Direttorio” e legato al territorio mediante la residenza, “sorveglia e sovrintende”, quale “rappresentante del go(22) Gli articoli 95 e 96 del “Progetto della Costituzione elvetica” sono posti in testa al Titolo X (Autorità nei cantoni). Nello stesso Titolo, interessano l’art.102: “oltre a queste tre
prime autorità, vi sono nel capo-luogo ed i distretti di ciascun cantone, delle giustizie inferiori, in materia civile e di polizia, composte di nove membri eletti dal corpo elettorale.
Stanno per sei anni in carica. In ciascun anno esce uno di loro. Il presidente vien scelto fra
gli assessori del prefetto nazionale” e l’art.103: “nel capo-luogo, e in ciascun distretto, vi
sarà per il mantenimento della tranquillità pubblica e l’esercizio degli ordini che emanano,
sia dal prefetto, sia dai tribunali, sia dalla camera di amministrazione, un vice-prefetto, il
quale ha sotto di sé, in ciascuna sezione o quartiere di città e ciascun villaggio, un agente
di sua nomina”. I restanti 4 articoli che riguardano il prefetto nazionale attengono al Titolo
IV (De’ comizi primari ed elettorali), l’art.34: “i nomi degli eletti saranno mandati al prefetto nazionale, il quale, coll’assistenza del presidente di ciascheduna autorità costituita
del luogo del suo domicilio, procede in pubblico, per via della sorte, all’esclusione della
metà degli eletti”. Al Titolo V (Del potere legislativo), l’art.37 “da computarsi dal terzo
anno inclusivamente, dopo che sarà messa in attività la presente costituzione, sarà mestiere per essere eletto membro del Senato, essere stato, ossia ministro, o agente al di fuori, o
membro del Consiglio de’ Due cento quaranta, o del Tribunale supremo, o prefetto nazionale o infine presidente di una camera di amministrazione o d’un tribunale di cantone”.
Nel Titolo VI (Direttorio esecutivo), l’art.72: “fin da questo momento i requisiti necessari
per essere direttore sono: l’età di anni quaranta compiti, e la qualità di essere ammogliato,
o di vedovo. Da computarsi dall’anno terzo inclusivamente, dopo posta in attività la presente costituzione, i requisiti saranno inoltre di essere stato, o membro dell’uno de’ Consigli legislativi, o ministro, o membro del Tribunale supremo, o in fine prefetto nazionale”.
Ugualmente nel Titolo VI, l’art.82: “il Direttorio nomina, rivoca, o destituisce i capi ed
uffiziali di ogni grado della forza armata, i ministri ed agenti diplomatici, i commissari
della tesoreria nazionale, i prefetti nazionali, il presidente, accusatore pubblico e scrivano
del Tribunale supremo, e li esattori in capo delle entrate della Repubblica. Li sottoimpiegati e sotto-agenti vengono nominati da quelli da cui dipendono immediatamente”.
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verno, all’esecuzione e all’implementazione delle leggi, controlla
l’amministrazione e mantiene l’ordine pubblico. Assicura altresì l’attività
delle assemblee elettorali. La durata del suo ufficio non è fissata, ma può essere sostituito in ogni momento e addetto ad altro cantone. Il ruolo del prefetto riveste estrema importanza, poiché egli funge da mediatore tra centro e
periferia”(23).
Tale ultima affermazione di Andreas Frankhauser induce nondimeno a
riflessione.
La figura del commissario francese, immediato precedente del prefetto
nazionale, giustifica, nella concretezza dei compiti prima ancora che nella
lettura semantica, un senso, appunto, del committere insito all’istituto:
d’incarico, cioè, affidato a tempo determinato e spesso non prolungato, ma
che si esplica anche nella consapevolezza delle parti che, quasi sempre, gli
interessi alla base del rapporto gravitano in modo eminente nel luogo in cui
insiste il committente e non in quello di adempimento del commissum.
Come rilevato da Frankhauser, il prefetto nazionale sembra invece inserito in una dialettica più articolata e complessa perché più attenta alla periferia rispetto al modello commissariale (essenzialmente riconducibile al binomio “rappresentanza-controllo”).
Esso, pur recependo l’incombenza di rappresentare il centro e vigilare
sulla periferia, ha il dovere di ricevere, ex art. 96, “le petizioni de’ cittadini
e” di “tramandarle alle autorità competenti” così come “è obbligato di trasferirsi di quando in quando ne’ diversi distretti del cantone”. Mediante il viceprefetto, da lui stesso nominato, si avvale inoltre di una rete di agenti stanziati “in ciascuna sezione o quartiere di città e ciascun villaggio”. Il suo ruolo di garante dell’esercizio dei diritti politici, dell’uso della giustizia e, in
particolare, di un corretto svolgimento dell’attività amministrativa, lo caratterizza effettivamente come “prima autorità del cantone” (art. 95), intendendosi l’auctoritas(24) quale autentico strumento di “accrescimento” della fruizione, da parte della comunità, dei diritti di cittadinanza.
In due parole, il prefetto nazionale è anche autorità locale, oltre che governativa. E tanto fa assai comodo poiché si rende necessario adattare un
modello sinora squisitamente francese alla realtà quanto mai diversificata
della Confederazione. Ma se questa chiave di lettura delle norme del “Progetto” può considerarsi plausibile, si è spinti altresì ad avanzare la suggestione che il termine “prefetto” sia utilizzato da Daunou, in vece di quello di
“commissario”, né per semplice operazione nominalistica in ossequio
(23) A. Frankhauser, The Political Structure and Revolutionary Potential of the Helvetic Republic (1798-1803), Atti del convegno internazionale Repubbliche Sorelle, cit., 159.
(24) Sul concetto di autorità sociale cfr, P. Pombeni, Autorità sociale e potere politico
nell’Italia contemporanea, Marsilio, 1993, 16 ss.
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all’antichità classica, né nel solo intendimento di designare il “capo” di un
pur importante ufficio pubblico.
Da profondo conoscitore e, soprattutto, da acuto critico della storia romana, Daunou ha inteso forse dar valore di attualità a una risalente, specifica
funzione.
“La Repubblica romana puniva le città italiche ribelli privandole di ogni
struttura civica, cosa che equivaleva alla pena di morte per le persone; da
Roma, venivano inviati”, appunto, dei “prefetti per amministrare le comunità
decadute”, riconducendole, proprio mediante l’amministrazione, all’esercizio della cittadinanza. “Sotto l’Impero, i prefetti di tribù o di città erano gli
eredi di quei prefetti, perché dovevano ormai la propria autorità a una delega
imperiale. Ma il titolo implicava che le collettività loro affidate, comunità
cittadine o tribù, non perdessero più completamente la propria personalità
giuridica”(25).
Daunou, quale antico rivoluzionario e legislatore della Rivoluzione, ha
probabilmente ben presente questa missione originaria volta a rigenerare le
comunità a un ordine nuovo.
Mutatis mutandis, egli la considera attualissima e in grado di essere sperimentata perché coerente con il significato etimologico (che pure gli è proprio) che nel prefetto individua “colui che deve agire per primo e che deve
prendere l’iniziativa” in favore dei cittadini, non limitandosi a rappresentare e
a controllare. E da un punto di vista ideologico, sembrano quasi così comporsi
i filoni storici di pensiero che nel coté giacobino vede prevalere il centro sulla
periferia e in quello girondino auspica la promozione del governo locale.
Per una rigenerazione del proprio Paese, in senso antioligarchico, riformatore e unitario, tiene però anche Peter Ochs. Colto e cosmopolita esponente dell’alta borghesia della Città Stato di Basilea dove gli sono stati affidati
importanti incarichi pubblici, Ochs vive a Parigi, nel 1791, l’esperienza della
Rivoluzione ed è vicino alle posizioni dei Foglianti. A Daunou lo accomuna
l’ossequio per l’insegnamento di Rousseau sul valore delle istituzioni statali
nella formazione di una matura coscienza di patria: entrambi non possono
che concordare sulla scelta di collegare al titolo di prefetto l’attributo “nazionale”.
Ma (e a questo punto si chiude il riferimento cronologico alla “Costituzione di Parigi”) il “prefetto nazionale” compare anche nella Costituzione
romana del 20 marzo 1798.
Sinora si è però argomentato in via esclusiva del “prefetto consolare”, in
quel testo costituzionale. Nondimeno, il prefetto nazionale, lungi dal ritener(25) F. Jacques e J. Scheid, Roma e il suo Impero, Laterza, Roma-Bari, 2005, 242. In tema, si
veda anche G. Vitucci, I Prefetti di Roma in età alto imperiale, in Instrumenta, 21, 2003, 891934.
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PREFETTI NAZIONALI E PREFETTI CONSOLARI (1797-1798)
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si un lapsus calami, esiste solo in quanto parte del sistema dedicato, nel Titolo VIII (Amministrazione della giustizia), all’Alta corte di giustizia (artt.
259-267). Essa è istituita “per giudicare le incolpazioni ammesse dai consigli
legislativi tanto contro i loro proprii membri, quanto contro i consoli” (art.
259): il prefetto nazionale, a norma degli articoli 264, 266 e 267, vi funge sia
da membro della “sezione d’accusa”, sia da componente della “sezione di
giudizio”.
Nell’ovvia considerazione che il prefetto consolare, per la propria diretta dipendenza dal potere esecutivo, debba astenersi dal conoscere circa
le “incolpazioni ammesse contro i consoli”, il ruolo, in concorso con altri
membri, di “accusatore” e di “giudice” in rappresentanza dello Stato è affidato ad altra species istituzionale: il prefetto nazionale, nominato ad hoc
mediante estrazione a sorte tra i componenti del Tribunale dell’alta pretura.
Si tratta, dunque, come sembra evidente, di una magistratura affatto speciale.
Per il discorso, però, che qui interessa, l’inclusione nella Costituzione
della Repubblica romana della figura del prefetto nazionale offre un indizio
ricostruttivo che appare decisivo.
4.
Prefetti nazionali e prefetti consolari: un istituto “in gestazione”
Riepilogando: a cavallo degli anni 1797 e 1798, Daunou, unitamente a
Peter Ochs e al Direttore De la Révellière Lépeaux, redige il “Progetto della
costituzione elvetica” che, emendato da Reubell e Merlin de Douai, parimenti Direttori in carica, diviene la cosiddetta “Costituzione di Parigi”, dove la
figura del commissario del Direttorio, prevista dalla Costituzione dell’anno
III, si trasforma in prefetto nazionale. Giunto a Roma il 22 febbraio 1798
quale Commissario civile, Daunou fa presente a De la Révellière Lépeaux
che, nella Costituzione della Repubblica romana del 20 marzo, rispetto alla
prima stesura ricevuta in Francia e su cui egli ha lavorato, sono state introdotte modifiche nominalistiche, richieste da esponenti romani. Sono costoro
che, nell’Atto del popolo sovrano del 15 febbraio 1798, hanno utilizzato il
termine prefetto per designare i responsabili di uffici destinati a gestire provvisoriamente la Repubblica appena istituita. Di fatto, anche nel testo della
Costituzione del 20 marzo, il commissario del Direttorio cambia nome e diviene prefetto consolare.
Se tale sequenza s’interpreta alla stregua delle considerazioni sinora
esposte, sembra corretto attribuire all’elemento francese (e, quindi, in primis,
a Daunou) l’ “invenzione” dei prefetti nazionali e consolari. In tal caso, si è
trattato di un’elaborazione confortata da una visione istituzionale colta e al
tempo stesso non scevra da autentica passione rivoluzionaria.
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PIETRO ALBERTO LUCCHETTI
E nondimeno graduale, poiché commisurata al tempo e al luogo di implementazione delle norme. Basti citare, in proposito, il percorso evolutivo
che, in breve tempo, porta il commissario del Direttorio a divenire, in Svizzera, prefetto nazionale perché autorità locale di quel territorio. A Roma,
prefetto consolare, in quanto, oltre a configurarsi come autorità locale (e
quindi, appunto, a definirsi prefetto), inizia a connotarsi, come appare intravedersi dalla distinzione tra prefetto consolare e prefetto nazionale, quale
istituto del potere esecutivo a connotazione amministrativa, man mano distante da attribuzioni di giustizia.
E quindi significativo può considerarsi anche il contributo dell’elemento
romano ed italiano. In fondo, nella Forma di Governo Repubblicano provvisorio per il Piemonte, testo costituzionale che si riferisce all’esperienza giacobina del 1796 ricordata all’inizio, compaiono, quali Autorità provinciali,
un prefetto per gli affari civili e un prefetto per gli affari criminali: sono, però, cariche elettive, non riconducibili, quindi, al chiaro schema francese di
rapporti Governo-commissario del Direttorio. Inoltre, come nell’Atto del
popolo sovrano, il nomen prefetto viene sempre usato quale sinonimo di titolare di un ufficio.
Tuttavia, nel complesso, l’esperienza nel nostro Paese, mediante il confronto con modelli empirici, oltre che con la rassegna della cultura
dell’antico, ha caratterizzato decisivamente l’opera di Daunou se è vero che,
per la stessa Francia, “la terminologia della Costituzione romana è
un’anticipazione del futuro: consoli al posto di Direttori, Tribunato, Senato,
prefetti. Dopo brumaio, Daunou dimostrerà di non aver dimenticato il suo
rampollo romano”(26).
(26) F. Furet e D. Richet, La Rivoluzione francese, Rizzoli, Milano, 2004, 488. Significativo,
in proposito, risulta anche il riferimento a Georges Lefebvre che, in Napoleone Bonaparte
(ristampa RCS, Milano, 2005, 47), afferma: “I repubblicani desideravano da molto tempo
rafforzare l’autorità governativa, come dimostrano le costituzioni che diedero ai Paesi vassalli: senza parlare della Cisalpina, feudo di Bonaparte, i membri del Direttorio disponevano
in Olanda della tesoreria; in Svizzera nominavano i funzionari; a Roma perfino i giudici; in
queste due ultime repubbliche i dipartimenti avevano già un <prefetto>”.
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ANGELO GALLO CARRABBA
TUTTO, MENO I TRE QUARTI DEL TUTTO.
I PREFETTI NEL PROCESSO
DI UNIFICAZIONE NAZIONALE
Io dico, potessimo avere per un anno cinquantanove cittadini i più
idonei d'Italia in fatto di governo e di pubblica amministrazione, per
mettere alla testa di ogni provincia, che sono appunto cinquantanove,
sarebbe sicuro allora il riordinamento d'Italia. Che sono cinquantanove migliori cittadini, e il loro sacrifizio per un anno? Perché dunque vuoi tu lasciare di dare opera ancora a questa nostra Patria?
Bettino Ricasoli, primo ministro,
a Giuseppe Pasolini, prefetto di Milano,
12 settembre 1861
Ora i prefetti hanno tutto, meno i tre quarti del tutto.
Carlo Cadorna, in Senato, 28 febbraio 1866
SOMMARIO: 1. Introduzione. – 2. I prefetti e l’Unità d’Italia. – 2.1. Dalle barricate al
palazzo. – 2.2. Fare l’Italia, fare gli italiani. – 2.3. Verso un’istruzione nazionale. – 2.4. “Restringere” l’Italia. – 3. La formazione di un’etica pubblica nazionale. – 3.1. Alla ricerca dei valori comuni. – 3.2. Carisma, prestigio, autorevolezza. – 3.3. Etica pubblica e spirito fondativo nazionale. – 3.4. L’età della prosa: verso un’etica della responsabilità. – 4. Paleontologia dell’amministrazione:
storie di prefetti su sfondo tricolore. – 4.1. Luigi Torelli e la questione adriatica.
– 4.2. Giovanni Minghelli Vaini e la libertà religiosa. – 4.3. Giorgio Tamajo e il
lavoro minorile. – 4.4. Bernardino Bianchi e la prevenzione sanitaria. – 4.5.
Andrea Calenda di Tavani e la dedizione sacrificale. – 5. Conclusioni.
1.
Introduzione
Parlare del ruolo dei funzionari pubblici nel processo di unificazione nazionale significa, inevitabilmente, parlare dei prefetti; non solo perché i pre-
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ANGELO GALLO CARRABBA
fetti, almeno per i primi decenni post-unitari, hanno costituito la figura centrale dell’amministrazione del nuovo Stato sul territorio, e neppure per quella
loro dimostrata funzione di “burocrazia unificatrice” così mirabilmente descritta da tanta parte della storiografia sulla pubblica amministrazione italiana, da Romanelli a Sepe passando per Gustapane, Ragionieri o Melis.
No, il motivo vero per cui oggi si dovrebbe riflettere sul ruolo dei prefetti nel processo di unificazione nazionale è probabilmente un altro, ed è legato alle loro biografie, alla loro idea di Patria, alla loro capacità di testimoniare e portare dentro lo Stato (cioè dentro l’esperienza quotidiana di impegno al servizio del bene pubblico) un vissuto individuale di storie, valori,
sentimenti, convinzioni che allora contribuirono in modo significativo alla
costruzione di un’etica pubblica alta e condivisa.
In altre parole, è giunto forse il momento di scoprire come ed in che misura quella classe dirigente post-unitaria (formata certo da avvocati, aristocratici, borghesi, massoni, ma anche ex combattenti, ex cospiratori, patrioti,
garibaldini) seppe partecipare alla definizione di quel “vissuto fondativo” da
cui trasse esempio, linfa e slancio vitale lo sforzo morale di un’intera Nazione. E per vissuto fondativo nazionale si vuol qui intendere proprio la condivisione di un patrimonio di esperienze comuni, di emozioni individuali e collettive, di impegni solidali, di valori ed obiettivi trasversalmente assunti come obbligatori da un’intera popolazione al di là delle differenze di censo,
cultura, origine geografica o convinzione politica; una condivisione profonda, in grado di dare senso e direzione alle ragioni dello stare insieme, di
strutturare i legami civili e sociali della comunità di nuova fondazione, di dare concretezza ai concetti di Patria e di Nazione al di là della vuota ampollosità della retorica patriottarda.
In ogni Stato di nuova fondazione, quel solido basamento di esperienze
e di vissuti condivisi trova il suo cemento nella testimonianza dei protagonisti delle esperienze belliche, rivoluzionarie o costituenti che rappresentarono
il momento di svolta o di cesura col passato. Il carisma dei padri della patria
altro non è che la possibilità di parlare per conoscenza diretta di ciò che altri
hanno appreso dai libri di storia; e di trarre da questa conoscenza diretta –
talvolta traumatica e drammatica – il lievito di un’etica in grado di nobilitare
e dare spessore all’agire politico di tutti i giorni.
In un’epoca come la nostra, in cui la crisi dell’etica pubblica appare alla
base della grave perdita di credibilità delle istituzioni e del calo di fiducia
che esse accusano presso i cittadini, non può farsi a meno di riflettere come
le stagioni di più felice e straordinaria rinascita nazionale, cioè i decenni iniziali del Regno d’Italia e della Repubblica, siano coincise con i momenti in
cui maggiore è stata la presenza nelle istituzioni di testimoni o diretti protagonisti della rottura con il passato e della costruzione del nuovo Stato.
L’esperienza risorgimentale in un caso, quella resistenziale nell’altro, ricor-
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I PREFETTI NEL PROCESSO DI UNIFICAZIONE NAZIONALE
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rono frequentemente nelle biografie delle nuove classi dirigenti che guidarono il Paese nei decenni di rinascita civile, sociale e democratica; e non deve
sorprendere che anche prefetti dagli altisonanti cognomi nobiliari abbiano
avuto al loro attivo esperienze dirette e di prima linea, chi sulle barricate delle Cinque giornate di Milano, chi combattente a Solferino o a Bezzecca, chi
al fianco dei garibaldini nelle campagne di Sicilia o di Aspromonte.
Scavare nelle biografie dei Prefetti del Regno, così come sempre più
spesso si è fatto negli ultimi decenni, consente di mettere a fuoco questo
aspetto significativo eppure allo stesso tempo misconosciuto: ovvero che
quella “burocrazia unificatrice” aveva fatto l’Italia ben prima di sedere nei
palazzi di governo, e l’aveva fatta conoscendo l’esilio, la prigionia, la rischiosa segretezza delle cospirazioni, la polvere dei campi di battaglia, il
sangue degli amici di gioventù caduti nelle guerre d’indipendenza.
Al pari della generazione costituente del secondo dopoguerra del Novecento, quella burocrazia, oggi tanto spesso derisa e sbeffeggiata, aveva ben
presente il valore dell’Unità d’Italia perché sapeva esattamente, e per esperienza diretta, quale fosse stato il prezzo per realizzarla. Erano uomini che
portarono dentro l’amministrazione del Regno d’Italia un amore genuino per
il servizio pubblico, di cui coglievano appieno missione e valore; uomini
che, seppure talvolta con errori ed inadeguatezze, operavano sempre sentendo sopra di sé l’incombente giudizio della Storia, che avrebbe deciso se il
loro impegno fosse stato all’altezza dei sacrifici di chi aveva lottato per la
Patria.
Per scoprire questo pezzo della storia d’Italia non c’è bisogno di ricorrere alle biografie dei “grandi” prefetti post-unitari, i Serpieri, i Winspeare o i
Cavasola; è sufficiente dedicarsi alle piccole traiettorie di prefetti qualunque,
nomi sconosciuti ai più come Bernardino Bianchi, Carlo Bosi, Giovanni
Minghelli, Giorgio Tamajo, Francesco Zironi(1), funzionari che interpretarono il loro servizio con dignità e misura, senza eccessi e senza protagonismi,
nell’anonimato di una funzione vissuta come dovere piuttosto che come potere.
I problemi che quei prefetti si trovarono ad affrontare, talvolta con povertà di mezzi e limitatezza di vedute, erano le grandi questioni che interrogavano l’Italia già all’indomani del 1861: l’unificazione morale ed economica del Paese, che avrebbero dovuto andare di pari passo con l’unificazione
politica ed amministrativa; e quindi l’infrastrutturazione del Meridione, la
leva obbligatoria, la repressione del brigantaggio, la lotta alla malaria ed alle
malattie endemiche, le condizioni di lavoro nelle campagne e nelle miniere,
e più in generale l’esigenza di sostenere un processo di sviluppo e di crescita
(1) Le notizie biografiche relative ai prefetti citati in questa monografia sono riportate in appendice.
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ANGELO GALLO CARRABBA
del benessere collettivo che potesse dare sostanza e virtù agli sforzi per erigere la nuova comunità nazionale.
Se il giudizio storico complessivo su quella fase della vita del Paese non
può essere sbrigativamente liquidato in una sommaria elencazione di successi e fallimenti, di meriti e colpe, una cosa però la si può dire con serena certezza, e cioè che i prefetti seppero interpretare quel frangente con una tensione morale ed un senso di responsabilità adeguati alla delicatezza del passaggio epocale. Se si legge, ad esempio, questo passo del discorso rivolto da
Giacinto Scelsi al Consiglio provinciale di Girgenti il 25 aprile 1861, appare
evidente la lucida consapevolezza dei compiti che attendevano le classi dirigenti del nuovo Regno:
«Nella condizione in cui ci troviamo, in una età, qual è la nostra, fervida di
pensamenti, non che attrice di opere, destinati noi a vivere novella politica, ciascuno dovrebbe mostrarsi più cupido del fare che del dire (…) Una serie di atti
eroici ha dischiuso anche a noi la ricca eredità dei popoli liberi. E’ nostro dovere
di rendercene degni colla prudenza civile, coll’abnegazione, colla concordia e
colla operosità, che moralizzano gli uomini e creano la felicità degli Stati. Naturalmente per giungere a così prosperi risultati converrà sostenere ulteriori sacrifizii. La perduranza in essi farà mano a mano sparire quegli inconvenienti che
finora ci è toccato rimpiangere, e che nel passaggio da un antico ad un novello
ordine di cose sogliono essere quasi inevitabili. Valichiamo dunque con animo
coraggioso questo periodo di transizione, che sarà brevissimo se tutti, governanti
e popolo, spogliandoci d’ogni privata passione, avremo la virtù di mirare ai supremi interessi della patria, a consolidare il novello ordine di cose».
Allo stesso tempo, non può sfuggire il fatto che i prefetti del Regno seppero interpretare il loro ruolo con rigore e sobrietà(2). Essi diedero volto e
voce all’amministrazione regia cercando di comunicare (ed il brano di prima
ne è un esempio) un’immagine di serietà grave e pensosa, in cui
l’entusiasmo e l’appagamento per il coronamento del sogno unitario avevano
ben presto lasciato il posto all’assunzione di responsabilità rispetto alle mille
sfide dell’unificazione sostanziale, e non solo formale, del Paese.
I prefetti, è bene chiarirlo, non furono mai il volto sorridente dell’Italia
unita; semmai cercarono di esserne il volto austero, autorevole, solenne, che
(2) Valgano per tutte le parole che il prefetto Luigi Tegas rivolse ai sindaci ravennati all’atto
di accomiatarsi da quella provincia il 21 gennaio 1863: «Io entrai nobilmente nell’arringo
amministrativo, promettendo a me stesso di non mai venir meno alla mia fede politica ed a
quei sentimenti di liberale patriottismo che furono il sogno dei miei giovani anni e ne saranno
l’ultimo, di non tradire mai la coscienza, di non venire meno alle mie convinzioni, di rappresentare con decoro il Governo, d'instaurare il prestigio dell'autorità, di fare insomma sempre
il mio dovere a qualunque costo e checché ne potesse avvenire. E colla mano sul cuore sento
in questo istante, non già di non esser mai caduto in errore, ma di non avere a rimproverarmi
né un’ingiustizia, né una parzialità, né una passione, e nemmeno il più piccolo rancore».
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I PREFETTI NEL PROCESSO DI UNIFICAZIONE NAZIONALE
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in ogni momento doveva rinnovare il messaggio della grandezza
dell’obiettivo raggiunto e della necessità di moltiplicare gli impegni per
completare l’opera. Si sentivano investiti del compito di rappresentare sul
territorio l’unità della nazione, e per far questo dovevano trasmettere
l’immagine di un’amministrazione coesa, solida, uniforme nei propositi come negli indirizzi; spettava a loro di alimentare certezze, speranze, fiducia
nel futuro, ma allo stesso tempo anche di assecondare i processi locali di crescita orientandone realisticamente le aspettative verso il meglio possibile e
non il meglio assoluto.
Per riprendere una felice espressione di Guido Melis(3), trascorso il
tempo dell’eroismo quei prefetti erano attesi dall’età della prosa: non gli si
richiedeva più il coraggio e l’ardimento delle battaglie d’indipendenza, ma il
buon senso e la saggia operosità del giorno dopo giorno. Con misura, concretezza e prudenza dovevano rimettere insieme le mille tessere del mosaicoItalia per farne nascere una nazione vera, e non solo idealizzata.
2.
2.1.
I prefetti e l’Unità d’Italia
Dalle barricate al palazzo
Chi erano i Prefetti del Regno? Cercando risposta a questa domanda, saremmo forse portati istintivamente a pensare ad una categoria di vecchi burocrati in marsina, aristocratici e un po’ imbolsiti, adusi a vivere l’incarico
nel chiuso delle polverose stanze di palazzo. Ci sorprenderà scoprire, invece,
che il Regno d’Italia aveva scelto i propri rappresentanti fra i figli più generosi del Risorgimento; una generazione di combattenti ardimentosi dalle vite
avventurose e movimentate, spesso segnate in gioventù dalla prigionia,
dall’esilio o dalla guerra.
L’elenco dei futuri prefetti che si distinsero nelle vicende patriottiche
preunitarie sarebbe probabilmente troppo lungo e forse impossibile da fare;
ma basterà qui darne un saggio per brevi cenni a sgomberare il campo dai
pregiudizi e dai luoghi comuni.
Se proprio si deve prendere una data d’inizio per questa rapida rassegna,
non può che partirsi dal fatale 1848, un anno centrale nella storia d’Italia e
molto spesso anche nella biografia personale delle classi dirigenti del Regno
d’Italia.
Il Quarantotto, quello rimasto nei modi di dire come sinonimo di tumultuoso rivolgimento, si può dire inizi a Palermo il 12 gennaio, compleanno
(3) G. MELIS, La burocrazia. Da monsù Travet alle riforme Bassanini: vizi e virtù della burocrazia italiana, Bologna, il Mulino, 2000, 7 e segg.
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ANGELO GALLO CARRABBA
del re Ferdinando II di Borbone, e proprio per questo scelto beffardamente
come giorno d’inizio del coraggioso tentativo d’insurrezione antiborbonica
culminato nel governo siciliano provvisorio di Ruggero Settimo. Una rivoluzione indipendentista che si consuma in poco più di un anno, sedici mesi per
l’esattezza, fino alla ripresa dell’isola da parte delle truppe borboniche nel
maggio 1849.
Non appena restaurato il Regno delle Due Sicilie, molti dei protagonisti
di quell’esperienza saranno costretti all’esilio per sottrarsi alle condanne
pendenti sul loro capo. In Egitto ripara Paolo Paternostro, autore del proclama della rivoluzione indipendentista, che poi sarà deputato, senatore, prefetto di Arezzo nel 1862 e di Bari fra il 1876 ed il 1878; fugge in Francia il
giovanissimo Giacinto Scelsi, prototipo di prefetto risorgimentale che in
trent’anni di carriera reggerà una quindicina di sedi diverse, e fra queste Bologna e Firenze, mentre a Genova trova riparo il nobiluomo palermitano Michele Amari di Sant’Adriano, che sarà poi prefetto di Modena, Livorno e
Como; ma la maggior parte degli sconfitti trova scampo a Malta, dove,
all’interno di una nutrita colonia di esuli italiani(4), troviamo ben quattro futuri prefetti: c’è Vincenzo Fardella, marchese di Torrearsa, poi esule a Torino, Nizza e Genova, che sarà prefetto di Firenze fra il 1861 ed il 1864; c’è
Giorgio Tamajo, che a Malta sarà testimone delle controverse nozze fra
Francesco Crispi e Rosalie Montmasson(5), ed a cui il futuro riserverà
l’incarico di prefetto a Girgenti, Arezzo, Reggio Calabria e Siracusa, oltre
che l’approdo prima alla Camera e poi al Senato; c’è Carmelo Agnetta, spirito ardente e fumantino, futuro garibaldino dell’avanguardia dei Mille e poi
prefetto di Massa Carrara per ben dodici anni, che passerà alla storia per aver
sfidato a duello Nino Bixio che aveva osato schiaffeggiarlo (nel duello, Bixio perderà l’uso di una mano); e c’è infine Antonino Plutino, che nel ’61
diventerà prefetto di Cremona, poi di Cuneo e di Catanzaro, fino a dimettersi
nel 1862 al tempo dei fatti di Aspromonte per non dovere andar contro
all’amato Garibaldi.
Non tutti i cospiratori antiborbonici, peraltro, riescono a fuggire; alcuni
periscono sotto i violenti bombardamenti su Messina, altri vengono impri(4) Fra gli altri politici o patrioti italiani che ripararono a Malta dopo il 1848-’49 ricordiamo
anche Ruggero Settimo, Pasquale Calvi, Giuseppe La Masa e Nicola Fabrizi.
(5) Nel 1878, quando Crispi sposò Lina Barbagallo, i suoi oppositori lo accusarono di bigamia
pubblicando l’atto di matrimonio di Malta e sollevando così uno scandalo che costrinse
l’allora ministro dell’Interno alle dimissioni. La difesa di Crispi, poi accolta dal Tribunale di
Napoli, fu che quello di Malta era stato un simulacro di matrimonio privo di rilevanza giuridica, inscenato per sottrarsi alle insistenze della Montmasson. Tamajo, che era stato uno dei due
testimoni delle nozze di Malta assieme all’orologiaio Luigi Depetri, testimoniò in favore del
Crispi. Sull’episodio cfr. A. GALLO CARRABBA, Rosalie Montmasson, in Camicia Rossa,
2008, 4,; E. CICONTE – N. CICONTE, Il ministro e le sue mogli, Soveria Mannelli, Rubbettino,
2010.
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I PREFETTI NEL PROCESSO DI UNIFICAZIONE NAZIONALE
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gionati. Fra questi ultimi troviamo Bartolomeo Amari Cusa, di Castelvetrano, che sarà prefetto di Cosenza, Bari, Rovigo e Forlì; in quegli stessi mesi
del 1848, ma a Napoli, conosce le carceri borboniche anche l’abruzzese
Emidio Mezzopreti Gomez, che sarà poi (1873-74) prefetto di Reggio Calabria e di Grosseto.
Più a nord, dove il Quarantotto assume i caratteri della ribellione
all’oppressione austriaca nel Lombardo-Veneto, la situazione non è diversa,
tanto che sulle barricate delle Cinque Giornate di Milano troviamo almeno
quattro futuri prefetti. C’è Luigi Torelli, valtellinese di Villa di Tirano, che per
primo issa il vessillo tricolore sulle guglie del Duomo; nel corso della sua lunga carriera, sarà poi prefetto di Sondrio, Bergamo, Palermo, Pisa e Venezia,
senatore, e per un breve periodo anche ministro dell’agricoltura. A lui si deve,
fra l’altro, la fondazione della benemerita Società Solferino e S. Martino.
Cugino di Torelli ed anche lui protagonista delle giornate milanesi è Enrico Guicciardi, che comanderà la guardia civica valtellinese nella difesa del
Tonale; successivamente fuggito in Piemonte, si distingue nella battaglia di
Novara, venendo decorato con medaglia al valore. Sarà poi deputato, senatore, presidente della Croce Rossa, e per qualche anno, fra il ’61 ed il ’68, anche prefetto a Cosenza, Mantova e Palermo.
Attivo presso il governo provvisorio di Gabrio Casati, con l’incarico di
segretario generale addetto al protocollo segreto, è il giovane Federico Bellazzi, allora ventitreenne, che di lì a qualche anno diventerà segretario di Garibaldi e poi prefetto di Belluno nel 1867; e più giovane ancora, anzi poco
più che un ragazzino, è il lomellinese Bernardino Bianchi, classe 1832, “capopopolo dei ginnasi di Lombardia” secondo la definizione dello stesso Casati, che negli anni a venire sarà poi prefetto in varie province del centronord (morirà in servizio a Bologna nel 1892).
Ma il 1848 è anche l’anno in cui ha inizio la prima guerra
d’indipendenza, una vicenda che vede anch’essa coinvolti molti futuri esponenti di spicco dell’amministrazione del Regno d’Italia. Fra questi, il futuro
capo della polizia Bartolomeo Casalis, arruolato nella Compagnia volontari
di Costantino Nigra con cui combatterà a Peschiera e Rivoli, al quale i decenni seguenti riserveranno una lunga ed onorata carriera di prefetto nelle
principali sedi del Regno (fra queste Torino e Genova); il piemontese Clemente Corte, decorato per il valore dimostrato nelle battaglie di Peschiera e
di Novara, che fra il ’78 e l’ ’84 sarà prefetto prima di Palermo e poi di Firenze; il sannita Francesco De Feo, ferito a Curtatone dove combatte fra gli
studenti universitari napoletani, che nel ’73 sarà nominato prefetto di Reggio
Calabria per poi ricoprire analoghi incarichi a Chieti, Porto Maurizio e Forlì;
lo squillacese Damiano Assanti, arruolato con le truppe napoletane di Guglielmo Pepe nelle quali combatte prima la campagna di Lombardia e poi la
difesa di Venezia, e che sarà poi prefetto di Bari nel 1862-’63.
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ANGELO GALLO CARRABBA
Fra i volontari toscani si arruola il fiorentino Carlo Alberto Bosi,
l’autore dei versi della canzone “Addio, mia bella addio” che si dice fece
all’Austria più danni di cento battaglie, anche lui atteso da un futuro di prefetto a Girgenti, Porto Maurizio, Lecce, Aquila, Rovigo e Grosseto; mentre a
Venezia, nella difesa della Repubblica di San Marco, si distingue il napoletano Enrico Cosenz, poi generale garibaldino al tempo dei Mille, deputato,
per un breve periodo prefetto di Bari ed infine Capo di stato maggiore
dell’Esercito.
E che dire della Repubblica romana? Qui, di futuri prefetti, ne troviamo
almeno quattro. Protagonista di primo piano del tentativo mazziniano è il
ferrarese Carlo Mayr, che della Repubblica ricoprì anche l’incarico di ministro dell’Interno; nei decenni a venire lo troveremo prefetto a Caserta, Alessandria, Genova, Venezia e Napoli.
Giacomo Medici, una delle quattro medaglie d’oro al valor militare conferite dalla Repubblica romana(6), accorre in difesa del governo repubblicano
accanto a Garibaldi alla testa di trecento volontari, che vengono ancor oggi
ricordati col nome di “legione Medici”: dopo aver partecipato alla seconda
guerra d’indipendenza, all’impresa dei Mille ed alla terza guerra
d’indipendenza, Medici, frattanto asceso al grado di generale, nel 1868 verrà
nominato prefetto di Palermo per restarvi fino al ’73.
Al fianco di Garibaldi, ma a Velletri, combatte pure il calabrese Biagio
Miraglia, che anni dopo sarà prefetto di Pisa e di Bari; mentre presso la Costituente della Repubblica romana opera anche l’allora ventitreenne Angelo
Lipari, processato e incarcerato dopo la restaurazione, che con l’unità
d’Italia intraprenderà poi la carriera nell’amministrazione regia fino a diventare questore di Roma e poi prefetto di Belluno, Isernia e Teramo.
2.2.
Fare l’Italia, fare gli italiani
L’elenco potrebbe continuare a lungo e ripercorrere anche i successivi
tornanti della vicenda risorgimentale del Paese per evidenziare quanta parte
delle future classi dirigenti conobbe l’esperienza di prima linea; e si potrebbe
così parlare dei prefetti che parteciparono alla campagna garibaldina in Sicilia, oppure di quelli che combatterono nelle grandi battaglie della seconda
guerra d’indipendenza; ma sarebbe enumerazione stucchevole, o per dirla
con Umberto Eco “vertigine della lista”.
Qui non si vuole fare la “rubrica del telefono” dei prefetti patrioti, e
neppure esaltare oltre misura l’eroismo di una categoria a scapito delle molte
altre di cui pure si potrebbero citare campioni di altrettanto benemerito spes(6) Le altre andarono, come noto, a Giuseppe Garibaldi, Luciano Manara e Giacinto Bruzzesi.
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I PREFETTI NEL PROCESSO DI UNIFICAZIONE NAZIONALE
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sore; si vuol solo introdurre, sulla base di riscontri storici e biografici concreti, un concetto tanto semplice da poter apparire banale, e cioè che le classi
burocratiche del neonato Regno d’Italia non si erano formate nelle aule delle
università o negli uffici dei ministeri, bensì nelle svolte più vivide e significative della costruzione unitaria, che attraversarono con pienezza di esperienze e di consapevolezza. Fra il loro vissuto e quello della popolazione attiva non c’era scollamento; erano uomini che non erano rimasti lontani o
estranei ai drammi delle famiglie dei caduti di Solferino o di Calatafimi, o
degli esuli di Malta e di Marsiglia; conoscevano i problemi degli artigiani,
dei negozianti e dei panettieri per avervi combattuto al fianco; e avevano
studiato la geografia dal vero, negli spostamenti verso il fronte, nei ripiegamenti di posizione o nelle lunghe marce di trasferimento.
Lo storico inglese Denis Mack Smith ha sostenuto(7) che il Risorgimento italiano non fu fatto di popolo, bensì una guerra civile fra le vecchie e le
nuove classi dirigenti; ma se anche non si accedesse alla sua tesi, e si volesse
piuttosto abbracciare una lettura più ampia e generosa di quella stagione, non
v’è dubbio che rimarrebbe incontestabile il dato di fondo di un forte coinvolgimento diretto delle élites emergenti del Paese nell’impegno bellico, rivoluzionario e politico che portò all’Unità d’Italia.
I prefetti del Regno avevano fatto il Quarantotto. Essi, cioè, portavano
all’interno della neonata amministrazione unitaria tutta la passione e
l’idealità di un’impresa, quella di “fare l’Italia”, che si era riusciti a concretizzare nonostante le enormi difficoltà politiche, militari e socio-economiche
che l’avevano avversata. Con lo stesso coraggio e lo stesso slancio ideale, si
accingevano ora a tentare un’impresa non meno difficile ed impegnativa, che
era quella – per usare la celebre espressione del D’Azeglio – di “fare gli italiani”, cioè di costruire sentimenti di appartenenza nazionale ed elementi di
coesione sociale fra comunità e popolazioni lontanissime fra loro in quanto a
condizioni di sviluppo e cultura di cittadinanza.
Se ed in che misura questo tentativo abbia avuto successo, è argomento
molto controverso su cui si sono versati fiumi d’inchiostro. Schematizzando
al massimo, si potrebbe dire che la critica ai prefetti del Regno, e più in generale a tutta l’amministrazione post-unitaria, tende solitamente ad enfatizzare gli argomenti relativi ai loro più macroscopici insuccessi, a cominciare
dalla questione meridionale e dalla gestione brutale e poco avveduta di alcuni episodi della lotta al brigantaggio; viceversa, la storiografia più favorevole
al loro ruolo non manca di evidenziare come quell’amministrazione nacque
praticamente dal nulla, e pur partendo dal nulla riuscì comunque a guidare
efficacemente un percorso di omogeneizzazione e crescita nazionale che conobbe risultati insperati sul piano del consolidamento degli apparati politici
(7) Cfr. D. MACK SMITH, Storia d’Italia dal 1861 al 1997, Bari, Laterza, 1997, 49.
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ANGELO GALLO CARRABBA
ed amministrativi nelle province, dell’infrastrutturazione del territorio,
dell’alfabetizzazione della popolazione, del miglioramento delle condizioni
economiche e sanitarie di vita nelle campagne e nelle periferie.
Il rischio, come spesso accade, è quello di cadere nell’errore di rileggere
le vicende di ieri con gli occhiali di oggi; di ritenere che le priorità di allora
fossero quelle che tali ci appaiono col senno di poi, in base agli sviluppi storici successivi; e quindi, ad esempio, di focalizzare troppo l’attenzione sui
“grandi temi” (e relativi successi o fallimenti), dimenticando che l’opera di
“fare gli italiani” passava anche attraverso la minuta quotidianità di tutti i
giorni ed attraverso conquiste piccole e grandi che non furono affatto scontate o automatiche come oggi potremmo credere.
Si pensi, ad esempio, ad un aspetto fondamentale come l’unificazione
linguistica del Paese, un processo nel quale anche i prefetti ebbero una qualche parte(8), se non altro perché l’italiano fu la lingua ufficiale della burocrazia e, quindi, anche degli atti e documenti con i quali quella burocrazia si
rapportava alla cittadinanza.
Ancora di recente, Nicoletta Maraschio, presidente dell’Accademia della Crusca, ha ricordato come nel 1861 appena il 10% della popolazione del
nuovo Regno fosse italofona, mentre la restante parte si esprimeva abitualmente in dialetto(9) (e, si potrebbe aggiungere, una porzione non trascurabile
delle élites dirigenti sabaude usava prevalentemente il francese). Quanto
questa circostanza potesse essere di ostacolo al “fare gli italiani”, è di intuitiva evidenza; ed altrettanto evidente è come, in questa prospettiva, la spinta
all’istruzione scolastica(10) assumesse una valenza strategica ancor più grave
ed urgente di quanto non potesse abitualmente essere in ogni civiltà.
(8) Tullio De Mauro ha sostenuto che l’esercito e la burocrazia furono sì fattori riconosciuti di
unificazione linguistica dopo l' Unità, ma «la loro azione non è stata intenzionalmente volta a
tale fine. [...] La creazione di un corpo di burocrati ha avuto effetti linguistici anzitutto sui
burocrati stessi, che dai trasferimenti sono stati costretti ad abbandonare spesso, almeno in
pubblico, il dialetto d’origine e ad usare e diffondere un tipo linguistico unitario». Gli altri
principali fattori di unificazione linguistica, secondo De Mauro, furono l’azione della stampa
periodica e quotidiana, gli effetti di fenomeni demografici come l’emigrazione,
l’aggregazione attorno a poli urbani che implicò il progressivo abbandono dei dialetti rurali.
Cfr. T. DE MAURO, Storia linguistica dell’Italia unita, Bari, Laterza, 1963.
(9) Si veda l’intervista dal titolo “La lingua di tutti” pubblicata su Anci Rivista, 2010, 8/9, 3839.
(10) I dati del primo censimento generale della popolazione, svoltosi il 31 dicembre 1861, furono impietosi nell’evidenziare l’enorme divario di alfabetizzazione esistente fra le varie province del Regno. In una relazione dell’aprile 1866, il ministro dell’Istruzione, Domenico Berti, evidenziò come, in base ai dati ufficiali del censimento, se a Torino sapeva leggere il
51.1% della popolazione ed a Milano il 43.2%, a Girgenti la percentuale scendeva allo 0.72%;
né le cose andavano diversamente fra i maschi in età di leva, dal momento che la percentuale
di coscritti alfabetizzati variava dal 71.1% di Cuneo allo 0.76% di Trapani. Berti osservava
anche che in 38 province su 59 il numero delle persone che sapevano leggere non superava il
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I PREFETTI NEL PROCESSO DI UNIFICAZIONE NAZIONALE
2.3.
33
Verso un’istruzione nazionale
Un’urgenza strategica che, del resto, risultava ben presente nelle priorità
dei primi prefetti. E se nel 1861 Cesare Bardesono, incaricato di reggere il
Governatorato della Capitanata, da Foggia scriveva all’amico Giuseppe
Massari(11) che “la massa non legge, né sa che vi sia una Camera dei deputati, nella quale si fanno discorsi”, è interessante notare come in quasi tutte
le relazioni sullo “stato della provincia” redatte dai prefetti dell’Unità vi fosse uno specifico passaggio dedicato alle condizioni dell’istruzione pubblica;
una breve rassegna di quei discorsi mostra quanta attenzione venisse riservata al tema, sia pure in forme ancora molto retoriche e paternaliste.
Ad esempio, Enrico Falconcini così si rivolgeva al Consiglio provinciale di
Girgenti il 6 ottobre 1862: «La pubblica istruzione, che ben giustamente vien
detta il cibo dell’animo, è fra noi il precipuo bisogno del popolo. Addestrate l'ingegno agli studj, e l’amore dei nobili pensamenti nascerà per incanto nei cittadini, la buona fede tutelerà i commerci, l’intelligenza guiderà il lavoro, ed ingentilendo i costumi produrrà diminuzione nei reati, che per la loro atrocità tanto ci
contristano. (…) E qui, signori, mi rivolgo alla personale influenza di tutti voi
perchè vogliate dare valido impulso all’insegnamento elementare il quale è la
base d’ogni istruzione e che incontra in molti comuni della provincia la più invincibile delle opposizioni, quella dell’inerzia di chi dovrebbe promuoverla. Dite
ne’ vostri comuni, che ciechi sono coloro i quali credono dominare le masse tenendole immerse nell’ignoranza; dite loro che con la libertà è terribil cosa lo
stupido abbrutimento delle popolazioni, mentre la giusta coltura insegna alle
classi povere il buono ed utile uso della libertà; dite loro che il progresso civile
non si arresta più per la malevolenza di pochi, i quali non sapendo vivere la vita
del loro secolo saranno artifici non compianti del proprio danno».
Accenti simili ritroviamo nel discorso tenuto nel 1861 davanti al Consiglio provinciale di Modena da Michele Amari di Sant’Adriano, che così perorava l’istruzione elementare del popolo, e soprattutto delle donne: «Non
che io vada sofisticando (e ciò ben si raccolga) una schiera o un collegio di
dottoresse che disputino di divinità come ai tempi andati, né di sapienti da
dettar lezioni dalla cattedra. Io solamente fo voti che tutte sappiano appropriarsi dalla scienza quanto lor sia al vivere civile utile e necessario a scansare insidie e pericoli. Altro non si spera sennonché da queste donne s’impari
la pura e santa religione de’ nostri padri, scevra dalla menzogna e dalla ipocrisia; che da loro si conosca ciò che è amare la patria, acciò possano inse20% della popolazione. Cfr. “Relazione del Ministro dell’istruzione pubblica a S. M. in
udienza del 22 aprile 1866, per incoraggiamenti all’istituzione delle scuole per gli adulti”, in
Bollettino della R. Prefettura di Milano, I, Milano, Tipografia di Pietro Agnelli, 1866, 177seguenti.
(11) Riportato in D. D’URSO, Prefetti di altri tempi, Alessandria, Wr edizioni, 1990, 10.
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ANGELO GALLO CARRABBA
gnare ai loro figliuoli che chi non è onesto e virtuoso non può essere un vero
e buono difensore dell'Italia nostra: e più con l’esempio che con i precetti insegnino che la sola virtù fa l’uomo contento, e l’ignoranza accrescendo ed
alimentando il vizio, lo rende infelice. Queste cose io desidero sappiano le
donne. Esse così formeranno i costumi degli uomini».
Il legame fra istruzione e Patria, o meglio il concetto che solo una solida
formazione culturale potesse valere a completare e rafforzare il progetto di
costruzione dello Stato unitario fin lì condotto con le armi e la politica, era
del resto ricorrente in molte esternazioni pubbliche dei prefetti della prima
generazione. La scuola veniva considerata un motore di progresso e di civilizzazione collettiva, ma anche uno strumento per diffondere e consolidare
l’identità nazionale ed il senso di attaccamento alla nuova casa comune. Si
veda, ad esempio, questo passaggio di un discorso pronunciato nel settembre
1863 dal prefetto di Napoli, Rodolfo D’Afflitto, in occasione dell’inaugurazione del congresso dell’Associazione medica:
«Se le arti della guerra son necessarie (alla Patria, n.d.A.) a difenderle
quel che ha già conseguito, a conquistarle quel che ancora le manca, le arti
della pace ci son necessarie a conservarle quella grandezza che mai non le è
mancata, che neppure ne’ giorni della più trista oppressione le è venuta meno, la grandezza morale che viene dalla coltura dell’ingegno, dalla civiltà,
dal sapere, che non solo ha avuto come suo retaggio dai fati, ma che ha saputo ancora comunicare agli altri, i quali largamente e spesso non senza ingratitudine ne han profittato. D' altra parte né una rivoluzione è intera se non infiamma il pensiero e non agita gli animi come rinnova le istituzioni; né una
nazione è grande se le manca la luce del sapere, né decade né risorge se non
perché il suo pensiero è decaduto o risorto».
Altri prefetti preferivano alla suggestione della retorica la concretezza
delle cifre. Così, se nel 1867 Giuseppe Campi (uno dei primi prefetti col pallino delle statistiche) si avventurava a fare paragoni fra il rapporto scolari/abitanti della provincia di Bari e quello dello stato americano del Minnesota(12), i suoi colleghi di altre circoscrizioni snocciolavano numeri e dati, lasciando che fossero quelli ad esprimere il senso degli sforzi e dei progressi in
atto, ed anche la misura del lavoro ancora da fare.
«L'istruzione elementare lascia molto a desiderare. Mancano della scuola maschile 17 comuni, e della femminile 243. Dalla prefettura si classificano i comuni a norma della legge Casati (art. 338 e seguenti); i comuni che
hanno meno di 1000 e più di 500 abitanti saranno autorizzati ad aprire 7 asili
d'infanzia, se non possono fondare scuole elementari regolari.
Fu dal Governo concesso un sussidio di L. 8,000 esprimendo la volontà
che esso vada erogato pel primo stabilimento delle scuole.
(12) In Rivista Contemporanea Nazionale Italiana, 1867, XLVIII, 281-seguenti.
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35
L'insegnamento liceale, ginnasiale e tecnico procede egregiamente. Il
Consiglio delibererà sopra una petizione diretta al Prefetto chiedente la fondazione in Como d'una sezione commerciale e fisico-matematica, di un istituto tecnico. Più di 600 individui la maggior parte al di sopra del 16° anno
frequentarono le scuole serali per gli operai con grande profitto. La spesa a
tal uopo fu di L. 3,600 raccolte fra varie società e privati, con un sussidio del
Ministero. Altre scuole serali furono aperte in Lecco, Olginate e Cariate per
iniziativa privata» (dal discorso d’apertura del prefetto Lorenzo Valerio al
Consiglio provinciale di Como, 1863).
«E’ in via d’aumento il numero dei giovani ai quali viene impartita
l’istruzione secondaria, tanto che al liceo ginnasiale di Maddaloni concorsero ben 389 giovani per l’esame di licenza liceale. Havvi poi una scuola magistrale femminile in Caserta frequentata da circa 100 allieve. Merita particolar menzione l’apertura in quasi tutti i Comuni di scuole serali, alle quali sono inscritti buon numero di coloni ed operai adulti» (dalla relazione al Consiglio provinciale di Terra di Lavoro del prefetto Carlo Mayr sulle condizioni economiche e morali della provincia, 1864.
«L’istruzione secondaria lascia poco a desiderare; ben 953 alunni la frequentano. Quella magistrale fu impartita a 33 allievi nella scuola normale di
Reggio. È certo che avremo fatto molto per l’istruzione quando si favoriscano in ogni modo questi istituti e le scuole tecniche e professionali, destinate
a fornire alla nazione buoni agricoltori, buoni industriali e nello stesso tempo
integri e liberi cittadini.
Nell'istruzione primaria e in quella professionale sta tutto il nostro avvenire economico. L'uomo tanto può quanto sa e vuole» (dalla relazione del
prefetto Eugenio Fasciotti in occasione dell’apertura della sessione ordinaria 1866 del Consiglio provinciale di Reggio nell’Emilia).
Resta da chiedersi se quello sforzo d’impulso e d’indirizzo, esercitato
ora con sprone retorico ora con contabile concretezza, risultò adeguato alle
necessità del momento, specie nel Meridione; e la risposta non può prescindere da una serena considerazione delle particolarità di quella transizione,
nel campo dell’istruzione così come in altri.
Costretta a confrontarsi con oggettive difficoltà, ma anche con smodate
impazienze, la nascente amministrazione unitaria non esitò a fare largo esercizio di realistico buon senso, anche a costo di raffreddare gli entusiasmi e di
scontentare gli idealismi più radicali ed esigenti. Esemplari per lucidità e
schiettezza appaiono, in tal senso, le parole che un politico prudente ed avveduto come Costantino Nigra usò nel maggio 1861 nel rapporto(13) presentato al governo al ritorno dall’incarico a Napoli come Segretario generale di
(13) In C. CAVOUR, Epistolario. Vol. XVIII (1861), a cura di R. ROCCIA, Firenze, Leo Olschki
Editore, 2008, 1215-1216.
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ANGELO GALLO CARRABBA
Stato della Luogotenenza: «Si è gridato e si grida continuamente che si migliori, si semplifichi, si moralizzi l'’amministrazione, si caccino gl’impiegati
borbonici, si mettano al loro posto le vittime del passato dispotismo; si dia
pane e lavoro al popolo, si facciano strade ferrate, si fondino scuole, asili e
licei, si crei l’industria e il commercio, si reprimano le ostilità clericali e
borboniche, si organizzino i municipii, si diano armi alla Guardia Nazionale,
si mandino truppe e gendarmi nelle provincie, si compensino i martiri e i
danni sofferti. Da altri si grida: Si cammini speditamente nell’unificazione,
si distrugga ogni vestigio di autonomia, passi al governo centrale l’intiera
responsabilità e l’azione dell'amministrazione locale. Infine si dice da altri:
Si rispetti lo spirito autonomico del paese, si rispettino le istituzioni e le tradizioni locali, si rispetti quanto vi è di buono nella legislazione locale, si trattino con moderazione il clero e i partiti anche avversi, non si mettano sulla
strada i numerosi impiegati antichi sì civili che militari, si chiamino alla direzione della cosa pubblica meno uomini politici che esperti amministratori,
benché per avventura abbiano servito il cessato governo.
Alcuni di questi consigli si escludono a vicenda, altri non si possono attuare immediatamente, altri non si possono seguire senza i temperamenti che
la pratica delle cose dello Stato indica indispensabili. Non s’improvvisa in
pochi mesi un sistema di strade ferrate, non si creano scuole senza maestri, e
nemmeno questi s’improvvisano: le industrie e i commerci non si fondano
che colla fiducia, coll’azione lenta delle libere istituzioni, collo spirito di associazione e della iniziativa privata; non si muta in un istante un popolo soggetto da tempo lunghissimo alla servitù e all’ignoranza in un popolo colto e
civile: l’opinione pubblica non si crea che coll’esercizio della libertà, non si
cancellano ad un tratto le vestigia profonde d’una secolare oppressione; non
si possono mandar truppe in un numero maggiore di quelle che si hanno; né
in pochi mesi si può centuplicare il numero dei carabinieri la cui istituzione
esige tempo e disciplina».
La politica come arte del possibile: in quella stretta via, tutto il futuro
cammino dell’amministrazione unitaria.
2.4.
“Restringere” l’Italia
Accanto al problema dell’unificazione linguistica del Paese, un altro
aspetto caratteristico dell’Italia del 1861 che si tende talvolta a sottovalutare
è quello delle distanze, allora amplificate a dismisura dalla limitatezza delle
infrastrutture e dall’inaccessibilità dei territori. E non si parla qui solo delle
distanze fra la capitale e gli altri capoluoghi del Regno (da Torino potevano
occorrere sette ore solo per arrivare a Milano, non meno di otto-nove per Bologna con il treno diretto notturno, considerato il più veloce dell’epoca; e i
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I PREFETTI NEL PROCESSO DI UNIFICAZIONE NAZIONALE
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tempi di viaggio per Napoli non scendevano mai sotto le trenta-trentasei
ore), ma soprattutto di distanze all’interno delle stesse province, principalmente fra le città capoluogo, dove avevano sede le prefetture, e i piccoli centri dell’entroterra, spesso ubicati in località impervie e mal collegate. “Tutti
sanno – ricordava Francesco Correale di Terranova(14) in un dibattito in Senato del febbraio 1866 – che molte di quelle provincie (meridionali e siciliane, n.d.A.) sono in tal condizione che il trasportarsi dal circondario al capoluogo della provincia, non solo è difficile, ma è pericoloso. Per esempio la
nostra Basilicata è in tali condizioni che non ci sono punto strade, e il camminare per quei luoghi è immensamente periglioso; si devono traversare
fiumi senza ponti, si devono salire monti dove sono appena traccie naturali…”
Le distanze di quell’Italia erano ancora troppo grandi perché i territori di
provincia si prestassero ad essere facilmente governati: la qualità ed estensione delle vie di collegamento, i tempi di viaggio, la lentezza delle comunicazioni postali e dei commerci accrescevano il senso di lontananza fra il centro e la periferia e fra gli stessi capoluoghi e le rispettive province, come se
quell’Italia nascesse troppo lunga e larga per le capacità amministrative del
nuovo Regno.
Restringere l’Italia: questo era il compito che si parava di fronte ai governi e, per loro conto, ai prefetti dell’unificazione. Restringere l’Italia, cioè
rimpicciolirla, far sì che la si avvertisse meno vasta e dispersiva, meno inaccessibile nei suoi angoli più nascosti e sperduti, più facilmente controllabile
e raggiungibile; e quindi presidiare il territorio, accorciare le distanze, abbreviare i tempi di viaggio, costruire strade, telegrafi e ferrovie, avvicinare
gli italiani, tutti gli italiani, quelli di città e quelli di campagna, quelli di mare
e quelli di montagna.
Del compito, i prefetti del tempo si sentivano perfettamente investiti e
consapevoli: i loro discorsi, le loro relazioni abbondavano di riferimenti allo
stato delle opere pubbliche, al completamento della rete stradale e ferroviaria, al tanto che rimaneva ancora da fare per l’integrazione ed interconnessione dei sistemi di trasporto marittimi, rotabili e ferrati.
Così, ad esempio, il 5 settembre 1864 il prefetto Francesco Elia relazionava il Consiglio provinciale di Cuneo sui lavori di completamento della
strada nazionale che, da Demonte e Vinadio risalendo la valle di Stura,
avrebbe condotto in Francia attraverso il valico del Colle della Maddalena,
“vistosa opera che per incontestata importanza politica, commerciale e fi-
(14) Francesco Maria Correale (Napoli 1801 -1884), conte di Terranova, fu senatore del Regno
dal 1861 al 1875, quando rassegnò le dimissioni in obbedienza al “non expedit” di Pio IX.
Correale motivò la rinuncia all’incarico “per ragion di coscienza, (…) essendo la discordia
fra lo Stato e la Chiesa trascorsa ad aperta guerra”.
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ANGELO GALLO CARRABBA
nanziaria primeggia ogni altro lavoro che si stia eseguendo per conto dello
Stato”, mentre il 4 settembre 1865 Domenico Elena poteva annunciare al
Consiglio provinciale di Cagliari che la ferrovia di 130 km. fra il capoluogo
ed Oristano avrebbe potuto “in breve essere aperta al pubblico servizio,
agevolando i cambi ed il commercio dell’Isola”; ed a Bari, nel 1866, Giuseppe Campi si compiaceva di osservare che in provincia esistevano “ben
717 kilometri di strade rotabili; questo è di per sé stesso un sicuro argomento della ricchezza del territorio e dell'attività degli abitanti e delle amministrazioni”, incitando peraltro i Comuni a costruire da soli o in consorzio le
strade secondarie che avrebbero dovuto collegarsi alle arterie principali.
Ma quel compito di “restringere” il Paese a quale categoria apparteneva,
al fare l’Italia o al fare gli italiani? Sicuramente a tutt’e due. Migliorare la
qualità delle comunicazioni e dei collegamenti serviva senza dubbio a tenere
unito il Paese, prevenendo – soprattutto nell’ex Regno delle Due Sicilie –
possibili spinte centrifughe o secessioniste; ma serviva anche a favorire
l’omogeneizzazione economica e culturale del Paese, ad incentivare gli
scambi ed i commerci fra i territori, ad accrescere la mobilità delle persone e,
con essa, la mescolanza di saperi, tradizioni, esperienze che dovevano alimentare un patrimonio comune di nozioni e sentimenti identitari.
Suscitatori di energie, secondo la felice definizione di Alberto Aquarone(15), i prefetti affrontavano quella priorità operando su più livelli, com’era
nella loro natura: terminali operativi dello Stato centralista ma anche interpreti delle istanze e delle aspettative del territorio, si collocavano al punto di
snodo fra centro e periferia facendo leva sulle proprie competenze dirette ed
indirette.
Essi, cioè, agivano sia con provvedimenti di natura prettamente amministrativa (l’ordinamento del tempo riconosceva ai prefetti specifiche competenze in materia di espropriazioni e lavori pubblici), sia con un’attività di
impulso e sensibilizzazione, attraverso l’esercizio discreto, ma non per questo facilmente resistibile, di quella che oggi definiremmo una moral suasion,
un’attività di pressione informale in grado di trarre forza dal prestigio e
dall’autorevolezza dell’organo da cui promana. Una forza che, nel caso dei
prefetti dell’epoca, discendeva non solo da un elemento oggettivo (il fatto
stesso di ricoprire una carica che era simbolo di unità nazionale sul territorio), ma anche dall’attitudine soggettiva di quei funzionari a rendersi degni
di ascolto e di seguito.
(15) A. AQUARONE, Alla ricerca dell’Italia liberale, Napoli, Guida ed., 1972, 162. Sul punto si
veda anche R. ROMANELLI, Centro e periferia: L'Italia unita, in AA. VV., Il rapporto centro
periferia negli stati preunitari e nell'Italia unificata. Atti del convegno, Roma, ISRI, 2000,
229-seguenti.
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I PREFETTI NEL PROCESSO DI UNIFICAZIONE NAZIONALE
3.
3.1.
39
La formazione di un’etica pubblica nazionale
Alla ricerca dei valori comuni
Nelle pagine precedenti ci si è soffermati ancora su aspetti specifici
dell’azione unificatrice dei Prefetti del Regno, relativi a politiche, materie,
settori d’intervento nei quali l’impatto concreto della loro azione si presta ad
un bilancio storico attraverso indicatori di risultato misurabili ed oggettivi:
ad esempio la costruzione di nuove strade e scuole, la riduzione del tasso di
analfabetismo, l’aumento della popolazione italofona, ecc.
Ma c’è un tema, non meno rilevante e decisivo ai fini dell’unificazione
sostanziale del Paese, nel quale il peso dei prefetti fu enorme, e che tuttavia
non è facile descrivere in termini altrettanto esatti, palpabili e certi. Ci riferiamo alla formazione di un’etica pubblica nazionale, cioè un ancoraggio di
regole e valori condivisi in tutto il Paese, in grado di dare uniformità morale
all’esercizio di pubbliche funzioni nel nome di principi di onore, decoro, fedeltà allo Stato, attaccamento al pubblico bene come tali universalmente accettati ed avvertiti come vincolanti.
Agli inizi del Regno d’Italia, il fresco mosaico di ordinamenti e culture
preunitarie non facilitava la mappatura di un patrimonio comune di valori
pre-giuridici e pre-politici sui quali potesse convergere una vasta identità di
sentimenti. C’era l’idea forte risorgimentale dell’Italia-nazione, “una dalle
Alpi alla Sicilia”, entità geografica e nazionale preesistente alla sua unificazione politica; c’era il riconoscimento del ruolo del Re e della monarchia; e
poco altro. La stessa formula del giuramento di fedeltà degli impiegati si
presentava estremamente scarna e generica: “Io … giuro di essere fedele a
Sua Sacra Reale Maestà, ai suoi Reali successori, di osservare lealmente lo
Statuto e le Leggi dello Stato, e di esercitare le mie funzioni di … col solo
scopo del Bene inseparabile del Re e della Patria”.
Al di fuori di questo nucleo minimale di fondamenti, sarebbe stato difficile trovare regole e valori di universale condivisione: un po’ per la frammentarietà ed incoerenza degli ordinamenti previgenti non ancora ricondotti ad unità, un po’ per il diffuso anticlericalismo che impediva di riconoscere spessore
etico-politico ai precetti della tradizione cristiana, molto di più per le enormi
differenze economiche, sociali e culturali che contraddistinguevano le popolazioni riunificate. Persino su valori come onore e patria sarebbe stato difficile
trovare accordo da Nord a Sud: basti pensare che fra i contadini siciliani erano
diffusi due modi di dire (“Meglio porco che soldato” e “Scappare non è vergogna ma salvamento di vita”) che ben difficilmente sarebbero risultati accettabili foss’anche al più tiepido e disincantato dei piemontesi.
In quella situazione, costruire un sistema di regole e valori significava
non tanto scrivere nuove leggi (sebbene l’intervento di unificazione ammini-
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ANGELO GALLO CARRABBA
strativa condotto con la legge Ricasoli del 1865 ebbe indubbiamente la sua
importanza), ma soprattutto contribuire, con l’autorevolezza degli esempi e
delle condotte quotidiane, alla nascita ed al consolidamento di una vera “coscienza” nazionale che, rispetto all’ordinamento legislativo positivo, si ponesse allo stesso tempo come presupposto e completamento; un insieme,
quindi, di consuetudini, prassi, regole non scritte, precetti morali che, trovando il loro senso unificante nell’orgoglio e nella necessità di sentirsi tutti
parte dello stesso popolo, finisse col dare radice e forza al sistema delle leggi
formali e col sopperire alle sue eventuali carenze o manchevolezze.
Questo compito di guida morale, beninteso, non spettava ai soli prefetti,
bensì all’intera classe dirigente nel nuovo Regno, ivi inclusa quella politica;
ma certo i prefetti ed i sottoprefetti, che di quella classe dirigente rappresentavano la parte più visibile e capillarmente diffusa sul territorio, ne furono
pienamente investiti.
E che questa fosse una delle partite cruciali da vincere era chiaro anche
al dibattito di quegli anni; non solo al dibattito politico e parlamentare (si
veda per esempio l’ampia discussione che nel 1866 accompagnò il progetto
Chiaves(16) di abolizione delle sottoprefetture), ma anche a quello culturale
che si svolgeva sulle riviste o nei circoli giuridici. Significative, in tal senso,
furono le reazioni ad un volume pubblicato nel 1868 dal non ancora prefetto
Domenico Bardari(17), allora funzionario a Siracusa, che dedicava uno specifico capitolo al profilo dell’autorità governativa in provincia auspicando che
in essa si potessero abbinare “potenza legale” (cioè la concentrazione della
competenza su tutte le sfere del diritto pubblico) e “potenza morale”, ovvero
la capacità “di dirigere l'opinione, di rendere efficace la sua voce e farle
esercitare un imperio sulle passioni più col prestigio morale che colla severità della legge”. Tesi, quelle di Bardari, che furono accolte ed amplificate
(16) Il progetto di legge del ministro dell’Interno Desiderato Chiaves, ispirato a fini di semplificazione dell’apparato periferico amministrativo e di contenimento dei relativi costi di mantenimento, prevedeva la soppressione delle sottoprefetture ed anche di alcune questure, fatta
salva la possibilità per il governo di inviare dei propri commissari in quei circondari (in numero massimo di trenta) particolarmente disagiati o mal collegati con il capoluogo di provincia.
Nel corso della discussione parlamentare, tuttavia, si registrarono numerose proposte (su tutte
quella del senatore Carlo Cadorna) che miravano ad approfittare del provvedimento per ridefinire e rafforzare ulteriormente il ruolo delle prefetture quale unico centro di autorità amministrativa in provincia. Il progetto Chiaves fu approvato a larga maggioranza in Senato, ma
decadde poi alla Camera.
(17) D. BARDARI, Sulle riforme amministrative in Italia, Siracusa, tip. Norcia, 1868. Nel capitolo dedicato al Prefetto, il Bardari aggiungeva una pittoresca considerazione sulle modalità di
reclutamento dell’alta dirigenza del Regno, dicendosi convinto che si potessero “trovare uomini adatti nella stessa carriera amministrativa, malgrado la crisi che essa attraversa: a molti, che se mancano della galanteria del Jockey-club, hanno però tanta larghezza d'idee e tanta
energia di volontà che nelle occasioni più difficoltose possono ben farsi perdonare il manco
di bon-ton appreso nei casini aristocratici”.
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I PREFETTI NEL PROCESSO DI UNIFICAZIONE NAZIONALE
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con entusiasmo sulla prestigiosa Rivista amministrativa del Regno, dove il
giurista torinese Agostino Aliberti così commentò: “Il tempo, checché se ne
dica, ha molta parte nella legislazione; col tempo si creano i costumi, i quali
valgono cento volte la legge scritta, e la sapienza romana lo ha detto: Quid
leges sine moribus?”
Per inciso, il libro di Bardari, al fine di accrescere la “potenza morale”
dei prefetti, lanciava anche la proposta di prevedere una specie di automatismo per la loro nomina a senatori, quasi che il laticlavio potesse da solo garantirne maggiore prestigio ed autorevolezza. Ma a tal proposito è da osservare che, nella prassi dei primi anni del Regno, il confine fra politica ed
amministrazione era assai labile, per non dire inesistente, e frequente era il
passaggio da ruoli politici ad incarichi amministrativi e viceversa (si pensi a
personalità come Filippo Gualterio, Luigi Torelli, Carlo Cadorna, Giuseppe
Pasolini, Antonio Rudinì, il cui cursus honorum presenta sorprendenti alternanze fra incarichi di ministro e di prefetto). Nel caso del Senato, poi, era lo
stesso Statuto albertino che, nell’elencare le categorie dei soggetti da cui il
Re poteva attingere per la nomina dei nuovi senatori, alla diciassettesima indicava “gli intendenti generali dopo sette anni di esercizio”, sicché il laticlavio vitalizio costituì effettivamente il naturale sbocco della carriera di
molti funzionari (tanto per limitarsi solo ai nomi più noti, Bardesono, Calenda, Cantelli, Casalis, Gadda, Mayr, Pes di Villamarina, Scelsi, Tamajo, e più
tardi Alfazio, Caravaggio, Cavasola, Sensales e molti altri).
3.2.
Carisma, prestigio, autorevolezza
Se la dignità senatoriale abbia accresciuto l’autorevolezza dei prefetti,
facilitandone l’opera, non è argomento che possa essere approfondito in questa sede; di certo, il loro carisma si giovò grandemente di altri meriti e altre
qualità.
Erano visti, innanzitutto, come testimoni diretti del miracolo risorgimentale e portatori di un vissuto ardimentoso ed eroico. Era un biglietto di visita
importante, che incuteva stima e rispetto; ed i prefetti dell’unificazione generalmente non lo nascondevano, anzi, ne erano orgogliosi al punto da spenderlo frequentemente nei loro discorsi, spesso punteggiati di annotazioni e
testimonianze autobiografiche, quasi che da quel passato volessero trarre una
legittimazione. Nel già citato intervento al Consiglio provinciale di Girgenti
del 25 aprile 1861, ad esempio, Giacinto Scelsi faceva un chiaro riferimento
al suo esilio in Francia quando affermava: “Io, educato dalla sventura in
luogo libero, ho potuto assistere al magnifico spettacolo dello sviluppo e dei
vantaggi innumerevoli delle libere istituzioni…”; non da meno era Lorenzo
Valerio, quando il 7 gennaio 1860 diceva a Como: “Governare pel Paese e
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col Paese – questo è il programma del Ministero, dichiarato a parole e stabilito colle ultime leggi. Per me poi questo programma è parte, è fondamento di quella fede politica che ho professato palesemente quand’era pericolosa…”. Ancor più esplicito Efisio Cugia il 9 agosto 1862, allorquando, assumendo l’incarico di prefetto di Palermo, così si rivolgeva alla popolazione
della provincia: “Soldato mi presento a voi col solo titolo di aver combattuto
anche io per la libertà e la indipendenza nazionale”.
Un secondo aspetto che contribuiva alla personalità carismatica dei Prefetti del Regno era dato dalle loro capacità espressive ed oratorie. La maggior parte di loro vantava titolo di avvocato e molti avevano effettivamente
esercitato la professione forense (il già ricordato Bosi, ad esempio, negli anni
’50 a Firenze aveva tenuto le parti della difesa in un celebre processo
dell’epoca, quello per il fallito attentato al primo ministro del Granducato di
Toscana Giovanni Baldasseroni da parte del repubblicano Francesco Peruzzi); molti erano anche quelli che avevano all’attivo pubblicazioni letterarie o
scientifiche (si pensi, ad esempio, a Biagio Miraglia o Luigi Zini); e non pochi coloro che avevano alle spalle significativi trascorsi giornalistici (valga
per tutti l’esempio di Bernardino Bianchi, che negli anni ’50 aveva diretto il
periodico satirico milanese L’Uomo di Pietra, cui collaboravano scrittori del
calibro di Arrighi, Nievo, Collodi, Mascheroni, Ghislanzoni).
Facili di penna non meno che di lingua, quei prefetti erano fra i più
felici interpreti di una retorica patriottica e nazionalista che oggi può far
certamente sorridere, ma che allora risultava funzionale al necessario processo di consolidamento del sentimento unitario. Si veda, ad esempio,
questo passo tratto dal manifesto che, all’indomani della vittoria dei piemontesi a Castelfidardo del settembre 1860, Lorenzo Valerio, appena arrivato a Senigallia come commissario generale del re, rivolgeva a quelli che
non a caso apostrofava ripetutamente come “Italiani delle Marche”: «
(…) Onorato dal Re dell’incarico di rappresentarlo fra voi in questo periodo di transizione, che potrebbe essere fatale a tutta l’Italia se difettaste
o di energia o di saggezza, io vengo pieno di fiducia in coloro ai quali sono mandato, perché penso che mi porgerete quell’aiuto e quel concorso
che mi è necessario, per bene adempiere i voleri del Re. Voi vi armerete
per accelerare la conquista della libertà, e per conservarla; sarete obbedienti alle Leggi, siccome è dovere d’ogni cittadino, e come lo stesso Re
ve ne dà per primo l’esempio, combatterete i nemici interni, e vinti che li
abbiate sarete generosi. Italiani delle Marche — figli dei Romani, discendenti dall’antico gentil sangue latino, che dominò coll’armi e colle leggi,
colle virtù militari e colla sapienza civile — mostrate che la secolare oppressione non riuscì a farvi degenerare, e cooperate a far sì che possa avere degno compimento la nobile ambizione del Re di restaurare in Italia i
principii dell’ordine morale (…)».
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Terzo e non trascurabile elemento tipico del background dei prefetti,
specie quelli nominati a partire dalla fine degli anni ’60, era l’esperienza di
accentuata mobilità sul territorio cui erano stati costretti dalle vicende prima personali e poi professionali di ciascuno. Erano uomini che, pur nelle
disastrose condizioni dei trasporti e dei collegamenti dell’epoca di cui già
si è detto, avevano girato l’Italia (e spesso non solo l’Italia) in lungo e in
largo, accumulando esperienze e conoscenze dirette, toccando con mano i
problemi del Paese, vivendone le periferie e i recessi più estremi, ed in ultima analisi diventando essi stessi testimoni ed interpreti di quella varietà e
molteplicità di realtà da ricondurre ad unità, secondo il motto “e pluribus
unum”.
Come ha osservato Guido Melis(18), “i prefetti, ma anche gli impiegati
dell’amministrazione provinciale (…), finirono per rappresentare – in
un’Italia demograficamente immobile, dalla popolazione fortemente radicata nelle province – un gruppo sociale caratterizzato invece proprio dal suo
elevato grado di mobilità geografica. Le promozioni e l’escalation in carriera il più delle volte si identificavano con la destinazione a una sede meno
disagiata e periferica; così come le punizioni equivalevano alla retrocessione, quando non addirittura al temutissimo (sino a diventare proverbiale)
trasferimento in Sardegna”.
Basteranno qui pochi esempi, rinviando per un approfondimento alla lettura dell’appendice biografica. Il più volte citato Giacinto Scelsi (siciliano di
Collesano, sulle Madonie), in carriera fu prefetto di Girgenti, Ascoli Piceno,
Sondrio, Capitanata (Foggia), Como, Reggio Emilia, Messina, Ferrara, Mantova, Brescia, Pesaro Urbino, Modena, Livorno, Bologna e Firenze. Carmelo
Agnetta, casertano di nascita ma siciliano d’origine, prima di essere nominato prefetto di Massa Carrara aveva svolto la sua carriera con vari incarichi
fra le sedi di Palermo, Forlì, Cesena, Faenza, Ravenna, Borgotaro, Gallipoli,
Vallo della Lucania, Isernia, Alcamo, Napoli, Brindisi, Termini Imerese,
Bergamo, Caserta ed Acireale. E chiudiamo la vertiginosa lista con un prefetto di epoca un po’ più tarda, il modenese Francesco Zironi, che in trentasette anni di carriera(19) lavorò a Galliate, Novara, Casale, Cremona, Porto
Maurizio, Borgotaro, Pallanza, Clusone, Salò, Brescia, Messina, Treviso,
Parma e poi, nominato prefetto, a Sondrio, Forlì, Ravenna, Piacenza, Parma,
Alessandria, Modena e Perugia.
(18) G. MELIS, La burocrazia. Da monsù Travet alle riforme Bassanini: vizi e virtù della burocrazia italiana, Bologna, il Mulino, 1998, 17.
(19) Il fascicolo personale di Zironi è consultabile presso l’Archivio Centrale di Stato a Roma,
serie Ministero dell’Interno, Direzione Generale del Personale, fasc. personali I e II serie, busta n. 826. Cfr. anche E. GUSTAPANE, “I prefetti dell’unificazione amministrativa nelle biografie dell’archivio di Francesco Crispi”, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, XXXIV,
Giuffré, Milano, 1984, 1072.
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Qual era il plusvalore di tanta, e forse persino eccessiva, mobilità? In
primo luogo, evidentemente, la quantità e varietà delle esperienze accumulate in contesti geografici, sociali ed economici fortemente differenziati l’uno
dall’altro; in secondo luogo, la dimostrazione di dedizione assoluta alla causa dell’amministrazione che aveva spinto quegli uomini a non mettere quasi
mai radici in nessun luogo (con sporadiche eccezioni: lo stesso Agnetta prefetto di Massa per dodici anni, Benedetto Maramotti prefetto di Perugia per
ventuno), il che voleva dire anche sottrarsi ai rischi di condizionamento o
parzialità derivanti da rapporti di frequentazione, consuetudine o amicizia
protratti nel tempo. Italiani veramente definibili come tali, ché il lungo peregrinare aveva spesso finito col cancellarne le precedenti appartenenze regionali, i prefetti con i loro curricula stavano lì a dimostrare che c’erano uomini
che avevano anteposto il bene del nuovo Stato ad ogni altra esigenza o comodità familiare e personale.
E questa dedizione assoluta ed incondizionata emergeva in modo incontestabile attraverso un’altra prassi che cominciava a costruirsi in quegli anni
fino a costruire il mito dei “prefetti fusibili”, e cioè quella forma di disponibilità estrema che li portava ad accettare disciplinatamente la rimozione
dall’incarico ogni volta che il governo necessitasse di un capro espiatorio da
sacrificare per il superamento di una crisi. Da Enrico Falconcini (prefetto
sollevato dall’incarico nel 1863 dopo l’evasione di centoventisei detenuti dal
carcere di Girgenti)(20) ad Attilio Lobefalo (l’incolpevole prefetto di Avellino rimosso nel 1980 dopo le dichiarazioni del Presidente della Repubblica
Pertini sui ritardi nei soccorsi ai terremotati dell’Irpinia)(21), la storia del
(20) L’episodio è rievocato dallo stesso Falconcini in un volume di memorie (E. FALCONCINI,
Cinque mesi di Prefettura in Sicilia, Firenze. Tip. Galileiana di M. Cellini e c., 1863; volume
poi ripubblicato nel 2002 a Palermo da Sellerio, con uno scritto introduttivo di Andrea Camilleri). Giunto da poco a Girgenti, Falconcini già nel settembre ’62 aveva segnalato
l’insostenibile inadeguatezza strutturale del carcere e gli ambigui rapporti che correvano fra le
guardie e i detenuti; si era quindi adoperato per trovare un altro edificio da utilizzare come
carcere ed intanto aveva chiesto, e ottenuto, l’allontanamento delle vecchie guardie e la loro
sostituzione con personale “continentale”. Quando, a dicembre, gli giunse voce di un possibile
progetto di evasione, dispose una severissima ispezione: le camerate ed i detenuti furono attentamente perquisiti, e le pareti e i pavimenti controllati e ripassati a colpi di spranga: non si
trovò nulla che lasciasse presagire la fuga. Nonostante tutto, la notte di Natale il carcere si
svuotò: forse con la complicità di quelle stesse guardie che Falconcini aveva fatto allontanare,
i detenuti si calarono in un cunicolo preparato da mesi, e da lì riuscirono a disperdersi nelle
campagne. L’11 gennaio 1863 un laconico telegramma comunicava a Falconcini l’avvenuta
dispensa dall’incarico di prefetto, che mai più avrebbe ricoperto, neppure in altra provincia. Il
Ministro dell’Interno, Ubaldino Peruzzi, si limitò a negare un’inchiesta parlamentare dicendo
di avere non già destituito, ma dispensato Falconcini, non avendogli inteso “infliggere veruna
punizione o biasimo, perocché non ne abbia motivo”.
(21) La sostituzione di Lobefalo fu deliberata già nella serata del 25 novembre 1980, a quarantott’ore dalla scossa e il giorno dopo le pesanti accuse in tv di Pertini sui ritardi e
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Paese ha sempre conosciuto questa figura di “vittima sacrificale” che ha finito per segnare in modo caratteristico la cultura professionale dei funzionari
di governo, disposti a scontare colpe non loro pur di salvaguardare la tenuta
del sistema.
Non mancavano, quindi, solide basi sulle quali poggiare il carisma, il
prestigio e l’autorevolezza della figura del Prefetto; e pur nondimeno questo
excursus risulterebbe monco se non desse conto anche delle tesi avverse,
quelle del partito dei detrattori dei prefetti che ha sempre attraversato la storia d’Italia, sin dai primi anni dopo l’Unità.
Illuminante, ancora una volta, risulta il già citato dibattito parlamentare
del 1866 sul progetto Chiaves(22): qui si contrapponevano quanti reclamavano per i prefetti maggiori funzioni e competenze (fra questi certamente l’ex
prefetto di Torino, il senatore Carlo Cadorna, che arrivò ad affermare in aula
che “ora i prefetti hanno tutto, meno i tre quarti del tutto”(23)) e quanti, viceversa, esprimevano forti dubbi sull’attitudine media complessiva del corpo
prefettizio a rappresentare quell’eccellenza amministrativa di cui li si voleva
investiti. “A me sembra – dichiarava il senatore liberale cagliaritano Giovanni Siotto-Pintor(24) – che tre errori capitali guastino la nostra amministrazione. Il primo è l’aver voluto fare dei prefetti uomini politici. Per me
questo è un errore gravissimo (…) Il secondo errore è l’avere voluto creare
prefetti in numero strabocchevole, imitando quella Francia di cui ancor io
riconosco ed apprezzo l’amministrazione forte, intelligente, disciplinata, sagace, colla tara per altro del 25%. Ma, Signori, nelle grandi moltitudini, è
l’inefficienza dei soccorsi. Il Ministro dell’Interno dell’epoca, Virginio Rognoni, rispondendo
alle interrogazioni del parlamento motivò la decisione di sostituire Lobefalo con lo “stato di
choc” subito dal funzionario, leggermente ferito dal crollo del soffitto della stanza in cui si
trovava al momento del sisma. Cfr. resoconto stenografico della seduta della Camera dei deputati del 4 dicembre 1980, 20989-20990.
(22) Cfr. Rendiconti del Parlamento Italiano (IX legislatura). Discussioni del Senato del Regno, sessione 1865-1866, sedute del 27 febbraio, 1, 2 e 3 marzo 1866.
(23) Aggiungeva Cadorna (Rendiconti cit., 248): “Voglia ora considerare il Senato qual sia la
condizione e la forza del Prefetto, che pur vorrebbesi far credere che sia il rappresentante del
Governo nel capoluogo della provincia, nella quale, essendo egli pure risponsabile dell'ordine pubblico, vede però ad un tempo in mani indipendenti da lui i tre quarti almeno degli impiegati governativi, e delle amministrazioni! V’ha poi un altro notevole fallo che abbassa la
condizione relativa, e la potenza del Prefetto, ed è che in parecchie provincie, per riguardo
atta estensione della sua giurisdizione egli trovasi in condizione inferiore a quella di alcuni di
coloro che presiedono agli altri rami dell’amministrazione. Abbiamo per esempio delle Direzioni compartimentali del tesoro le quali comprendono più provincie; e cosi è a dirsi delle
Poste, e di altre amministrazioni”.
(24) Rendiconti cit., 257-258. Giovanni Siotto Pintor (Cagliari 1806 – Torino 1882) fu magistrato, deputato del Regno di Sardegna per il collegio di Nuoro nella I, II e IV legislatura, senatore dal 1861, direttore del giornale filogovernativo Gazzetta di Sardegna. Raggiunse il
grado di Sostituto procuratore generale di cassazione.
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legge universale dell’umanità, si trova sempre la mediocrità. È impossibile
che l'Italia possa fornirci cinquantanove uomini così pienamente istruiti, da
poter eseguire degnamente tutte le incombenze che noi affidiamo ai prefetti.
Vorrei tacere dell'ultimo errore; ma il tacere non giova (…) cosi in passando vi dirò che io non riconosco altri enti naturali(25) se non due: l'unità del
Comune e l'unità dello Stato (…) Sapete in verità che cosa è la provincia? È
la ruota di mezzo la quale attraverso la prima, l'azione del Comune, imbroglia l'ultima, l'azione del Governo”.
Buon per Siotto-Pintor che non abbia conosciuto mai l’Italia delle centodieci province.
3.3.
Etica pubblica e spirito fondativo nazionale
Ma torniamo a quella missione che abbiamo definito di formazione
dell’etica pubblica nazionale. In un saggio dal titolo “La questione morale”(26), qualche anno fa la filosofa Roberta De Monticelli si è incaricata di
ricordarci come il tema dell’etica pubblica sia critico nella cultura nazionale
sin dai tempi di Guicciardini e Machiavelli e di quel loro cinismo dispensato
a piene mani, che la De Monticelli cataloga non a caso alla voce “minima
immoralia”; sintomi di un (mal)costume antico, che ha prodotto, per dirla
con la De Monticelli, una tradizione di “minorità morale”, una storia di
sudditanze tali da creare personalità fragilissime dal punto di vista
dell’attitudine all’assunzione di responsabilità.
Giuliano Amato, d’altra parte, ha ricordato(27) come “i periodi più felici
della storia del Paese, quelli in cui l’Italia è migliorata di più, si sono avuti
quando governanti e governati hanno saputo identificarsi in un progetto di
(25) La negazione della Provincia come “ente naturale” appariva più che fondata e suffragata
da riscontri storici oggettivi che rivelavano l’artificiosità dei confini della maggior parte delle
province dell’epoca. In realtà oggi è difficile confutare che, in molti casi, il sentimento di
identità provinciale abbia seguìto, e non preceduto, la perimetrazione di ciascuna circoscrizione amministrativa, risultando in parte conseguenza dell’azione omogeneizzatrice svolta su
ciascun territorio dagli uffici periferici dello Stato, e principalmente proprio dalle prefetture.
Sullo specifico tema si rinvia a quanto più diffusamente argomentato in A. GALLO CARRABBA,
I prefetti e l’Italia delle cento province, in Instrumenta, VII, 19, 2003, 191-207.
(26) R. DE MONTICELLI, La questione morale, Milano, Raffaello Cortina Editore, 2010. Sugli
stessi temi, ma con posizione diversa, si veda anche Fabrizio Rondolino che trova invece
maggiormente esemplificativa di una cultura nazionale l’opera di Baldassarre Castiglione Il
Cortegiano. La tesi di Rondolino è che l’Italia non abbia mai avuto una vera classe dirigente e
per questo sia in grado di esprimere solo una storica vocazione alla guerra civile ed al trasformismo, che della guerra civile altro non sarebbe se non l’altra faccia. Cfr. F. RONDOLINO,
L’Italia non esiste (per non parlare degli italiani), Milano, Mondadori, 2011.
(27) Intervista pubblicata con il titolo La lezione del passato su ANCI Rivista, LIV, 3, marzo
2011, 21-23.
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Paese migliore e su quello hanno saputo creare una simbiosi forte: penso al
progetto stesso di unificazione e di modernizzazione che fu proprio di Cavour, ma anche alla ricostruzione del Paese dopo il fascismo”.
Qual è il filo che può unire due spunti apparentemente così lontani? O,
per dirla in altro modo, qual è l’elemento che, nelle fasi di rinascita nazionale citate da Amato, ha saputo spezzare una plurisecolare tradizione di immaturità etica dell’agire pubblico?
Una possibile risposta a questi quesiti forse è implicita in quello che già
si è accennato nelle pagine precedenti; ma alcune, ulteriori osservazioni possono probabilmente valere a sviluppare questo percorso in modo più compiuto ed argomentato.
E’ innanzitutto da osservare che i momenti di più acuta e conclamata
crisi morale del Paese sono stati generalmente seguiti da una tendenza al rafforzamento della normazione giuridica, nel tentativo di sopperire alle derive
dei comportamenti con l’introduzione di nuove “regole” in grado di favorirne la moralizzazione attraverso la forza della legge.
Ancor prima delle recenti accelerazioni in materia di anti-corruzione,
questa dinamica è risultata molto evidente dopo la cosiddetta “tangentopoli”
del 1992-’93, quando si è assistito ad una spinta non solo alla normazione di
dettaglio nelle materie ritenute più critiche (ad esempio i pubblici appalti),
ma anche ad una più rigorosa elencazione delle regole etiche per i pubblici
dipendenti attraverso lo strumento dei cosiddetti “codici di comportamento”,
contenenti l’indicazione degli obblighi di diligenza, lealtà ed imparzialità
che qualificano il corretto adempimento della prestazione lavorativa.
Qualcosa di simile era accaduto anche nel secolo precedente, quando allo scandalo della Banca Romana si rispose essenzialmente sul piano legislativo (con il riordino del sistema bancario e l’istituzione della Banca d’Italia)
e su quello disciplinare (con l’emarginazione e/o epurazione dei soggetti
maggiormente compromessi o esposti allo scandalo).
Ciò che, tuttavia, ha reso deboli e persino velleitari questi tentativi di
moralizzazione imposta dall’alto è stata proprio la sottovalutazione del dato
storico. Le emergenze morali del nostro Paese si sono sempre collocate in
fasi in cui l’affievolimento del sentimento etico ha accompagnato il venir
meno dell’originario spirito fondativo nazionale, e quindi della condivisione
di un minimo comune denominatore di valori in grado di contenere divisioni
e differenze all’interno di una cornice, di un progetto strategico unitario;
laddove, viceversa, i momenti di più alto magistero etico della politica e del
servizio pubblico sono coincise proprio con le fasi di costruzione o ricostruzione nazionale seguite alle grandi svolte di ordine politico-costituzionale
della nostra storia.
In altri termini, se è vero che la tradizione di “minorità morale” italiana
viene da lontano così come sostenuto dalla De Monticelli, è altrettanto vero
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che la storia dell’Italia unita ha conosciuto delle stagioni di rinascita in cui
quella immaturità etica è stata in qualche misura compensata ed emendata da
un sentimento diffuso di unità e di riscatto ispirato da uno spirito fondativo
nazionale.
Questo spirito, sia agli albori dell’Unità d’Italia che a quelli della Repubblica, si è sviluppato attorno a tre elementi fondamentali:
 un “vissuto” comune delle vicende che hanno portato alla cesura con
il passato ed alla costruzione di un nuovo ordine (Risorgimento in un caso,
Resistenza nell’altro);
 la testimonianza diretta, portata dentro le Istituzioni, di coloro i quali
furono protagonisti di quella cesura e non esitarono a farsi carico di una doverosa assunzione di responsabilità nel momento della (ri)costruzione costituzionale, sociale e politica del Paese;
 la convergenza di governanti e governati su “un progetto di Paese
migliore”, per usare le parole di Amato, cioè su un’ipotesi condivisa di futuro che portava in sé sia il desiderio diffuso di contribuire a quel progetto, sia
la fiducia nella politica e nell’amministrazione di riuscire a portarlo a compimento.
E’ questo, in ultima analisi, il contesto nel quale i prefetti, quale massima espressione dell’amministrazione del nuovo Regno d’Italia, svolsero la
loro funzione unificante. Testimoni diretti, dentro le Istituzioni, di un passato
eroico che avevano largamente condiviso con le comunità degli amministrati, essi esprimevano un richiamo costante (anche retorico, se del caso) ad un
progetto in costruzione nel quale credere.
In questo senso, il loro era un impegno etico e di costruzione di un’etica:
perché nella condivisione di quello spirito fondativo e di quel progetto nazionale c’erano le basi di una “ragion pratica”, di un sistema di valori che in
ogni momento o situazione consentisse di trovare la risposta giusta (cioè morale) all’eterna domanda su “cosa fare”. Non era, quindi, vuota retorica
quella degli Scelsi, dei Valerio, dei Falconcini che invitavano a guardare al
futuro, alle cose ancora da fare, all’unità da completare: era questa tensione
al meglio che dava responsabilità e spessore morale al loro lavoro, lo sguardo al futuro che nobilitava l’agire quotidiano finalizzandolo all’interesse superiore del “bene dello Stato”.
Fare l’Italia e gli italiani, per loro, non era solo un artifizio immaginifico, bensì l’orizzonte che racchiudeva il senso di un incarico e la sua dignità
più profonda. Era – scrive Melis – “una piccola burocrazia che (…) si sentiva con orgoglio avanguardia di un grande processo di nation building”.
Quel “bene della Patria”, che la formula del giuramento ottocentesco
voleva inseparabile dal bene del Re, veniva così a rappresentare, in un certo
senso, l’architrave della costruzione etica del funzionario pubblico, il parametro di riferimento fondamentale per valutare l’ammissibilità di azioni e
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comportamenti. E quando si dice “bene della Patria” s’intende di una patria
che era ancora considerata incompleta e in divenire, non solo nella sua integrità territoriale ma anche in quella sociale, economica, politica e culturale;
un’Italia da far crescere, da rendere più omogenea e sviluppata, più civile e
scolarizzata.
Il costante richiamo a quest’esigenza di consolidamento del nuovo ordine, tanto presente nell’opera e negli atti ufficiali dei prefetti dell’unificazione, veniva quindi ad assumere un significato programmatico più profondo
di quello che poteva apparire in superficie: non mero esercizio retorico, ma
lucido tentativo di creare una nuova sensibilità nazionale in grado di coinvolgere le élites migliori della società civile e di sviluppare coesione attorno
ad un progetto di Patria che una parte del Paese, specie al Meridione, aveva
subito quasi passivamente.
Se una critica si può muovere a quel ceto dirigente, è quella di non
essere riuscito né ad incidere sulle sedimentazioni più profonde del carattere nazionale né a proporre una chiave di lettura del nuovo ordine che
andasse oltre il Risorgimento, cioè oltre una logica che aveva permesso
di costruire un Paese unito ma senza avere un’idea chiara su come farlo
funzionare.
Il Risorgimento, così come la Resistenza nel secolo successivo, ha costituito la spinta propulsiva in grado di garantire moralità ai primi decenni di
vita pubblica del nuovo Stato. Per usare un’espressione dello storico Giovanni De Luna, l’uno e l’altra sono stati capaci di offrire all’intero Paese una
“religione civile”(28), incentrata nell’un caso sull’ideale della nazione unita,
nell’altro sull’antifascismo; una religione civile che serviva anche a supplire
alle immaturità ed alle debolezze etiche di un popolo non ancora avvezzo a
fare un uso adulto e consapevole della propria capacità di autodeterminazione.
Ma è stato al momento in cui quella spinta propulsiva ha preso ad esaurirsi, e quella religione civile a vacillare, che si sono ripresentati i problemi:
quando la generazione dei “Padri della Patria” ha lasciato i posti di comando
ad una nuova generazione di politici e di pubblici servitori che non aveva
vissuto le stesse esperienze della prima, quando il sogno di un’Italia migliore
in costruzione ha cominciato a scontrarsi con le lentezze ed i ritardi di un
progetto rimasto incompiuto, quando si è smesso di credere nella possibilità
di colmare il divario fra Nord e Sud. Nel XIX come nel XX secolo, la stagione della disillusione ha spalancato le porte al ritorno degli egoismi e dei
(28) In più occasioni, (ad esempio in occasione della lectio magistralis su A cosa serve essere
italiani, tenuta al Salone del Libro di Torino nel maggio 2011), De Luna ha definito il concetto di “religione civile” come uno spazio pubblico condiviso nel quale ritrovare i valori che
legittimano le istituzioni, la competizione politica ed il senso civico. Cfr. anche G. DE LUNA,
La Repubblica del dolore. Le memorie di un’Italia divisa, Milano, Feltrinelli, 2011.
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particolarismi, alla perdita di fiducia nello Stato, all’affievolimento del senso
di comunità nazionale; al punto da dubitare che una vera unità, dell’Italia e
degli Italiani, fosse stata mai realizzata. Fino al celebre lamento di Pasquale
Villari, che già nel 1878 scriveva(29):
“Perché mai la vecchiezza ci assale, prima che la gioventù incominci?”
3.4.
L’età della prosa: verso un’etica della responsabilità
Quando, a proposito della burocrazia di fine ‘800, Guido Melis parla
di una “età della prosa” contrapponendola ad una precedente età
dell’eroismo, coglie un dato significativo ed allo stesso tempo ambiguo
nel percorso di formazione della classe dirigente del nuovo Stato. Dalle
barricate del Quarantotto alle scrivanie degli anni Sessanta, Settanta e Ottanta, quella generazione di patrioti risorgimentali aveva dovuto affrontare un cambio d’abito che, evidentemente, non poteva essere privo di effetti sul piano degli atteggiamenti e degli orizzonti etici. Se per il rivoluzionario è lecito vagheggiare un mondo ideale, il dirigente ha l’obbligo
del realismo e della concretezza; una dualità che Max Weber, in una fortunata conferenza del 1919 a Monaco di Baviera sulla politica come professione, tradusse nella celebre distinzione fra “etica dell’intenzione” ed
“etica della responsabilità”.
L’etica dell’intenzione (o dei principi, nel testo originario di Weber) appartiene ai santi, ai profeti, a coloro i quali, fedeli alla propria convinzione
ed alla propria interiorità, agiscono senza considerare le conseguenze delle
loro azioni nel mondo, limitandosi ad obbedire ad una idealità trascendente;
laddove l’etica della responsabilità, viceversa, è propria di chi, operando nella polis, è tenuto ad agire secondo valori relazionali, storicizzati, socializzati,
a considerare le conseguenze delle proprie azioni nel mondo, a rapportarsi
con gli altri sia ascoltandone le ragioni sia rispondendo loro del proprio ope(29) P. VILLARI, La scuola e la questione sociale in Italia, in Nuova Antologia, novembre
1872, poi ripubblicato all’interno di Lettere meridionali ed altri scritti sulla questione sociale
in Italia, Firenze, LeMonnier, 1878, 91-94. Scriveva Villari: “Chi paragona l’Italia che sognammo a scuola con l’Italia che vediamo intorno a noi, resta colpito da una grande differenza. Ci pareva che a toccare la mèta noi dovevamo lungamente lottare contro difficoltà
enormi; ma una volta riusciti a costituire la nazione, noi la vedevamo, nella nostra immaginazione, circondata di gloria. Invece una serie di facili e fortunate rivoluzioni ci ha condotti
al fine de’ nostri desiderii; ma l’Italia unita, indipendente e libera si direbbe che ha lasciato
il tempo che ha trovato. Dapprima mancava la Venezia, e questo pareva che impedisse il pensare ad altro, e progredire. Poi mancava la capitale Roma, e bisognava distruggere il potere
temporale dei Papi, il che avrebbe aperto un’èra novella nel mondo. Ma ora s’è avuto tutto, e
l’orizzonte, invece d’allargarsi, sembra ristringersi davanti a noi. Siamo come uomini disingannati e sfiduciati, per non sapere che altro fare, né che altro desiderare”.
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rato, ed in definitiva a perseguire un obiettivo superindividuale che è il bene
della collettività(30).
Un concetto, quello di responsabilità, che si interseca quindi con quelli
di imputabilità (nel senso di riconducibilità di un’azione ad un ben individuato attore) ma anche di colpevolezza. Come si vedrà più avanti parlando
del tema del “capro espiatorio”, è René Girard a ricordarci, suggestivamente,
che l’etimologia latina del verbo decidere (de-cidere) implica già l’idea del
tagliar via, mozzare, decapitare. La decisione, atto tipico e qualificante della
politica ma anche dell’amministrazione, è scelta netta fra più opzioni possibili, di cui si valutino le conseguenze ed assumano le responsabilità (a rischio della testa).
Questa evoluzione caratterizzò anche la vicenda personale di molti prefetti, idealisti e rivoluzionari in gioventù (quando si doveva far l’Italia, ma
non era ben chiaro né come, né quando, né con chi), pragmatici e prudenti
nella carriera adulta (quando sovente la scelta del meglio relativo degradava
a ricerca del male minore). La loro responsabilità veniva declinata su più
piani: nella fedeltà alla monarchia ed al governo, cui erano tenuti a render
conto del proprio operato; nel rapporto con gli amministrati delle province,
delle cui esigenze cercavano di farsi interpreti e latori; ed infine nel tentativo
costante di ricondurre ogni azione dell’amministrazione al fine ultimo del
completamento della costruzione nazionale, facendo l’Italia ed anche gli italiani.
Ed era proprio questa tensione ideale “ad infinitum” che, probabilmente, consentiva loro di mantenere una coerenza interiore, senza avvertire contraddizione fra il patriota ed il burocrate, fra ciò che erano stati e ciò che erano diventati; perché in quell’obiettivo futuro, mai del tutto completato o raggiunto, vi era il punto d’incontro fra intenzione e responsabilità, o se si preferisce la prospettiva che restituiva identità e senso comune all’impegno di
tutta una vita.
Questo è ciò che i prefetti hanno portato in dono all’Italia unita, ma questo è anche quanto ne hanno avuto restituito in dote: perché, proprio partendo da quell’eredità risorgimentale, il corpo prefettizio ha saputo costruire
una propria cultura professionale che, con alterne vicende, l’ha accompagnato fino ad oggi, esempio pressoché unico di élite amministrativa nazionale in
grado di rinnovarsi continuamente mantenendo, tuttavia, un suo profilo riconosciuto e riconoscibile.
(30) Sul punto, si veda l’opera di un prefetto dei giorni nostri, Carlo Mosca, che, trattando dei
temi dell’etica prefettorale, riprende l’antinomia weberiana per ricordarci che “l’etica tipica
del mondo moderno è un’etica della responsabilità (…) Ciò significa che ogni decisione, che
l’etica della decisione – se volete – deve ispirarsi ad un interesse necessariamente collettivo e
non individuale, generale e non particolare” (cfr. C. MOSCA, Frammenti di identità ed etica
prefettorale, con prefazione di D. ANTISERI, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2006, 222.
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Allo stesso tempo, è proprio questa prospettiva etica e culturale a far sì
che la storia dei Prefetti del Regno non appartenga a una sola categoria professionale, bensì diventi, per estensione, la storia di tutta l’amministrazione
italiana; perché è in essa che vanno trovate le origini e le ragioni storiche di
molta parte dei costumi amministrativi della dirigenza pubblica e del ceto
impiegatizio nostrani.
Il Ministero dell’Interno è la Rift Valley dell’amministrazione unitaria
italiana: come quella regione africana è considerata la “culla” da cui si diramarono le vicende di un’umanità intelligente evoluta, così l’amministrazione
dei prefetti rappresenta il luogo d’incubazione dei vizi e delle virtù della
classe dirigente nazionale; e, come la Rift Valley, essa costituisce naturalmente anche il giacimento privilegiato dove ricercare i preziosi reperti in
grado di spiegare l’evoluzione della specie, la chiave “paleontologica” per
provare a spiegare l’oggi attraverso i documenti di ieri. Con la stessa stupita
meraviglia con cui si ammira l’impronta di un fossile in una roccia, possiamo trovare fra le carte dei prefetti risorgimentali la memoria nobile e rivelatrice del ruolo avuto dalla funzione pubblica nella storia del nostro Paese.
4.
Paleontologia dell’amministrazione: storie di prefetti su sfondo tricolore
La parte conclusiva di questa monografia è dedicata ad alcuni episodi
minori, ma non per questo meno significativi, della storia
dell’amministrazione unitaria; memorie fossili ciascuna delle quali, nel proprio piccolo, sembra in grado di illustrare quella varietà di culture, stili, valori, attitudini che hanno caratterizzato l’operato delle prime generazioni di
prefetti e che, pur nella loro ampiezza ed eterogeneità, alla fine hanno trovato il punto di sintesi in un rigore etico e una generosità intellettuale in grado
di affermarsi e divenire costume amministrativo dominante di un’intera generazione di funzionari.
4.1.
Luigi Torelli e la questione adriatica
Ci piace iniziare questa breve rassegna da uno dei nomi già più volte citati nelle pagine precedenti, quello di Luigi Torelli. Quando s’insedia come
prefetto di Venezia, il 5 maggio 1867, Torelli è reduce da uno dei momenti
più difficili della sua carriera pubblica: pochi mesi prima, ad ottobre ’66, si è
dovuto dimettere da prefetto di Palermo per gli strascichi del tentativo insurrezionale detto del “Sette e mezzo”, poi represso nel sangue dalle truppe del
generale Cadorna.
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A Venezia, Torelli succede al conte Giuseppe Pasolini, primo prefetto
della città lagunare dopo l’annessione al Regno d’Italia dell’autunno 1866.
Dal punto di vista amministrativo, la situazione veneziana è complessa, in
quanto occorre completarne rapidamente il processo di uniformazione ed assimilazione alle norme ed gli ordinamenti del Regno; ma ancor più delicata è
la situazione economica e commerciale di un territorio che, per rilanciarsi, ha
bisogno di nuovi collegamenti e nuove prospettive d’affari sia per terra che
per mare.
In questo panorama si colloca la vicenda della trattativa fra la Provincia
di Venezia e la Azizieh Steam Navigation Company, una società di navigazione egiziana rappresentata da un veneziano, Francesco Pini, entrato nelle
grazie del principe Ahmet Pascià fino ad averne titolo di “Bey”.
La trattativa riguarda la possibile attivazione di una linea di navigazione
a vapore che colleghi stabilmente Venezia ed Alessandria d’Egitto passando
per Ancona e Brindisi. La compagnia, per mezzo di Pini-Bey, si dichiara disponibile a garantire fra l’Italia e l’Egitto quattro corse al mese di una grossa
nave mercantile purché Venezia accetti di pagare un corrispettivo di 333.000
lire per tre anni.
Poiché il governo nazionale non può farsi carico della sovvenzione per
via degli impegni contrattuali già precedentemente assunti con la Società
Adriatico-Orientale, il prefetto Torelli decide di farsi autonomamente promotore di una ricerca di fondi fra le altre province venete affinché concorrano al pagamento di circa due terzi della somma necessaria per attivare il collegamento.
La lettera che il 4 luglio 1867 Torelli indirizza a tal fine al collega di
Padova, Luigi Zini, rappresenta un documento utilissimo per comprendere la
capacità di analisi e la lungimiranza politico-amministrativa che accompagnava il lavoro di un prefetto del tempo.
Torelli si sofferma, infatti, a motivare le ragioni di opportunità che consigliano l’accordo con la Azizieh collocandole lucidamente nel momento
storico, rispetto anche ai cambiamenti epocali che di lì a poco modificheranno il sistema dei trasporti, sia per terra (apertura del valico del Brennero) che
per mare (Canale di Suez)(31). Ed è questa lungimiranza, questa capacità di
(31) Torelli, sin dall’inizio uno dei grandi sostenitori del taglio dell’istmo, vi ebbe interesse
diretto, figurando fra i sottoscrittori delle azioni della Compagnia universale per il canale di
Suez di cui successivamente divenne anche vicepresidente onorario (cfr. S. MANFREDI, Luigi
Torelli e il canale di Suez, Sondrio, Tip. arti grafiche valtellinesi, 1930; A. MONTI, Storia del
canale di Suez: con un diario di Luigi Torelli ed altri documenti inediti, Milano, ISPI, 1937).
Al di là degli interessi personali, Torelli di certo ebbe sempre chiarissima consapevolezza
dell’impatto che l’apertura del canale avrebbe avuto sugli equilibri commerciali nel Mediterraneo e ne seguì i lavori con grande curiosità. Cfr. L. TORELLI, Il canale di Suez e l’Italia, Milano, Stabilimento Giuseppe Civelli, 1867; L. TORELLI, Parallelo fra il progresso dei lavori
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analisi del contesto, questo spessore di vedute e senso critico, che, nonostante la lunghezza del documento, consiglia di riportarne qui ampi stralci.
«Le imprese di navigazione a vapore in Italia non hanno fatto gran buona prova finora; sussistono in forza dei grandi sacrifici che fa lo Stato colle
sovvenzioni, ma non hanno prosperato per naturale incremento del commercio, che erano destinate a promuovere; sarebbe questo un ben cattivo antecedente, e tale da raffredare il zelo per attivarne un’altra, se le condizioni fossero consimili: ma si è precisamente perchè queste cambieranno completamente in breve tempo, che non solo è lecito sperare, ma vi è la certezza che
gli effetti saranno diversi.
Finora l’Italia, chiusa dalla cerchia alpina, non poteva offrire all'esportazione che i suoi prodotti, e per una navigazione a vapore ne ha pochissimi,
poiché la sua industria non basta per proprio conto, e quindi essa importa
molto ed esporta poco. Tutti i suoi sforzi vogliono essere diretti ad attirare il
commercio estero, le produzioni industriali degli altri popoli, e per questo,
con savio consiglio, il Parlamento sardo aveva votato sussidii per l’ardita
impresa di una strada ferrata a traverso delle Alpi, riconoscendola indispensabile pel proprio commercio. Quali ostacoli si frapponessero è inutile il ripetere in questo scritto, essi furono indipendenti dal Parlamento, che votò
due volte i sussidii, sempre più convinto di quella necessità. Ora vuole la
combinazione ben fortunata pel nostro Stato, che s’apra un passo con via ferrata a traverso le Alpi, e se ciò dispensa per nulla dal pensare anche ad altro
che faccia capo a Genova, non è però meno vero che sia realizzato uno dei
piani i più felici per una parte di Provincie italiane, e con esse per lo Stato
intero. In pochi mesi, il Brenner porrà in comunicazione la nostra rete stradale con quella della Germania, per la via la più breve possibile. Questa è tal
condizione, che cambia completamente le condizioni di un’impresa, che si
assuma di essere il mezzo intermedio fra l'Italia e l'Oriente. L’Italia non è più
il campo dal quale trae il suo alimento, è solo il punto di partenza; ma alla
sua volta è questione di prosperità per le sue vie ferrate, per i paesi percorsi,
per i suoi porti. Tuttavolta non conviene illudersi che tale prosperità le debba
venire pel solo fatto dell'apertura della comunicazione.
Egli è egualmente indispensabile che il luogo, ove fa capo la strada presenti al commercio tutti i comodi, tutte le facilitazioni che trova altrove: senza di che il commercio prende altre vie quand’anche siano più lunghe. Lo
Stato nostro si trova ora ad uno di questi passi, od esso sa approfittarne, e
può attendersi una rigenerazione commerciale certa nell’Adriatico, o lascia
sfuggire questa occasione, ed allora i profitti passano ai suoi rivali in commercio. E valga il vero, il Brenner ci apre il passo a que’ popoli che sono
delle due grandi opere: il traforo del Moncenisio e il taglio dell’istmo di Suez, Venezia, Tip.
Antonelli, 1867.
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manifatturieri per eccellenza, alla Svizzera orientale che già traffica per molti milioni coll’Oriente, ed il cui Governo conchiuse un trattato col Giappone
prima di noi, non pel caso eventuale d'un commercio futuro, ma perchè ha
già relazioni commerciali con quell’Impero, alla Germania meridionale
grandissimo centro d'industria, e lo provano, le strade ferrate coi loro prodotti, figurando il trasporto delle merci per 2/3 del totale, mentre in Italia,
all'opposto, figurano per un terzo e tutto assieme poi non presentano in media la metà rendita di quella della Germania. Mi par che questo basti per mostrare che cosa può attendersi da una simile comunicazione, quando le venga
offerto il mezzo di progredire, ossia quando sappiasi attirare, a sé, quella corrente.
Se non che, il pericolo della dilazione è assai più grave, che forse taluno
possa credere, calcolando sulla brevità della via, quasi debba questa esser
una garanzia, una ragione, che debba rendere meno dannosi i ritardi.
S’ingannerebbe a partito, è precisamente quel punto che più importa illuminare e il perno della questione d’oggi. Il Brenner non è il solo passo che
conduca al cuore della Germania, altri vi sono, ed altri si stanno costruendo.
Trieste, la cui mirabile attività è superiore ad ogni elogio, studia ora ogni via,
e con tutto il diritto, per ispingere quella strada già in costruzione, che da
Villaco va a Linz e forma una parallela al Brenner, alla quale manca solo il
tronco da Gorizia a Villaco. Non contenta di questo, pose in campo una linea
che da Villaco andrebbe a Bressanone, con che si utilizzerebbe direttamente
il Brenner, a beneficio di Trieste. Sono piani arditi, ma si videro già altri
consimili, attuati. Se non che, per attuarli, è necessario il suo tempo. Ed è
precisamente questo il tempo utile per Venezia, per i nostri porti, per le nostre linee ferrate; poiché, se, per brevità, si compenetra l’idea nella parola
Venezia, non vuol dire che siano estranee le altre Provincie e lo Stato intero,
il cui erario paga le enormi differenze fra i redditi garantiti ed i redditi reali
delle strade ferrate. Ora il primo immediato effetto di saper attirare la corrente commerciale al porto di Venezia sarà precisamente in favor dell'erario diminuendo quell’enorme cifra.
O l'Italia approfitta di quei tre o quattro anni che pur occorrono ancora
perchè sia ultimata la linea Rodolfiana e la congiunzione fra Trieste e Villaco, ed in questo frattempo attira a sé la corrente elvetico-germanica, e
l’avvenire dei suoi porti dell’Adriatico e la prosperità della strada ferrata
che ha garantita è assicurato; o non sa approfittarne, e vedrà que’ vantaggi
passare ai rivali: e qui mi giova riferire un brano, che trovai in uno scritto
intitolato: Studii sul proseguimento della ferrovia Rodolfiana a Trieste,
esposti nella seduta 1° maggio 1867 al Comitato municipale ferroviario
Triestino.
Esso incominciava colla proposizione verissima, che il più sollecito proseguimento della ferrovia Rodolfiana all’Adriatico, è urgentemente richiesto
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tanto dall’interesse generale della Monarchia Austriaca, quanto dall’interesse speciale del Porto di Trieste.
Proseguendo nella sua dimostrazione, e venendo alla necessità di far
presto: Conviene ricordare, ei dice, che le correnti commerciali sono come
le valanghe; all’origine, qualunque accidente, anche un piccolo provvedimento, può deviarne il corso, mentre, quando sono formate, nessuna forza
umana è capace di trattenerle.
La citazione non manca certo d’opportunità, e, quand’anche essa non ripeta che una verità molto vecchia, è difficile che possa darsi occasione per
richiamarla alla memoria con più ragione, specialmente collegandola all' introduzione di quel rapporto».
Torelli, insomma, considera l’accordo con Azizieh strategico, e ben
chiarisce quale sia la posta in gioco: la supremazia commerciale
nell’Adriatico, contesa fra Venezia (cioè l’Italia) e Trieste (cioè l’Austria).
Una posta in gioco che Torelli, con un esercizio di pragmatismo affatto insolito, ritiene prevalente su ogni eventuale formalismo, al punto da concedersi
quasi una deroga di legalità, uno strappo alle regole, una corsia preferenziale: «Ella sig. Collega quale uomo pratico di affari, non può a meno di riconoscere come, se vuolsi arrivar presto allo scopo, sia d’uopo passar sopra a
certe regolarità che non si dovrebbero pretermettere, ma è conviene fare la
sua parte ai tempi ed alle circostanze. Siamo in epoca di transizione di leggi
antiche, che emanavano da un Governo basato su altri principii del nostro,
con leggi nuove, solo in parte attivate, ed il Veneto presenta sempre
un’anomalia in confronto alle altre parti d’Italia, anomalia inevitabile in
cambiamento così radicale, e che non può esser tolta che col tempo; il più
grande incaglio ci viene precisamente dalla circostanza, che non è ancora attivata la legge sulle Camere di commercio, come già accennai. Dall'altra parte, il bisogno stringe, sono circostanze indipendenti da noi che ci impongono
di afferrar l’occasione, o di fallire la meta. A questa considerazione conviene
che gli uomini pratici sottopongano ogni altra. La cosa riesce, se Venezia
trova l'appoggio delle altre Provincie; essa è formulata nettamente in una determinata cifra: o si vuol aiutarla e si conceda, o non si vuole e si neghi; ma
qualunque condizione che si voglia imporre, qualunque passo preventivo che
includa perdita di tempo, non si può più ammettere. Le Provincie conviene
che affidino il mandato di condurre a termine nel miglior modo possibile un
tale affare al Municipio di Venezia, che è il più interessato, poiché la città di
Venezia colla Provincia, rappresentano colla loro quota poco meno della metà della sovvenzione; è quindi ovvio che vi porranno tutto l’interesse. Solo
agendo dietro questi principii, e volendo anche le Provincie venire risolutamente ad una conclusione, vi si arriverà di certo a beneficio comune».
La perorazione di Torelli a Zini non rimane senza risultati: pur con
qualche mal di pancia e non poche perplessità sull’entità del sussidio da con-
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cedere, poche settimane dopo, il 23 agosto, la Provincia di Padova delibera
di partecipare alla spesa necessaria per stipulare la convenzione. Ciò nonostante, dopo una estenuante trattativa durata diversi mesi, l’accordo con Azizieh sfuma comunque(32) ed il sogno di Torelli di rinverdire il ruolo di Venezia nell’Adriatico e verso Levante rimane tale, lasciandoci solo la testimonianza di visione strategica di cui poteva essere capace la burocrazia
dell’unificazione.
4.2.
Giovanni Minghelli Vaini e la libertà religiosa
L’ostilità anticlericale fu a lungo uno dei tratti distintivi delle classi dirigenti del nuovo Regno. Lo Stato Pontificio aveva ostacolato l’Unità d’Italia,
resistendo fieramente al progetto di farne Roma capitale; ed era ben fresco il
ricordo di tutte le volte in cui le truppe fedeli al Papa avevano combattuto
armi in pugno contro il sogno risorgimentale, dall’abbattimento della Repubblica romana nel ’49 fino alla battaglia di Castelfidardo passando per la
sanguinosa repressione del 20 giugno 1859 a Perugia.
In questo contesto i primi prefetti del Regno (pienamente partecipi del
clima del loro tempo, spesso legati alla massoneria, e non di rado con trascorse simpatie garibaldine) consideravano la libertà religiosa soprattutto
come tutela dell’individuo rispetto alle indebite ingerenze delle autorità ecclesiastiche, viste come una sorta di contropotere in grado finanche, attraverso il proselitismo e la predicazione, di minare subdolamente i sentimenti patriottici della popolazione; solo l’affermarsi di uno spirito più genuinamente
liberale spostò poi l’accento sulla dimensione più intima ed essenziale della
scelta religiosa, e sulla necessità che la sua determinazione avvenisse al di
fuori di ogni meccanismo di coercizione, violenza o indebito condizionamento.
Questo atteggiamento è ben rappresentato da una curiosa vicenda accaduta a Torino nel 1879, protagonisti il prefetto Giovanni Minghelli Vaini ed
una giovane ragazza ebrea di nome Annetta Bedarida.
Il nome di Minghelli oggi dice poco ma ebbe un certo rilievo nella storia
risorgimentale e unitaria. Nativo di Vignola, nel 1848 aveva fatto parte del
governo provvisorio di Modena e Reggio Emilia presieduto da Giuseppe
Malmusi(33); dopo l’annessione di Modena al Piemonte, fu eletto in Parla(32) La vicenda è brevemente ripercorsa nel volume su Venezia della collana Storia delle città
italiane. Cfr. E. FRANZINA, Venezia, Roma-Bari, Laterza, 1986, 102-seguenti.
(33) Sull’attività di Minghelli in quel periodo cfr. il saggio di L. DALZINI, I giornali politici
modenesi durante il governo provvisorio del 1848, in Rassegna storica del Risorgimento,
1940, 11/12, 977-1012. Anche dopo l’elezione a deputato, Minghelli mantenne l’abitudine di
scrivere sui giornali per informare i propri elettori circa l’attività che svolgeva in parlamento.
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mento(34) per il collegio di Bettola e San Secondo e vi rimase per due legislature, finché non fu fatto prefetto sotto il governo Nicotera. I rapporti fra
Stato e Chiesa, unitamente alla questione carceraria ed al sistema
dell’assistenza pubblica, costituirono i temi sui quali soffermò principalmente la sua attenzione di politico: usando un vocabolo di oggi, lo si potrebbe
definire un laicista, che aveva fatto della separazione fra Stato e Chiesa e
della laicità del potere secolare quasi una fede(35).
Il caso che si vuole qui raccontare, riportato sulle biografie di don
Bosco(36) e sulle cronache di alcuni giornali dell’epoca, risale al periodo
in cui Minghelli è prefetto di Torino. Ruota attorno ad una giovinetta di
origine ebrea di Nizza Monferrato, Annetta Bedarida, che si è accostata
alla religione cattolica (non si sa quanto liberamente) ed ha in animo di
farsi battezzare. Per realizzare il suo intento fugge di casa e si rifugia
presso le suore salesiane di Valdocco; tuttavia la famiglia della giovane è
alquanto contrariata ed un fratello, andato a trovarla, riesce ad ottenerne
una dichiarazione scritta nella quale la ragazza chiede di poter uscire dalla residenza di Valdocco, come se vi fosse trattenuta contro la sua reale
volontà.
Il caso finisce su alcuni giornali (La Gazzetta del Popolo, L’Unità Cattolica) e sul tavolo delle autorità. Vi sono precedenti non proprio idilliaci fra
i salesiani e le istituzioni del Regno: nel mese di giugno Minghelli Vaini ha
dato esecuzione ad un decreto del Ministro dell’istruzione Coppino che ha
ordinato la chiusura della scuola di don Bosco e nella stessa estate del ’79 il
sottoprefetto di Acqui, Germano Magliani, è intervenuto a Nizza Monferrato
(34) Sulla biografia e sull’attività parlamentare di Minghelli, si veda l’opera di A. MALATESTA,
Ministri, Deputati e Senatori d’Italia dal 1848 al 1922, II, Roma, Tosi, 1946, 205. Cfr. anche
A. DE GUBERNATIS, Dizionari biografici (2 voll.), Firenze 1879-Roma 1895; ed il classico di
T. SARTI, Il Parlamento Subalpino e Italiano (2 voll.), Roma 1897-1898.
(35) Il punto di vista di Minghelli si trova ampiamente esposto dapprima in un articolo pubblicato nel 1861 su una rivista di Torino (cfr. G. MINGHELLI VAINI, L’indipendenza della Chiesa,
in Rivista Contemporanea, 1861, 161-185) e successivamente con la presentazione in parlamento di due proposte di legge che, partendo da premesse separatiste, proponevano
l’adozione di una “Carta di libertà della Gerarchia e dell’Asse della Chiesa Cattolica, delle
Opere Pie e della Pubblica Beneficenza”, in cui si prevedeva fra l’altro l’abolizione di ogni
concordato o regia costituzione, l’elezione delle dignità ecclesiastiche da parte dei capifamiglia riuniti in assemblea convocata per decreto reale e l’attribuzione a comuni e province
di ampie funzioni in materie ecclesiastiche. Entrambe le proposte (peraltro diffusamente illustrate da Minghelli anche nel testo del 1868 L’individuo, lo Stato e la società ovvero proposta
d’un codice sull’assistenza pubblica, Firenze, Boncompagni e c., 1868, 823) vennero rigettate. Si veda sul punto F. MANZOTTI, Partiti e gruppi politici dal Risorgimento al Fascismo,
Firenze, Le Monnier, 1973, 141-142.
(36) G.B. LEMOYNE – A. AMADEI – E. CERIA, Memorie biografiche di Don Giovanni Bosco, 19
voll., Società Editrice Internazionale, Torino 1898-1939. L’episodio, in particolare, è riportato
nel quattordicesimo volume (cap. X), opera di Eugenio Ceria.
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per sincerarsi che non vi fossero costrizioni a carico di alcune giovani donne
che stavano per prendere i voti(37).
Il 3 settembre il prefetto Minghelli, accompagnato dal procuratore del
Re, si presenta alla casa di Valdocco per parlare con la Bedarida. Vuol sincerarsi della verità, e della reale volontà della giovane di restare nella casa trovatale dalle suore. Non deve restare troppo convinto di quanto gli viene detto: insiste con la giovane affinché si trasferisca in un altro collegio, che si
propone lui stesso di trovare, e lascia un presidio di guardie a sorvegliare la
casa per impedire che Annetta possa essere portata altrove di nascosto. Il
giorno dopo, la ragazza scrive a Minghelli:
«La ringrazio della premura presasi a mio riguardo nel giorno di ieri; ma
io le significo che voglio godere piena libertà di stare dove mi trovo, e invoco questo diritto a nome della legge. Quindi protesto di non voler uscire da
questa casa: protesto ancora contro il modo che si usa con me in questi giorni con tenermi le guardie attorno, come se io fossi una prigioniera. Si vuol
far credere che io sia una vittima dei preti e delle monache; ma sotto colore
di libertà sono la vittima di ben altra gente. Quando più non mi piacesse di
fermarmi in questa casa, saprei andarmene a cercare un'altra di mio gusto,
senza che altri me la determini. Fui libera e capace di cercarmi questa, e sono tuttora capace, e voglio essere pienamente libera di uscirmene e cercarmene un'altra. Spero poi che V. S. Ill.ma vorrà dare tosto gli ordini opportuni
che siano tolte le guardie d'intorno alla mia casa, perché mi sembra una vergogna trattare in questo modo una libera cittadina uscita già di minorità e
colpevole di nulla».
Lo stesso giorno, Annetta scrive anche una lunga lettera a L’Unità Cattolica(38) riferendo i particolari del colloquio avuto col prefetto e col procuratore; confessa di aver per un attimo pensato che pure Minghelli fosse ebreo
(“mi fece molto specie l'udire dalla bocca del signor Prefetto di Torino l'augurio che egli fece alla mia famiglia, che io ritornassi in seno di lei per calmarne il dolore. In quell'istante mi venne in pensiero che ancor egli fosse un
israelita”) e dà atto comunque di essere stata trattata da entrambi gli illustri
visitatori “con molto bel garbo”.
Ma Minghelli Vaini non desiste dal suo progetto: convincere la Bedarida a trasferirsi in un altro istituto dove possa maturare più liberamente e serenamente le sue decisioni senza alcun condizionamento. Il 7 settembre scrive ad Annetta:
«Ho l'onore di parteciparLe che la Signora Direttrice dell'Istituto Ferraris, via S. Francesco di Paola N. 10 bis, La riceverà in qualunque ora Vostra
(37) Anche questo episodio è riportato dal Ceria nel XIV volume delle Memorie biografiche,
cit.
(38) La lettera fu pubblicata integralmente sul Bollettino Salesiano, 1879/11.
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Signoria si presenti alla porta del suo appartamento, che è al primo piano,
standovi sulla porta del pianerottolo della scala una placca in ottone con su
scrittovi: Istituto Ferraris. Là Ella sarà padronissima affatto dei suoi pensieri:
là la Direttrice ha l'ordine di secondarLa nei suoi desideri, anche accompagnarLa ad una villa che tiene in affitto essa Signora Direttrice verso la Madonna del Pilone, se a V. S. piacesse di pigliare un poco di aria di campagna.
I genitori di Lei pagano tutte le spese giornaliere, che a V. S. piacesse di fare
secondo le abitudini dell'agiata famiglia, alla quale appartiene. Veda bene,
Signorina: o Le piaccia di restare nella religione dei suoi genitori o di farsi
cattolica, Ella sarà padronissima di abbracciare quella risoluzione, che la Sua
volontà Le suggerirà di preferire. Io metterò ogni impegno perché Ella nella
rettitudine della sua coscienza abbia da dire a sé e agli altri che il Prefetto di
Torino, o meglio il Governo del Re che egli rappresenta, non ha cercato, non
ha voluto, non ha dato disposizione con altro scopo fuori che con quello di
lasciarLa liberissima di seguire la Sua vocazione, o sia quella di farsi cattolica, o sia quella di restare nella religione in cui è nata. Qualunque cosa Le
mancasse, in qualunque modo accadesse che il trattamento che riceverà
nell'Istituto Ferraris Le paresse non conforme alle premesse suesposte, voglia farmelo sapere, e io darò ordini perché la Sua libertà amplissima sia tutelata».
Quel che accade dopo sembra dar ragione al prefetto Minghelli: Annetta
si trasferisce presso l’Istituto Ferraris e, dopo qualche giorno di permanenza,
decide di ritornare nella casa di famiglia a Nizza Monferrato. Secondo i bollettini salesiani, la ragazza ha ceduto alle pressioni dei parenti e delle istituzioni ma non ha rinunciato all’idea di battezzarsi, bensì l’ha solo rinviata per
non far morire di crepacuore il padre; dal punto di vista della famiglia e delle
autorità, invece, quella di Annetta è la decisione di una giovane donna finalmente libera di determinare consapevolmente il proprio destino.
Discordanze e dubbi valgono anche per il giudizio sull’operato di Minghelli: fu l’intervento autoritario e ribaldo di chi voleva soltanto compiacere
una famiglia molto in vista, come adombrava la stampa cattolica; o non piuttosto l’ineccepibile esercizio di un dovere di tutela e garanzia delle libertà
individuali, come sembrerebbero dimostrare i toni corretti ed equilibrati della lettera di Minghelli e le sue personali convinzioni in materia di rapporti fra
Stato e Chiesa?
La questione rimane aperta, senza peraltro dimenticare come l’episodio
vada contestualizzato nella particolarità del momento storico(39) del dopo(39) Sui rapporti fra Stato e Chiesa dopo Porta Pia, si vedano i classici G. SPADOLINI,
L’opposizione cattolica da Porta Pia al ’98, Firenze, Vallecchi, 1954 (ripubblicata con aggiornamenti bibliografici da Mondadori nel 1994), A. C. JEMOLO, Chiesa e Stato in Italia,
dalla unificazione a Giovanni XXIII, Torino, Einaudi, 1965) e il più recente saggio S.
ROMANO, Libera Chiesa. Libero Stato? Il Vaticano e l’Italia da Pio IX a Benedetto XVI, Mi-
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Porta Pia. Sono gli anni del “non expedit” con cui nel ’74 Pio IX si esprime
negativamente sulla partecipazione dei cattolici alla vita politica, ma anche
della famosa legge Coppino che nel ’77 abolisce la figura del direttore spirituale nelle scuole secondarie e ridimensiona di fatto l’insegnamento religioso
sin dal primo biennio delle elementari, o della legge Scialoja-Correnti che
nel ’73 sopprime le facoltà di teologia nelle università statali. Anni di pessimi rapporti fra Regno e Chiesa, nei quali non deve stupire più di tanto che
l’atto di un prefetto, pur motivato da una legittima preoccupazione, possa essere vissuto come un sopruso o una persecuzione.
Oggi che il Ministero dell’Interno prova a riscoprire ed attualizzare la
sua funzione storica di garante delle libertà civili, la lettera di Minghelli Vaini ci ricorda comunque come quella funzione arrivi da lontano. Ad una lettura non faziosa, essa stilla un’idea voltairiana della libertà di pensiero (secondo il principio “non condivido le tue idee ma darei la vita perché tu possa
esprimerle”) e del primato dello Stato nella difesa dei diritti individuali. Una
piccola pagina nella storia dell’amministrazione, ma a suo modo utile e significativa.
4.3.
Giorgio Tamajo e il lavoro minorile
Quando, nel febbraio 1880, il senatore Giorgio Tamajo viene nominato
prefetto di Girgenti (l’odierna Agrigento), il lavoro minorile non fa ancora
scandalo: in molti ritengono che, nelle famiglie più povere ed emarginate, sia
senz’altro più educativo mandare un figlio a lavorare sin da bambino che
non piuttosto abbandonarlo all’ozio, all’accattonaggio o al vagabondaggio; e
non sono pochi a sostenere che dedicarsi al lavoro sin dai primi anni di vita
tempri la salute del fisico ed abitui all’onestà dei guadagni sudati con la fatica.
Tamajo, a quell’epoca, è personaggio già molto noto nel panorama politico del tempo: prima fiero oppositore del regime borbonico, e per questo costretto dal ’49 ad un lungo esilio a Malta dove sarà anche testimone di nozze
di Francesco Crispi, poi deputato di fede massonica garibaldina nel collegio
di Messina per sei legislature fino all’approdo in Senato nel 1879, componente della Commissione parlamentare d’inchiesta sui moti di Palermo del
settembre 1866, medaglia d’oro al valor militare per la sua partecipazione
alla campagna bellica del ’60-‘61. Avendo frequentato a lungo le aule del
parlamento, conosce i problemi del nuovo Regno ed ha sufficiente sensibilità
per intuirne l’evoluzione.
lano, Longanesi, 2005. Sullo specifico aspetto dei rapporti fra autorità civile e religiosa in periferia, cfr. anche D. D’URSO, I prefetti e la Chiesa, Alessandria, 1995.
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Non più giovane (sessantatré anni), arriva in una provincia fra le più povere e difficili del Regno. Allora l’economia agrigentina vive essenzialmente
dell’agricoltura e dell’estrazione dello zolfo; le ricche miniere, concentrate
principalmente nell’area centro-orientale della provincia nel triangolo compreso fra Aragona, Favara e Racalmuto, alimentano anche l’attività e le prospettive emergenti di sviluppo dello scalo marittimo di Porto Empedocle,
l’ex “Molo di Girgenti” da poco elevato a dignità di comune autonomo.
Tamajo sa che le “zolfare” (all’epoca se ne contano una settantina in
provincia) valgono oro per la derelitta economia del territorio agrigentino,
ma non può fare a meno di ignorare le tristi notizie che arrivano da quelle
miniere, notizie di crolli, di incidenti mortali sul lavoro, di vittime giovanissime, e soprattutto di sfruttamento minorile.
La gerarchia di lavoro nelle zolfare ruota attorno ai “picconieri”, lavoratori a cottimo alle cui dipendenze operano i “carusi” (“ragazzini”)(40) che entrano in miniera prim’ancora di aver compiuto dieci anni e spesso non ne
escono più. I carusi sono ricercati perché il loro fisico gracile ben si adatta a
muoversi negli stretti cunicoli delle zolfare e perché vengono pagati pochissimo, al massimo ottantacinque centesimi al giorno, un terzo della paga media di uno zolfataro adulto; ben presto allenati a portare a spalla in superficie
i pesanti sacchi contenenti il minerale estratto, il più delle volte ne pagano un
altissimo prezzo in deformità ed invalidità permanenti.
E’ una realtà di schiavitù e di orribile sfruttamento, e Tamajo decide di
indagarla e portarla a conoscenza del resto del Paese. Commissiona uno studio ad un giovane professore di storia e geografia dell’Istituto tecnico di
Girgenti: si chiama Vittorio Savorini(41), non ha ancora trent’anni, ed ha il
(40) Nel dialetto agrigentino, il termine “carusu” sta ad indicare quella fascia d’età di chi non
è più “picciliddru” (“bambino”) e non è ancora “picciottu” (“giovane”). L’etimologia è incerta e secondo taluni andrebbe fatta risalire al latino carens usu, cioè “mancante
d’esperienza”, secondo altri al greco kàra (κάρα), che significa “testa (rasata)”, ciò in relazione alla tradizione di tenere i ragazzini con i capelli tagliati a zero o comunque molto corti.
Quest’ultima etimologia appare preferibile, considerato il largo uso dello stesso termine “carusu” per indicare la tonsura dei frati o comunque qualsiasi capigliatura dal taglio molto corto.
Cervellotica risulta invece la tesi che collega il termine “carusu” all’aggettivo latino cariosus
(cariato, tarlato).
(41) Figlio del letterato e patriota bolognese Luigi, attivo nei moti del 1848-’49 ed a lungo segretario del bimestrale Il Propugnatore, Vittorio Savorini (Bagnacavallo 1851 – Teramo
1925) si laureò nel 1875 all’Università di Bologna dove ebbe fra i suoi maestri Giosuè Carducci; per un breve periodo collaborò anche alla segreteria politica di Marco Minghetti. Dopo
l’esperienza a Girgenti, nel 1881 si trasferì ad insegnare all’Istituto Tecnico di Teramo su invito del deputato locale Settimio Costantini, allora sottosegretario all’Istruzione; qui collaborò
a lungo col Corriere Abruzzese e fu tra i fondatori nel 1886 della Rivista abruzzese di scienze,
lettere ed arti e nel 1889 della Deputazione abruzzese di Storia Patria. Fu anche promotore e
primo presidente della sezione teramana della Società Dante Alighieri, nonché preside
dell’Istituto Tecnico di Teramo.
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grande vantaggio di essere romagnolo, cioè di potere portare allo studio ed
all’osservazione del fenomeno tutto il distacco e l’oggettività di uno sguardo
“altro”, terzo, non inquinato dalla conoscenza di luoghi, persone e cose.
Il risultato del lavoro commissionato da Tamajo a Savorini è uno studio
di notevole interesse storico e sociologico, pubblicato a Girgenti nel 1881
sotto il titolo di “Condizioni economiche e morali dei lavoratori delle miniere di zolfo e degli agricoltori della provincia di Girgenti”. Il quadro che scaturisce dall’indagine è scioccante: le settantadue miniere ispezionate danno
lavoro a poco meno di quattromila persone, di cui ben 2626 (il 68%) sono
“carusi”, minori la maggior parte dei quali ha età compresa fra i sette ed i
dodici anni (ma con casi di avviamento in miniera già a sei anni).
Savorini e Tamajo si prendono la briga di confrontare i dati del lavoro
nelle zolfare con quelli della leva militare. Scoprono così che, nelle zone dove è maggiore la concentrazione di miniere (Favara, Aragona, Comitini, Racalmuto, Grotte), si rileva un’alta percentuale (oltre il 20%) di giovani riformati alla visita militare per mancanza di statura, rachitismo, deformità corporale o insufficienza toracica, laddove in altre aree la percentuale di riformati per gli stessi motivi non supera il 9%. Il nesso è evidente: i carichi pesantissimi cui i carusi sono sottoposti sin dalla tenera età, la malnutrizione, la
scarsa ossigenazione e la limitata esposizione alla luce del sole determinano
danni irreversibili allo sviluppo delle loro strutture muscolo-scheletriche.
Il taglio dell’indagine, in effetti, sembra più di carattere scientificosanitario che non politico-sociale. La preoccupazione centrale che traspare
dallo studio di Savorini non è tanto se debba ritenersi ammissibile un sistema
di lavoro basato sullo sfruttamento dei minori e dei diseredati, quanto piuttosto se nelle miniere venga oltrepassato il limite del fisicamente tollerabile, se
i carichi di lavoro siano proporzionati alle capacità dei lavoratori, se vi siano
eccessi patogeni nelle modalità di organizzazione e suddivisione dei compiti
all’interno delle miniere. Ciò non toglie che le risultanze oggettive
dell’inchiesta pongano anche, inevitabilmente, scottanti interrogativi etici,
politici e sociali che, in ultima analisi, attengono proprio ai profili del rispetto della dignità ed umanità dei lavoratori, e soprattutto dei minori.
Ad esempio, l’indagine commissionata da Tamajo porta alla luce la riprovevole prassi del “soccorso morto”, così è chiamata la somma di denaro
che il picconiere “anticipa” alla famiglia del caruso nel momento in cui il
fanciullo viene avviato al lavoro in miniera. Un anticipo da cui verrà poi detratta, a scalare, la paga giornaliera spettante al minore, il quale quindi, il più
delle volte, non vedrà mai un soldo per la fatica fatta, ma tutt’al più compensi in natura, la cosiddetta “spisa”.
E’ un sistema inaccettabile e disumano, basato su una forma di vera e
propria schiavitù che “compra” i carusi e li usa come animali da lavoro. I
tempi, e la legislazione, non sono ancora maturi per tutelare efficacemente la
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dignità del lavoro e i diritti del fanciullo, così rimangono vani gli incoraggiamenti di Tamajo per una nuova società che, utilizzando tecniche estrattive
più moderne, possa migliorare significativamente la condizione e lo stato di
salute dei minatori; ma l’indagine ha comunque il merito di illuminare un
angolo buio e vergognoso della condizione del lavoro minorile nel Paese, di
affrontarlo con un approccio statistico-scientifico documentato e rigoroso, di
sollevare un problema che, quale che sia l’angolazione da cui lo si guarda,
appare etico prim’ancora che economico o sanitario. La denuncia dello “stato infelicissimo generato dal lavoro precoce e soverchio nelle zolfare” approda anche in Parlamento, cui Tamajo ha trasmesso i risultati dell’indagine,
e suscita dibattiti, proposte di legge ed emendamenti, fra cui quelli del senatore mantovano Tullo Massarani(42) per limitare il lavoro notturno e “delle
tenebre”.
Non è un seme sterile, quello lanciato da Tamajo; nel 1881 i risultati
dell’indagine sul lavoro nelle zolfare vengono ripresi con ampio risalto nel
primo congresso della Società italiana d’igiene a Milano e riaccendono il dibattito politico sul tema della tutela del lavoro dei fanciulli, che di lì a pochi
anni porterà all’approvazione della legge 11 febbraio 1886, n. 3657 (c.d.
“legge Berti”). Seppure ancor timida, ed ampiamente depotenziata in corso
di approvazione al fine di compiacere le lobbies degli industriali(43), la legge
pone i primi, importanti limiti al lavoro minorile: l’età minima di nove anni
per potere essere occupati in fabbrica, cava o miniera, il divieto di impiego
oltre le sei ore lavorative giornaliere per i bambini di età inferiore a dodici
anni, il divieto assoluto di occupazione in lavori insalubri per i minori di età
inferiore a quindici anni. Per molti, una legge inutile ed ipocrita; per altri, un
primo inizio di legislazione a tutela dei minori.
Passerà ancora molto tempo prima che la piaga dello sfruttamento dei
“carusi” cessi del tutto; ci vorranno decenni, morti, altri studi e altre ispezioni, ed anche un capolavoro della letteratura come “Ciaula scopre la luna”,
di Luigi Pirandello(44); ma forse l’inizio della liberazione dei carusi ha inizio
proprio da qui, dall’indagine voluta dal prefetto Tamajo.
(42) Massarani (Mantova 1826 – 1905), deputato della Destra dal 1860 al 1867, senatore dal
’76, si distinse spesso per le sue battaglie parlamentari in favore delle fasce sociali più povere
e deboli.
(43) Cfr. F. RONCHI, La legge sulla tutela del lavoro dei fanciulli, in Rassegna Storica del Risorgimento, 1990, 3-seguenti.
(44) Opera del 1907 contenuta all’interno della raccolta Novelle per un anno, narra di un caruso di nome Ciaula che lavora all’interno di una miniera di zolfo della Sicilia. La zolfara cui si
ispirò Pirandello è stata individuata in quella denominata “Caccia Taci”, nel territorio del
Comune di Aragona. Il termine ciaula, in dialetto siciliano, indica la cornacchia.
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4.4.
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Bernardino Bianchi e la prevenzione sanitaria
La figura di Bernardino Bianchi(45) attraversa oltre quarant’anni di storia dell’Ottocento all’insegna di un’unica vera fede, quella per la Patria. A
sedici anni staffetta fra le barricate delle Cinque giornate milanesi; a ventiquattro, con lo pseudonimo di “Vattelapesca”, penna satirica dell’Uomo di
Pietra(46) che fu cenacolo privilegiato dell’opposizione antiaustriaca; a fianco di Garibaldi come commissario del Re nel ’59 durante la liberazione delle
province lombarde, poi collaboratore di fiducia di Giuseppe Pasolini presso
le prefetture di Milano e di Venezia, e dal ’73 segretario e braccio destro di
Marco Minghetti alla Presidenza del consiglio; prefetto(47) a 44 anni, prima a
Udine, poi in molte altre province, fino ad approdare a Perugia nel 1889.
La Prefettura dell’Umbria allora aveva giurisdizione su una delle circoscrizioni più estese, eterogenee ed impervie del paese. Essa ricomprendeva
grossomodo i territori che attualmente compongono le province di Perugia e
di Terni ed una buona parte di quella di Rieti; da nord a sud, l’asse longitudinale di attraversamento della provincia si estendeva per circa 200 km., il
territorio era scarsamente infrastrutturato (come del resto, fatte le debite proporzioni, lo è ancor oggi) ed alcune aree dell’entroterra risultavano difficilmente accessibili. Sebbene fosse pontefice Leone XIII, quel Vincenzo Pecci
che prima di diventare papa era stato arcivescovo di Perugia per trent’anni,
l’Umbria di allora era un territorio fieramente anticlericale, che non aveva
perdonato l’eccidio del 20 giugno 1859 ad opera delle truppe papaline guidate dal colonnello svizzero Schmidt; era anche un territorio dove fortissima
era la presenza della massoneria, e proprio un massone, il sindaco radicale di
Foligno Francesco Fazi, sarebbe stato di lì a pochi mesi il promotore del
primo congresso dei comuni d’Italia, svoltosi nel gennaio 1892 a Perugia,
vero atto di nascita del movimento municipalista nel nostro Paese.
(45) Cfr. A. GALLO CARRABBA, Bernardino Bianchi, sesto prefetto dell’Umbria, in Bollettino
della Deputazione di Storia Patria per l’Umbria, CVIII, I-II, Perugia, 2011, 529-544.
(46) “L’Uomo di Pietra” intraprese le pubblicazioni nel ’56, pochi mesi dopo “Il Pasquino”
di Torino, e come quello prendeva il nome da una “statua parlante”, ora sita in corso Vittorio
Emanuele ma precedentemente collocata in via San Pietro all’Orto, che i milanesi conoscono
come “Omm de Preja” (uomo di pietra, appunto) o “Scior Carera” e che, analogamente al
famoso Pasquino a Roma, durante la dominazione austriaca era diventato punto di riferimento
per la diffusione di motti satirici ed altri messaggi salaci o licenziosi contro gli occupanti. Il
nomignolo di Scior Carera dato dai milanesi derivava dall’iscrizione latina alla base della statua, che recita «Carere debet omni vitio qui in alterum dicere paratus est» (chi è pronto a parlare contro un altro dev’essere privo di colpa). Fondatori de L’Uomo di Pietra furono, oltre a
Bianchi, anche Carlo Righetti (in arte Cletto Arrighi, storico leader della Scapigliatura milanese), Gottardo Cananeo, Giuseppe Guttièrez e Giovanni Moia.
(47) Il fascicolo personale di Bianchi è consultabile presso l’Archivio Centrale di Stato a Roma, fondo Ministero dell’Interno, Direzione Generale Affari Generale e del Personale, fascicoli personali I serie, busta n. 816.
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ANGELO GALLO CARRABBA
Questa era l’Umbria che faceva da sfondo alla prefettura di Bernardino
Bianchi, uomo cui le agiatezze del matrimonio con la contessina veneziana
Catterina Michiel e le fatiche di una lunga carriera avevano forse un po’
smorzato il giovanile ardore. Su di lui, così si esprimevano le “note caratteristiche” rinvenute nelle carte dell’archivio Crispi(48): “Cultura molta, ingegno molto. Mente svegliata, animo integro e retto. Indole mite e forse per
questo, se pure non erro, mancante di quell’energia che serve a dare un impulso franco e robusto ad ogni ramo di servizio. Le censure mossegli a Ferrara da qualche giornale non hanno senso comune. Sostiene la sua posizione con decoro e sa farsi amare e stimare. L’esperienza già fatta e le sue
qualità lo designano per qualunque prova di second’ordine”.
Un uomo probo ed amabile, dunque, seppure non più animato dal furore entusiasta della gioventù; e tuttavia anche un funzionario molto attento
ai problemi di un territorio che, nelle sue strutture economiche e sociali,
presentava ancora una fortissima connotazione agraria. Scorrendo le carte
ed i documenti ufficiali del periodo perugino di Bianchi, al di là dei passaggi storicamente più rimarchevoli (lo scioglimento del Consiglio comunale di Terni a gennaio 1890, la visita del re Umberto nel settembre dello
stesso anno), colpisce la quantità di disposizioni relative a problemi
dell’igiene e della sanità, dall’assistenza ostetrica nei comuni(49) alle vaccinazioni obbligatorie, dalla distribuzione della linfa antitubercolare Koch
all’approvvigionamento dei dispensari celtici, dal regolamento per la distruzione delle cavallette migratorie alla disinfezione dei carri bestiame;
atti certo da contestualizzare nella realtà storica del tempo, eppure rivelatori dell’attivismo solerte della prefettura nel campo del miglioramento delle
condizioni di vita dei cittadini.
Ne riportiamo qui uno, che si riferisce alla pratica, allora molto diffusa,
del cosiddetto “baliatico mercenario”. L’allattamento a pagamento costituiva
una fonte di guadagno per molte famiglie contadine, specie nei pressi delle
città maggiori, e d’altronde non erano poche le madri di classe medio-alta
che, anche potendo allattare da sé i propri figli, preferivano la mise en nourrice: esisteva un vasto mercato del baliatico, con tanto di tariffe (legate anche all’aspetto ed alla costituzione fisica della nutrice), di mediatrici o di vere e proprie agenzie di collocamento. Il baliatico, anche nella sua declinazione gratuita e solidale, era del resto una triste necessità sociale, in quanto a
quel tempo oltre il 7% delle nascite registrate riguardava trovatelli, figli ille-
(48) Roma, Archivio Centrale di Stato, serie Ministero Interno, Carte Crispi, fascicoli 225-226.
(49) Con circolare del 27 luglio 1891 Bianchi si doleva della perdurante incidenza di casi di
“febbre puerperale” ed a tal fine rinnovava ai sindaci istruzioni e raccomandazioni affinché
l’assistenza ostetrica alle partorienti venisse prestata da persone munite di regolare diploma e
non da “empiriche”.
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gittimi o di genitori ignoti che erano stati abbandonati nelle ruote degli esposti o in altro luogo pubblico(50).
Il baliatico, tuttavia, non era privo di rischi, ed uno di questi era quello
di contrarre la temutissima sifilide. Molti dei bambini da allattare, infatti,
erano affetti da lue congenita, che trasmettevano alla nutrice, ma sia pure più
raramente accadeva anche il contrario, e cioè che il bambino contraesse la
malattia da una balia infetta. Proprio al fine di circoscrivere questa forma di
contagio, quello da baliatico era uno dei casi di infezione di sifilide per i
quali sussisteva l’obbligo di denuncia sanitaria; ma una disciplina organica
complessiva della materia non vi era ancora, e sarebbe arrivata solo molti
anni dopo, con il regolamento approvato con il decreto luogotenenziale 4
agosto 1918, n. 1395, e con le successive disposizioni per l’esercizio del baliatico contenute nel D.P.C.M. 6 gennaio 1919.
Nella specifica realtà umbra, oltretutto, il problema della sifilide da baliatico si inseriva in un contesto epidemiologico estremamente preoccupante,
in cui l’incidenza delle malattie veneree rimaneva assai elevata. In un volume(51) pubblicato sul finire del 1890, lo statistico Giuseppe Tammeo aveva
evidenziato come i dati ufficiali dal 1880 al 1883 indicassero in Umbria il
tasso di morti per sifilide più alto di tutta l’Italia, con percentuali fra l’1.21.6% sul totale dei decessi, mentre nello stesso periodo in Piemonte non superava lo 0.3%, in Lombardia lo 0.6%, in Campania lo 0.5%, in Sardegna lo
0.2%; anche i dati dei malati di sifilide ricoverati nei manicomi o curati negli
ospedali confermavano il triste primato. “Perché poi un così gran numero di
sifilitici nell’Umbria, mentre nel Lazio è così scarso? Proprio nell’Umbria
dove il contingente della prostituzione è lievissimo, mentre nel Lazio è elevatissimo?”, si chiedeva Tammeo, offrendosi subito dopo questa risposta:
“Non si può fare a meno di ammettere che nell’Umbria verde si nascondono
molte meretrici clandestine, o ragazze di facili amori, all’ombra discreta dei
boschi montani. Il veleno pestifero, che circola fra questa bella e forte gente
dell’Umbria, minaccia di guastarne la razza”.
Ma Bianchi dovette probabilmente ritenere che la lettura dei dati
proposta da Tammeo sottovalutasse l’incidenza del contagio da baliatico,
e che su quel fronte si dovesse frattanto intervenire più efficacemente. Su
input del Ministero dell’Interno, ripropose all’attenzione delle autorità
competenti una serie di istruzioni ed indicazioni operative diramate alcu(50) Per quanto riguarda il fenomeno in Umbria, cfr. L. TITTARELLI, Assistenza agli esposti a
Perugia negli anni successivi all’Unità, in Corrispondenze dall’Ottocento, 2007, 1, 12-segg.
(51) G. TAMMEO, La prostituzione: saggio di statistica morale, Torino, Roux, 1890. Allievo
del De Sanctis, Tammeo (Trinitapoli 1851 – Napoli 1897) era docente di statistica
all’Università di Napoli. Fra le altre sue opere: La statistica e i problemi sociali, Roma, Tip.
Botta, 1879; I contratti agrari e la crisi pugliese, Napoli, Pierro, 1890; ed il trattato La statistica, Torino, Roux Frassati & co., 1896.
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ni anni prima e che, evidentemente, si consideravano in parte o in tutto
disattese.
La circolare di Bianchi di cui si riporta uno stralcio(52), indirizzata ai
sindaci ed ai presidenti delle congregazioni di carità, reca la data del 25 febbraio 1891 e ha per oggetto “disposizioni per impedire la diffusione della sifilide col baliatico”.
«(…) si ripetono non di rado casi di diffusione di infezione sifilitica con
carattere epidemico, dipendente dall’allattamento di bambini affetti da tale
malattia.
Il (…) Ministero si occupò di questo grave fatto quando, con la circolare
5 novembre 1887, n. 20173-11, diramò alcune istruzioni dirette appunto ad
impedire la diffusione della sifilide col baliatico affidato da Istituti di infanzia abbandonata.
Sebbene tali istruzioni siano state a suo tempo inserite nel Foglio periodico di questa Prefettura, pure reputo opportuno di riassumerle nuovamente
con la presente circolare.
E’ d’uopo pertanto:
1° Che da tutti gli istituti, che hanno lo scopo di provvedere
all’allattamento dei bambini, si esiga, per l’accettazione dei medesimi in
quegli Stabilimenti, un certificato dichiarante se la madre sia o no affetta da
sifilide;
2° Che ogni volta vi sia certezza o anche dubbio sull’infezione sifilitica
della madre o del bambino, si faccia, possibilmente, allattare questo da quella per curarli entrambi ad un tempo, oppure si pratichi l’allattamento artificiale del bambino nell’Istituto medesimo;
3° Che ciascuna nutrice debba presentarsi col bambino ad essa affidato,
ogni 15 giorni, al medico del Comune incaricato del servizio di beneficenza
per averne rilasciata l’attestazione di non offrire né essa né il bambino segni
di affezione sifilitica, senza di che non le venga pagato il salario ad essa dovuto;
4° Che appena siano riconosciute manifestazioni di sifilide nel bambino
e non ancora nella nutrice, quello sia inviato subito all’Istituto di provenienza, perché provveda al suo allattamento con mezzi artificiali; che se invece si
riconosca la sifilide nella balia e nel bambino ad un tempo, entrambi siano
inviati prontamente all’ospedale più vicino, per essere curati a spese
dell’Istituto cui appartiene il bambino».
Beninteso, atti simili o del tutto analoghi a quello di Bianchi si trovano nei
fondi d’archivio di ogni prefettura; probabilmente non vi fu prefetto in Italia
che non emanò un’identica circolare. Perché, anche se oggi si tende a dimenti(52) Pubblicata in Foglio Periodico della Regia Prefettura dell’Umbria, febbraio 1891, 2ª
quindicina, 99-100.
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carlo, l’igiene e la sanità pubblica costituivano materie istituzionalmente rimesse alla competenza delle prefettura e perché questi erano i drammatici problemi con i quali si dovevano misurare i funzionari del tempo. Molto si potrebbe dire e scrivere su quale fu l’impegno e l’attenzione che i prefetti del
Regno riservarono alle emergenze sanitarie del paese: dalla prevenzione della
sifilide agli studi sulla malaria(53), dalla cura della tubercolosi ai provvedimenti adottati durante l’epidemia di colera del 1884-’85, dalla pellagra dei contadini(54) alla mortalità infantile per difterite, non vi fu piaga o epidemia che non
vide i prefetti in prima linea nel tentativo di arginare e contenere problemi
enormi con i limitati mezzi a disposizione della sanità pre-antibiotica
dell’epoca; e più ancora fecero sul terreno della prevenzione, del miglioramento delle condizioni di igiene e salubrità dei territori, dell’educazione alimentare. A tutte le latitudini, quella generazione di servitori dello Stato si adoperò
per elevare il livello di dignità e di benessere della popolazione, ed anche quello fu un modo per unificare l’Italia, favorendo politiche della salute e condizioni di vita più omogenee su tutto il territorio nazionale.
4.5.
Andrea Calenda di Tavani e la dedizione sacrificale
“Voi non capite nulla e non considerate come sia meglio che muoia un
solo uomo per il popolo e non perisca la nazione intera”, dice Caifa al sinedrio che deve giudicare Gesù. E diciannove secoli dopo Sigmund Freud parla del “sacrificio sostitutivo” citando un racconto popolare ungherese nel
quale un borgomastro, appena si accorge che per la morte di una ragazza sta
per mandare sul patibolo l’unico fabbro di tutto il paese, decide di sorteggiare e far giustiziare al suo posto un sarto, in modo che la sete di giustizia del
popolo sia placata, ma il paese possa continuare ad avere i suoi attrezzi(55).
(53) Particolarmente significativo il complessivo contributo che le relazioni e le statistiche dei
prefetti diedero alla pubblicazione nel 1882 della Carta della malaria d’Italia, fortemente voluta da Luigi Torelli, il quale presiedeva la commissione del Senato che ne aveva promosso la
realizzazione. Torelli illustrò il lavoro con uno studio statistico e sociologico che attingeva
anche alle esperienze maturate nella sua carriera di prefetto sin da quando si trovava a Pisa
(cfr. L. TORELLI, La malaria d’Italia. Memoria popolare, Roma, Stabilimento tipografico italiano, 1883). Quanto alle singole province, di rilievo soprattutto gli atti prodotti dalle prefetture di Grosseto (ove il problema della malaria era molto diffuso e sentito intorno ad Orbetello)
e di Ferrara (specie nel periodo in cui fu prefetto Giacinto Scelsi).
(54) Molto attivo sul fenomeno della diffusione della pellagra nelle zone rurali fu Achille Basile, prefetto di Milano dal 1880 al 1890. Il Basile nominò un’apposita commissione d’inchiesta
i cui risultati furono pubblicati in volume con il titolo Condizioni sanitarie della provincia di
Milano. Atti della Commissione d’inchiesta nominata dal prefetto di Milano comm. Achille
Basile per le indagini sulla pellagra, Milano, Tip. del riformatorio patronato, 1885, 185.
(55) "Un racconto popolare di origine ungherese riferisce che in un villaggio venne trovata
uccisa una ragazza. Le indagini condussero ad incolpare il fabbro ferraio, il quale confessò
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ANGELO GALLO CARRABBA
L’idea di sacrificare un innocente per salvaguardare l’ordine sociale attraversa tutta la storia dell’umanità. E’ la regola del capro espiatorio, o per
dirla alla francese del “bouc émissaire”: un colto antropologo come René
Girard vi ha dedicato uno dei suoi saggi più celebri(56), e uno scrittore di
successo come Daniel Pennac l’ha trasformata in straordinaria invenzione
letteraria attraverso il personaggio di Benjamin Malaussène, di professione
capro espiatorio(57).
I francesi, che se ne intendono, hanno presto applicato la regola anche
alla loro celebrata amministrazione: “le préfet est le fusible”, sono soliti dire, cioè il prefetto è il “fusibile”, destinato a saltare per evitare danni peggiori all’impianto generale. Ed in Italia le cose non sono tanto diverse, come
dimostrano gli studi del sociologo delle organizzazioni Giuseppe Bonazzi,
che in un classico di trent’anni fa(58) introduce la metafora della “strategia
del polpo”: come il polpo, sentendosi minacciato, si ritira nella tana e allunga un tentacolo verso il predatore affinché se ne cibi e risparmi il resto
dell'animale, così il gruppo di potere decide di sacrificare una o più “propaggini” per garantire la salvezza di se stesso. La creazione di un capro espiatorio diventa così “il prezzo sostitutivo che un gruppo omogeneo di potere offre nel quadro di una strategia volta a superare la crisi con il minor danno
possibile”.
In centocinquant’anni di storia dell’Italia unita, i casi di prefetti “capri
espiatori” sono così numerosi che si può ben dire che la vocazione al sacrificio sostitutivo sia divenuta consustanziale all’incarico: chi diventa prefetto
sa che un giorno il governo potrà chiedergli di pagare colpe non sue pur di
salvaguardare l’equilibrio del sistema; e nell’accettazione di questa prospettiva non c’è solo calcolo utilitaristico o patto col diavolo, c’è anche molta
di essere l'assassino. I vecchi del villaggio, radunati in tribunale, lo condannarono a morte e
decretarono che venisse impiccato sulla pubblica piazza. Ma alla vigilia dell'esecuzione il
Borgomastro si accorse che l'assassino era anche l'unico fabbro della comunità, che nessuno
era in grado di sostituirlo e che pertanto a condanna eseguita la comunità sarebbe ben presto
rimasta senza attrezzi da lavoro. Il Borgomastro convenne altresì che nel villaggio vivevano
due sarti e che uno solo sarebbe stato sufficiente per i bisogni della popolazione. Decise
quindi di sorteggiare un sarto che l'indomani sarebbe stato impiccato al posto del fabbro ferraio. Così avvenne; la comunità continuò ad avere aratri, chiavi e coltelli ed al contempo appagò, grazie al sacrificio sostitutivo, la sua attesa di giustizia riparatrice del misfatto" (S.
FREUD, Il motto di spirito, 1905, ed. italiana con saggio introduttivo di F. ORLANDO, Torino,
Bollati Boringhieri, 1975).
(56) R. GIRARD, Il capro espiatorio, Milano, Adelphi, 1987.
(57) Il personaggio di Malaussène compare in cinque romanzi (Il paradiso degli orchi, La fata
carabina, La prosivendola, Signor Malaussène, La passione secondo Thérèse) e due racconti
lunghi, pubblicati con il titolo Ultime notizie dalla famiglia, tutti editi in Italia da Feltrinelli.
(58) G. BONAZZI, Colpa e potere. Sull’uso politico del capro espiatorio, Bologna, il Mulino,
1983. Cfr. anche G. BONAZZI, Per una sociologia del capro espiatorio nelle organizzazioni
complesse, in Studi organizzativi, X, 3, Milano, Franco Angeli, 1978, 3-49.
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etica del servizio, la consapevolezza che la difesa di un interesse generale
più ampio può ben giustificare il sacrificio di una posizione individuale. Un
grande prefetto del XX secolo, Giovanni Fortunati, nel 1985(59) ricordava:
“Chi conosce la storia e la teoria del capro espiatorio sa che da parte del
Palazzo si fa ricorso al capro espiatorio per esorcizzare la responsabilità
del Palazzo; si offre in pasto qualcuno che non è il vero responsabile (altrimenti non sarebbe un capro espiatorio, sarebbe un responsabile), ma che ha
sufficiente autorità, non solo formale, e sufficiente credibilità perché
l’opinione pubblica possa credere alla sua responsabilità. Questo è stato
fatto del prefetto…”.
Diversi anni dopo, nel 2002, un altro prefetto di epoca più recente, Carlo
Mosca, dichiarava: “Non è necessariamente detto che il nuovo prefetto sia
più bravo del suo predecessore però c’è bisogno di questo meccanismo di
sicurezza, del fusibile, appunto, che riattiva la fiducia dei cittadini nelle istituzioni (…) La logica è quella della vittima sacrificale. Però, in caso di avvicendamento, il governo non dà necessariamente un giudizio negativo: «Ti
sacrifico e poi ti recupero per un altro incarico». Questo succede, a meno
che non si verifichino responsabilità conclamate”.(60)
Mosca e Fortunati ben conoscevano la storia dei prefetti, dei tanti prefetti immolati sull’altare della ragion di Stato, e sicuramente conoscevano anche uno specifico episodio risalente al 1893, protagonista l’allora prefetto di
Roma, Andrea Calenda di Tavani. Era, il senatore Calenda, uno dei funzionari più capaci, preparati ed esperti della sua generazione; prefetto da
trent’anni, ovunque apprezzato e stimato: ma ciò non lo mise al riparo dalla
regola del sacrificio sostitutivo.
Accadde all’epoca dei fatti di Aigues Mortes(61), la località della Camargue nella quale il 17 agosto 1893 un numero imprecisato di lavoratori
italiani (chi dice nove, chi cinquanta, chi addirittura quattrocento) venne trucidato dall’insofferenza xenofoba della popolazione locale, organizzatasi in
vere e proprie spedizioni punitive contro gli odiati stranieri. Una crisi gravissima delle relazioni italo-francesi, proprio nel momento in cui il Presidente
del consiglio dell’epoca, Giolitti, stava cercando di ricucire i rapporti con il
governo d’Oltralpe per porre fine alle tensioni di carattere politico e commerciale che si erano manifestate fra i due paesi.
(59) Il discorso, pronunciato a Punta Ala ad un convegno dell’associazione professionale dei
prefetti (Anfaci)di cui Fortunati fu promotore, è citato in L. MAURIELLO, ANFACI, vent’anni
dopo (II), in Amministrazione Pubblica, 1998, 4.
(60) Cfr. Carlo Mosca: Siamo il fusibile da far saltare e poi recuperare, intervista raccolta da
D. MARTIRANO e pubblicata sul Corriere della Sera del 24 giugno 2002.
(61) Per una ricostruzione del sanguinoso episodio si veda il recente volume di E. BARNABÀ,
Morte agli italiani! Il massacro di Aigues Mortes 1893, con prefazione di G.A. STELLA e introduzione di A. NATTA, Castelgandolfo, Infinito Edizioni, 2010.
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La notizia dei fatti di Aigues Mortes giunse in Italia provocando dolore,
sdegno ed un’ondata di sentimenti antifrancesi. Fra il 19 ed il 21 agosto, tumulti e disordini si verificarono in varie città italiane presso i luoghi-simbolo
della presenza transalpina: a Roma fu dato l’assalto a palazzo Farnese, sede
dell’ambasciata di Francia, furono abbattuti gli stemmi pontifici del seminario francese di Santa Chiara, fu assediata l’Accademia di Francia; a ristabilire l’ordine intervenne l’esercito. La tensione era altissima: vi furono voci
isolate che ipotizzarono persino un’imminente guerra fra i due paesi.
Le parti dovevano concedersi qualcosa, circoscrivere la crisi, disinnescarla per tempo prima che la situazione potesse sfuggire di mano ed innescare effetti imprevedibili. Scrive Bonazzi che “il risultato ottimale di una
punizione vicaria si raggiunge allorché il capro espiatorio si trova nel punto
di intersezione tra il livello gerarchico più basso (più lontano) dal vertice
del gruppo omogeneo di potere ed il grado minimo sufficiente di credibilità
sociale”.
La sera del 20 agosto 1893, assente Giolitti, toccò al sottosegretario
all’Interno, Pietro Rosano, prendere una decisione estrema che placasse le
rimostranze delle autorità francesi: sospendere a tempo indeterminato dalle
sue funzioni il Calenda, “reo” di non aver saputo prevenire i tumulti e di aver
così esposto l’Italia ad una gravissima crisi diplomatica. La reggenza della
prefettura fu temporaneamente affidata ad un oscuro direttore di
ne(62), fu nominata una commissione d’inchiesta presieduta dal senatore
Tancredi Canonico e, oltre a Calenda, furono sollevati dall’incarico anche
due ispettori di polizia, Giorgio Sandri, che faceva funzioni di questore, ed
Eugenio Maynetti, delegato nella cui circoscrizione ricadeva piazza Farnese(63).
La Francia, da parte sua, concesse anch’essa qualcosa alle proteste diplomatiche italiane: fu destituito il maire di Aigues Mortes, Marius Terras,
colpevole di non aver saputo contenere le manifestazioni di odio ed intolleranza verso i lavoratori italiani delle saline. La crisi rientrò, con qualche esito sul clima politico (il ministero Giolitti, travolto dallo scandalo della Banca
Romana, di lì a pochi mesi cedette il passo al ritorno di Crispi, più apertamente schierato per una politica estera triplicista) ma con una sostanziale tenuta dell’equilibrio complessivo del sistema, tale da scongiurare il precipitare degli eventi.
Ma vi era stata realmente una qualche responsabilità o negligenza di Calenda? E’ un interrogativo che la ricerca storica ha continuato a porsi anche
(62) Giuseppe Ruspaggiari (Reggio Emilia 1847 – Frascati 1907), che negli anni successivi
sarebbe poi stato prefetto di Caserta, Ascoli Piceno, Cagliari e Padova.
(63) Analoga sorte toccò, nelle settimane successive ai tafferugli, al prefetto di Napoli, il senatore Carmine Senise, collocato a disposizione in seguito alle risultanze della Commissione
d’inchiesta.
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di recente(64). L’eventualità, ed anzi la probabilità, di manifestazioni
d’ostilità antifrancese era stata valutata, gli “obiettivi sensibili” correttamente individuati e presidiati; e se non riuscì possibile difenderli efficacemente
fu per il numero soverchiante dei dimostranti rispetto alle forze limitate di
cui si disponeva per la loro vigilanza(65). Se peccato vi fu, probabilmente fu
di sottovalutazione.
Che Calenda di Tavani fosse stato un capro espiatorio, apparve subito
chiaro ai più; i giornali scrissero che “pagò il fio di colpe non sue, e
nell’immeritato castigo si portò nobilmente”; non pochi criticarono la presunta debolezza del governo Giolitti verso i francesi. Da parte sua, il vecchio
prefetto, che in vita sua ne aveva viste tante, accettò la destituzione con una
certa compostezza: l’unica ironia che si concesse fu quella di accennare alla
“teoria degli equivalenti politici”, per la quale un sindaco francese valeva
evidentemente quanto un prefetto ed un questore italiani.
Contrariamente a quanto teorizzato dal suo lontano successore Carlo
Mosca, Calenda di Tavani non fu mai più “recuperato”: collocato in quiescenza, quella di Roma fu l’ultima prefettura delle quali ebbe responsabilità.
Ma il suo sacrificio valse, forse, la difesa della pace fra Italia e Francia.
5.
Conclusioni
Quando Carlo Cadorna lamentava in Senato che il prefetto aveva “tutto,
meno i tre quarti del tutto”, denunciava un’ambiguità ed una contraddizione,
quelle di aver voluto mettere al centro del sistema amministrativo periferico
un organo cui, tuttavia, non si era disposti a concedere la stessa ampiezza di
competenze e pienezza di poteri riconosciute all’omologo francese. Il modello centralista napoleonico ne risultava in qualche modo mutilato e stravolto(66): se il prefetto francese rappresentava un “plenipotenziario” del governo
in provincia, il prefetto italiano somigliava più che altro ad un “pleniresponsabile”, pronto ad essere sacrificato in caso di criticità, ma non altrettanto
forte ed autorevole del collega d’Oltralpe.
(64) Cfr. D. D’URSO, La gestione dell’ordine pubblico dopo i fatti di Aigues Mortes, in Italia
Contemporanea, fasc. 260, Milano, Franco Angeli, 2010, 515-525.
(65) Si veda la deposizione resa da Calenda davanti alla Commissione Canonico, pubblicata
con il titolo L’ex prefetto di Roma innanzi alla Commissione d’inchiesta (Napoli, Tip. Giannini, 1893, 44).
(66) Come ha osservato Raffaele Romanelli “fin dall’inizio il sistema prefettizio era apparso
intrinsecamente debole per certe sue caratteristiche che lo differenziano dal modello francese
delle ‘prefetture integrate’, riducendone l’efficacia e le valenze dirigistiche. Il prefetto italiano esercitava infatti un controllo sulle amministrazioni locali, ma non sugli uffici periferici
dell’amministrazione centrale come avveniva in Francia” (R. ROMANELLI, cit., 226).
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Diventato ministro dell’Interno nel 1868, Cadorna provò a porre rimedio
a quell’anomalia presentando una proposta di legge che tendeva a concentrare nel prefetto tutti i poteri dell’amministrazione dello Stato in provincia; tuttavia non solo quella proposta non fu accolta, ma anzi il legislatore si orientò
ben presto in senso diametralmente opposto con l’approvazione della legge
Cambray-Digny del 1869 che, istituendo in ogni provincia le Intendenze di
Finanza, avviava di fatto la multicanalizzazione del rapporto centroperiferia, indebolendo ulteriormente la centralità istituzionale del prefetto,
non più unico terminale di governo sul territorio.
A questa incompiutezza, i prefetti del Regno – organi a competenza mutilata – supplirono attraverso un accresciuto ricorso alla leva dell’autorità
morale, che consentiva di esercitare una funzione di stimolo ed impulso anche laddove l’ordinamento non apprestava loro poteri e competenze dirette.
La loro autorevolezza aveva molteplici matrici: il prestigio del munus di
cui erano investiti, che implicava un richiamo automatico ed ineludibile al
valore simbolico dell’unità nazionale; ma anche le loro storie personali, la
ricchezza delle esperienze e dei meriti maturati sul campo, la capacità di saper costantemente trasmettere un’idea di responsabilità rispetto ad un grande
progetto di costruzione nazionale ancora da completare.
Non sempre quei prefetti seppero centrare i loro obiettivi immediati: Torelli non riuscì a rilanciare la potenza mercantile di Venezia nell’Adriatico,
Tamajo non poté far molto per far cessare la strage di carusi nelle miniere di
zolfo, e tanto meno Bianchi poteva sconfiggere la sifilide. Ma ciascuno di
loro, anche nei fallimenti, seppe gettare il seme di un’etica della funzione
pubblica e di una coscienza nazionale che avrebbe fatto da bussola ad intere
generazioni di funzionari e impiegati pubblici, accompagnando il Paese nella
lunga stagione di crescita sociale ed economica culminata con il periodo giolittiano.
Perché sarà forse ben vero, come diceva Cadorna, che a quei prefetti
mancavano “i tre quarti del tutto”, e cioè poteri, competenze, personale, apparati e mezzi adeguati a quella funzione di rappresentanza generale di cui li
si voleva, a parole, investiti; ma è pur vero che si fecero bastare quel che
avevano. Per parafrasare le parole del Bardari, supplirono con la “potenza
morale” ai limiti della loro “potenza legale”; seppero trarre dal proprio vissuto personale la forza e la credibilità per rendersi “esempio”; ed ammantarono questo modello di dedizione alla Patria di tutto ciò che serviva per renderlo più lodevole e rispettabile, dalla disponibilità ai continui trasferimenti
all’ubbidienza sacrificale al governo.
Soprattutto, nella gran parte seppero essere “funzionari politici” nel senso più nobile e meno deteriore del termine: cioè non perché fossero asserviti
agli interessi di una fazione piuttosto che ad un’altra, bensì perché sapevano
portare nel loro lavoro quotidiano un’idea di polis, un’etica della responsabi-
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lità, una continua ricerca del bene collettivo, sostenuta da una capacità di
analisi e di progetto che permetteva loro di dialogare da pari a pari con quel
ceto ministeriale e parlamentare di cui, in molti casi, erano già stati parte.
Quella generazione di prefetti, inutile negarlo, giganteggia ancor di più
nel paragone con il presente. I prefetti di oggi non sono che la pallida imitazione di quella potente classe dirigente: stretti fra il potere delle autonomie
locali ed il regionalismo centralista, ancor più marginalizzati nell’esercizio
di competenze dirette ormai residuali, nominati in base a discutibili logiche
di merito da una politica sempre più debole e poco credibile, gli odierni rappresentanti del Governo stentano a trovare un senso condiviso alla loro funzione. Se la loro “potenza legale” è ormai minima e ben poca cosa anche rispetto alla mutilata competenza dei prefetti unitari, pure sulla “potenza morale” ci sarebbe da dire: oggetto di periodiche proposte di abolizione o ridimensionamento, non più percepiti come “punto fermo” della geografia istituzionale ed amministrativa del Paese, i prefetti trovano ancora il loro principale sostegno nei periodici ed appassionati omaggi alla loro figura che ne
sono stati fatti di recente dai Capi dello Stato, prima Ciampi e poi Napolitano, che hanno così inteso ribadirne il ruolo insostituibile di garanti della coesione sociale.
Eppure, proprio volgendosi a riconsiderare quella storia di centocinquant’anni fa, si potrebbe trovare forse una strada capace di restituire dignità
e funzione non solo ai prefetti, bensì più in generale a tutta la burocrazia statale. Rimettere al centro della propria missione un’ “etica nazionale”, un
progetto di palingenesi civile e morale del Paese, un’idea di amministrazione
al servizio di un bene pubblico non più astrattamente inteso, ma concretamente misurato sui bisogni e le aspettative del Paese reale.
Per ridare fiato ed orizzonte alla classe dirigente, insomma, forse sarebbe bene lasciare per un attimo in secondo piano gli aziendalismi, le managerialità, i parametri produttivistici tanto cari ai nuovi modelli di funzione pubblica, e cercare di riportare al centro dell’attenzione lo spessore umano e personale dei dirigenti cui si affidano quegli obiettivi: i loro vissuti, le loro storie, i loro valori, i loro meriti. La moralità, cioè la complessiva adeguatezza
ad adempiere credibilmente ad una funzione di pubblico interesse.
Come ha scritto Carlo Mosca(67), che del moderno corpo prefettizio è
stato voce autorevole ed illuminata, quella dei prefetti è “una cultura che
pone alla sua base l’etica intesa come una morale laica fondata su cose che
valgono”.
Questa è la lezione che si può trarre dallo studio della storia della pubblica amministrazione post-unitaria, e questo è il contributo vero che i prefetti seppero dare al Paese in costruzione. Essi indicarono ad una nazione an(67) Cfr. C. MOSCA, cit., 108.
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cora confusa “le cose che valgono”, le offrirono ad esempio di condotta per
tutta la vasta platea di funzionari, amministratori e impiegati pubblici del
nuovo Stato, testimoniarono con il loro impegno di vita e con la loro fedeltà
istituzionale il convincimento profondo che “diventare italiani” fosse meglio
che rimanere piemontesi, lombardi o siciliani. Centocinquant’anni dopo, si
sente l’esigenza di ricordarlo; e si avrebbe un gran bisogno di una nuova élite nazionale che, come quella, fosse in grado di saperlo spiegare.
APPENDICE BIOGRAFICA
AGNETTA Carmelo (Caserta 1823 – Massa 1889). Di famiglia siciliana
(il padre era ufficiale in carriera dell’esercito borbonico), studiò a Palermo,
seguito dallo zio avvocato. Nel 1848-’49 partecipò ai moti rivoluzionari siciliani e, alla caduta del governo di Ruggero Settimo, si rifugiò prima a Malta,
poi in Francia, Regno Unito ed Egitto; nel ’59 si arruolò volontario
nell’esercito toscano per partecipare alla seconda guerra d’indipendenza.
Tornò in Sicilia in occasione dell’impresa garibaldina, guidando la cosiddetta retroguardia dei Mille. Sfidò a duello Nino Bixio, che l’aveva schiaffeggiato a Palermo, e dopo un anno d’attesa a Brissago, al confine italosvizzero, lo ferì infine con un colpo di pistola alla mano, facendogliene perdere l’uso. Entrato nell’amministrazione del Regno, prestò servizio in moltissime province del Regno, al Nord come al Sud, ricoprendo tra l’altro
l’incarico di sottoprefetto a Cesena, Borgotaro, Gallipoli, Vallo di Lucania,
Isernia e Termini Imerese e di regio delegato straordinario a Faenza e Ravenna; ovunque si guadagnò fama di attaccabrighe. Nominato prefetto, fu
destinato a Massa Carrara, dove rimase per ben dodici anni, dal luglio 1877
fino alla morte, causata da un attacco di asma bronchiale. Bibliografia: D.
D’URSO, Carmelo Agnetta prefetto garibaldino, in Instrumenta, 2005, 26,
641-646.
AMARI Michele, conte di Sant’Adriano (Palermo 1803 – 1877). Appartenente ad una delle più famose famiglie palermitane (il padre Mariano era
stato deputato al parlamento siciliano, il fratello Emerico fu insigne giurista
e deputato liberale del Regno d’Italia), partecipò ai moti indipendentisti siciliani del 1848, fuggendo poi in esilio a Genova. Rientrato in Sicilia dopo
l’impresa dei Mille, fu nominato da Garibaldi legato presso il re Vittorio
Emanuele II. Divenuto senatore del Regno di Sardegna nel febbraio 1861, da
prefetto resse le sedi di Modena (1861-1862), Livorno (1863–1866) e Como
(1866–1867). Ricoprì anche gli incarichi di consigliere della Corte dei conti
e di membro della Commissione di vigilanza sulla Cassa depositi e prestiti.
Sposato con Anna Bajardi dei marchesi di S. Carlo, ebbe tre figli. E’ seppel-
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lito al cimitero dei Cappuccini a Palermo, dove gli è stato dedicato un monumento in marmo opera dello scultore Michele Auteri Pomar.
AMARI CUSA Bartolomeo (Castelvetrano 1816 – Lecce 1881). Figlio di
don Domenico Amari e donna Leonarda Cusa, ricchi latifondisti di Castelvetrano e Selinunte, avversò sin dalla gioventù la fedeltà borbonica del padre,
coltivando un animo ribelle. In contatto coi più ferventi patrioti e promotore
dei moti castelvetranesi del 1848, durante la successiva restaurazione borbonica riuscì ad evitare la condanna a morte ma non il carcere. Nel 1860 partecipò all’impresa garibaldina presiedendo il comitato rivoluzionario di Castelvetrano; successivamente entrò nell’amministrazione del nuovo Regno
prestando servizio a Girgenti. Nominato prefetto nel 1866, venne destinato a
Cosenza, allora capoluogo della provincia di Calabria Citeriore, dove attuò
una severa repressione del brigantaggio, per poi essere trasferito a Bari
(1869-1874), Rovigo (1874) e Forlì (1874-1876). A Castelvetrano è ricordato con l’intitolazione di una via e una lapide marmorea sulla casa natale, posta nel 1891 per iniziativa dell’amministrazione comunale.
ASSANTI Damiano Felice (Catanzaro 1809 – Roma 1894). Di famiglia
squillacese, nipote di Guglielmo e Florestano Pepe, nel 1844 fu arrestato per
aver preso parte ai moti antiborbonici di Cosenza ed imprigionato assieme a
Carlo Poerio a Castel Sant’Elmo a Napoli fino al ‘45. Nel 1847, dopo i fatti di
Reggio Calabria, riuscì a sfuggire all’arresto ed a raggiungere lo zio Guglielmo a
Parigi, per poi fare ritorno a Napoli l’anno seguente, dopo la concessione della
costituzione da parte di Ferdinando II. Arruolatosi al fianco di Pepe, nel ’48 partecipò alla campagna di Lombardia e poi alla difesa della Repubblica di Venezia, caduta la quale fece ritorno a Nizza. Nel 1860 partecipò alla spedizione dei
Mille e si distinse nelle battaglie di Milazzo e del Volturno. Dopo l’unità
d’Italia, fu deputato della destra storica per quattro legislature fra il 1861 ed il
1870, poi senatore dal 1873; nel 1862-’63 fu anche prefetto di Bari. E’ seppellito
a Roma presso il cimitero del Verano; il Comune di Squillace lo ricorda con una
via a lui intitolata, un busto marmoreo ed una lapide commemorativa posta
all’ingresso del gentilizio palazzo Assanti, ora sede della Casa delle culture. Bibliografia: Dizionario biografico degli italiani, vol. IV, Roma, Istituto
dell’Enciclopedia Italiana, 1962, ad vocem; C. PECORINI MANZONI, Parole… in
onore del generale Damiano Assanti, Catanzaro, 1894.
BARDARI Domenico (Pizzo 1836 – Casamicciola 1883).
Nell’amministrazione del Regno d’Italia fu sottoprefetto a Palmi, Castroreale
e Lagonegro, consigliere delegato a Siracusa, poi prefetto ad Avellino
(1876), Trapani (1876-’77), Belluno (1877), Benevento (1877-’78), Cosenza
(1878-’80) e Cagliari (dal 1880 fino alla morte); qui fu accusato di partigia-
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neria in favore del deputato Francesco Salaris (vicino al Depretis) contro il
rivale politico Francesco Cocco-Ortu. Morì tragicamente, a soli 47 anni, nel
sisma del 28 luglio 1883 che sconvolse l’isola di Ischia, dove si trovava in
villeggiatura. Bibliografia: L. DEL PIANO, Domenico Bardari prefetto a Cagliari, in Politici, prefetti e giornalisti tra Ottocento e Novecento in Sardegna, Cagliari, Edizioni della torre, 1975, 53-104.
BARDESONO Cesare, conte di Rigras (Torino 1833 – Roma 1892). Appartenente alla nobiltà ereditaria piemontese, studiò a Stresa e Torino, dove
conseguì la laurea in giurisprudenza. Nel 1855 entrò nell’amministrazione
del Regno di Sardegna collaborando da vicino col Cavour. Inviato in Emilia
nel ’59 come segretario particolare del Farini, fu intendente a Faenza, poi
seguì il Farini a Napoli e nel ’61 fu incaricato di reggere temporaneamente il
Governatorato di Capitanata. Trasferito dopo pochi mesi a Pesaro come intendente generale, fu nominato prefetto di Salerno nel settembre 1862 per
poi ricoprire analogo incarico a Reggio Calabria, Catania, Bologna, Mantova, Udine, Milano, Firenze, Palermo; dopo otto anni nel capoluogo siciliano,
fu posto in aspettativa nel 1887. Senatore dal 1876, gli fu spesso rimproverato il carattere focoso e poco facile all’imparzialità: il Farini lo commemorò
in aula rammaricandosi che “nel cozzo delle parti non serbò sempre la prudenza del librarsi”. Bibliografia: D. D’URSO, Prefetti di altri tempi. Cesare
Bardesono, Guglielmo Capitelli, Alessandria, Wr Edizioni, 1990; A.
SALADINO, Diz. biogr. it., VI, Roma, 1964, ad vocem.
BELLAZZI Federico (Milano 1825 – Firenze 1868). Figlio di un sarto,
studiò al seminario maggiore di Milano e poi giurisprudenza all’Università
di Pavia. Scoppiata l’insurrezione delle Cinque giornate, accorse sulle barricate di Milano e qui, su proposta di Cesare Correnti, venne nominato segretario generale del governo Casati. Al ritorno degli Austriaci, fuggì a Lugano
con i documenti del governo provvisorio (che consegnò a Carlo Cattaneo),
poi a Torino e Genova. Dopo aver combattuto nella seconda guerra
d’indipendenza, fu scelto da Garibaldi quale segretario; in seguito, ne curò
anche l’istruzione del figlio Ricciotti. Organizzò i Comitati di provvedimento per Roma e Venezia ed ebbe parte attiva nella vicenda di Aspromonte.
Eletto deputato nel 1863 nel collegio di Erba, sedette alla Camera per tre legislature; fautore della riforma carceraria, nel ’66 pubblicò un libro dal titolo
Prigioni e prigionieri nel Regno d’Italia. Nel settembre ’67 il governo Rattazzi lo nominò prefetto di Belluno, ma venne destituito due mesi dopo dal
nuovo ministro dell’Interno del governo Menabrea, Filippo Gualterio. La delusione e le difficoltà economiche nel gennaio successivo lo spinsero al suicidio in una pensione di Firenze. Bibliografia: B. DI PORTO, Diz. biogr. it.,
VII, Roma, 1965, ad vocem.
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BIANCHI Bernardino (Valle Lomellina 1832 – Bologna 1892). Studiò a
Milano al ginnasio di S. Marta, capeggiando alcune manifestazioni di sentimento patriottico degli studenti e prendendo parte, non ancora sedicenne, alle Cinque giornate. Successivamente, fu fra i fondatori del periodico satirico
milanese “L’Uomo di Pietra”, sul quale scriveva con lo pseudonimo “Vattelapesca” e che per qualche tempo diresse prima della sospensione delle pubblicazioni avvenuta nel 1859. Inviato nelle province lombarde liberate quale
commissario al fianco di Garibaldi al tempo della seconda guerra
d’indipendenza, entrò successivamente nell’amministrazione del Regno prestando servizio in varie province; stretto collaboratore prima di Giuseppe Pasolini, poi di Marco Minghetti del quale fu segretario dal ’73 al ‘76, alla caduta del governo presieduto da quest’ultimo fu nominato prefetto di Udine;
successivamente prestò servizio a Grosseto (1876-’77), Lucca (1877-’83),
Ferrara (1883-’85), Vicenza (1885-’87), Padova (1887-’89), Perugia (1889’91) e Bologna (1891-’92), dove morì dopo una breve malattia all’età di sessant’anni. Sposato con la nobildonna veneziana Catterina Michiel, figlia del
senatore Luigi Michiel, è il capostipite del casato dei Bianchi-Michiel, tuttora molto noto in Veneto dove dà il nome a palazzi gentilizi e ville palladiane.
Bibliografia: A. GALLO CARRABBA, Bernardino Bianchi, sesto prefetto
dell’Umbria, in Bollettino della Deputazione di Storia Patria per l’Umbria,
CVIII, I-II, 529-544, Perugia, 2011; A. MONTI, Il 1848 e le cinque giornate
di Milano, Milano, ed. Hoepli, 1948, 51.
BOSI Carlo Alberto (Firenze 1813 - 1886). Avvocato con la passione
della poesia, pubblicò diverse raccolte di versi con lo pseudonimo anagrammato di “Basocrilo Fiorentino”; sue le parole della canzone popolare “Addio
mia bella addio”, scritta nel 1848 alla vigilia della partenza per il fronte con
la brigata degli studenti volontari pisani. Combatté a Curtatone e nel 1849,
durante l’esperienza del triumvirato toscano di Montanelli, Guerrazzi e Mazzoni, fu consigliere del governo provvisorio di Livorno. Con l’unità d’Italia
ebbe l’incarico di prefetto di Macerata (1861-’62) per poi ricoprire il medesimo ufficio a Girgenti (1863-’65), Porto Maurizio (1865-’67), Lecce (1867’68), Aquila (1869-’73), Rovigo (1873-’74) e Grosseto (1874-’75). Operò
anche in seno alla Società promotrice delle belle arti di Firenze (poi denominata Società d’incoraggiamento di belle arti) della quale fu segretario dal
1860 al ’69 e vicepresidente dal ’70 fino alla morte. Bibliografia: A. GALLO
CARRABBA, “Carlo Alberto Bosi, il prefetto poeta”, in Nuova Rivista Storica, 2008, 92/1, 155-160.
CADORNA Carlo (Pallanza 1809 – Roma 1891). Nipote per parte materna del patriota Benigno Bossi, fratello maggiore del futuro generale Raffaele
Cadorna, si laureò in legge all’università di Torino ed intraprese la carriera
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ANGELO GALLO CARRABBA
di magistrato in Piemonte. Entrato in politica, dal 1840 fu deputato al parlamento subalpino, nel ’48-‘49 ministro della pubblica istruzione nel governo
Gioberti, nel ’57 presidente della Camera dei deputati del Regno di Sardegna. Nominato senatore nel ’58, nello stesso anno ricevette l’incarico di ministro della pubblica istruzione nel governo Cavour. Dopo l’unità d’Italia, fu
prefetto di Torino nel 1864, ministro dell’Interno nel governo Menabrea II
nel 1868, ambasciatore a Londra dal 1869 al 1875, presidente del Consiglio
di Stato dal ’75 al ‘91. Bibliografia: V. ANSIDEI, La Chiesa e lo Stato secondo Carlo Cadorna, in Il nuovo Risorgimento, IV, 1893-1894, 345-359; A.
GOTTI, Carlo Cadorna, in Rass. scienze soc. e pol., IX, 1891, 445-452; N.
RAPONI, Diz. biogr. it., XVI, Roma, 1973, ad vocem.
CALENDA DI TAVANI Andrea (Nocera Inferiore 1831 – Roma 1904). Di
illustre famiglia baronale (il fratello Vincenzo fu senatore e ministro della
giustizia, la sorella Costanza andò in sposa ad un Menzinger von Preussenthal), conseguì la laurea in giurisprudenza a Napoli e, giovanissimo, vinse il
concorso come relatore alla Consulta di Stato napoletana. Entrato
nell’amministrazione borbonica nel ’56 come sottointendente di circondario
prima a Geraci e poi a Gallipoli, nel ’59 cadde in disgrazia per aver festeggiato e lasciato festeggiare la notizia della vittoria piemontese a Solferino.
Dopo la liberazione del Mezzogiorno fu governatore, poi prefetto, di Lecce;
dopo un periodo di missione a Torino al fianco dei ministri Peruzzi e Spaventa, dal ’65 in poi ebbe la titolarità delle prefetture di Massa Carrara,
Arezzo, Pavia, Caltanissetta, Catania, Forlì, Ravenna, Alessandria, Reggio
Emilia, Porto Maurizio, Cuneo, Messina, Bari, Ancona, Palermo e Roma,
fino alla rimozione dell’agosto 1893 per i disordini antifrancesi di piazza
Farnese, che pose fine ad una carriera durata oltre trent’anni. Senatore dal
1890, nel ’95 pubblicò il saggio La regione nell’ordinamento amministrativo
italiano in cui sosteneva la necessità di un più ampio decentramento. Bibliografia: F. BARBAGALLO, Diz. biogr. it., XVI, Roma, 1973, ad vocem; M.
CASELLA, Prefetti dell’Italia liberale. Andrea Calenda di Tavani, Giannetto
Cavasola, Alessandro Guccioli, Napoli, ESI, 1996.
CAMPI BAZAN Giuseppe (Cagliari 1817 – Roma 1885). Entrato giovanissimo nell’amministrazione del Regno di Sardegna, ne percorse rapidamente i gradi meritando fama di valente e saggio funzionario, finché nel
1859 il Cavour lo nominò commissario governativo della provincia di Reggio Emilia; successivamente fu prefetto di Ascoli Piceno (1861-’62), Macerata (1862), Forlì (1863-’66), Bari (1866-’67), Pavia (1868-’70), Verona
(1876-’77) e Parma (1877-’80), raggiungendo il grado di prefetto di prima
classe. Convinto sostenitore dell’importanza dell’indagine statistica e documentaria, nel 1866-’67 pubblicò un’imponente monografia in tre volumi sul-
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le condizioni della provincia di Forlì. Dopo il collocamento a riposo, nel
1881 fu nominato senatore e partecipò attivamente ai lavori parlamentari fino alla morte, che lo colse mentre si recava in commissione a svolgere il
mandato di relatore.
CASALIS Bartolomeo (Carmagnola 1825 – Torino 1903). Studente di
giurisprudenza a Torino, nel ’48 interruppe gli studi per arruolarsi volontario nella compagnia di Costantino Nigra, con cui combatté a Peschiera e
Rivoli. Ultimati gli studi universitari, nel ’58 fu eletto deputato alla Camera subalpina per il collegio di Caselle. Intraprese successivamente la carriera nell’amministrazione ricoprendo vari incarichi in Emilia, in Sicilia e nel
Mezzogiorno. Sottoprefetto a Pontremoli, Cesena, Asti, nel ’67 si trasferì a
Catania, dove per alcuni mesi resse le funzioni di prefetto, ma, entrato in
urto col governo, nel ’68 rifiutò il declassamento a sottoprefetto di Treviglio restando senza incarichi per circa due anni. Richiamato in servizio
come prefetto reggente di Catanzaro (’70-’71), fu poi prefetto di Avellino,
(’71-’74), Macerata (’74-’76), Genova (’76-’80), Torino (’80-’85) per diventare infine capo della polizia dal 1885 all’87. Cessato dal servizio, fu
sindaco di Carmagnola dal 1889 al ’91. Nominato senatore sin dal 1880,
era noto per il suo carattere impetuoso che lo portò più volte a scontrarsi
col governo. Bibliografia: G. LOCOROTONDO, Diz. biogr. it., XXI, Roma,
1978, ad vocem.
CORTE Clemente (Vigone 1825 - 1895). Entrato all’Accademia militare
di Torino nel ’42, ne uscì sei anni dopo col grado di tenente di artiglieria,
partecipando alla campagna d’indipendenza del ’48-’49 nella quale si distinse a Custoza e Novara. Vissuto dal ’51 al ’59 a Londra, dove sposò Elizabeth
Baker, successivamente combatté in Algeria, in Crimea, infine fra le file garibaldine tra le quali si distinse nelle battaglie di Milazzo e di Gaeta. Grazie
alla sua abilità oratoria, entrò in politica nel 1865, eletto deputato alla Camera dove rimase per cinque legislature sui banchi della Sinistra. Prefetto di Palermo dal ’78 al ’79 e di Firenze dal ’79 all’84, dovette dimettersi a seguito
degli sviluppi di un processo nel corso del quale era stato accusato di aver
fatto lasciare deliberatamente in libertà due pericolosi pregiudicati. La vicenda lo contrappose per molti anni al prefetto Casalis in una lunga ed animosa disputa che tuttavia non gli restituì mai piena soddisfazione. Nominato
senatore nel 1880, negli ultimi anni di vita si dedicò a scrivere un’opera in
due volumi sulla dominazione inglese in India, di fatto teorizzando uno
sbocco colonialista anche per la politica estera italiana. Bibliografia: L.
ROSSI, Diz. biogr. it., XXIX, Roma, 1983, ad vocem; E. GUASTALLA, Commemorazione del generale Clemente Corte, Milano, 1895.
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ANGELO GALLO CARRABBA
COSENZ Enrico (Gaeta 1820 – Roma 1898). Allievo del Collegio militare della Nunziatella a Napoli sin dal ’32, ne uscì col grado di alfiere
d’artiglieria, poi promosso a tenente nel ’44. Nel ’48, arruolato nell’armata
di terra del Regno delle Due Sicilie, seguì il generale Guglielmo Pepe nella
difesa della repubblica veneziana, distinguendosi a Forte Marghera. Nel ’59
fu colonnello dei Cacciatori delle Alpi nelle battaglie di Varese e San Fermo,
nel ’60 partecipò alla spedizione dei Mille, venendo anche ferito leggermente a Milazzo. Dopo l’unità d’Italia, nel ’62 fu fatto prefetto di Bari, dove fu
particolarmente attivo nel contrasto al brigantaggio, facendo catturare il famigerato Ninco Nanco. Deputato alla Camera per cinque legislature, senatore dal ’72, proseguì la carriera militare nell’esercito raggiungendo il grado di
generale e l’incarico di Capo di stato maggiore dal 1882 al ’93; in questa veste contribuì alla pianificazione delle linee di difesa sulla frontiera di Nord
Est. Bibliografia: G. MONSAGRATI, Diz. biogr. it., XXX, Roma, 1984, ad
vocem; E. MORELLI, “Le carte di Enrico Cosenz”, in Rass. stor. Risorg.,
XLV, 1958, 476-480.
CUGIA DI SANT’ORSOLA Efisio (Cagliari 1818 – Roma 1872). Nato da
famiglia della nobiltà sarda, intraprese gli studi militari, uscendo
dall’Accademia di Torino col grado di luogotenente d’artiglieria. Nel ’48
combatté a Goito e, ferito, venne decorato con medaglia d’argento al valor
militare; nel ’59 partecipò alla seconda guerra d’indipendenza col grado di
colonnello al fianco del generale Cialdini. Promosso generale nel ’60, nel
’62 fu prefetto di Palermo. Eletto deputato alla Camera Subalpina per il collegio di Lanusei, vi rimase per cinque legislature; ricoprì anche gli incarichi
di ministro della marina nel governo Minghetti I (1863-‘64) e di ministro
della guerra in quello Ricasoli II (1866-’67). Da tempo sofferente al cuore,
morì per un improvviso malore durante il carnevale del 1872. Bibliografia:
G. MONSAGRATI, Diz. biogr. it., XXXI, Roma, 1985, ad vocem; T. SARTI, I
rappresentanti del Piemonte e d'Italia nelle tredici legislature del Regno,
Roma, Paolini, 1880, 299, ad vocem.
D’AFFLITTO Rodolfo, marchese di Montefalcone (Ariano di Puglia, oggi
Ariano Irpino, 1809 – Napoli 1872). Appartenente ad antica famiglia nobiliare, dopo aver studiato legge nel ’34 entrò come relatore nella Consulta di
Stato di Napoli. Nell’amministrazione borbonica ebbe incarichi a Cefalù,
Bovino, Potenza, Avellino e infine Napoli, dove tuttavia venne sfavorevolmente notato per le sue simpatie liberali; nel ’52, avendo rifiutato il trasferimento a Foggia, vi fu inviato al domicilio coatto. Arrestato e subito rilasciato
a Napoli nel ’59, ebbe vari incarichi negli organismi di governo che si succedettero dopo la caduta del regno borbonico. Nominato una prima volta governatore di Napoli nell’aprile 1861, si dimise dopo pochi mesi per contrasti
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con il Cialdini; nel novembre ’61 fu fatto prefetto di Genova per poi tornare
a Napoli dal gennaio ’63 all’ottobre ’64. In Senato sin dal ’61, ne fu vicepresidente fra il ’67 ed il ’71. Dopo essere stato anche regio commissario a Treviso nel ’66, nel 1869 fu nominato, per la terza volta, prefetto di Napoli e vi
restò fino al ’72, quando si dimise per contrasti politici col governo Lanza.
Morì pochi mesi dopo per un attacco apoplettico. Bibliografia: S. DE MAJO,
Diz. biogr. it., XXXI, Roma, 1985, ad vocem.
DE FEO Francesco (Mirabello Sannitico 1828 – Campobasso 1879). Durante la prima guerra d’indipendenza combatté con gli studenti universitari
napoletani a Curtatone, poi sullo Stelvio. Rientrato nel Regno delle Due Sicilie, fu sorvegliato e perseguitato dalla polizia borbonica. Nel 1860 innalzò il
tricolore a Campobasso ed ebbe il comando dei volontari della Prima legione
sannitica. Entrato in amministrazione, ebbe incarichi a Isernia, Vasto, Lanciano, Taranto, fino ad essere nominato prefetto di Reggio Calabria dal ’73
al ‘76, poi di Chieti, Porto Maurizio, Forlì, fino al collocamento in aspettativa, per motivi di salute, nel ’77; morì due anni dopo, si dice per i postumi di
un’affezione respiratoria dovuta al forte freddo patito a Forlì durante la difesa del Palazzo di Governo dall’assalto di una folla di dimostranti. Nel 2011
gli è stata intitolata la piazza principale nel paesino natìo di Mirabello Sannitico. Bibliografia: E. PESTALOZZA, Francesco De Feo. Note biografiche,
Campobasso, Ed.Regia, 2011, 39.
ELENA Domenico (Genova 1811 – 1879). Figlio di un commerciante
d’olio, col quale collaborò in gioventù, dal 1848 fu membro della Camera di
commercio di Genova, di cui divenne poi presidente nel ’57. Eletto deputato
al parlamento subalpino nel dicembre ’49, si avvicinò alle posizioni del Rattazzi, partecipando fattivamente alla redazione ed approvazione di numerosi
provvedimenti di bilancio. Sindaco di Genova dal ’53 al ’56, operò meritoriamente per il contenimento dell’epidemia colerica del ’54, al punto da essere nominato senatore. Dal ’59 provveditore agli studi di Genova, quindi
governatore e prefetto di Alessandria, poi di Novara (1863) e di Cagliari
(1863-’69), lasciò l’amministrazione più per disillusione politica che per i
motivi di salute ufficialmente addotti. Ritornato in consiglio comunale a Genova, ricoprì ancora l’incarico di assessore anziano. In malcerte condizioni
di salute ormai da tempo, morì d’improvviso nel marzo 1879.
ELIA Francesco (Torino 1811 – Roma 1896). Laureato in giurisprudenza, avvocato, sposò Maria, figlia del musicista Giovanni Puzzi (che diresse
l’Her Majesty’s Theatre a Londra) e della cantante lirica Giacinta Toso, entrambi in buoni rapporti col Cavour che li teneva in considerazione per la loro conoscenza degli ambienti inglesi. Entrato nell’amministrazione sabauda,
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ANGELO GALLO CARRABBA
Elia ebbe incarichi a Torino, Genova (con l’incarico di reggervi la questura),
Bonneville, Saluzzo. Al momento dell’unità d’Italia vicegovernatore di Cuneo (1860-’61), poi prefetto di Terra d’Otranto (oggi Lecce, 1861-’62), Siena (1862-’63), Cuneo (1863-’65), Alessandria (1867-’68), Ferrara (1868’72), Ascoli Piceno (1876-’77) e Pisa (1877).
FALCONCINI Enrico (Pescia 1824 – Roma 1901). Di nobile famiglia toscana, avvocato ed ex direttore delle Terme di Montecatini, sedette presso
l’Assemblea toscana e, dopo l’unità d’Italia, nel 1861 fu eletto alla Camera dei
deputati per il collegio di Arezzo. Fra il 1860 ed il 1866 fondò e diresse la
“Rivista dei Comuni italiani”. Fu prefetto di Girgenti dall’agosto 1862 al gennaio 1863; dopo la destituzione, motivata da una clamorosa evasione di massa
dal carcere della città, pubblicò un’appassionata difesa del suo operato dal titolo “Cinque mesi di Prefettura in Sicilia” (Firenze, Tip. Galileiana, 1863); alla
vigilia della pubblicazione, il La Farina cercò invano di consigliarlo alla prudenza scrivendogli (15 marzo 1863): “Temo che nel difendere la vostra amministrazione possiate dimenticare d’essere stato prefetto”. Bibliografia: P.
PEZZINO, Un prefetto 'esemplare': Enrico Falconcini ad Agrigento (1862 1863), in Laboratorio di storia. Studi in onore di Claudio Pavone, Milano,
FrancoAngeli, 1994, 113-126; T. SARTI, I rappresentanti del Piemonte e d'Italia nelle tredici legislature del Regno, Roma, Paolini, 1880, 373, ad vocem.
FARDELLA Vincenzo, marchese di Torrearsa (Trapani 1808 – Palermo
1889). Appartenente a famiglia di antica nobiltà, entrò giovanissimo
nell’amministrazione del Regno delle Due Sicilie fino a diventare direttore
dei dazi indiretti a Trapani e, poi, ispettore generale delle finanze a Palermo.
Nel ’48 fece parte del governo provvisorio di Sicilia e, alla sua caduta, prese
la via dell’esilio, prima a Malta e poi in Piemonte. Ritornato in Sicilia dopo
la liberazione da parte dei Mille, fu eletto deputato nel ’61 ricoprendo la carica di vicepresidente della Camera; nel maggio dello stesso anno fu ambasciatore in Svezia, Norvegia e Danimarca per notificare a quelle corti la proclamazione del nuovo Regno d’Italia. Il 17 novembre 1861 fu nominato prefetto di Firenze (vi restò fino al ’64) e tre giorni dopo senatore; del Senato fu
vicepresidente dal ’65 al ’67 e presidente dal ’70 al ’74. Ricoprì anche per
tredici anni (1876-’89) la carica di presidente della Società siciliana di storia
patria. Bibliografia: F. RENDA, Introduzione a V. FARDELLA, Ricordi su la
rivoluzione siciliana del 1848 e 1849, Palermo, Sellerio, 1988; G.
SICILIANO, Il marchese di Torre Arsa e la rivoluzione siciliana del 1848,
Milano-Palermo, ed. Remo Sandron, 1899.
FASCIOTTI Eugenio Vincenzo (Torino 1815 – Roma 1898). Conseguita
la laurea in giurisprudenza, nel 1840 entrò nella carriera diplomatica del Re-
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gno di Sardegna, destinato prima a Lione, poi a Tunisi, Napoli (dove assistette alla caduta del regno borbonico e resse per breve tempo gli esteri nel
governo provvisorio) ed ancora Tunisi. Nel ’62, avendo rifiutato il trasferimento come console generale a Lisbona, venne collocato in disponibilità;
l’anno successivo fu nominato prefetto di Bari, dove restò fino al ’66. In prosieguo, fu prefetto di Reggio Emilia (1866), Catania (1866-’67), Udine
(1867-’71), Cagliari (1871-’76), ancora Udine (1876-’77), Padova (1877’79) e Napoli (1879-’81). Nel dicembre 1877 fu nominato senatore, ed ebbe
come relatore Luigi Torelli. Padre di due figli, di cui Carlo, anch’egli diplomatico di carriera, negli anni ’10 fu ministro plenipotenziario a Bucarest e
Madrid. Bibliografia: P. MENGARELLI, Diz. biogr. it., XLV, Roma, 1995, ad
vocem.
GUICCIARDI Enrico (Ponte in Valtellina 1812 - 1895). Appartenente ad
una delle famiglie nobili valtellinesi di più antica data e figlio di uno stretto
collaboratore del Metternich, si laureò in legge a Pavia per entrare subito dopo nella burocrazia del Lombardo-Veneto come titolare dell’ufficio fiscale.
Destituito dall’impiego nel febbraio ’48, partecipò attivamente alle Cinque
giornate e, quando ebbe inizio la controffensiva austriaca, si mise al comando dei volontari alla difesa del Tonale e dello Stelvio. Dopo essersi rifugiato
a Torino, combatté a Novara; nel ’59 fu nominato commissario straordinario
per il Lago Maggiore, poi intendente generale a Sondrio, quindi eletto deputato per il collegio di Tirano. Fallita la rielezione, nel ’61 fu nominato prefetto di Cosenza, restandovi quattro anni e distinguendosi nella lotta al brigantaggio; successivamente, dopo aver rifiutato la sede di Lucca, fu regio commissario a Mantova (1866) e prefetto di Palermo (1867-’68). Nel ’68 fu anche nominato senatore. Ritornato in Valtellina, dal ’73 fino alla morte mantenne ininterrottamente per ventidue anni la carica di sindaco del comune natale di Ponte. Bibliografia: G. MONSAGRATI, Diz. biogr. it., LXI, Roma,
2003, ad vocem.
LIPARI Angelo (Roma 1825 – Teramo 1882). Prese parte attiva
all’esperienza della Repubblica romana e, alla sua caduta, fu processato ed
incarcerato assieme, fra gli altri, al fratello Gaspare. Riparato in Piemonte,
durante l’esilio visse a Torino, Cuneo, Parigi, lavorando come istitutore e
maestro di scuola e continuando a collaborare con vari giornali patriottici.
Entrato nell’amministrazione sabauda, fu segretario presso l’Intendenza di
Comacchio, ispettore di questura a Firenze, sottoprefetto di Isernia, questore
reggente di Roma, sottoprefetto di Civitavecchia. Nominato prefetto di Belluno nel dicembre 1875, vi restò fino al ’76 per poi essere trasferito a Lucca
(’76-’77) e infine a Teramo (’77-’82), città dove morì improvvisamente, verosimilmente d’infarto, a 57 anni d’età.
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ANGELO GALLO CARRABBA
MAYR Carlo Francesco (Ferrara 1810 – Roma 1882). Dopo aver preso
parte, giovanissimo, ai moti del 1831, ebbe parte attiva nelle vicende del ’48’49 ricoprendo gli incarichi di deputato all’Assemblea Costituente della Repubblica Romana, di presidente della provincia di Ferrara e infine di ministro dell’Interno della stessa Repubblica romana. Nel ’59 fu eletto deputato
dell’Assemblea nazionale dei popoli delle Romagne, quindi nominato ministro dell’Interno nel governo dell’Emilia. Con l’unità d’Italia fu governatore
di Bologna e poi di Caserta, quindi prefetto di Alessandria, Genova, Venezia
e Napoli, infine, dal ’77, presidente di sezione del Consiglio di Stato. In Parlamento fu deputato per il collegio di Ferrara dal 1860 al 1863, senatore dal
1868. Bibliografia: A. CAVALIERI, Carlo Mayr, Ferrara, Taddei, 1882; E.
PASSALALPI FERRARI, Carlo Mayr carbonaro e ministro al servizio della
patria, in La Voce repubblicana, 1990, 5-6, 10-segg.; P. POSTERARO, Diz.
biogr. it., LXXII, Roma, 2009, ad vocem.
MEDICI Giacomo, marchese del Vascello (Milano 1817 – Roma 1882).
Figlio di un commerciante espulso dai domini austriaci perché sospettato di
cospirazione, dal 1830 fu affidato alle cure del patriota cremonese Gaetano
Tibaldi. Fra il ’36 ed il ’40 combatté in Spagna, poi emigrò a Londra (dove
conobbe Mazzini abbracciando gli ideali repubblicani) e di lì dal padre a
Montevideo (dove conobbe Garibaldi). Rientrato in Europa, combatté nella
prima guerra d’Indipendenza, poi comandò una legione di volontari nella difesa della Repubblica romana. Allontanatosi dal Mazzini, nel ’59 comandò
un reggimento dei Cacciatori delle Alpi nelle battaglie di Varese, S. Fermo e
dello Stelvio; partecipò poi alla spedizione dei Mille col grado di colonnello,
combattendo al fianco di Garibaldi presso il Volturno. Dopo l’unità d’Italia
fu incorporato nell’esercito regio, raggiungendo il grado di generale. In Sicilia contrastò duramente il brigantaggio e la renitenza alla leva e, dopo aver
preso parte nel ’66 alla campagna militare in Veneto, nel ’68 fu fatto prefetto
di Palermo, incarico che mantenne fino al ’73. Deputato in tre legislature,
nominato senatore nel ’70, nel ’75 fu promosso alla carica di primo aiutante
di campo del Re e nel ’76 gli venne conferito il titolo di marchese. Bibliografia: G. LUPI, Diz. biogr. it., LXXIII, Roma, 2009, ad vocem.
MEZZOPRETI GOMEZ Emidio (Montepagano 1826 – Castellammare
Adriatico 1889). Compiuti gli studi liceali a Chieti, s’iscrisse a giurisprudenza a Napoli, dove si accostò agli ambienti antiborbonici. Arrestato nel maggio ’48 assieme all’amico Luigi De Sanctis, poi scarcerato, nuovamente arrestato e detenuto per sei mesi a Teramo, fu rimandato a Montepagano sotto
sorveglianza speciale; qui scrisse il saggio La donna avanti e dopo il Cristianesimo (Napoli, Stamperia del Vaglio, 1859). Nel 1860, in occasione della campagna garibaldina nel Mezzogiorno, fu segretario del governo provvi-
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sorio di Teramo; dopo l’annessione, entrò nell’amministrazione del Regno
d’Italia ricoprendo incarichi ad Aquila, Teramo, Foggia, Cuneo, Alessandria;
sottoprefetto di Castellammare di Stabia, poi di Urbino, prefetto reggente di
Sassari dal ’69 al ’71, reggente e poi titolare di Reggio Calabria dal ’71 al
’73, prefetto di Grosseto nel 1873-’74, abbandonò l’amministrazione a seguito di una serie di gravi lutti familiari.
MINGHELLI VAINI Giovanni (Vignola 1817 – Parma 1891). Imparentato
per parte di madre con la casata romagnola dei conti Vaini, ne ricevette il
cognome e, nel 1852, la donazione della quattrocentesca Rocca dei Rossi a
S. Secondo Parmense. Laureato in legge, dal 1844 collaborò al giornale
L’educatore storico; nel ’48, partecipò ai moti rivoluzionari facendo parte
del governo provvisorio di Modena e Reggio Emilia presieduto dal Malmusi.
Dopo l’annessione di Modena al Piemonte, entrò nell’amministrazione sabauda prima come direttore del carcere di Oneglia, poi della casa di pena
delle donne e dell’ospizio celtico in Torino, infine come ispettore generale
delle carceri. Nel 1859 fu deputato all’assemblea parmense; l’anno dopo, fu
eletto al parlamento nazionale per il collegio di Bettola e San Secondo e vi
rimase per due legislature, occupandosi principalmente della questione carceraria. Nominato prefetto, dal ’76 al ’78 prestò servizio a Cagliari, dove
sposò la nobildonna Maria Anna Serra dei conti di Uta; successivamente fu
prefetto di Torino (1878-’80), Catania (1880-’81), Padova (1883-’85) e Vicenza (1887-’90). Bibliografia: P.L. POLDI ALLAJ, Giovanni Minghelli Vaini
l’innominato di San Secondo, 2011, in www.cortedeirossi.it
MIRAGLIA Biagio (Strongoli 1823 – Firenze 1885). Figlio naturale di un
possidente cosentino, studiò teologia a Napoli e venne ordinato sacerdote;
coltivò anche la passione per la poesia, pubblicando diverse raccolte di versi
d’ispirazione byroniana. Di idee repubblicane, nel ’44 fu condannato a sei
anni di reclusione per l’adesione ai moti cosentini e scampò al carcere fuggendo in Grecia. Smessi gli abiti talari, prese parte all’insurrezione della Calabria nel ’48 e l’anno dopo combatté nella difesa della Repubblica romana.
Sul suo capo pendeva nel Regno delle Due Sicilie una condanna a 25 anni di
carcere, per sfuggire la quale si rifugiò in Piemonte; qui aderì alla Società
nazionale, evolvendo in senso filocavouriano. Fu sovrintendente all’Archivio
di Stato di Roma, poi prefetto di Pisa (1877-’81) e di Bari (1883-’85). Nel
maggio 2011, nel paese natale di Strongoli, gli è stato dedicato un convegno
sul tema “Biagio Miraglia patriota e letterato del Risorgimento”. Bibliografia: I. CRUPI, Il brigantaggio in letteratura: Domenico Mauro, Biagio Miraglia, Vincenzo Padula, Nicola Misasi, Cosenza, ed. Periferia, 1993; D.
D'URSO, L'avventura di Biagio Miraglia da patriota a prefetto, in Amministrazione civile, 2004, 62.
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PASOLINI DALL’ONDA Giuseppe (Ravenna 1815 – 1876). Figlio di Pier
Desiderio (presidente del governo di Romagna nel 1831) e di Amalia dei
conti di Santa Croce, coltivò gli studi viaggiando a lungo in Francia ed in Inghilterra. Buon amico del cardinale Mastai Ferretti, vescovo di Imola, dopo
che questi divenne papa (Pio IX) ne fu chiamato a fare parte, nel ’47, della
Consulta di Stato e poi, nel ’48, del governo pontificio come ministro di
commercio, agricoltura e belle arti; dopo la restaurazione dell’assolutismo
papale, tentò inutilmente di spendersi affinché Pio IX riprendesse la via delle
riforme. Gonfaloniere di Ravenna dal ’57 al ’59, si adoperò per favorire
l’annessione della Romagna al Regno di Sardegna e nel ’60 fu fatto senatore,
poi governatore-prefetto di Milano fino al ’62, quindi prefetto di Torino. Ministro degli esteri nel governo Farini (1862-’63), tornò alla prefettura di Torino nel ’64; successivamente fu regio commissario e poi prefetto di Venezia
(’66-’67). Nel febbraio 1876, pochi mesi prima della morte, fu nominato alla
presidenza del Senato. Bibliografia: P.D. PASOLINI, Giuseppe Pasolini
(1815-1876): memorie raccolte da suo figlio, Torino, F.lli Bocca, 1887; A.
PATUELLI, Tre liberali e un Papa, Bologna, Edizioni Analisi, 1991.
PATERNOSTRO Paolo (Misilmeri 1821 – Palermo 1885). Manifestò i
suoi ideali patriottici durante gli studi universitari a Palermo e il 12 gennaio
1848 fu fra gli iniziatori dell’insurrezione palermitana arringando la folla in
piazza Fiera Vecchia; membro del comitato rivoluzionario e deputato del
parlamento siciliano, pronunciò il proclama che dichiarava la decadenza dei
Borbone. Alla caduta del governo di Ruggero Settimo, riparò all’estero, prima a Malta, poi a Londra, infine in Egitto, dove si stabilì definitivamente nel
1850, ricoprendo vari uffici all’interno dell’amministrazione del Vicereame
d’Egitto. Tornato in patria durante la campagna siciliana del 1860, l’anno
dopo fu eletto deputato per il collegio di Comiso. Nel 1862 fu incaricato delle funzioni di prefetto di Arezzo, che resse per circa quattro mesi. Rieletto
deputato nel ’70, nell’aprile ’76 fu nominato prefetto di Bari (dove rimase
fino al 1878) e nel maggio dello stesso anno fu fatto senatore; nel ’78 venne
poi nominato consigliere della Corte dei conti. Nel 1885, allo scoppio di
un’epidemia di colera a Palermo, vi fece ritorno per prestare soccorso alla
popolazione ma, pur scampando al contagio, morì prematuramente a 64 anni
d’età.
PLUTINO Antonino (Reggio Calabria 1811 – Roma 1872). Assieme al
fratello maggiore Agostino, che fu poi deputato e senatore, nel 1844 partecipò ai moti di Cosenza, venendo arrestato ed incarcerato fino al ’46. Dopo
aver collaborato ai moti di Messina, nel ’47 fuggì a Malta; l’ulteriore insuccesso dei tentativi insurrezionali del ’48, cui prese parte in Calabria, lo costrinse ad un nuovo esilio, prima a Marsiglia, poi in Piemonte, dove aderì al-
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la Società Nazionale. Nel 1860 partecipò alla spedizione dei Mille distinguendosi in battaglia a Calatafimi e Milazzo; Garibaldi lo nominò governatore di Reggio Calabria. Dopo la proclamazione del regno d’Italia, fu fatto
prefetto di Cremona (1861), poi di Cuneo (1861-’62), infine di Catanzaro,
incarico da cui si dimise il 1° settembre 1862, due giorni dopo i fatti di
Aspromonte, in aperto contrasto con gli ordini del governo che considerò
“fuori statuto”. Eletto poco dopo alla Camera dei deputati per il collegio di
Cittanova, prese successivamente parte alla terza guerra d’indipendenza come tenente colonnello della fanteria. Bibliografia: L. CANDELA, Antonino
Plutino e il Risorgimento, Roma, l’Espresso, 2009; A. GALLO CARRABBA, Il
gran rifiuto di Nino Plutino, prefetto in camicia rossa, in Camicia Rossa,
2012, 1/2, 12-13; P. STILO, I fratelli Plutino e i Grecanici nel Risorgimento,
Messina, 2002.
SCELSI Giacinto Ignazio Maria (Collesano 1825 – Roma 1902). Laureato in giurisprudenza a Palermo, ancor giovanissimo prese parte al tentativo
indipendentista siciliano del ’48, fallito il quale fuggì prima in Francia, poi a
Genova e Torino, dove insegnò economia e fu fra i fondatori del giornale
progressista Il diritto. Dopo l’impresa dei Mille fu nominato commissario
straordinario di Cefalù, poi di Noto e Siracusa, quindi governatore di Girgenti, provincia natale del suo grande amico Francesco Crispi. Nel ’62 sposò in
prime nozze Corinna Sidoli, figlia di Giuditta Bellerio, cofondatrice della
Giovine Italia ed amante di Mazzini. La sua carriera di prefetto proseguì ad
Ascoli Piceno (1862-‘65), Sondrio (1865), Foggia (1865-’67), Como (1867’68), Reggio Emilia (1868-’72), Messina (1872-’73), Ferrara (1873-’76),
Mantova (1876-’78), Brescia (1878), Pesaro e Urbino (1878-’81), Livorno
(1881-’82), Modena (1883-’85), Bologna (1887-’91) e Firenze (1895-’96).
Venne nominato senatore nel 1890. Noto per l’accuratezza statisticodocumentaria della sue relazioni, è stato definito “il prototipo del prefetto
risorgimentale” (Gustapane). Bibliografia: L. GAMBI, Le statistiche di un
prefetto del Regno, in Quaderni Storici, 1980, vol. 45, pagg. 832 e segg.; E.
GUSTAPANE, “Per una storia del prefetto”, in AA. VV., Studi per la storia…, cit., 99-110; D. D’URSO, Giacinto Scelsi, garibaldino e prefetto, in
Camicia Rossa, 2006, 1, 18-19.
TAMAJO GRASSETTI Giorgio (Napoli 1817 – Siracusa 1817). Di padre
siciliano e madre greca, partecipò al tentativo insurrezionale isolano del
1848, distinguendosi nella difesa di Messina. Restaurato il governo borbonico, riparò a Malta continuando a tessere relazioni con gli altri esuli italiani e
con le principali personalità italiane all’estero, fra cui Crispi e Mazzini. Tornato in Sicilia, nel 1860 fu nominato da Garibaldi tenente colonnello e poi
segretario di Stato per la sicurezza pubblica. Nel 1862 entrò nell’esercito re-
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ANGELO GALLO CARRABBA
golare italiano e vi rimase fino al ’72, raggiungendo il grado di colonnello di
fanteria. Con l’appoggio di Garibaldi, massone come lui, nel 1863 fu eletto
deputato per il collegio di Messina e venne riconfermato nelle legislature
successive fino alla nomina a senatore, intervenuta nel ’76. Successivamente, ebbe incarichi in amministrazione come prefetto di Girgenti (1880-’81),
Arezzo (’81-’82), Reggio Calabria (’82-’84), Siracusa (’87-‘88) e Siena
(’88-’90). Parallelamente all’attività pubblica, Tamajo raggiunse anche i
massimi gradi delle gerarchie massoniche: eletto nel 1879 al vertice dei massoni di rito scozzese del Supremo consiglio di Roma, nel 1887, dopo
l’unificazione con gli scozzesisti di Torino, cedette i poteri al Gran maestro
Adriano Lemmi avendone in cambio la nomina vitalizia a Sovrano commendatore onorario. Bibliografia: A. GALLO CARRABBA, Giorgio Tamajo, prefetto e massone, in Camicia Rossa, 2007, 3/4, e 2008, 1.
TORELLI Luigi (Villa di Tirano 1810 – Tirano 1887). Dopo aver conseguito la laurea in giurisprudenza all’università di Pavia, nel 1848 si distinse
durante le Cinque giornate di Milano, issando il tricolore sulle guglie del
duomo; successivamente, prese parte alla prima guerra d’indipendenza combattendo a Novara. Emigrato in Piemonte, fu ministro dell’agricoltura nel
governo Perrone (1848) e successivamente deputato al parlamento subalpino
per quattro legislature dal ’49 al ’60. Nominato senatore nel 1860, con
l’unità d’Italia fu prefetto di Sondrio (fino all’ottobre ’61), Bergamo (1861’62), Palermo (1862), Pisa (1862-’64); dopo un’altra esperienza come ministro di agricoltura, industria e commercio nel governo Lamarmora I (1864’65), nel ’66 tornò prefetto di Palermo dimettendosi dall’incarico a seguito
dell’insurrezione del “Sette e mezzo”; dal ’67 al ’72 fu, infine, prefetto di
Venezia. Fondò la Società Solferino e S. Martino promuovendo la costruzione dell’Ossario della battaglia di S. Martino. Bibliografia: A. MONTI, Il conte Luigi Torelli, 1810-1887, Roma, 1931.
VALERIO Lorenzo (Torino 1810 – Messina 1865). Industriale, editore,
filantropo, proveniva da una famiglia di commercianti. Dopo aver viaggiato
per affari nella regione danubiana, nel 1835 rientrò in Italia per dirigere (fino
al ’46) un setificio ad Agliè. Collaborò col filantropo torinese Ferrante Aporti e, sotto il suo esempio, istituì asili d’infanzia a Urbino, Ancona e Agliè e
fondò, fra le altre, la Cassa di risparmio, la Società di belle arti e
l’Associazione agraria di Torino. Dedicatosi alla stampa, diede vita al settimanale Letture popolari, ben presto chiuso per ordine del Re, poi – dopo la
concessione dello statuto albertino – al foglio politico La concordia, cui fecero seguito negli anni successivi i quotidiani Il progresso e Il diritto. Eletto
al parlamento subalpino, dopo la liberazione della Lombardia venne destinato a Como in qualità di governatore; ricoprì anche gli incarichi di commissa-
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I PREFETTI NEL PROCESSO DI UNIFICAZIONE NAZIONALE
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rio generale straordinario nelle province delle Marche fra il ’60 ed il ‘61 e,
dal ’62, di senatore del Regno. Destinato nel giugno 1865 alla prefettura di
Messina, vi morì prematuramente due mesi dopo, probabilmente di carbonchio, all’età di 55 anni. Bibliografia: P. GHERARDI, Lorenzo Valerio: cenni
biografici, Urbino, Premiata Tipografia Metaurense, 1868.
ZINI Luigi (Modena 1821 – 1894). Laureato in giurisprudenza a Modena, collaboratore di numerose riviste letterarie e scientifiche (L’indipendenza
italiana, Il diritto, Rivista contemporanea, La ragione, Il mondo letterario),
nel 1848 fu segretario generale del governo provvisorio dell’Emilia, nel ’59
deputato all’assemblea delle province modenesi; successivamente percorse
una lunga carriera amministrativa, dapprima come intendente generale di
Modena e di Ferrara, poi, dopo la proclamazione del Regno d’Italia, come
prefetto di Siena, Brescia, Padova, Como, Palermo, nonché, nel 1865, segretario generale del ministero dell’Interno. Consigliere di Stato dal 1873, senatore dal 1876, fu autore di una ponderosa Storia popolare d’Italia dalle origini ai giorni nostri (tre volumi, Torino-Milano, Società Editrice Italiana,
1857-1861). Bibliografia: I. MANCON, Luigi Zini. La prima biografia completa del prefetto-letterato di fine Ottocento, Firenze, Athenaeum Libri,
2006.
ZIRONI Francesco (Modena 1831 – Montale Rangone 1908). Appartenente a famiglia di provata fede liberale (il padre Pietro, giudice, nel ’48 fece
parte del governo provvisorio del Ducato di Modena presieduto dal Malmusi; il fratello della moglie, Eugenio Durio, fu diplomatico piemontese assai
apprezzato dal Cavour nell’area danubiana e balcanica), si laureò in giurisprudenza e, dopo un’esperienza in magistratura a Galliate, nel 1856 entrò
nell’amministrazione sabauda come volontario presso l’intendenza di Novara. Prestò poi servizio a Casale, Cremona, Porto Maurizio ed ancora Novara;
successivamente fu sottoprefetto a Borgotaro, Pallanza, Clusone e Salò, consigliere di Prefettura a Brescia, consigliere delegato a Messina, svolgendo
anche due incarichi commissariali al Comune di Treviso ed agli Ospizi civili
di Parma che gli valsero la nomina a prefetto nel marzo ’76. Destinato a
Sondrio, vi restò fino al maggio ‘77; successivamente fu prefetto a Forlì
(1877-’78), Ravenna (1878-’82), Piacenza (agosto-settembre ’82), Parma
(1882-’84), Alessandria (1884-’87), Modena (1887-’91) e Perugia (1891’92), distinguendosi ovunque per riservatezza e sobrietà. Tornato a Modena,
fu fra i promotori del Museo del risorgimento; nel luglio 1895 venne eletto
per la prima volta sindaco della città da un’ampia maggioranza liberale per
poi essere rieletto altre due volte nel ’96 e nel ’97.
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ANGELO GALLO CARRABBA
NOTA BIBLIOGRAFICA RAGIONATA
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prefazione di G. MELIS, Roma, Archivio Centrale di Stato, 1997
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il Mulino, 1988 (nuova ed. ampliata 1995)
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I PREFETTI NEL PROCESSO DI UNIFICAZIONE NAZIONALE
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MARIA GABRIELLA CASACCIO
PRINCIPIO DI PRECAUZIONE
E ATTIVITÀ PREFETTIZIA
SOMMARIO: 1. Premessa. Strategia preventiva e strategia precauzionale. – 2.1. I
principi europei a tutela dell’ambiente. – 2.2. In particolare, il principio di precauzione. – 2.3. Il principio di precauzione nel diritto interno. – 3. I procedimenti previsti dal Codice dell’Ambiente. – 4. Conclusioni.
1.
Premessa. Strategia preventiva e strategia precauzionale
La tutela dell’ambiente e della salute umana contro fonti di rischio attuali o potenziali è uno dei grandi temi del nostro tempo. Il concetto di rischio giuridicamente rilevante ha conosciuto, nell’arco del secolo scorso,
una progressiva evoluzione.
Si è partiti dal concetto di “rischio assicurabile”, vale a dire un rischio
prevedibile sulla base di regole di conoscenza sufficientemente attendibili,
suscettibile di un risarcimento economico, o comunque monetizzabile.
A tale concetto corrispondeva, sul versante dell’azione pubblica, il principio di prevenzione, il quale legittima interventi pubblici volti alla prevenzione
del danno all’ambiente o alla salute umana, ogni qual volta si stimi, secondo
l’id quod plerumque accidit, che tali danni siano di probabile avveramento.
L’avvento delle nuove tecnologie e l’impiego di prodotti, procedimenti
e fonti di energia la cui pericolosità non è sempre prevedibile con certezza,
ha successivamente favorito l’emergere di una nuova categoria di rischio, il
“rischio da incertezza scientifica”.
Per far fronte a tale specie di rischio, meramente ipotetico, non dimostrabile con certezza attraverso i postulati della scienza ed avente dimensioni
non individuali ma collettive, si è sviluppata l’elaborazione del principio di
precauzione (better safe than sorry)(1).
(1) In generale, sul principio di precauzione, E. AL MUREDEN, Principio di precauzione,
tutela della salute e responsabilità civile, Bologna, 2008; F. ALCARO, C. FENGA, E.
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MARIA GABRIELLA CASACCIO
Il principio prescrive la necessità di adottare misure di cautela in vista
della salvaguardia di beni fondamentali, come la salute umana e l’ambiente,
in presenza di situazioni di incertezza nelle quali risulta semplicemente ipotizzabile la sussistenza di un rischio, senza che sia necessario attendere la
produzione di ulteriori evidenze scientifiche e tenuto conto dell’impossibilità
di rimozione dei danni ipotizzati per mezzo di interventi successivi(2).
MOSCATI, F. PERNICE, R. TOMMASINI (a cura di), Valori della persona e modelli di tutela contro i rischi ambientali e genotossici. Esperienze a confronto, Firenze, 2008; F. DE
LEONARDIS, Il principio di precauzione nell’amministrazione di rischio, Milano, 2005; L.
MARINI, Il principio di precauzione nel diritto internazionale e comunitario, Padova, 2004;
M. TALLACCHINI, Diritto per la natura. Ecologia e filosofia del diritto, Torino, 1996, 309 e
ss.; Id., Ambiente e diritto della scienza incerta, in S. GRASSI, M. CECCHETTI, A.
ANDRORIO, Ambiente e diritto, I, Firenze, 1999, 57 e ss.; A. GRAGNANI, Il principio di
precauzione come modello di tutela dell’ambiente, dell’uomo, delle generazioni future, in Riv.
dir. civ. 2003, 9; P. PALLARO, Il principio di precauzione tra mercato interno e commercio
internazionale: un’analisi del suo ruolo e del suo contenuto nell’ordinamento comunitario, in
Diritto del commercio internazionale, 2002, 15; P. BECMANN, V. MANSUY, Le principe de
précaution, Environnement, santé et sécurité alimentaire, Paris, 2002; E. ZACCAI, J. N.
MISSA (a cura di), Le principe de précaution, Bruxelles, 2000; G. FRANCESCATO, A.
PECORARO SCANIO, Il principio di precauzione, Milano, 2002; P. BORGHI, Il principio di
precauzione tra diritto comunitario e Accordo SPS, in Dir. e giur. agr. e amb., 2003, 535; A.
CROSETTI, R. FERRARA, F. FRACCHIA, N. OLIVETTI RASON, Diritto dell’ambiente,
Roma-Bari, 2002, 33 e ss.; R. FERRARA, Introduzione al diritto amministrativo. Le pubbliche amministrazioni nell’era della globalizzazione, Roma - Bari, 2002, 259 e ss.; N. DE
SADELEER, Le statut juridique du principe de précaution en droit communautaire: du slogan à la règle, in Cahiers de droit européen, 2001, 91; N. DE SADELEER, Les principes du
poulleur-payeur, de prévention et de précaution, Bruxelles, 1999; F. ACERBONI, Contributo
allo studio del principio di precauzione: dall’origine nel diritto internazionale a principio
generale dell’ordinamento, in Il diritto della Regione, 2000, 245; S. BARTOLOMMEI, Sul
principio di precauzione: norma assoluta o regola procedurale?, in Bioetica, 2001, 321; H.
BELVEZE, Il principio di precauzione, in ARS, 2002, 29; P. GIROLAMI, Il principio di precauzione. Alcune considerazioni alla luce dell’esperienza francese, in Riv. it. med. leg., 2002,
759.
(2) La genesi del principio di precauzione, sul piano giuridico, viene fatta risalire alla normativa ambientale introdotta in Germania nel corso degli anni ‘70. Il principio di precauzione
(Vorsogeprinzip) esprime un modello di tutela dei cittadini, innanzi ai rischi ambientali, nuovo ed ulteriore rispetto alla tradizionali modalità di intervento statale di quell’ordinamento
basata sul principio di difesa dai pericoli (Gefahrenabwehrprinzip). Il principio di difesa dai
pericoli fondava il dovere statale di intervento volto a scongiurare eventi dannosi in presenza
di una situazione di “pericolo” (Gefahr), data dai casi in cui sussista una ragionevole probabilità che determinati agenti causali cagionino certi eventi dannosi entro un arco temporale determinato.
Il presupposto applicativo del principio di difesa dai pericoli ha carattere rigoroso e non concerne né le situazioni in cui, a causa dell’incertezza del dato scientifico, non possa dimostrarsi
con un elevato grado di attendibilità che determinati danni siano riconducibili a determinati
processi causali, né i casi in cui certi eventi dannosi siano suscettibili di manifestarsi in un
futuro distante. Esistono, tuttavia, attività e prodotti industriali e/o commerciali che hanno
rivelato la loro pericolosità solo a distanza di molti anni dal loro impiego ed altri rispetto alla
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PRINCIPIO DI PRECAUZIONE E ATTIVITÀ PREFETTIZIA
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cui pericolosità la comunità scientifica non risulta concorde. Il principio di precauzione nasce,
quindi, in seguito alla necessità di legittimare interventi statali di tutela della salute e
dell’ambiente ogni qualvolta sia ipotizzabile (e non necessariamente probabile) non già la
sussistenza di un pericolo, bensì la semplice ipotesi di un rischio che possa compromettere in
un futuro, anche non prossimo, l’integrità di tali beni, situazione definita dalla dottrina tedesca
in termini di “non-ancora-pericolo” (Noch-nicht-Gefahr). Non la generalità dei rischi connessi
ad attività pericolose può dar luogo ad interventi di natura precauzionale. Esiste infatti un’area
più o meno ampia di rischi, data dal c.d. “rischio residuale”, (Restrisiko) che la comunità giudica accettabili in nome del progresso socio-economico e che quindi risultano giuridicamente
irrilevanti ai fini dell’intervento precauzionale. La giurisprudenza della Corte Costituzionale
tedesca afferma che l’apprezzamento del rischio residuale e la scelta della misura precauzionale da adottare nelle situazioni di rischio da incertezza scientifica ha carattere discrezionale
ed è riservata alle autorità pubbliche.
Per quanto riguarda il sindacato giurisdizionale sulla scelta precauzionale, esso consiste in un
controllo di legittimità, finalizzato a verificare che la valutazione amministrativa si fondi su
un’istruttoria sufficiente (nel corso della quale abbiano formato oggetto di ponderazione tutte
le teorie scientifiche disponibili e non solo quelle espresse dalla dottrina dominante) e su una
motivazione non arbitraria.
Il principio di precauzione, infine, è oggi proclamato dal Trattato sull’unificazione tedesca.
Una approfondita analisi dell’elaborazione tedesca del Vorsogeprinzip, corredata da un nutrito
panorama bibliografico è contenuta in A. GRAGNANI, Il principio di precauzione, cit.16 e
ss. Numerose indicazioni bibliografiche sullo stesso tema sono altresì rinvenibili in N. DE
SADELEER, Les principes du poulleur-payeur, de prévention et de précaution, Bruxelles,
1999, 152 e ss. Dopo aver visto la luce in seno all’ordinamento giuridico tedesco, il principio
di precauzione è stato invocato durante tutto il corso degli anni ‘80 nell’ambito del diritto internazionale dell’ambiente.
La dottrina prevalente indica nella Carta Mondiale della Natura, adottata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 28 ottobre 1982, il primo atto di rilevanza internazionale nel quale l’approccio precauzionale ha trovato affermazione. Con tale documento l’Assemblea Generale si opponeva all’autorizzazione delle attività pericolose per la natura i cui eventuali effetti
nocivi non fossero pienamente conosciuti.
La tappa fondamentale del percorso, che ha condotto alla definitiva consacrazione del principio di precauzione nell’ambito del diritto internazionale dell’ambiente, è tuttavia rappresentata dalla Dichiarazione di Rio de Janeiro, adottata nel corso della Conferenza delle Nazioni
Unite sull’Ambiente e lo Sviluppo del 1992. Benché costituisca uno strumento giuridico non
vincolante, la Dichiarazione ha gettato le basi di un nuovo ordine ambientale mondiale, enunciandone i principi fondamentali: il principio di anticipazione e di prevenzione, il principio di
partecipazione, il principio di articolazione delle misure di protezione dell’ambiente con le
esigenze dello sviluppo sostenibile e il principio di precauzione. L’enunciazione del principio
nella Dichiarazione di Rio ha determinato il consequenziale inserimento di esso nella quasi
totalità dei trattati internazionali in materia ambientale. Il principio di precauzione riceve applicazione anche nell’ambito del diritto del commercio internazionale.
Nell’ambito dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (O.M.C.), esso è accolto
dall’Accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie (Accordo SPS), formalizzato nell’ambito
della dichiarazione finale dell’Uruguay Round sottoscritta a Marrakesh nel 1994, il cui scopo
è quello di preservare il regime di libero scambio nell’ambito dell’O.M.C..
Tale Accordo stabilisce che le Parti contraenti possono adottare misure di protezione in materia sanitaria e fitosanitaria, volte a salvaguardare la vita, la salute umana o animale da rischi
alimentari o da malattie, se fondate su prove scientifiche sufficienti. L’Accordo, tuttavia, riconosce, in via derogatoria, la possibilità per un Paese membro, nei casi in cui le prove scien-
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MARIA GABRIELLA CASACCIO
La strategia precauzionale determina, quindi, una anticipazione della
soglia di intervento, legittimando azioni pubbliche di carattere cautelativo in
un momento anteriore rispetto a quello dell’insorgenza del pericolo.
Il principio precauzionale giustifica, inoltre, l’eventuale limitazione di
diritti fondamentali, quale quello di iniziativa economica, il cui esercizio
sia suscettibile di costituire una potenziale fonte di danno per i beni, di
rango fondamentale, che l’azione precauzionale si prefigge di tutelare, acquistando così, in un’ottica di tutela delle generazioni future, una forte valenza etica.
Dopo essere state sposate dai Trattati europei, la strategia preventiva e
quella precauzionale sono state recepite dal nostro legislatore, con la loro introduzione nel decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 2006, c.d. “Codice
dell’Ambiente”.
Il presente lavoro intende offrire un breve excursus sui principi europei
a tutela dell’ambiente, in particolare su quello di precauzione, per poi passare ad analizzare le previsioni del citato decreto legislativo, concernenti i procedimenti amministrativi che di tali principi costituiscono il precipitato.
tifiche sulla sussistenza di un rischio siano insufficienti, di adottare provvisoriamente misure
precauzionali di carattere sanitario o fitosanitario, sulla base delle informazioni disponibili,
purché il Paese stesso continui la ricerca scientifica e riesamini la misura adottata allo spirare
di un termine ragionevole.
Trascorso tale termine senza che sia stata dimostrata scientificamente la reale consistenza del
rischio, la misura deve essere ritirata. In base all’Accordo SPS, dunque, il principio di precauzione sebbene non assuma lo status di principio generale, appare idoneo a fondare misure derogatorie alla libertà di commercio tra gli Stati membri dell’OMC, per un periodo di tempo
limitato.
Nell’ambito del commercio internazionale, adeguata sottolineatura merita altresì la proclamazione del principio di precauzione ad opera del Protocollo di Cartagena sulla biosicurezza del
28 gennaio 2000, adottato nel quadro della Convenzione di Rio del 1992 sulla diversità biologica. Il Protocollo introduce un corpus di regole a disciplina del trasferimento, del commercio, del trasporto in ambito internazionale e dell’uso sicuro di OGM ottenuti attraverso le moderne biotecnologie.
L’articolo 10.6, in particolare, prevede la possibilità degli Stati di invocare il principio di precauzione a fondamento di un eventuale rifiuto all’importazione di OGM agricoli o destinati
direttamente all’alimentazione o alla trasformazione.
Sull’evoluzione del diritto internazionale dell’ambiente si veda A. CROSETTI, R.
FERRARA, F. FRACCHIA, N. OLIVETTI RASON, Diritto dell’ambiente, cit., 8; N.
LUGARESI, Diritto dell’ambiente, Padova, 2002, 19 e ss. In merito all’applicazione del principio precauzionale nel diritto internazionale cfr. F. ACERBONI, Contributo allo studio del
principio di precauzione, cit., 245 e ss. Sulla Convenzione di Rio si veda T. SCOVAZZI, Sul
principio precauzionale nel diritto internazionale dell’ambiente, in Riv. dir. int., 1992, 699; S.
MARCHISIO, Gli atti di Rio nel diritto internazionale, in Riv. dir. int., 1992, 581; G.
TREVES, Il diritto dell’ambiente a Rio e dopo Rio, in Riv. giur. amb., 1993, 577, nonché G.
FRANCESCATO, A. PECORARO SCANIO, Il principio di precauzione, cit. 15 e ss. In particolare, sui riflessi dei principi di Rio sull’evoluzione del diritto ambientale si veda G.
CORDINI, Diritto ambientale comparato, Padova, 2002, 42 e ss.
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PRINCIPIO DI PRECAUZIONE E ATTIVITÀ PREFETTIZIA
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Scopo dell’analisi è quello di evidenziale il ruolo del prefetto nelle procedure di cui si tratta.
2.1.
I principi europei a tutela dell’ambiente
Agli inizi degli anni ’90 i due paradigmi “certezza del rischioprevenzione” e “incertezza del rischio-precauzione” vengono inseriti nel
Trattato di Maastricht, all’articolo 130 R, per essere poi trasfusi nell’art. 174
del Trattato di Amsterdam, divenuto oggi, l’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE)(3).
Tale ultimo articolo fonda la politica dell’Unione Europea in materia
ambientale sui principi di precauzione, dell’azione preventiva, sul principio
della correzione in via prioritaria alla fonte dei danni causati all’ambiente e
sul principio “chi inquina paga”.
Il principio dell’azione preventiva, come già sottolineato, prescrive la
necessità di prevenire il danno ambientale, attraverso azioni poste in essere,
per quanto possibile, in un momento anteriore a quello dell’inizio
dell’attività potenzialmente lesiva. Tipico istituto che al principio dà applicazione è la valutazione di impatto ambientale.
Il principio della correzione, in via prioritaria, alla fonte dei danni causati all’ambiente impone al soggetto che cagiona il danno ambientale il ripristino dello status quo ante.
Il principio si giustifica sia sulla base dell’elevato livello di tutela perseguito dall’Unione Europea in materia ambientale, sia in base alla necessità di
evitare che il bene ambiente possa trasformarsi in una mera voce risarcitoria
nell’ambito di un’analisi costi-benefici.
Il principio “chi inquina paga” esprime il criterio generale di attribuzione della responsabilità per i danni ambientali, derivino essi da attività illecite
o da attività consentite benché inquinanti. Nel primo caso il principio assume
natura sanzionatoria, nel secondo caso mira ad evitare che i costi ambientali
vengano sopportati dalla collettività e giustifica l’introduzione di tariffe o
tasse.
(3) Sui principi europei a tutela dell’ambiente, V. GUIZZI, Manuale di diritto e politica
dell’Unione Europea, Napoli, 2003, 817 e ss.; B. CARAVITA, Diritto dell’ambiente, Bologna, 2001, 89; L. KRAMER, Manuale di diritto comunitario per l’ambiente, Milano 2002; G.
CORDINI, Diritto ambientale comparato, Padova, 2002, 152 e ss.; A. AIROLDI, La politica
comunitaria dell’ambiente, in Dir. Regione, 2000, 227.
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2.2.
MARIA GABRIELLA CASACCIO
In particolare, il principio di precauzione
Il principio di precauzione, a mente della Comunicazione della Commissione Europea COM/2000/1 del 2 febbraio 2000, “trova applicazione in
tutti i casi in cui una preliminare valutazione scientifica obiettiva indica che
vi sono ragionevoli motivi di temere che i possibili effetti nocivi
sull’ambiente e sulla salute degli esseri umani, degli animali e delle piante
possano essere incompatibili con l’elevato livello di protezione prescelto dalla Comunità”.
In tutti questi casi il principio precauzionale costituirà una base di azione che consentirà l’adozione di misure finalizzate al contenimento del rischio senza che sia necessario attendere risposte certe da parte della comunità scientifica circa i nessi tra cause ed effetti dannosi che si mira a scongiurare(4).
Il principio di precauzione, nell’ambito del diritto comunitario, esprime,
così, un giudizio di preferenza nei riguardi della protezione di beni di valore
primario, quali la vita delle persone e la tutela dell’ambiente rispetto alla salvaguardia di interessi economici(5).
La decisione precauzionale verrà adottata senza che vi sia la necessità di
disporre di tutte le evidenze scientifiche comprovanti i rischi che si intende
scongiurare e dovrà scaturire dal bilanciamento dei valori dell’ambiente, della vita e della salute umana con quelli rappresentati dalla tutela delle libertà
economiche degli individui, delle industrie e delle organizzazioni.
Tre, secondo la Commissione, le fasi progressive attraverso le quali è
possibile pervenire all’adozione della misura precauzionale: la valutazione
del rischio (risk assessment), la gestione del rischio (risk management) e la
comunicazione del rischio (risk communication).
La valutazione del rischio dovrà essere condotta da esperti riconosciuti,
dovrà poggiare su dati scientifici affidabili, anche se incompleti, e dovrà es(4) “Quando sussistono incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute
delle persone, le istituzioni possono adottare misure protettive senza dover attendere che siano
esaurientemente dimostrate le realtà e la gravità di tali rischi”, Corte di Giustizia, 5 maggio
1998, cause C-157/96 e C-180/96, Regno Unito c. Commissione, punto 99.
(5) Nel senso che la tutela della salute assuma una “importanza preponderante rispetto a considerazioni di ordine economico”, Corte di Giustizia, ord. 12 luglio 1996, causa C-180/96,
Regno Unito contro Commissione, cit. punto 93; Corte di Giustizia, 17 luglio 1997, causa C183/95, Affish, punto 43. Il Tribunale di primo grado (sentenza Artegodan, del 26 novembre
2002, cause riunite T-74/00, T-76/00, T-83/00, T-84/00, T-85/00, T-132/00, T-137/00, T141/00) ha qualificato il principio precauzionale come “Il principio generale del diritto comunitario che fa obbligo alle autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di
prevenire alcuni rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l’ambiente, facendo prevalere le esigenze connesse alla protezione di tali interessi sugli interessi economici.”
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PRINCIPIO DI PRECAUZIONE E ATTIVITÀ PREFETTIZIA
101
sere articolata sulla base di un ragionamento rigorosamente logico il cui esito dovrà esprimere la possibilità del verificarsi del pericolo, la sua eventuale
gravità, la portata dei possibili danni, la persistenza, la reversibilità e gli effetti ritardati (punto 5.1.2)(6).
Perché possa sussistere il presupposto per l’applicazione del principio di
precauzione, da tale valutazione deve emergere che, consentendo l’attività la
cui pericolosità è stata vagliata, potrebbe essere impossibile mantenere il livello di tutela previsto per la salute o per l’ambiente.
L’esito della valutazione avrà sempre carattere probabilistico, dal momento che, per definizione, il ricorso al principio di precauzione avviene in
situazioni di incertezza scientifica.
L’incertezza può riguardare, secondo la Commissione, le variabili prescelte, le misurazioni effettuate, i campioni individuati, i modelli utilizzati o
le relazioni causali. L’incertezza potrebbe derivare altresì o dalla totale mancanza di dati ovvero da una differente valutazione di essi da parte di diversi
orientamenti della comunità scientifica(7).
Alla fase di valutazione del rischio, segue la fase di gestione del rischio,
che culminerà nell’adozione della decisione precauzionale.
A tale decisione, secondo la Comunicazione della Commissione, le
competenti autorità devono pervenire attraverso il previo bilanciamento della totalità degli interessi ambientali, sanitari ed economici suscettibili di essere coinvolti dalla misura che si vorrebbe adottare, tenendo presente che
(6) La valutazione del rischio consta, secondo la Comunicazione, di quattro componenti:
l’identificazione del pericolo (hazard identification), la caratterizzazione del pericolo (hazard characterization), la valutazione dell’esposizione (exposure assessment) e la caratterizzazione del rischio (risk characterization). L’identificazione del pericolo concerne l’identificazione degli agenti
o della attività che potrebbero, in ipotesi, spiegare effetti negativi sull’ambiente o sulla salute. Dovrà trattarsi, in particolare, di pericoli ben precisi e non meramente generici.
La caratterizzazione del pericolo ha riguardo all’apprezzamento in termini quantitativi e/o
qualitativi della natura e della gravità degli effetti negativi stessi. In altri termini, essa ha riguardo alla identificazione del nesso di causalità tra agente ed effetto. La valutazione
dell’esposizione è data dalla valutazione quantitativa e/o qualitativa della probabilità di esposizione della popolazione o dell’ambiente al pericolo. La caratterizzazione del rischio consiste
nella stima in termini qualitativi e/o quantitativi della “probabilità, della frequenza e della
gravità degli effetti negativi sull’ambiente o sulla salute conosciuti o potenziali che possono
verificarsi.”
(7) A titolo d’esempio di misura precauzionale è possibile menzionare il noto caso del tricloroetilene svedese (Corte di Giustizia, 11 luglio 2000, Toolex, causa C-473/98). La Svezia aveva vietato
sul proprio territorio l’uso di sostanze chimiche contenenti tricloroetilene a fini professionali, allo
scopo di tutelare la salute dei lavoratori. I dati scientifici disponibili consentivano di affermare con
certezza che tale sostanza avesse effetti cancerogeni, senza tuttavia riuscire determinare quale fosse
la soglia di esposizione che favorisse il prodursi di tali effetti. Era quindi controverso se un rischio
per i lavoratori potesse effettivamente prodursi. Nell’incertezza, la Svezia optò, precauzionalmente,
per il divieto assoluto dell’uso della sostanza, misura che la Corte di Giustizia giudicò pienamente
legittima perché giustificata dal presupposto di una logica e rigorosa analisi dei dati disponibili.
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MARIA GABRIELLA CASACCIO
nell’ordinamento comunitario la tutela della salute umana e dell’ambiente
riveste carattere primario e deve essere perseguita in via prioritaria rispetto
agli interessi economici. La decisione dovrà inoltre valutare il livello di rischio “socialmente accettabile” al momento in cui essa viene presa(8).
Il procedimento che condurrà all’adozione della misura precauzionale
dovrà essere improntato alla trasparenza e quanto più possibile partecipato.
Terzo momento della strategia precauzionale è quello della comunicazione del rischio.
Le autorità che si fanno carico della decisione precauzionale sono tenute
a mettere a disposizione del pubblico, cittadini, associazioni ambientaliste e
di categoria, tutti i dati e le informazioni delle quali si trovano in possesso,
relative ai rischi potenzialmente connessi alle attività oggetto della misura
precauzionale ed a continuare ad informarli anche successivamente
all’adozione della misura, delle eventuali nuove acquisizioni scientifiche incidenti sulla valutazione del rischio(9).
La Commissione richiede, inoltre, che le misure precauzionali rispettino
i principi di proporzionalità, di non discriminazione e di coerenza.
Il rispetto del principio di proporzionalità, che governa in generale le
azioni comunitarie(10), comporta che le misure precauzionali debbano essere
proporzionate rispetto al livello di tutela ricercato.
(8) Nella medesima prospettiva, la dottrina italiana opera una distinzione tra rischio “oggettivo” e rischio “soggettivo”. Il primo si apprezza sul piano tecnico-scientifico ed è dato
dall’obiettiva valutazione dei pericoli potenzialmente connessi a determinate attività. Il secondo consta invece di una valutazione di carattere soggettivo, che deve avvenire sul terreno
sociologico e che attiene alla percezione del rischio in seno all’opinione pubblica e di conseguenza in seno agli organi rappresentativi che esprimono i valori di cui i cittadini sono portatori.L’entità del rischio, che la misura precauzionale deve limitare, nasce allora dal confronto
di queste due componenti, e non semplicemente dalla considerazione del fattore scientifico.“Il
problema allora, dal punto di vista giuridico e normativo è quello di individuare le tecniche di
gestione del rischio e di definizione delle modalità di conoscenza, capaci di garantire la percezione, la più oggettiva possibile, ma soprattutto la più partecipata possibile, dei limiti di accettabilità e delle condizioni alle quali il rischio può essere gestito”, così S. GRASSI, Considerazioni introduttive, in N. OLIVETTI RASON, C. COLALUCA, A. GIOVANAZZI, M. MALO,
A. PERINI, (a cura di) Inquinamento da campi elettromagnetici, Padova, 2002, XXII. Cfr.
altresì F. GIAMPIETRO, Precauzione e rischio socialmente accettabile: criterio interpretativo della legge 36/2001, in Ambiente, 2001, 429.
(9) La comunicazione del rischio avverrà anche attraverso misure specifiche quali la c.d.
“tracciabilità”, che consente di ripercorrere la “storia” di un prodotto nell’ambito dei sistemi
di produzione e di distribuzione, e l’etichettatura che fornisce immediatamente al pubblico le
informazioni sulle caratteristiche del prodotto stesso.
(10) Come il principio di precauzione, anche il principio di proporzionalità nasce in Germania.
Gli orientamenti della giurisprudenza tedesca in merito all’elaborazione del principio vengono
fatti propri dalla Corte di Giustizia della Comunità Europea e, attraverso la giurisprudenza
della Corte, in forza del ben noto fenomeno di cross-fertilization tra gli ordinamenti giuridici
dei Paesi europei, il principio di proporzionalità ha fatto il suo ingresso nei diritti nazionali
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PRINCIPIO DI PRECAUZIONE E ATTIVITÀ PREFETTIZIA
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E’ proprio l’intreccio tra precauzione e proporzionalità a favorire, sul
piano giuridico, la ricerca di quel delicato equilibrio tra la tutela dei valori
ambientali e sanitari, che deve essere perseguita in via primaria, e la considerazione delle istanze di carattere economico, in modo che la prima possa realizzarsi nel modo meno vessatorio possibile per le seconde.
A fronte di un rischio solo potenziale, ad esempio, spesso il divieto totale di un’attività può costituire una misura sproporzionata. Al contrario, in alcuni casi, quando il rischio appaia maggiormente plausibile e il danno minacciato di rilevante entità, esso potrebbe rappresentare la sola risposta adeguata(11).
Costituisce applicazione del principio di proporzionalità il c.d. principio
di sostituzione, per il quale nella scelta relativa alla misura più adeguata al
caso concreto bisognerà tenere conto dell’eventuale possibilità per gli operatori commerciali di sostituire prodotti o procedimenti pericolosi con altrettanti prodotti o procedimenti che presentano rischi minori(12). Passando al
principio di non discriminazione, anch’esso caposaldo del mercato comune,
degli Stati membri. Secondo la giurisprudenza tedesca il principio di proporzionalità consta di
tre componenti: idoneità, necessarietà e proporzionalità in senso stretto. Sul tema si veda D.U.
GALETTA, Il principio di proporzionalità nella giurisprudenza comunitaria, in Riv. it. dir.
pubbl. com., 1993, 837 e ss., Id. Discrezionalità amministrativa e principio di proporzionalità, in Riv. it. dir. pubbl. com., 1994, 142, e Il principio di proporzionalità, Milano, 1998; A.
SANDULLI, La proporzionalità dell’azione amministrativa, Padova, 1998.
Cfr. nell’ambito della giurisprudenza della Corte di Giustizia le sentenze: 14 aprile 1960, Acciaierie e tubificio di Brescia, causa 31/59; 20 febbraio 1979, Buitoni, causa 122/78; 24 settembre 1985, Man Sugar, causa 181/84, 26 giugno 1990, Zardi, causa C-8/89.
(11) Nel caso Bluhme del 3 dicembre 1998, causa C-67/97, la Corte di Giustizia ha giudicato
legittimo il divieto assoluto di detenere api diverse da una determinata sottospecie in una data
isola, al fine di preservarne l’identità biologica. Nella sentenza National Farmers’ Union del 5
maggio 1996, causa C-157/96, la Corte ha messo in evidenza come l’embargo di carne bovina
proveniente dal Regno Unito fosse la sola misura possibile. Né l’informazione dei consumatori, né l’etichettatura proposta dalla difesa inglese avrebbero rappresentato misure adeguate a
fronteggiare la diffusione dell’epidemia di encefalopatia spongiforme bovina.
(12) Nel caso Safety Hi-Tech, del 14 luglio 1998, causa C-284/95, la Corte ha utilizzato proprio il principio di sostituzione per dichiarare legittimo il divieto posto dalla Comunità
dell’uso di HCFC per i servizi antincendio, trattandosi di prodotti sostituibili da altri altrettanto efficaci ma non pericolosi per la cupola d’ozono; ed altrettanto legittima l’autorizzazione
parziale di halon, anch’essi pericolosi per l’effetto serra, ma non sostituibili con altre sostanze
dotate del medesimo potere antincendio. Nel caso Toolex, cit., la Corte ha ritenuto proporzionato il divieto svedese dell’uso del tricloroetilene a fini professionali, anche perché era comunque previsto un sistema di autorizzazioni individuali all’impiego di tale sostanza, subordinato alla prova dell’assenza di una sostanza alternativa meno nociva ed all’obbligo di proseguire nella ricerca di sostanze alternative meno dannose ed altrettanto utili.
Il principio di sostituzione ha trovato varie applicazioni da parte della normativa comunitaria
in tema di protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori sul luogo di lavoro. Esso costituisce, ad esempio, uno dei principi generali che deve osservare il datore di lavoro al fine di
garantire la sicurezza dei lavoratori, ai sensi della direttiva 89/391.
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esso vieta che la misura precauzionale possa generare discriminazioni ingiustificate.
Il principio richiede che situazioni tra loro comparabili non siano trattate in modo diverso e che, reciprocamente, situazioni diverse non ricevano
il medesimo trattamento, a meno che ciò non sia obiettivamente giustificato.
La verifica del rispetto di tale principio consisterà nell’appurare che il
reale obiettivo perseguito dalla misura precauzionale sia effettivamente la
tutela della salute o dell’ambiente e non l’introduzione di forme mascherate
di protezionismo. Il principio di coerenza, infine, richiede che le misure
adottate siano coerenti con quelle simili già emanate in circostanze analoghe
o impiegando analoghe strategie o analoghi approcci.
Le misure precauzionali, inoltre, dovranno essere previamente sottoposte ad un esame dei vantaggi e degli oneri da esse derivanti.
Tale esame, che non si riduce ad una semplice analisi costi/benefici,
consiste nel comparare le conseguenze positive e negative più probabili della
misura prevista e quelle che, al contrario, sarebbero suscettibili di manifestarsi se la misura non venisse adottata, e viene espresso in termini di costi
globali per la comunità, sia nel breve che nel lungo periodo.
La Comunicazione della Commissione sottolinea, tuttavia, come sia altrettanto possibile l’impiego di altri metodi di analisi quali, ad esempio, quello relativo all’impatto socio-economico delle varie azioni che si considerano.
Potrebbe, infatti, darsi che una società sia disponibile a sostenere costi più
elevati pur di preservare i valori sanitari e ambientali.
Ulteriore caratteristica della misura precauzionale è quella che ne condiziona la vigenza agli esiti dell’evoluzione scientifica. Le misure precauzionali, invero, sono per natura provvisorie e possono essere mantenute fino a
quando il quadro di incertezza scientifica, di incompletezza e non conclusività dei dati che ha favorito la loro adozione rimanga tale da far continuare a
supporre la sussistenza di un rischio di dimensioni inaccettabili per la società.
Il sopravvenire di nuove evidenze scientifiche che contribuiscano a
fare chiarezza sui legami causali tra gli effetti dannosi e le attività economiche in questione potrebbe favorire la modifica o eventualmente anche la stessa revoca della misura precauzionale. In dottrina è stato osservato che le misure precauzionali sarebbero presidiate da una clausola rebus sic stantibus(13).
D’altra parte, la misura precauzionale verrà sottoposta ad un controllo
scientifico regolare (c.d. monitoring), finalizzato ad ulteriori valutazioni alla
(13) Così R. FERRARA, Valutazione di impatto ambientale e organismi geneticamente modificati, cit., 3461.
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PRINCIPIO DI PRECAUZIONE E ATTIVITÀ PREFETTIZIA
105
luce delle eventuali nuove acquisizioni scientifiche. In questo senso le misure precauzionali non hanno carattere statico, ma dinamico(14).
2.3.
Il principio di precauzione nel diritto interno
Il principio di precauzione rappresenta uno dei principi fondamentali del
nostro ordinamento in materia ambientale.
Prima di venire introdotto in via generale nel nostro sistema, tra il 2004
e il 2006, esso era già operante in settori specifici, perché richiamato in atti
di diritto comunitario derivato (ad esempio, le direttive in materia di organismi geneticamente modificati) o perché previsto da leggi nazionali di settore
(come, ad esempio, la legge quadro sull’inquinamento elettromagnetico n.
36 del 22 febbraio 2001(15)). Di esso aveva, inoltre, cominciato a fare applicazione la giurisprudenza, anticipando il legislatore, in materie ove mancava
una esplicita previsione al riguardo(16).
L’introduzione in via generale del principio di precauzione è avvenuta
ad opera della legge n. 308 del 15 dicembre 2004, di delega al Governo per il
riordino della materia ambientale, il cui articolo 1, comma 8, lettera f), lo
annovera tra i principi direttivi della materia stessa.
Al di là di tale disposizione è bene ricordare, in ogni caso, che l’articolo
1 della legge n. 241 del 7 agosto 1990, così come modificato dalla legge 11
febbraio 2005, n. 15, ha stabilito che l’attività amministrativa è retta, tra
l’altro, dai principi dell’ordinamento comunitario. In quanto principio generale del diritto comunitario, quindi, il principio di precauzione farebbe comunque ingresso, ricorrendone i presupposti, nei procedimenti amministrativi nazionali senza necessità di una specifica enunciazione(17). Successiva(14) Così P. KOURILSKY, G. VINEY, Le principe de précaution, cit., 78. Sul carattere dinamico del principio di precauzione cfr. anche F. ACERBONI, Contributo, cit., 258.
(15) Sulla legge quadro n. 36 del 2001, R. TUMBIOLO, L’inquinamento elettromagnetico,
Quaderni della Rivista giuridica dell’ambiente, Milano, 2001; G. COCCO (a cura di), Inquinamento da campi elettromagnetici e normativa di tutela, Torino, 2001; M. A. MAZZOLA, E.
TAIOLI, Inquinamento elettromagnetico, Milano, 2001; N. OLIVETTI RASON, C.
COLALUCA, A. GIOVANAZZI, M. MALO, A. PERINI (a cura di), Inquinamento da campi
elettromagnetici, cit.; F. FONDERICO, La tutela dall’inquinamento elettromagnetico, cit.;
ID., Tutela dall’inquinamento elettromagnetico e amministrazione ‘precauzionale’, in Riv. it.
dir. pubbl. com., 2004, 907; L. RAMACCI, G. MINGATI, Inquinamento elettromagnetico,
Napoli, 2001; F. MERUSI, Dal fatto incerto alla precauzione: la legge sull’elettrosmog, in
Foro amm., 2001, II, 220, N. LUGARESI, Diritto dell’ambiente, cit., 133.
(16) Si veda, a questo proposito, la nota sentenza del T.A.R. Veneto, II, del 13 febbraio 2000.
(17) E’ da sottolineare che la dottrina maggioritaria ha sempre tendenzialmente ritenuto
l’articolo 174 privo di effetto diretto nei confronti delle autorità nazionali, poiché esso si indirizza espressamente alle sole istituzioni comunitarie e non agli Stati membri. In tal senso, ad
esempio, P. KOURILSKY, G. VINEY, Le principe de précaution, cit., 123, secondo i quali, il
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MARIA GABRIELLA CASACCIO
mente, in attuazione della delega di cui alla citata legge n. 308 del 2004, il
decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 2006, c.d. “Codice dell’Ambiente”, ha
posto il principio alla base della materia ambientale(18).
Per quanto riguarda la collocazione nel nostro sistema amministrativo
delle decisioni precauzionali – le quali implicano non soltanto una valutazione scientifica ma anche una ponderazione di interessi - la dottrina(19) le fa
rientrare nell’ambito della discrezionalità tecnica, concetto notoriamente criticato in seno al dibattito scientifico perché giudicato intrinsecamente contraddittorio, ma che invece, rispetto alla decisione precauzionale, sembra recuperare utilità definitoria(20).
principio di precauzione, così come formulato dall’articolo 174 del Trattato, non possiede il
valore di una regola di diritto che sia immediatamente applicabile senza il supporto di una
legislazione o di una regolamentazione specifica; N. DE SADELEER, Le statut juridique, cit.,
103; F. CASOLARI (a cura di), Seminario di Studio “Il principio di precauzione nel diritto
internazionale e comunitario” (Modena, 30 novembre 2001), in Dir. Ec., 2002, 210, F.
GIUNTA, Prudenza nella scienza, cit., 166.
(18) Sul nuovo Codice dell’Ambiente si vedano gli Atti del convegno nazionale sul nuovo codice dell’ambiente, in Ambiente e sicurezza sul lavoro, 2006, 74 e ss.
(19) F. SALVIA, op.cit., 604 e ss.
(20) In generale, sulla discrezionalità tecnica, D. DE PRETIS, Valutazione amministrativa e
discrezionalità tecnica, cit.
A partire dalla impostazione di Giannini, la definizione tradizionale di discrezionalità tecnica
venne sottoposta a forti contestazioni perché accostava due concetti, la discrezionalità e la
tecnica, che sembravano fra loro concettualmente incompatibili. La tecnica consiste in un sistema di regole di tipo non giuridico, le quali, per definizione, si sottraggono ad un confronto
di interessi (un determinato valore scientifico è o non è in quanto tale, ma non può essere misurato sulla base del pubblico interesse). La discrezionalità è invece attività di ponderazione
di interessi e confronto rispetto all’interesse pubblico primario, finalizzata alla elaborazione
della scelta più opportuna in ordine al comportamento da tenere. Giannini sostenne che la
scelta tecnica dell’amministrazione fosse priva di aspetti di affinità strutturale con la discrezionalità amministrativa, consistendo in una “scelta fatta sulla base di regole delle tecniche
scientifiche o applicate che si esprime in giudizi tecnici”, la quale non implica alcun potere di
ponderazione degli interessi insistenti sulla situazione concreta. Secondo l’A., “tale discrezionalità tecnica non ha proprio nulla di discrezionale” e così si chiama “per errore storico della
dottrina” (M.S. GIANNINI, Discrezionalità amministrativa e pluralismo, in Quaderni del
pluralismo, II, 1984 pag. 109). Tale posizione è divenuta maggioritaria in dottrina. Secondo F.
LEVI, L’attività conoscitiva della pubblica amministrazione, Torino, 1967, 270, in nota, la
discrezionalità tecnica è quell’attività dell’amministrazione “che presenti difficoltà superabili
solo ricorrendo a cognizioni specialistiche”. Per A.M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, 595, la questione del rapporto fra discrezionalità amministrativa e
discrezionalità tecnica è risolto definitivamente se ci si sofferma sulla circostanza per cui non
sussiste alcun legame o nesso tra il potere di valutazione tecnica e la ponderazione del pubblico interesse. Respinge la nozione di discrezionalità tecnica anche E. CAPACCIOLI, Manuale
di diritto amministrativo, Padova, 1983, 286, il quale ne sottolinea la inutilità concettuale (“la
discrezionalità tecnica non esiste”) poiché essa consiste in una locuzione intrinsecamente contraddittoria, “fonte spesso di confusione, quasi mai di utilità conoscitiva.” Secondo F.
LEDDA, Potere, tecnica e sindacato giudiziario sull’amministrazione pubblica, in Dir. proc.
amm., 1983, 387, la discrezionalità tecnica si risolve in una mera attività applicativa di regole
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PRINCIPIO DI PRECAUZIONE E ATTIVITÀ PREFETTIZIA
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Nella società contemporanea, d’altra parte, le valutazioni tecniche appaiono sempre più legate a valutazioni di interessi(21).
Spesso, inoltre, è il diritto, quale sistema di regole non neutrali, a determinare i valori che attraverso la scienza devono essere perseguiti(22).
L’amministrazione è oggi, quindi, sempre più spesso chiamata a compiere valutazioni tecniche di tipo progettuale – operativo, che implicano la
definizione di modelli operativi orientati a un risultato (quali, ad esempio, la
bonifica di un territorio, la realizzazione di un’opera, le modalità di tutela di
un bene culturale, ecc.) e richiedono, per poter arrivare ad una decisione ottimale, oltre a giudizi di carattere scientifico, con carattere il più delle volte
unidirezionale, la ponderazione e il confronto dei diversi interessi coinvolti
nella fattispecie.
Corollario di questa impostazione è che la decisione precauzionale,
avendo natura discrezionale, debba ritenersi riservata all’amministrazione.
Il sindacato del giudice amministrativo su tale decisione, di conseguenza, non può assumere le forme di un sindacato ‘forte’ e sostitutivo, ma solo
quelle di un controllo ‘debole’ di ragionevolezza e plausibilità, secondo il
modello di sindacato incentrato sull’eccesso di potere(23).
tecniche, in quanto, le regole medesime, per effetto del rinvio operato loro dalla norma giuridica, si legano ad essa e divengono parametri di legittimità dell’azione amministrativa. In altri
termini, il diritto fa “propria la normatività inerente a questa o a quella tecnica traducendola
per ciò stesso in normatività giuridica.” Secondo tale prospettiva, la questione tecnica viene
così definitivamente attratta nell’arco delle questioni giuridiche, non residuando in capo
all’amministrazione margine alcuno per la formulazione di eventuali giudizi di valore.
(21) All’analisi delle situazioni caratterizzate dal legame tra scienza, tecnologia, diritto e politica è dedicato il lavoro di L. VIOLINI, Le questioni scientifiche controverse nel procedimento amministrativo, Milano, 1986. Osserva l’A. che le questioni scientifiche controverse “trascendono i confini di una chiara distinzione tra l’accertamento del fatto, dominato da canoni
di certezza e obiettività, e le scelte di valore connesse all’applicazione della norma, poiché si
pongono come momento in cui, non potendo addivenire mediante l’attività di accertamento a
un soddisfacente grado di certezza in ordine ai presupposti della fattispecie normativa, la pubblica amministrazione è costretta ad integrare l’accertamento stesso con previsioni, pronostici,
probabilità, valutazioni dei rischi ed altre forme di calcolo statistico che implicano l’esercizio
di facoltà di natura discrezionale in vista dell’assetto di interessi da raggiungere con la norma
regolamentare o con l’atto amministrativo da emanarsi” (p. 126). A riprova di quanto affermato, l’A. si sofferma altresì sulla difficoltà incontrata dai giudici americani nel classificare le
science policy issues nel novero delle questions of fact (attinenti all’accertamento dei fatti)
ovvero nell’ambito delle questions of law (riguardanti la sussunzione del fatto nella norma). A
tal proposito viene ricordata una posizione dottrinaria che ha elaborato la figura delle mixed
questions of law and fact. Il frequente legame tra attività accertativa di tipo tecnico e valutazione discrezionale è altresì messo in luce da E. CARDI, La manifestazione di interessi nel
procedimento amministrativo, I, Perugia, 1983, 44 e ss. Sul punto altresì, F. SALVIA, op. cit.,
604.
(22) F. SALVIA, op. cit., 604 e 606, nonché M. TALLACCHINI, Diritto per la natura, cit.,
271.
(23) Cfr. F. FONDERICO, Tutela dall’inquinamento elettromagnetico, cit., 926.
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La dottrina spiega tale soluzione anche sulla base di una esigenza di responsabilizzazione e di equilibrio del sistema, la quale suggerirebbe di affidare le valutazioni scientifiche opinabili o di carattere incerto ad un apparato
stabile, ben identificato e tecnicamente preparato, quale quello della pubblica
amministrazione(24).
“In altri termini, quando né la scienza né il diritto sono in grado di offrire criteri idonei per pervenire a risultati ‘univoci’ ma solo ‘attendibili’, sembra più aderente alla ‘natura delle cose’ che sia l’amministrazione (e non il
giudice) a dire l’ultima parola in materia e che il controllo giurisdizionale sia
circoscritto a ciò che il giudice può effettivamente dare: la correttezza della
metodologia adottata”(25).
Sulla medesima linea è anche la posizione della Commissione Europea.
Nella citata comunicazione sul principio di precauzione COM/2000/1, la
Commissione ha qualificato come “discrezionale” il potere di adottare una
misura precauzionale, discrezionalità che involge sia l’an della determinazione, sia la portata della misura da adottare.
In secondo luogo, la Commissione ha ricordato che, secondo la costante
giurisprudenza della Corte di Giustizia, quando una istituzione comunitaria è
titolare di un ampio potere discrezionale, come si verifica nel caso
dell’applicazione del principio di precauzione, è necessario che il controllo del
giudice comunitario si limiti a verificare se l’esercizio di un siffatto potere non
sia viziato da errore manifesto o da sviamento ovvero se l’istituzione non abbia manifestamente oltrepassato i limiti del proprio potere di apprezzamento.
L’estensione ed i limiti del sindacato giurisdizionale comunitario sulle
misure precauzionali sono stati altresì precisati dal Tribunale di Primo Grado
(24) C. MARZUOLI, Potere amministrativo, cit., 215 e ss, giustifica l’attribuzione di un potere
esclusivo di valutazione tecnica in capo alla p.a., sulla base della maggior rappresentatività
dei valori dei quali essa è portatrice rispetto al giudice. “…I valori delle diverse componenti
dell’amministrazione sono filtrati, influenzati, ricondotti ad unità da quelli propri
dell’indirizzo politico. E l’indirizzo politico, che è espresso, appunto dagli apparati politici,
rappresenta (o dovrebbe rappresentare) la (una) sintesi dei valori presenti nell’intera società.
Non si può dunque negare che i valori espressi dall’amministrazione (per il fatto che essi scaturiscono dalla forzata compresenza di valori portati da gruppi individuati e individuabili in
base a criteri diversi e per il fatto che sono sistematicamente mediati dall’indirizzo politico)
siano più rappresentativi dell’insieme del corpo sociale, per un verso, e, per un altro (ma si
tratta, in definitiva, del rovescio della medaglia), più facilmente influenzabili e controllabili
dai cittadini” (p. 218).
(25) Così F. SALVIA, op.cit., 621. Osserva G.D. COMPORTI, Amministrazione e giudici, cit.,
2460, che, se gli si volesse riconoscere un sindacato pieno sulla decisione precauzionale, il
giudice finirebbe “per operare più quale fattore di composizione di incertezze sociali e culturali, che come organo di composizione delle liti e delle relative incertezze giuridiche, facendosi così carico di una non meglio definita funzione di supervisione tecnica degli approdi teorici della comunità scientifica e della funzione di valutazione e selezione degli interessi meritevoli di tutela, che sono estranee al proprio bagaglio culturale e al proprio mandato.”
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PRINCIPIO DI PRECAUZIONE E ATTIVITÀ PREFETTIZIA
109
delle Comunità Europee, nel caso Artegodan(26). Secondo il Tribunale “il
principio di precauzione - principio generale del diritto comunitario - in caso
di incertezza sull’esistenza o la portata dei rischi potenziali per la salute
umana, consente alle istituzioni di provvedere, per salvaguardarla, nel rispetto dei principi di proporzionalità, di non discriminazione, di primazia della
sicurezza della collettività e della tutela dell’ambiente sugli interessi economici. In tal caso gli atti dell’Autorità competente costituiscono esercizio di
potere discrezionale ed il giudice comunitario verifica che siano inficiati da
errore manifesto o da sviamento di potere, o se l’Autorità abbia manifestamente oltrepassato i limiti del proprio potere […]. Il controllo giurisdizionale può investire anche la legittimità estrinseca del parere scientifico di un
comitato, quindi la regolarità dei lavori del comitato e la coerenza interna
della motivazione del parere, ossia il riscontro di un nesso comprensibile fra
accertamenti scientifici compiuti e conclusioni”.
3.
I procedimenti previsti dal Codice dell’Ambiente
Come già anticipato, il decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 2006 ha introdotto una specifica disciplina relativa alle misure precauzionali, alle misure di prevenzione e alle misure in materia di danno ambientale, coinvolgendo
il prefetto nel procedimento che porta alla loro adozione(27).
L’articolo 301 del suddetto decreto chiarisce, innanzitutto, che la finalità
del principio di precauzione è quella, a seguito di una preliminare valutazione scientifica obiettiva, di scongiurare rischi anche solo potenziali e di assicurare un elevato livello di tutela per la salute umana e per l’ambiente.
Competente ad adottare la misura precauzionale è il Ministero
dell’ambiente e della tutela del territorio, previa informazione da parte del
prefetto.
In particolare, qualora l’operatore rilevi la sussistenza del rischio, egli
deve farne immediata comunicazione al prefetto (oltre che al comune, alla
provincia, alla regione o alle province autonome), il quale, nelle ventiquattro
ore successive, ne informa il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio.
Quest’ultimo, provvede, a sua volta, ad adottare, in attuazione del principio di precauzione, misure di contenimento del rischio che siano propor(26) Sentenza del 26 novembre 2002, causa T-74/00, cit.
(27) Su tale tematica G. FERRERO, F. RUSSO, Il danno ambientale nel nuovo codice
dell’ambiente, in Foro Amm., Cons. Stato, 2006, 3443 e ss.; L. BUTTI, Principio di precauzione, Codice dell’ambiente e giurisprudenza delle corti comunitarie e della Corte costituzionale, in Riv. giur. amb., 2006, 809 e ss.; A. SCARCELLA, Il danno ambientale e le novità
introdotte dalla VI parte del testo unico, in Ambiente e sicurezza sul lavoro, 2006, 74 e ss.
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MARIA GABRIELLA CASACCIO
zionali rispetto al livello di protezione che si vuole perseguire, non discriminatorie nella loro applicazione e coerenti con misure analoghe già adottate,
basate sull’esame dei potenziali vantaggi ed oneri ed aggiornabili alla luce di
nuovi dati scientifici. Per quanto concerne l’azione di prevenzione, l’articolo
303 del Codice dell’Ambiente prevede che quando un danno ambientale non
si sia ancora verificato ma esista una minaccia imminente che si verifichi,
l’operatore interessato adotta, entro ventiquattro ore e a proprie spese, le necessarie misure di prevenzione e di messa in sicurezza.
L’operatore deve fare precedere tali interventi da una comunicazione al
comune, alla provincia, alla regione o alla provincia autonoma nel cui territorio si prospetta l’evento lesivo, ed al prefetto che, nelle successive ventiquattro ore informa il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio.
Analoga, tempestiva comunicazione alla prefettura e agli altri soggetti
sopra elencati deve essere effettuata dall’operatore, ai sensi dell’art. 305, nel
caso in cui si sia verificato un danno ambientale, avendo cura di specificare
tutti gli aspetti pertinenti della situazione occorsa. Dalle norme citate, emerge che nei procedimenti delineati dal nuovo Codice dell’Ambiente, le prefetture ricoprono un ruolo di notevole importanza, dovendo assolvere ad un obbligo di tempestiva informazione del Ministro, che se rimasto inadempiuto o
se adempiuto con ritardo può dare luogo a responsabilità.
La necessità che l’obbligo di informazione sia adempiuto senza ritardo è
confermata dal successivo articolo 310, che prevede che i soggetti di cui
all’articolo 309 possano fare ricorso al giudice amministrativo, in sede di
giurisdizione esclusiva, per l’annullamento degli atti e dei provvedimenti
adottati in violazione delle disposizioni di cui alla parte sesta del decreto
(che comprende i menzionati articoli) nonché contro il silenzio inadempimento del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, ed altresì per il
risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell’attivazione da parte del
medesimo Ministro delle misure di precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno ambientale.
Altra competenza del prefetto in base al codice dell’Ambiente concerne
l’istruttoria dell’ordinanza del Ministero dell’Ambiente, di cui all’art. 313,
con la quale si ingiunge a coloro i quali siano stati accertati come responsabili di un danno ambientale, il ripristino ambientale a titolo di risarcimento in
forma specifica.
L’articolo 312 stabilisce, a tal proposito, che il Ministro dell’ambiente e
della tutela del territorio, per l’accertamento dei fatti, per l’individuazione
dei trasgressori, per l’attuazione delle misure a tutela dell’ambiente e per il
risarcimento dei danni, possa delegare il Prefetto competente per territorio ed
avvalersi, anche mediante apposite convenzioni, della collaborazione delle
Avvocature distrettuali dello Stato, del Corpo forestale dello Stato,
dell’Arma dei carabinieri, della Polizia di Stato, della Guardia di finanza e di
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PRINCIPIO DI PRECAUZIONE E ATTIVITÀ PREFETTIZIA
111
qualsiasi altro soggetto pubblico dotato di competenza adeguata. Le modalità
di tale istruttoria sono disciplinate dal medesimo articolo.
Da ultimo, si segnala la competenza generale del Prefetto in merito alla
raccolta di segnalazioni formulate da parte delle regioni, delle province autonome, degli enti locali, anche associati e da parte di persone fisiche o giuridiche che sono o che potrebbero essere colpite dal danno ambientale o che
vantino un interesse legittimante la partecipazione al procedimento relativo
all’adozione delle misure di precauzione.
Questi soggetti, ai sensi del successivo articolo 309, possono presentare
al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, depositandole presso le
prefetture, denunce e osservazioni, corredate da documenti ed informazioni,
concernenti qualsiasi caso di danno ambientale o minaccia imminente di tale
danno, e chiedere un intervento statale a tutela dell’ambiente.
Da quanto appena esposto emerge un disegno del legislatore volto alla
valorizzazione della rete Ministero dell’Ambiente-Prefetture.
Il Ministero dell’Ambiente, privo di proprie articolazioni territoriali, si avvale delle prefetture per svolgere a livello locale la funzione di raccolta e di
esame delle informazioni e delle segnalazioni in materia ambientale prodromiche all’adozione di misure preventive o precauzionali, ed eventualmente per effettuare l’istruttoria dei provvedimenti sanzionatori del danno ambientale.
Sembra così realizzarsi, in materia ambientale, il modello di U.T.G., delineato dall’articolo 1 del d.p.r. 3 aprile 2006 n. 180, quale organo di rappresentanza generale del Governo sul territorio, rete burocratica della quale possono avvalersi, per l’esercizio delle loro funzioni, anche amministrazioni
dello Stato diverse dal Ministero dell’Interno.
4.
Conclusioni
Il Codice dell’Ambiente inserisce inequivocabilmente il Prefetto tra i tutori, a livello periferico, delle nuove istanze di salvaguardia della salute
umana e dell’ambiente, configurando una nuova competenza in capo alle
prefetture, in una materia, quella ambientale, che si colloca al centro del dibattito politico e giuridico contemporaneo.
Tale competenza, tuttavia, non risulta, allo stato, ancora aver ricevuto
attuazione.
Sarebbe quanto mai opportuna, al contrario, l’attivazione presso ogni
prefettura di uno “sportello ambiente” deputato alla raccolta delle istanze
delle quali si è sin ora trattato e l’istituzione di un ufficio, eventualmente incardinato presso l’ufficio di gabinetto o presso l’area V, deputato alla loro
valutazione, alla elaborazione delle informazioni da inviare al centro e
all’attuazione delle misure dal centro delegate.
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MARIA GABRIELLA CASACCIO
Appare, pertanto, in un momento storico in cui l’istituto prefettizio è da
più parti messo in discussione, non più rimandabile un raccordo con il Ministero dell’Ambiente finalizzato all’attuazione della rete territoriale prevista
dal codice e a dare effettività alle nuove competenze che il codice stesso al
Prefetto attribuisce.
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CARLO BOFFI
RICOGNIZIONE DELLE COMPETENZE PREFETTIZIE
IN TEMA DI PIANIFICAZIONE PROVINCIALE D’EMERGENZA
NON DI DIFESA CIVILE
SOMMARIO: Premessa. – 1. Piani Lgs. 17 di emergenza esterna per gli impianti industriali a rischio di incidente rilevante (D. Lgs. agosto 1999, n. 334 e s.m.i.). – 2. Piani di
emergenza esterna per l'area portuale (D.M. Ambiente 16 maggio 2001 n. 293). – 3.
Piani di emergenza esterna per le gallerie ferroviarie, stradali e autostradali. – 3.1.
Piani di emergenza esterna per le gallerie ferroviarie (D.M. Infrastrutture e Trasporti 25 ottobre 2005 e circolare Gabinetto Ministro dell'Interno n. 7004 del 27 aprile
2011). – 3.2. Piani di emergenza esterna per le gallerie stradali e autostradali
(D.P.R. 151/2011 e – per le gallerie della rete transeuropea TEN – D.Lgs.
264/2006). – 4. Piani di settore per la viabilità (D.M. Interno 27.1.2005, circolari
Min. Interno n. 300 E/C.D/33/242 del 18 febbraio 2005 e n. M/29142/20
dell'11/11/2010). – 4.1. Piani di settore per l'esodo estivo. – 4.2. Piani emergenza
neve. – 5. Piani di emergenza connessi all’uso pacifico dell’energia nucleare. Piani
di emergenza esterna per gli impianti nucleari (D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 230). Piani operativi provinciali discendenti dal Piano nazionale di emergenza (Art. 3.3.4.2
del D.P.C.M. 19 marzo 2010 “Piano nazionale delle misure protettive contro le
emergenze radiologiche” in attuazione dell’art. 121 del D.Lgs 17 marzo 1995, n.
230). – 5.1. Piani di emergenza per le navi a propulsione nucleare in aree portuali
(Art. 3.2 D.P.C.M. 10 febbraio 2006 “Linee guida per la pianificazione di emergenza delle aree portuali interessate dalla presenza di naviglio a propulsione nucleare”).
– 5.2. Piani di emergenza per il trasporto di materie radioattive (D.P.C.M. 10 febbraio 2006 “Linee guida di pianificazione di emergenza di trasporto di materie radioattive e fissili”) - 5.3 Piani per il rinvenimento di sorgenti orfane (art. 14 D.Lgs.
6 febbraio 2007, n. 52). – 6. Piani emergenza dighe.
Premessa
La “ricognizione delle competenze prefettizie in tema di pianificazione
provinciale di emergenza non di difesa civile” è stata concepita e curata
dall’autore nella speranza di costituire un utile vademecum per chi, nelle
prefetture e con diversi livelli di responsabilità, lavora nell’ambito del settore
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114
CARLO BOFFI
della protezione civile. Non essendo un documento ufficiale, ma unicamente
un semplice contributo di conoscenza e di idee da parte di un cultore della
materia, gli errori e le omissioni sono imputabili unicamente all’autore, che
se ne scusa anticipatamente. Eventuali suggerimenti, rettifiche e integrazioni
torneranno particolarmente graditi.
Nell’attuale complessa organizzazione della Protezione Civile in Italia fermo rimanendo il principio che spetti alla provincia la generale attività di
predisposizione dei Piani Provinciali di emergenza, ai sensi dell’art. 108,
lett.b) n. 2 del D.lgs 112/1998 - viene affidato ai Prefetti, da parte di specifiche norme, il compito di predisporre particolari piani provinciali
d’emergenza. Poiché le fonti normative che attribuiscono tale potere/dovere
sono le più disparate e spesso di non facile conoscenza, si ritiene utile, per
gli operatori di settore, effettuare un riepilogo delle pianificazioni in questione, con l’indicazione dei riferimenti normativi e l’accompagnamento di brevi
note illustrative o di commento Giova comunque premettere che la circolare
prot. n. 14550/110 (12) del 28 dicembre 2012 del Gabinetto del Ministro
dell’Interno che, confermando l’attualità dell’impostazione del sistema di
pianificazione previsto dal D.lgs. succitato, ha sottolineato l'importanza
dell'attivazione di forme di collaborazione e pianificazione condivise, al fine
di sviluppare un sistema perfettamente integrato senza sovrapposizioni o interferenze
1.
Piani Lgs. 17 di emergenza esterna per gli impianti industriali a rischio
di incidente rilevante (D. Lgs. agosto 1999, n. 334 e s.m.i.)
Per gli stabilimenti in cui sono presenti sostanze pericolose ex artt. 6 e 8
del D.Lgs. 334/99, al fine di limitare i danni derivanti da incidenti rilevanti,
il Prefetto, d'intesa con le Regioni e gli Enti Locali interessati e previa consultazione della popolazione, predispone il piano di emergenza esterna
(P.E.E.) allo stabilimento e ne coordina l'attuazione (art. 20). Il piano, redatto
tenuto conto del piano di emergenza interna e delle altre informazioni fornite
dal gestore, nonché delle eventuali valutazioni del Dipartimento della Protezione Civile, deve essere rivisto e aggiornato a intervalli appropriati e comunque ogni tre anni, e quindi trasmesso ai Sindaci, alla Regione e alla Provincia, al Ministero dell'Interno, al Dipartimento della Protezione Civile e al
Ministero dell’Ambiente, cui devono essere segnalati anche gli impianti nei
quali gli incidenti potrebbero avere effetti transfrontalieri.
Antecedentemente alla predisposizione - ovvero alla revisione o all'aggiornamento - del piano, e comunque prima della sua adozione, il Prefetto
procede, d'intesa con il Comune, alla consultazione della popolazione per
mezzo di assemblee pubbliche, sondaggi, questionari o altre modalità ido-
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RICOGNIZIONE DELLE COMPETENZE PREFETTIZIE
115
nee, compreso l'utilizzo di mezzi informatici e telematici (art. 2 D.M. Ambiente 24 luglio 2009, n. 139). Il Prefetto deve rendere disponibili alla popolazione le informazioni in suo possesso relative alla descrizione e alle caratteristiche dell'area interessata dalla pianificazione, alla natura dei rischi, alle
azioni previste per la mitigazione e la riduzione degli effetti e delle conseguenze di un incidente, alle autorità pubbliche coinvolte, alle fasi ed al relativo cronoprogramma della pianificazione e alle azioni previste dal piano
concernenti il sistema degli allarmi in emergenza e le relative misure di autoprotezione da adottare.
Le informazioni devono essere messe a disposizione della popolazione che può presentare al Prefetto osservazioni, proposte o richieste relativamente a quanto forma oggetto della consultazione delle quali si deve tenere conto
nell'ambito delle attività di pianificazione - per un periodo di tempo non inferiore a trenta giorni, prima dell'inizio della consultazione.
Si evidenzia che la Regione può disciplinare diversamente le forme di
consultazione, ex art. 72 D.lgs. 112/98, come espressamente prevede l'art. 3
del D.M. 139/2009.
2.
Piani di emergenza esterna per l'area portuale (D.M. Ambiente 16
maggio 2001 n. 293)
L’Autorità portuale predispone il piano interno d’emergenza portuale,
che deve indicare le misure per controllare e circoscrivere gli incidenti interni in modo da minimizzare gli effetti e limitare i danni per l’uomo, per
l’ambiente e per le cose, la procedura di attivazione di tutte le misure di protezione dalle conseguenze di incidenti rilevanti e le procedure per il rapido
ripristino delle condizioni di sicurezza operative dopo l’incidente, nonché le
informazioni per la popolazioni da fornire al Sindaco.
Il piano deve essere riesaminato, sperimentato e, se necessario, riveduto ed
aggiornato, ad intervalli appropriati, e, comunque, non superiori a tre anni.
Di seguito l’Autorità portuale predispone e trasmette al Prefetto, alla
Provincia e al Comune, tutte le informazioni utili, unitamente al citato piano
di emergenza interno, per la elaborazione del piano di emergenza esterno
dell’area portuale.
3.
Piani di emergenza esterna per le gallerie ferroviarie, stradali e autostradali
Piani di emergenza esterna per le gallerie ferroviarie, stradali e autostra-
dali.
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3.1.
CARLO BOFFI
Piani di emergenza esterna per le gallerie ferroviarie (D.M. Infrastrutture e Trasporti 25 ottobre 2005 e circolare Gabinetto Ministro
dell'Interno n. 7004 del 27 aprile 2011)
Il Decreto Infrastrutture e Trasporti 25 ottobre 2005 ha lo scopo di assicurare un livello adeguato di sicurezza nelle gallerie ferroviarie, mediante
l'adozione di misure di prevenzione e protezione atte alla di incidente. In particolare l’allegato 2, punto 3.3.1, prevede che l’autorità locali approntino
congiuntamente i piani di emergenza esterna per le gallerie ferroviarie. E’
sorto, quindi, il problema dell’individuazione specifica dell’autorità locale
alla quale attribuire il compito di indicare concretamente le amministrazioni
e gli enti competenti in materia in un determinato ambito territoriale, coordinandone i lavori; con nota n. 23521 del 27 maggio 2010 indirizzata al Presidente di Ferrovie dello Stato ed all’ Amministratore Delegato della rete ferroviaria Italiana e solo informalmente acquisita dal Dipartimento dei Vigili
del Fuoco del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti pro-tempore ha ritenuto di indicare i Prefetti quali
autorità competenti per la stesura dei piani in argomento.
Tale orientamento, tuttavia, non è mai stato comunicato al Ministro
dell’Interno che, quindi, non ha potuto rappresentare la questione ai Prefetti.
Nell’ottobre dello scorso anno, il citato dipartimento ha prospettato al
Ministero dell’Infrastrutture e dei Trasporti la necessità, stante il tempo trascorso, che venga confermata ufficialmente l’individuazione operata
dall’allora Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, onde consentire di
emanare le opportune direttive ai Prefetti, sensibilizzandoli altresì
sull’importanza di una sollecita definizione dei piani di emergenza esterni
per le gallerie ferroviarie.
Tuttavia al 1° marzo del 2014 ancora non è pervenuta alcuna risposta,
pertanto non risulta chiara la determinazione del Dicastero dell’Infrastrutture
e dei Trasporti.
Sulla materia è intervenuta la succitata circolare del Capo di Gabinetto
del Ministro dell’Interno del 27 aprile 2011, il quale, non essendo stato portato a conoscenza della direttiva del Ministro del M.I.T. del 27 maggio 2010,
ha sostanzialmente fornito indicazioni di predisporre la pianificazione delle
forze statali, predisponendo documenti possibilmente condivisi con le amministrazioni provinciali e comunali, oltre che con gli altri soggetti interessati quali RFI e organi tecnici.
In ogni caso si ricorda che la pianificazione della condotta delle operazioni dovrà essere effettuata in base alla direttiva del Capo Dipartimento della Protezione Civile del 2 maggio 2006 recante “ indicazioni per il coordinamento operativo di emergenze”.
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RICOGNIZIONE DELLE COMPETENZE PREFETTIZIE
3.2.
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Piani di emergenza esterna per le gallerie stradali e autostradali
(D.P.R. 151/2011 e – per le gallerie della rete transeuropea TEN –
D.Lgs. 264/2006)
La normativa citata ha lo scopo di assicurare un livello adeguato di sicurezza nelle gallerie, mediante l'adozione di misure di prevenzione e protezione atte alla riduzione di situazioni critiche che possano mettere in pericolo la
vita umana, l'ambiente e gli impianti della galleria, nonché mirate alla limitazione delle conseguenze in caso di incidente.
Anche per le gallerie stradali e autostradali, come per quelle ferroviarie,
l'eventuale pianificazione della condotta delle operazioni nelle emergenze
dovrà essere effettuata sulla base della direttiva del Capo Dipartimento della
Protezione Civile del 2 maggio 2006.
Così come nelle pianificazioni al punto C1, la gestione delle attività di
assistenza e di informazione alla popolazione è affidata al Sindaco che, qualora lo ritenga necessario, potrà chiedere il supporto dell’Amministrazione
Provinciale, della Regione e della Prefettura.
4.
Piani di settore per la viabilità (D.M. Interno 27.1.2005, circolari Min.
Interno n. 300 E/C.D/33/242 del 18 febbraio 2005 e n. M/29142/20
dell'11/11/2010)
Presso il Ministero dell'Interno è istituito il Centro di Coordinamento
Nazionale in materia di viabilità - Viabilità Italia - quale struttura di coordinamento tecnico-amministrativo con il compito di disporre gli interventi
operativi, anche di carattere preventivo, per fronteggiare le situazioni di crisi
derivanti da avversità atmosferiche o da altri eventi, anche connessi con l'attività dell'uomo, che interessino la viabilità stradale ed autostradale e siano
suscettibili di avere riflessi sul regolare andamento dei servizi e della mobilità generale del Paese.
Il predetto Centro provvede ad assicurare il coordinamento delle misure
operative ed informative che Polizia Stradale e gestori stradali devono attuare in occasione del verificarsi di criticità sulla circolazione (neve, esodo estivo, ecc.).
A livello periferico l'attività di Viabilità Italia è assicurata attraverso una
struttura di coordinamento istituita presso ogni Prefettura, il Comitato Operativo per la Viabilità (C.O.V.), coordinato da un funzionario della carriera
prefettizia designato dal Prefetto, e composto dal dirigente della sezione della Polizia stradale o suo delegato, da un ufficiale designato dal Comandante
Provinciale dell'Arma dei Carabinieri, da un funzionario designato dal Comandante Provinciale dei Vigili del Fuoco; esso può avvalersi inoltre della
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118
CARLO BOFFI
collaborazione delle amministrazioni e degli enti il cui apporto è ritenuto necessario.
Il C.O.V. opera in stretto collegamento con il Centro nazionale, di cui è
parte integrante e che tiene costantemente informato; in particolare, in considerazione della rete viaria e delle possibili implicazioni su altre modalità di
trasporto presenti sul territorio di competenza, il C.O.V. promuove l'elaborazione di piani di settore, coordinando la predisposizione e l'attuazione di
idonee misure preventive e di intervento, anche attraverso la stipula di appositi protocolli operativi, in conformità agli indirizzi definiti dal Centro nazionale.
Il C.O.V., in caso di gestione di eventi che abbiano carattere di protezione civile, deve essere integrato all’interno dei centri di coordinamento
operativo previsti a livello provinciale.
Tra i piani di settore di competenza del C.O.V. si segnalano in particolare:
4.1.
Piani di settore per l'esodo estivo
Piani per l'esodo estivo predisposti sulla base del “Piano per l’estate”
redatto da Viabilità Italia, che elabora il calendario con la previsione delle
giornate con traffico intenso e possibili criticità.
4.2.
Piani emergenza neve
Piani emergenza neve predisposti sulla base del “Piano Neve” redatto da
Viabilità Italia”, tenendo conto del Protocollo Operativo per la regolamentazione della circolazione dei veicoli pesanti in autostrada in presenza di neve
del 14 dicembre 2005 e delle Linee guida per la gestione coordinata delle
emergenze invernali su aree geografiche vaste con interessamento di più
concessionarie autostradali, nonché delle circolari n. 266 dell' 8 gennaio
2013 del Dipartimento degli Affari Interni e Territoriali, e del Gabinetto del
Ministro del 18 febbraio 2013; tale ultima circolare assegna in particolare ai
prefetti dei capoluoghi di regione il coordinamento dei provvedimenti di limitazione del traffico da adottare a livello regionale.
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RICOGNIZIONE DELLE COMPETENZE PREFETTIZIE
5.
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Piani di emergenza connessi all’uso pacifico dell’energia nucleare.
Piani di emergenza esterna per gli impianti nucleari (D.Lgs. 17 marzo
1995, n. 230). Piani operativi provinciali discendenti dal Piano nazionale di emergenza (Art. 3.3.4.2 del D.P.C.M. 19 marzo 2010 “Piano
nazionale delle misure protettive contro le emergenze radiologiche” in
attuazione dell’art. 121 del D.Lgs 17 marzo 1995, n. 230)
Come è noto, i Prefetti territorialmente competenti hanno predisposto, a
suo tempo, i piani di emergenza esterna per le centrali gli altri impianti nucleari (depositi di materie fissili ecc.), ai sensi degli art. 116 e seguenti del
D.Lgs. 230/95. I Prefetti predispongono piani operativi provinciali discendenti dal “Piano nazionale delle misure protettive contro le emergenze radiologiche su tutto il territorio italiano”, assicurandone – secondo gli indirizzi
del Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa
Civile – la coerenza con i piani provinciali di difesa civile. Il piano operativo
nazionale include le misure necessarie per fronteggiare le conseguenze degli
incidenti non circoscrivibili nell'ambito provinciale o interprovinciale.
Esso prevede l'insieme coordinato delle misure da prendersi, con la gradualità che le circostanze richiedono, da parte delle autorità responsabili in
caso di incidente nucleare che comporti pericolo per l'incolumità pubblica, in
particolare ove esso avvenga al di fuori del territorio nazionale.
5.1.
Piani di emergenza per le navi a propulsione nucleare in aree portuali (Art. 3.2 D.P.C.M. 10 febbraio 2006 “Linee guida per la pianificazione di emergenza delle aree portuali interessate dalla presenza di
naviglio a propulsione nucleare”)
Il Prefetto predispone, sulla base del rapporto tecnico rapporto redatto
dall'Agenzia per la Protezione dell'Ambiente e d'intesa con la Regione, un
piano di emergenza esterna dell'area portuale interessata dalla presenza di
naviglio a propulsione nucleare che preveda le misure da adottare in caso di
emergenza, l'individuazione dei soggetti chiamati ad intervenire e le relative
procedure d'intervento.
Qualora la localizzazione dell'area portuale renda prevedibile l'estensione del rischio in esame a più province, il piano deve essere predisposto contemporaneamente per ciascuna provincia, previa intesa tra i Prefetti interessati. Il piano deve essere riesaminato in caso di modifiche rilevanti del rapporto tecnico e, in ogni caso, con cadenza almeno triennale.
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5.2.
CARLO BOFFI
Piani di emergenza per il trasporto di materie radioattive (D.P.C.M.
10 febbraio 2006 “Linee guida di pianificazione di emergenza di trasporto di materie radioattive e fissili”)
Il Prefetto predispone, d'intesa con la Regione e sulla base del rapporto
tecnico redatto dall'Agenzia per la Protezione dell'Ambiente, un apposito
piano provinciale di emergenza per il trasporto di materie radioattive o di
materie fissili che preveda le misure per mitigare le conseguenze
dell’incidente, l’individuazione dei soggetti chiamate ad intervenire e le relative procedure d’intervento (art. 3.2 e 3.3). Il Prefetto trasmette il piano alla
Dipartimento della Protezione Civile, al Dipartimento dei Vigili del Fuoco,
del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile, nonché a tutti gli Enti e le Amministrazioni interessate, e provvede tempestivamente a porre in essere ogni
adempimento necessario per assicurarne l’attuazione in caso di emergenza,
garantendone l’integrazione e l’armonizzazione con le altre pianificazioni di
emergenza di gestione dei rischi sul territorio.
Qualora si possa prevedere l’estensione a più Province del rischio in
esame, il piano dovrà essere predisposto contemporaneamente per ciascuna
Provincia, previa intesa tra i Prefetti delle Province interessate.
Il Prefetto è tenuto, altresì, a predisporre uno specifico piano di emergenza in relazione al trasporto di combustibile irraggiato, piano basato
sull'apposito rapporto tecnico predisposto dal trasportatore.
5.3
Piani per il rinvenimento di sorgenti orfane (art. 14 D.Lgs. 6 febbraio
2007, n. 52)
Il Prefetto predispone, nel rispetto del piano nazionale di emergenza redatto dal Dipartimento della Protezione Civile ex art. 121 D.Lgs 230/1995, il
piano d'intervento per la messa in sicurezza in caso di rinvenimento o di sospetto di presenza di sorgenti orfane nel territorio della provincia, avvalendosi, oltre che del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, delle Agenzie Regionali per la Protezione dell'Ambiente, degli organi del Servizio Sanitario
Nazionale e per i delle Direzioni provinciali del Lavoro.
6.
Piani emergenza dighe
In attesa di un provvedimento di riordino della materia, attualmente in
fase di approvazione, risulta di competenza del Prefetto l’approvazione del
“Documento di protezione civile” (Circolare della Presidenza del Consiglio
dei Ministri 19 Marzo 1996 n. DSTN/2/7019 recante “Disposizioni inerenti
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l'attività di protezione civile nell'ambito dei bacini in cui siano presenti dighe”), mentre la Regione, in raccordo con le Prefetture e le Province, predispone e approva un
Piano di emergenza su base regionale (PED).
Le Prefetture, in particolare, concorrono alla pianificazione per quanto
concerne gli aspetti connessi con le attivazioni in emergenza delle strutture
statali
Lo schema di ciascun documento di protezione civile, predisposto dal
competente ufficio periferico del Registro Italiano Dighe (U.T.D.), è trasmesso per l'approvazione alla competente Prefettura, la quale, approvato il
documento, lo notifica al gestore e ne trasmette copia all'ufficio periferico
del Registro Italiano Dighe, al Ministero dell'Interno – Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile ed al Dipartimento della Protezione Civile.
Nel documento di protezione civile devono essere indicate le modalità
di comunicazione e le procedure tecnico-amministrative da attivare nelle diverse fasi di allerta (preallerta, vigilanza rinforzata, pericolo, collasso); a tal
fine le autorità provinciali, tra le quali il Prefetto, sono tenute a conservare
apposita rubrica contenente il nominativo ed i riferimenti di tutte le altre autorità dell'elenco, delle quali deve essere sempre garantita la reperibilità.
Rilevante appare il coinvolgimento prefettizio come destinatario della
comunicazione dell'evento, e con conseguenti oneri di informazione nei confronti dei soggetti statali chiamati in causa, e in particolare nei confronti dei
Prefetti delle province limitrofe, delle Forze dell'Ordine e dei Vigili del Fuoco.
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ANTONIO TEDESCHI
LA PIANIFICAZIONE DI EMERGENZA
DELLE GALLERIE FERROVIARIE
SOMMARIO: 1. Le fonti. – 2. Destinatari delle disposizioni del dm 28 ottobre 2005. –
3. Categorie delle gallerie e piani correttivi. – 4. I piani di emergenza. – 5. I decreti-legge in materia di gallerie ferroviarie. – 6. L’interpretazione della normativa da parte del Ministero dell’Interno. – 7. La nuova disciplina sulla prevenzione degli incendi. – 8. Approvazione e contenuto dei piani di emergenza
esterni.
1.
Le fonti
La sicurezza delle gallerie ferroviarie forma una materia di notevole
complessità, non tanto per l’esame tecnico delle misure prescritte, quanto per
la difficoltà di riunire, sistematizzare e interpretare tutte le disposizioni normative in materia, che derivano dalle fonti più disparate, anche comunitarie.
Le difficoltà sono acuite dall’intreccio con le norme sulla prevenzione degli
incendi, le cui più recenti regole coinvolgono direttamente le infrastrutture
ferroviarie di maggior rilevanza.
Non è questa la sede per esaminare le prescrizioni tecniche e considerare la loro idoneità ai fini della sicurezza, anche se sarebbe auspicabile uno
studio in tal senso: come si vedrà, le norme di sicurezza sono prescritte da
due diversi regolamenti – anche di rango diverso - emanati a distanza di circa cinque anni.
Tentativo del presente elaborato è, invece, quello di riportare a sistema
coerente tutte le prescrizioni giuridiche vigenti in materia, soprattutto le più
recenti che, talvolta, sono state adottate senza adeguato coordinamento tra i
diversi soggetti normatori; nonché accennare, sia pure brevemente, ad alcune
rilevanti istruzioni promanate da una circolare ministeriale(1).
(1) Della vastissima letteratura sul sistema delle fonti nel diritto amministrativo si può citare il
recente Manuale di diritto amministrativo di R. CHIEPPA E R. GIOVAGNOLI, 2011; ma nessuna
pubblicazione visionata contempla la fattispecie che si andrà a descrivere.
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CARLO BOFFI
A livello nazionale, la principale normativa di riferimento si individua
in una fonte regolamentare di livello secondario: il decreto interministeriale
“Sicurezza nelle gallerie ferroviarie”, emesso il 28 ottobre 2005 dal Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’Interno,
pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’8 aprile 2006 ed entrato in vigore il
giorno successivo.
Il minuzioso contenuto prescrittivo del decreto comprende una esauriente metodologia di analisi dei rischi e dei connessi criteri di accettazione del
rischio tale da ritenersi tuttora all’avanguardia anche nel contesto europeo.
Invero, la Specifica tecnica d’interoperabilità (STI) “Safety in railway
tunnel”(2), adottata con decisione della commissione n. 2008/163/CE del 20
dicembre 2007, pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 7
marzo 2008 ed entrata in vigore il successivo 1° luglio non prevede particolari differenze rispetto al dm del 2005(3): le due disposizioni sono del tutto
complementari(4).
2.
Destinatari delle disposizioni del dm 28 ottobre 2005
Per comprendere esaurientemente la portata normativa del provvedimento del 2005 deve porsi, anzitutto, particolare attenzione alle premesse, le
quali giustificano l’uso dello strumento del decreto interministeriale per il
«carattere strettamente tecnico delle prescrizioni, nonché per la idoneità a
rivolgersi, non alla generalità, bensì in via esclusiva al gestore
dell’infrastruttura»; viene, inoltre, precisato che «in analoghe materie sono
stati emanati… decreti ministeriali». Si tratterebbe dunque di norme tecniche
con destinatari ben individuati: i gestori delle gallerie ferroviarie(5).
Analoghe considerazioni andrebbero estese agli allegati del dm che, a
maggior ragione, hanno come destinatari non la generalità degli interessati
ma solo i gestori. Vedremo, invece, che le premesse al provvedimento del
2005 già si contraddicono con alcune disposizioni in esso contenute; ma, soprattutto, che alcuni decreti-legge, poi convertiti in legge, conterranno norme
destinate direttamente ai gestori.
(2) Sull’argomento . G. MICOLITTI, La normativa europea per la sicurezza delle gallerie, La
Tecnica professionale, marzo 2009, 25 ss.
(3) Cfr. intervento di M. CIGOLINI, Fighting Tunnel Fires, in http://www.railwaytechnology.com/features/feature98536, 2010.
(4) Di recente la Commissione Europea ha dato mandato all’AIEF (associazione europea per
l’interoperabilità ferroviaria) di indicare le innovazioni tecniche e operative da integrare nella
decisione n. 2008/163/CE.
(5) In realtà è uno solo: RFI.
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RICOGNIZIONE DELLE COMPETENZE PREFETTIZIE
3.
125
Categorie delle gallerie e piani correttivi
Il decreto interministeriale detta disposizioni comuni per tutte le gallerie
ferroviarie «già in esercizio, in fase di costruzione o allo stato di progettazione, ubicate sull’infrastruttura ferroviaria e sulle reti regionali non isolate».
Le norme distinguono scrupolosamente diverse categorie gallerie ferroviarie
e, in particolare quelle:
- di lunghezza compresa tra 500 m e 1000 m.;
- di lunghezza superiore a 1.000 m.;
- di lunghezza non superiore a 2 km;
- di lunghezza superiore a 2000 m.;
- di lunghezza superiore a 3.000 m.;
- di lunghezza superiore a 5000 m.;
- di lunghezza superiore ai 9000 m.
La categoria di riferimento è, comunque, la galleria di lunghezza superiore a 1.000 m., alla quale si applicano tutte le disposizioni del provvedimento in esame e, in particolare, quelle di cui all’art. 11, norma chiave del
provvedimento in esame, che si occupa dei requisiti minimi di sicurezza che
devono essere presenti in ciascuna galleria ferroviaria superiore a 1.000 m.
La norma, pur rinviando ad un suo allegato (l’Allegato II) per la specifica di ciascuna misura di sicurezza, detta al Gestore i seguenti tempi e modalità di applicazione degli interventi di adeguamento:
- obbligo di verificare, entro tre anni, la rispondenza di tutte le strutture in esercizio ai requisiti minimi previsti dall’allegato II del provvedimento
medesimo;
- elaborare, entro sette anni (9 aprile 2013), “un piano di interventi
correttivi di natura infrastrutturale, tecnologica e organizzativa, corredato da
corrispondenti stime di costo di investimento e relativi tempi di intervento
e/o di impatto sull'esercizio, secondo una scala di priorità”;
- completare le opere correttive entro il 9 aprile 2021.
4.
I piani di emergenza
La descrizione dei requisiti minimi di sicurezza è, come detto, contenuta
nell’allegato II del DM che, en passant, si occupa anche delle pianificazioni
di emergenza:
«Piani di emergenza e soccorso.
Le autorità locali competenti devono approntare congiuntamente un piano di emergenza sulla scorta degli scenari di incidente ipotizzati che tenga
conto delle indicazioni generali e specifiche al fine di definire, per i vari sce-
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CARLO BOFFI
nari, compiti e responsabilità dei vari enti coinvolti nelle operazioni di soccorso».
Come può notarsi, le previsioni di quest’ultima disposizione non sono
rivolte al gestore ma “alle autorità locali competenti”, quindi in aperto contrasto con le premesse e la stessa natura della fonte normativa.
Si tratta, inoltre, di una norma dal contenuto indefinito e approssimato:
non solo rende estremamente ardua l’individuazione degli enti e uffici competenti a partecipare alla redazione del piano, ma lascia impregiudicata
l’attribuzione della potestà del coordinamento in materia.
L’impressione di vaghezza del testo viene confermata dalla non necessaria ripetizione, in un unico periodo, dei termini “vari” e “scenari”.
Il fatto che vi si utilizzi più volte il termine “soccorso”, conferma, ad
ogni modo, che la materia non è estranea all’ordinamento della protezione
civile.
5.
I decreti-legge in materia di gallerie ferroviarie
Nessuno dei soggetti interessati deve essersi interessato, nell’immediato,
alla pianificazione di emergenza, che non ha avuto, neanche medio tempore,
concreta applicazione; l’attenzione sulla problematica è sorta con
l’avvicinarsi del termine finale sulla presentazione dei piani correttivi, quando il Dipartimento della protezione civile ha formalmente chiesto al Ministero dell’Interno di interessare i prefetti della Repubblica sulla esistenza della
disposizione e sulla necessità di far adottare i singoli piani.
Richiesta assolta con la circolare 27 aprile 2011 fasc. 7004/M/Gab, con
la quale il Ministero dell’Interno ha fatto conoscere le proprie valutazioni
sulla problematica.
L’atto – che non può che avere mera ratio interpretativa e funzione di
istruzione ai rappresentanti del Governo sul territorio – rammenta, a titolo di
premessa, che «l’esigenza di garantire adeguate strategie organizzative nella
materia del soccorso pubblico costituisce specifica missione di questo Dicastero che la esercita, in base al decreto legislativo n. 300 del 1999, attraverso
le proprie articolazioni centrali e territoriali, in una più ampia finalità di sicurezza della collettività»; di conseguenza, è compito dei prefetti della Repubblica «assicurare il necessario raccordo funzionale tra i vari livelli istituzionali, al fine di realizzare la massima sinergia ed integrazione in caso di evento incidentale».
Tuttavia, con un salto logico e, direi, anche autolesionistico, il Ministero
dell’Interno ritiene che gli scenari incidentali hanno caratteristiche tali da essere «difficilmente riconducibili ad una delle fattispecie emergenziali ed ai
conseguenti livelli di responsabilità individuati dalla legge 225/1992».
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RICOGNIZIONE DELLE COMPETENZE PREFETTIZIE
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In altre parole, sarebbero estranee alla problematica in argomento le
prescrizioni dettate dalla legge 24 febbraio 1992, n. 225, istitutiva del Servizio nazionale della protezione civile, i cui componenti sono “le amministrazioni dello Stato, le regioni, le province, i comuni e le comunità montane”.
Un evento incidentale in una galleria ferroviaria sarebbe quindi estraneo
agli eventi di tipo a-b-c sinteticamente descritti nella legge insieme agli ambiti di competenza e le responsabilità dei vertici politici e amministrativi si
prescrive ai Prefetti della repubblica di limitarsi a “verificare” presso le
“competenti Autorità locali” se siano già state “approntate” le relative pianificazioni.
La lettura della circolare non può che lasciare insoddisfatti e non tanto
per la zoppicante esposizione stilistica (comprendente alcuni gravi refusi),
quanto soprattutto per i contenuti: esortativi più che prescrittivi, autoreferenziali e non adeguati alle esigenze di modernizzazione allora in atto (era in
corso una profonda revisione della legge n. 225 che sarebbe poi sfociata nel
decreto legge 15 maggio 2012, n. 59 - Disposizioni urgenti per il riordino
della protezione civile, convertito nella legge n. 100/2012).
Pare di capire che, secondo il Ministero dell’Interno, la materia rientri
nel soccorso pubblico ma non nella protezione civile: pertanto l’intervento
del prefetto deve essere circoscritto «nel quadro del principio di leale collaborazione».
Affermazione che sembra essere particolarmente riduttiva rispetto al
complesso e dinamico quadro normativo relativo alla protezione civile e al
soccorso pubblico (termini solitamente utilizzati congiuntamente), e anche
inesatta. Il principio di leale collaborazione che definisce le relazioni tra i diversi livelli di governo locale, è estraneo proprio a coloro che dovrebbero essere i protagonisti delle medesime procedure: il gestore ferroviario, i Vigili
del Fuoco e le Forze di Polizia. A meno che non si voglia intendere il prefetto come mero intermediario tra questi e le amministrazioni locali(6).
La maggiore perplessità riguarda, dunque, la titolarità del potere di approvazione del piano, che la circolare sembra attribuire alle amministrazioni
locali (province e comuni). Secondo il Ministero dell’Interno, i prefetti della
Repubblica devono limitarsi:
- alla verifica di una puntuale previsione delle «misure occorrenti per
la messa in sicurezza delle gallerie ferroviarie»;
(6) Tra la vastissima bibliografia sulla leale collaborazione si richiama A. D’ATENA, Osservazioni sulla ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni (e sul collaudo dell’autonomia
ordinaria), in Giurisprudenza costituzionale, 1972, 2011 ss.; A. GRATTERI, La faticosa emersione del principio di leale collaborazione nel quadro costituzionale, in La riforma del Titolo
V della Costituzione e la giurisprudenza costituzionale. Atti del seminario di Pavia svoltosi il
6-7 giugno 2003 (a cura di E. Bettinelli – F. Rigano), Giappichelli Editore, Torino, 426.
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CARLO BOFFI
- e alla integrazione delle predette misure «con i piani, di diretta pertinenza, volti ad assicurare l’impiego delle forze statuali nelle attività più
strettamente riconducibili alla materia del soccorso pubblico, anche per i
profili connessi alle esigenze di ordine e sicurezza pubblica e di difesa civile».
Tale impostazione metodologica è chiaramente riduttiva: sarebbe stato
opportuno interpretare in maniera evolutiva la disposizione contenuta nel
dm del 2005, adeguandola ai principi generali del d.lgs n. 300/1999 e della
legge n. 225/1992. Anzi le modifiche apportate a quest’ultima legge dal
successivo d.l. n. 59/2012 contraddiranno espressamente le indicazioni del
Dicastero.
D’altro canto, proprio questa parte meno condivisibile della circolare è
stata quella chiaramente disattesa dai prefetti, i quali hanno adottato 46 piani
di emergenza con i poteri riconosciutigli come autorità provinciale di protezione civile(7).
Il Ministero dell’Interno avrebbe dovuto cogliere l’occasione della problematica delle gallerie ferroviarie per chiedere:
- ai sindaci di inserire nei rispettivi piani di protezione civile, di cui
all’art. 15 della legge n. 225, specifiche previsioni sulle gallerie ferroviarie
che interessano il loro territorio, e
- ai prefetti di coordinare quello scenario di rischio nei Piani provinciali previsti dall’art. 14 della stessa legge.
L’adesione (non si sa quanto consapevole) all’orientamento prevalente
nel nostro ordinamento di una pianificazione “per luoghi” e non “per eventi”
– orientamento chiaramente rinvenibile, per esempio, nella normativa sulle
industrie a rischio di incidente rilevante – impone una ulteriore species di
pianificazione di emergenza: uno strumento separato e avulso dalla pianificazione generale, da “aggiungere” ai piani precedentemente adottati con la
necessità di coordinarli “ad relationem”.
La scelta del legislatore europeo è stata opposta: la mancanza, nella direttiva europea n. 2008/163/CE, di ogni previsione relativa a uno specifico
piano di emergenza per le gallerie ferroviarie non può che essere dovuta ad
una diversa concezione della pianificazione: un solo piano di emergenza territoriale che debba contenere anche le misure di emergenza per eventuali incidenti nelle gallerie ferroviarie.
(7) Statistica aggiornata al momento in cui si scrive - fonte: RFI. Le gallerie ferroviarie in Italia di lunghezza superiore a 1.000 metri sono 345.
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RICOGNIZIONE DELLE COMPETENZE PREFETTIZIE
6.
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L’interpretazione della normativa da parte del Ministero dell’Interno
Come anticipato, la materia della sicurezza delle gallerie ferroviarie si è
intrecciata con la disciplina sulla prevenzione degli incendi: nello stesso periodo della circolare ministeriale era in fase di elaborazione un regolamento
che avrebbe dato luogo a innovazioni normative tali da dover radicalmente
rivedere tutta la materia della sicurezza delle infrastrutture.
Infatti, il DPR 1° agosto 2011, n. 151, concernente “Regolamento recante semplificazione della disciplina dei procedimenti relativi alla prevenzione
degli incendi”, si occupa, per la prima volta in materia di prevenzione, delle
gallerie ferroviarie.
Mentre prima dell’entrata in vigore del DPR 151 (7 ottobre 2011) le gallerie ferroviarie non erano oggetto di certificato prevenzione incendi, la nuova normativa – che introduce un rinnovato e più complesso sistema di autorizzazione e di monitoraggio della sicurezza antincendio - estende i controlli
di prevenzione incendi anche alle principali infrastrutture ferroviarie.
Il nuovo provvedimento definisce(8) le gallerie di lunghezza superiore a
2.000 metri come “nuove attività” e prescrive, per esse, l’obbligo del CPI: il
certificato prevenzione incendi.
Il rilascio del CPI, di competenza dei Vigili del Fuoco, può essere consentito solo a seguito di “espletamento dei prescritti adempimenti”, da compiersi entro un termine di scadenza alquanto vicino: il 7 ottobre 2012.
Tale termine viene espressamente indicato dall’art. 11, comma 4, del
DPR 151, la cui interpretazione è stata chiarita per il tramite della circolare
del Ministero dell’Interno DCPREV n. 4999 del 4 aprile 2012.
Secondo la circolare, il termine espresso dall’art. 11 «è da intendersi riferito alla presentazione dell’istanza»: si tratta della SCIA - segnalazione
certificata di inizio attività, istituto introdotto da precedenti norme e completamente rivisto dagli artt. 4 ss. del regolamento.
Riassumendo, a seguito dell’entrata in vigore del DPR 151 cambia decisamente la prospettiva per le più importanti gallerie ferroviarie: quelle di
lunghezza superiore a m. 2.000(9) – che diventano la principale categoria di
riferimento – devono essere tempestivamente oggetto di SCIA nonché di interventi correttivi da porre in essere a breve termine.
Di qui il difficile coordinamento tra le diverse prescrizioni, non tanto
per la necessità di riformulare (forse meglio dire rivoluzionare) i piani di interventi correttivi, quanto per l’imposizione, per quest’ultima categoria di
gallerie, di termini imminenti rispetto alla esecuzione delle opere progettate.
(8) Allegato I - Elenco delle attività soggette alle visite e ai controlli di prevenzione incendi, n.
80.
(9) Sono esattamente 168.
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CARLO BOFFI
Termine che, poi, è stato procrastinato con una deprecabile serie di decreti-legge dalla dubbia o incerta efficacia, tendenti sostanzialmente a eludere le prescrizioni imposte dal DPR 151.
7.
La nuova disciplina sulla prevenzione degli incendi
L’art. 53, comma 2, del DL 24 gennaio 2012 n. 1, recante “Disposizioni
urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività”
dispone che «Non possono essere applicati alla progettazione e costruzione
delle nuove infrastrutture ferroviarie nazionali nonché agli adeguamenti di
quelle esistenti, parametri e standard tecnici e frazionali più stringenti rispetto a quelli degli accordi e delle norme dell’Unione Europea».
La disposizione sottintende che le misure prescritte dal DPR n. 151 –
pur non espressamente citato - siano eccessivamente “stringenti” e, quindi,
incompatibili con la Specifica tecnica d’interoperabilità sulla sicurezza del
2008 – neanch’essa citata.
Preme in questa sede evidenziare i motivi funzionali ed economici sottesi all’intervento normativo: impedire ulteriori modifiche ai piani correttivi
(ormai pronti ma talvolta non adeguati alla normativa antincendi); confermare i termini a lunga scadenza per l’adeguamento delle gallerie ferroviarie e
rinviare i necessari stanziamenti di spesa.
Non può tuttavia sottacersi l’inconsueta scelta usata dal legislatore di
aggirare un complesso normativo di carattere cogente mediante rinvio
generico alla normativa comunitaria: sarebbe stata opportuna una deroga
espressa al dpr n. 151 ovvero l’indicazione delle specifiche prescrizioni
da ritenere veramente inderogabili. La disposizione sembra comunque essere in contraddizione proprio con la normativa comunitaria, che attribuisce agli Stati Membri la massima discrezionalità sui livelli di sicurezza:
per le gallerie ferroviarie in esercizio è prevista l’attuazione immediata
delle sole misure di sicurezza di tipo procedurale (piano di emergenza interno, formazione del personale in materia di sicurezza in galleria); mentre le misure di sicurezza di tipo strutturale (uscite di emergenza, segnaletica e radiocomunicazione di emergenza) sono prescritte solo in caso di
rinnovo o ristrutturazione della galleria e limitatamente ad alcuni requisiti
tassativi.
Non solo: neanche è raggiunto l’obiettivo esplicitato dalla ratio legis:
l’abrogazione dell’obbligo della presentazione della SCIA da parte del gestore ferroviario (la cui omissione comporta la sospensione immediata
dell’utilizzo della infrastruttura) entro il termine generale del 7 ottobre 2012.
Tutte queste perplessità devono essere evidentemente emerse in sede di
conversione, in quanto il legislatore, non direttamente (sarebbe bastato modi-
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RICOGNIZIONE DELLE COMPETENZE PREFETTIZIE
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ficare la disposizione), ma indirettamente - dando vita a una interpretazione
autentica – ha proceduto ad un ulteriore intervento in materia.
La legge 24 marzo 2012, n. 27, che converte il d.l. 1/2012, conserva
l’art. 53 ma introduce, all’art. 55, il comma 1-bis, che conferma il termine
finale degli adempimenti previsti dal dm del 2005 (come già detto, il 9 aprile
2021), rinviando quindi a tale data la definizione di tutte le misure prescritte
in tale provvedimento(10).
Ma anche questa volta, forse a causa del mancato coordinamento con i
vigili del fuoco, il legislatore tralascia di rinviare il termine degli adempimenti previsti dal DPR n. 151, con la conseguenza di implicitamente confermare la procedura amministrativa – la SCIA – e il termine di presentazione - il 7 ottobre 2012.
Due mesi dopo interviene allora l’art. 7, comma 1, del decreto legge 22
giugno 2012 n. 83, recante “Misure urgenti per la crescita del Paese” (meglio
conosciuto come “decreto sviluppo”), che concede di espletare «gli adempimenti amministrativi» di cui al DPR 151/2011 entro i «sei mesi successivi al
completamento degli adeguamenti previsti nei termini disciplinati
dall’articolo 55» (cioè entro il 7 ottobre 2021)(11).
La questione sembra quindi essersi definitivamente definita, peraltro
con qualche giustificata recriminazione: anche quest’ultima norma sembra
aver trascurato la logica giuridica e il buon senso.
Delle due, l’una. O la disposizione ha spostato l’obbligo di presentazione della SCIA (in quanto adempimento amministrativo) successivamente al
completamento delle misure di sicurezza, introducendo, quindi, per le gallerie ferroviarie, una specie di SCIA ex post. Oppure la norma ha implicitamente abrogato la SCIA per le sole gallerie ferroviarie: e per “adempimenti
amministrativi” si intende le misure tecniche di sicurezza previste dal DPR
151.
Il DL 83 è poi convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012,
n. 134, che, con una ulteriore e quanto mai discutibile norma di interpretazione autentica, aggiunge un nuovo periodo al comma 1 dell’art. 7, confermando la vigenza di quella infausta norma sui parametri di sicurezza disciplinati dall’Unione Europea richiamati dall’art. 53 del d.l. n. 1/2012. La
(10) “(…) i termini degli adempimenti restano (…) disciplinati (…) dal decreto del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti 28 ottobre 2005”.
(11) “Art. 7 - Disposizioni urgenti in materia di gallerie stradali e ferroviarie (…): 1. Per le
attività di cui al numero 80 della Tabella dell'Allegato I del regolamento emanato con
il decreto del Presidente della Repubblica 1° agosto 2011, n. 151, esistenti alla data di pubblicazione del predetto regolamento, gli adempimenti amministrativi stabiliti dal medesimo regolamento sono espletati entro i sei mesi successivi al completamento degli adeguamenti previsti nei termini disciplinati dall'articolo 55, comma 1-bis, del decreto-legge 24 gennaio 2012,
n. 1, convertito, con modificazioni dalla legge 24 marzo 2012, n. 27”.
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CARLO BOFFI
nuova norma, infatti, stabilisce che «resta fermo quanto previsto dall’articolo
53»(12) … disposizione oramai del tutto superflua in quanto, non intaccando
l’impianto del d.p.r. n. 151, sembra avere mera natura di auspicio per eventuali, future prescrizioni tecniche.
Gli interventi sul DPR 151 non finiscono qui: il medesimo d.l. n.
83/2012 (art. 7, comma 2-bis) e, successivamente, dall’art. 38 del d.l. 21
giugno 2013 n. 69 (battezzato come “decreto del fare”, convertito con legge
9 agosto 2013, n. 98) rivedono, spostandolo in avanti, il termine generale di
presentazione della SCIA. I rinvii «si pongono, sul piano contenutistico, quali modificazioni o integrazioni (dettate con legge) rispetto al d.P.R. n. 151
del 2011 (che è un regolamento), senza tuttavia assumere la forma di novelle
a quell’atto normativo»(13).
In virtù della legge n. 98/2013, il termine finale per la presentazione della SCIA viene portato al 7 ottobre 2014; per le gallerie ferroviarie, invece, la
norma di riferimento è l’art. 7, comma 1, del d.l. 22 giugno 2012 n. 83 nella
parte in cui viene previsto il termine del 7 aprile 2022.
8.
Approvazione e contenuto dei piani di emergenza esterni.
Questo breve excursus dovrebbe avere chiarito l’intricata sequenza di
una serie di norme emesse in rapida successione per venire incontro alle richieste del gestore ferroviario di scansare gli obblighi prescritti in sede di
prevenzione incendi e, contemporaneamente, di ritagliarsi il maggior tempo
possibile per adeguare le misure di sicurezza previste da un regolamento ormai quasi decennale.
Abbiamo notizia di un tavolo tecnico istituito dal Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici (decreto n. 6941 del 10 luglio 2012), con
l’obiettivo di «armonizzare le disposizioni normative previste in materia dalle Decisioni comunitarie 2008/217/CE, 2008/163/CE e 2011/275/UE, dal
Decreto interministeriale 28 ottobre 2005 e dal Decreto del Presidente della
Repubblica 1 agosto 2011 n. 151»: ma l’esito delle riunioni non è stato ufficializzato.
Quasi contemporaneamente, RFI ha reso noto il piano degli interventi
correttivi di natura infrastrutturale, tecnologica e organizzativa di cui all’art.
11 del DM del 2005, delineando il quadro generale della situazione delle gallerie esistenti ed in costruzione sulla Rete ferroviaria nazionale, degli inter-
(12) “Resta fermo quanto previsto dall'articolo 53 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27”.
(13) Cfr. XVII Legislatura – Disegno di legge A. S. n. 974 – Vol. II – Ed. provvisoria – luglio
2013, n. 44/II, in http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/00739636.pdf.
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venti in corso e previsti, nonché degli indirizzi operativi futuri (nota prot.
RFI-AD/A0011/P/2012/745 del 9 luglio 2012). Può ritenersi che le misure di
sicurezza ivi descritte siano ormai “cristallizzate” e quindi difficilmente rivedibili.
Resta la problematica dei piani di emergenza esterni che, una volta risolta la questione relativa al termine per il rilascio del CPI, non possono più essere degradati sul piano di meri adempimenti burocratici.
La prassi consolidata in materia di pianificazione di emergenza imporrebbe, per ogni infrastruttura ferroviaria: i luoghi di accesso alla zona di intervento per l’emergenza; i posti di blocco e i cancelli; le aree di ammassamento mezzi di soccorso; l’area di triage sanitario. Si tratta, spesso, di aree
da istituire ex novo (forse anche costruire), in quanto situate in luoghi deserti
e difficilmente accessibili.
Ulteriore elemento essenziale di ciascuna pianificazione è la previsione
puntuale del modello organizzativo di intervento ed il flusso delle comunicazioni.
Una volta risolta la competenza giuridica all’adozione del piano, da attribuire al prefetto in virtù non del dm del 2005, ma dei principi generali dettati dalla legge n. 2005/92, sorge la necessità di formare i relativi gruppi di
pianificazione per poter approntare i piani di emergenza ancora in sospeso.
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ANGELO DE PRISCO
IL DECRETO “SEVERINO”: L’ESTENSIONE
DELL’ISTITUTO DELL’INCANDIDABILITÀ
AI PARLAMENTARI ED A MEMBRI DEL GOVERNO
ED IL RINFORZATO REGIME
PER LE CARICHE REGIONALI E LOCALI
SOMMARIO: 1. L’eliminazione delle “zone franche” per l’applicazione dell’istituto
dell’incandidabilità. – 2. L’esercizio della delega ed il ruolo primario del Ministro dell’Interno. – 3. La disciplina di primo impianto per i parlamentari nazionali, europei e per i titolari di cariche di governo. – 3.1. L’incandidabilità sopraggiunta in corso di mandato parlamentare. – 3.2. L’estensione del nuovo regime delle incompatibilità parlamentari ai membri del parlamento europeo spettanti all’Italia. – 3.3. L’applicazione delle cause di incandidabilità ai titolari di
cariche di governo. – 4. La durata dell’incandidabilità parlamentare. – 5.
L’implementazione del sistema delle incandidabilità regionali. – 6.
L’aggiornamento del sistema delle incandidabilità locali. – 7. Incandidabilità,
interdizione dai pubblici uffici e patteggiamento: applicabilità ed estinzione
della limitazione del diritto di elettorato passivo. – 8. La dibattuta questione
della “retroattività” delle nuove cause di incandidabilità. Le prime pronunce
giurisprudenziali. – 8.1. La sentenza del Consiglio di Stato sul caso “Maniscalco” n. 695/2013. – 8.2. La sentenza del Tar Lazio n. 8696/2013 sulle modalità
di estinzione delle cause di incandidabilità locali. – 9. Conclusioni.
1.
L’eliminazione delle “zone franche” per l’applicazione dell’istituto
dell’incandidabilità
Sfogliando la rassegna stampa politica del dicembre del 2012(1) ci si
rende conto di come il c.d. “decreto liste pulite” o “decreto Severino” sia an(1) “Liste pulite, ecco la legge. Incandidabili i condannati fuori da Parlamento e Regioni”, la
Repubblica del 5 novembre 2012; “Incandidabili. Pugno duro del Governo”, la Stampa del 5
novembre 2014; “Incandidabilità, stretta sugli eletti. Via con la condanna definitiva”, Corriere della sera del 6 novembre.2012; intervista a Mirabelli: “La legge è la sconfitta dei partiti.
Ora vadano oltre, chiudano agli impresentabili”, Avvenire del 6 novembre 2012; “Il decreto
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ANGELO DE PRISCO
noverabile tra gli interventi legislativi più attesi e deflagranti(2) degli ultimi
anni. Un provvedimento di spiccato contenuto tecnico e di forte impatto politico, da alcuni osservatori sottovalutato per la sua portata innovativa e da
altri, all’opposto, considerato come un antidoto, l’ultimo antidoto, per liberare le assemblee elettive dai corrotti e dagli affaristi.
Il Testo unico della disciplina delle incandidabilità derivanti da sentenze
penali di condanna per delitti non colposi (che di seguito chiameremo
T.U.I.), approvato con decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235, costituisce attuazione di una dibattuta e controversa delega contenuta nella cosiddetta Legge Anti-Corruzione (legge 6 novembre 2012, n. 190, articolo 1, commi
63, 64 e 65).
Nei suoi connotati essenziali la delega nasceva, nell’ambito di un più
ampio disegno governativo per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione, con l’obiettivo di colmare l’avvertito e non più giustificabile gap ordinamentale connesso
all’assenza di una disciplina delle incandidabilità sul livello politico nazionale(3) rispetto ad un puntuale e sperimentato sistema di sbarramento per
l’accesso alle cariche elettive e di governo sub-nazionali (regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali), contemplato nel nostro ordinamento fin
dal 1990.(4)
Prima dell’adozione del T.U.I. il nostro ordinamento, anche costituzionale, non contemplava, infatti, l’istituto dell’incandidabilità per gli appartenenti alla Camera dei Deputati ed al Senato della Repubblica.
La Carta costituzionale (artt. 56 e 58) già prevedeva, comunque, la necessità dell’esistenza di determinate condizioni soggettive per l’accesso alla
incandidabilità? Solo uno spot”, Secolo d’Italia del 6 novembre 2012; “La legge per le liste
pulite lascia il Parlamento sporco”, il Fatto Quotidiano del 6 novembre 2012 ; “Liste pulite.
Aumentano i reati nel mirino”, La Stampa del 9 novembre 2012; “I condannati fuori dal Parlamento”, la Repubblica del 29 novembre 212e; “Condannati incandidabili per almeno sei
anni”, Il Sole 24 Ore del 30 novembre 2012.
(2) “Liste pulite, il governo sfida il veto del Pdl”, la Repubblica del 6.dicembre.dicembre;
“Crisi governo: Silvio Berlusconi sfida Mario Monti sull'incandidabilità”, pubbl. su
L’Huffington Post il 6 dicembre 2012; “Venti di crisi. L’affronto. I condannati fuori dalle liste elettorali”, La Stampa del 7 dicembre 2012; “Dietro le tensioni anche il nodo incandidabilità”, il Sole 24 Ore del 7 dicembre 2012; “Monti: PDL ritirò fiducia governo dopo legge incandidabilità”, dichiarazione a Sky Tg24 del 2 agosto 2013.
(3) Lupo N. - Rivosecchi G., “La disciplina delle incandidabilità, ineleggibilità e incompatibilità con il mandato parlamentare”, in La legislazione elettorale italiana (a c. di D’Alimonte e
Fusaro), Il Mulino 2008; ZANON, “Sull’estensione alle cariche parlamentari dell’istituto
dell’incandidabilità”, in www.forumcosituzionale.it, 5.
(4) La disciplina sulle incandidabilità per le elezioni regionali e locali fu introdotta
dall’articolo 15 della legge n. 55 del 1990, e successive modificazioni, recante “disposizioni
per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione
di pericolosità sociale”.
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competizione elettorale politica: il possesso del diritto di elettorato attivo e
l’aver raggiunto una determinata età anagrafica.
La “non candidabilità” alle elezioni politiche non si era sostanziata, in
passato, in un istituto autonomo del diritto elettorale, ma aveva rappresentato
un riflesso indiretto sull’elettorato passivo per effetto della mancanza di uno
dei requisiti dell’elettorato attivo. A tal riguardo, i “non elettori” trovavano,
e trovano ancora, definizione nell'art. 2, primo comma, del Testo unico delle
leggi recanti norme per la disciplina dell'elettorato attivo e per la tenuta e la
revisione delle liste elettorali (approvato con DPR 20 marzo 1967, n. 223).
Non sono elettori – recita tale disposizione - e, conseguentemente, sono
incandidabili: coloro che sono sottoposti, in forza di provvedimenti definitivi, alle misure di prevenzione di cui all'articolo 3 della legge 27 dicembre
1956, n. 1423, come da ultimo modificato dall'articolo 4 della legge 3 agosto
1988, n. 327, finché durano gli effetti dei provvedimenti stessi; i condannati
a pena che importa la interdizione perpetua dai pubblici uffici; coloro che
sono sottoposti all'interdizione temporanea dai pubblici uffici, per tutto il
tempo della sua durata.
La previsione nel T.U.I. di specifiche cause di incandidabilità connesse
a sentenze di condanna anche per i parlamentari può, pertanto, iscriversi – ai
fini di una sua valutazione di conformità ai principi costituzionali – nel solco
delle linee giurisprudenziali tracciate dalla Corte Costituzionale, principalmente con le sentenze n. 407 del 1992 e n. 141 del 1996 dove si afferma che
“la non candidabilità va considerata come particolarissima causa di ineleggibilità” e, ancora, con la sentenza n. 132 del 2001 in cui la Corte sembra
equiparare i due istituti affermando che “le fattispecie di incandidabilità, e
quindi di ineleggibilità (…) rappresentano (…) l’espressione del venir meno
di un requisito soggettivo per l’accesso alle cariche” elettive.
È evidente, tuttavia, che la nuova disciplina delle cause di incandidabilità politiche non poteva ignorare il differente livello di garanzie costituzionali
riservato alle Camere ed ai suoi appartenenti rispetto a quello ricavabile per i
componenti delle assemblee elettive sub-nazionali. Per tale motivazione
l’esercizio del potere delegato non ha operato, come vedremo in seguito, la
mera trasposizione della disciplina per gli amministratori regionali e locali,
prevista nel 1990 e poi traslata negli articoli 58 e 59 del Testo unico delle
leggi sull’ordinamento degli enti locali (D.Lgs. n. 267/2000).
2.
L’esercizio della delega ed il ruolo primario del Ministro dell’Interno
Nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi, il Governo, su impulso del
Ministro dell’Interno, ha quindi messo a punto una disciplina ad hoc delle
incandidabilità politiche e di governo nazionale che, nel rispetto della pecu-
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ANGELO DE PRISCO
liarità costituzionale e funzionale delle Camere dell’Esecutivo, riduce – senza possibilità di eliminarla - l’originaria “asimmetria legislativa” tra il livello
politico e quello amministrativo.
La redazione del testo unico delle incandidabilità derivanti da sentenze
penali di condanna è avvenuta sulla base delle seguenti linee di intervento
normativo:
- introduzione di un regime delle incandidabilità alle cariche di deputato, di senatore e di membro del Parlamento europeo spettante all’Italia, per
coloro che abbiano riportato condanne definitive a pene superiori a 2 anni di
reclusione per i delitti previsti dall’art. 51, commi 3-bis e 3-quater del codice
di procedura penale, tra i quali si segnalano i reati di tipo associativo ed i delitti consumati o tentati con finalità di terrorismo, nonché per i delitti contro
la Pubblica Amministrazione;
- previsione di una durata temporanea dell’incandidabilità “politica”;
- estensione del regime delle incandidabilità “politiche” all’assunzione
delle cariche di governo nazionale;
- ricognizione delle incandidabilità per le cariche elettive e di governo
regionale e locale valutando, in coerenza con le scelte operate sul livello nazionale, l’introduzione di ulteriori ipotesi di incandidabilità conseguenti a
delitti di grave allarme sociale.
Come detto, il T.U.I. mantiene ancora in piedi una asimmetria tra le cariche di livello politico e quelle elettive regionali e locali, a conferma
dell’originario convincimento del legislatore circa la maggior esposizione
delle assemblee e degli organi di governo del territorio al rischio di aggressione e di penetrazione dei poteri criminali. Il contenuto più propriamente
amministrativo e gestionale degli enti territoriali continua a rappresentare
una occasione più “ghiotta” e più diretta di infiltrazione criminale, rispetto al
livello politico parlamentare.
3.
La disciplina di primo impianto per i parlamentari nazionali, europei e
per i titolari di cariche di governo
Il T.U.I. si compone di 18 articoli, suddivisi in 5 capi, e reca al Capo I la
disciplina qualitativamente più significativa, laddove vengono declinate le
cause ostative all’assunzione e allo svolgimento delle cariche di deputato,
senatore e di membro del Parlamento europeo spettante all’Italia.
Ai sensi dell’articolo 1 del Testo unico, determinano l’incandidabilità
alle cariche di deputato e di senatore:
a) le condanne definitive a pene superiori a 2 anni di reclusione per i
delitti, consumati o tentati, previsti dall’art. 51, commi 3-bis e 3-quater cpp,
tra i quali si segnalano i reati di tipo associativo (associazione a delinquere,
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di tipo mafioso, finalizzata al traffico illecito di stupefacenti) ed i delitti consumati o tentati con finalità di terrorismo;
b) le condanne definitive a pena di almeno 2 anni per i delitti, consumati o tentati, contro la Pubblica Amministrazione (es. peculato, malversazione,
concussione, corruzione);
c) le condanne definitive a pena di almeno 2 anni per delitti, consumati
o tentati, per i quali sia prevista la pena della reclusione non inferiore nel
massimo a 4 anni di reclusione;
In relazione al gruppo residuale di reati sub c), l’individuazione dei singoli delitti è stata operata per relationem attraverso l’indicazione del limite
di pena edittale previsto dalla legge per ciascun reato (“pena della reclusione
non inferiore nel massimo a quattro anni”). Tale criterio, avendo la delega
riconosciuto al legislatore delegato un ampio margine di discrezionalità limitato soltanto dal richiamo, quale parametro-soglia, a reati la cui pena edittale
risulta essere sintomatica di una certa gravità e allarme sociale (“pena detentiva superiore nel massimo a tre anni”), è stato prescelto per evitare esclusioni (o inclusioni) irragionevoli che avrebbero potuto determinare la violazione del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.).
Il criterio della pena non inferiore nel massimo a quattro anni di reclusione è stato selezionato in considerazione del fatto che, in base alle vigenti
disposizioni, esso comprende le fattispecie criminose più gravi, per le quali,
ad esempio, è anche possibile applicare la custodia cautelare in carcere (cfr.
art. 280, comma 2, c.p.p).
Il legislatore delegato ha dettato, poi, con l’articolo 2, la disciplina per
l’accertamento delle incandidabilità nella fase di accesso alla competizione
elettorale e di proclamazione degli eletti. Tali norme appaiono particolarmente significative poiché muovono dalla considerazione della natura
dell’istituto dell’incandidabilità che, come detto, riflette “uno status di inidoneità funzionale assoluta e non rimovibile da parte dell'interessato”, inteso a tutelare “il buon andamento e la trasparenza delle amministrazioni
pubbliche, l’ordine e la sicurezza, la libera determinazione degli organi elettivi”, da accertare nella fase di presentazione delle candidature e, comunque,
entro il termine di proclamazione degli eletti.
La norma individua, quindi, due momenti nel corso del procedimento
elettorale per l’accertamento della condizione di incandidabilità: il primo,
collegato alla fase di presentazione delle liste dei candidati, è svolto
dall’Ufficio centrale circoscrizionale, per la Camera, dall’Ufficio elettorale
regionale, per il Senato, e dall’Ufficio centrale per la circoscrizione estero,
sulla base delle dichiarazioni sostitutive attestanti l’insussistenza della condizione di incandidabilità rese da ciascun candidato e, in ogni caso, d’ufficio
anche sulla base di atti o documenti, in possesso di quegli uffici elettorali,
comprovanti la condizione di incandidabilità; il secondo, svolto dagli stessi
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uffici, in occasione della proclamazione degli eletti. Nel primo caso
l’accertamento dell’incandidabilità ha come effetto la cancellazione del soggetto in questione dalla lista dei candidati e, pertanto, la mancata ammissione
alla competizione elettorale, mentre nel secondo caso l’accertamento della
causa ostativa porta alla dichiarazione di mancata proclamazione.
3.1.
L’incandidabilità sopraggiunta in corso di mandato parlamentare
Nel nuovo sistema non poteva non trovare disciplina l’ipotesi in cui la
condizione di incandidabilità sopravvenga alla proclamazione degli eletti,
per effetto del passaggio in giudicato di una sentenza di condanna o, comunque, perché se ne venga a conoscenza solo nel corso del mandato elettivo.
A tali fini, con l’articolo 3 si fissa l’obbligo da parte dell’autorità giudiziaria (P.M. presso il giudice indicato nell’art. 665 del c.p.p.) di immediata
comunicazione alla Camera di appartenenza delle sentenze definitive di condanna emesse nei confronti di deputati e senatori in carica, ai fini dell’avvio
delle procedure per la dichiarazione di decadenza.
Nelle due ipotesi citate, si prevede, nel rispetto dell’autonomia di giudizio costituzionalmente garantito alle Camere, che la Camera di appartenenza
deliberi ai sensi dell’articolo 66 Cost. Si stabilisce, altresì, che ove
l’accertamento della condizione soggettiva di incandidabilità intervenga nella fase di convalida degli eletti, la Camera di appartenenza proceda senza indugio, anche nelle more della conclusione di tale complessivo procedimento,
alla deliberazione sulla mancata convalida del soggetto incandidabile.
Si prevede, infine, che nel caso in cui si renda vacante un seggio la Camera interessata accerti, in sede di convalida del subentrante, l’assenza per
quest’ultimo di cause di incandidabilità.
3.2.
L’estensione del nuovo regime delle incompatibilità parlamentari ai
membri del parlamento europeo spettanti all’Italia
La norma di delega, pur individuando, al comma 63, i membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia fra i destinatari della nuova disciplina,
non aveva previsto specifici criteri direttivi.
Il legislatore delegato ha optato, con l’articolo 4, per una equiparazione
“secca” dei parlamentari “europei” ai Deputati e ai Senatori, anche sulla base
di una simmetria di fondo già presente nel nostro ordinamento tra le due cariche elettive.
Tale equiparazione ha, però, reso necessario dettare, con l’articolo 5,
norme ad hoc per l’accertamento delle cause ostative in occasione delle ele-
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zioni del Parlamento europeo, adattando l’impianto normativo previsto agli
articoli 2 e 3, per le elezioni politiche, alle specificità procedurali di tale
competizione elettorale.
Fissato il principio che l’accertamento della condizione di incandidabilità comporta la cancellazione dalla lista dei candidati, è stato specificato che
l’accertamento entro il termine per l’ammissione delle liste dei candidati
(trentaseiesimo giorno antecedente il voto – cfr. art. 13 legge 24 gennaio
1979, n. 18) è effettuato dall’Ufficio elettorale circoscrizionale - costituito
presso la Corte d’appello nella cui giurisdizione è il capoluogo della circoscrizione - sulla base delle dichiarazioni sostitutive rese dagli interessati e,
comunque, di atti o documenti di cui quell’ufficio elettorale venga in possesso di comprovanti la condizione di incandidabilità.
È stato fissato, poi, alla fase di proclamazione degli eletti un secondo
momento per l’accertamento della condizione di incandidabilità, sopravvenuta dopo l’ammissione delle candidature.
Qualora, invece, la condizione di incandidabilità sopraggiunga nel corso
del mandato elettivo europeo essa viene rilevata dall’Ufficio elettorale nazionale – costituito presso la Corte di cassazione – che procede a deliberare
la decadenza dalla carica del parlamentare europeo, dandone immediata comunicazione alla segreteria del Parlamento europeo.
3.3.
L’applicazione delle cause di incandidabilità ai titolari di cariche di governo
L’articolo 6, del Capo II, dà attuazione all’articolo 1, comma 64, lettera
f), della legge di delega, laddove è stabilito che le condizioni che determinano l’incandidabilità alla carica di deputato e di senatore si applichino anche
per l’assunzione e lo svolgimento delle cariche di governo.
Il comma 1 disciplina, quindi, il divieto all’assunzione ed allo svolgimento di un incarico di governo attraverso un rinvio integrale alle disposizioni sull’incandidabilità per deputati e senatori prevista all’articolo 1.
Gli incarichi di governo sono quelli individuati dalla legge 20 luglio
2004, n. 215, (Norme in materia di risoluzione dei conflitti di interessi) e
cioè: Presidente del Consiglio dei Ministri, Ministri, Vice Ministri, Sottosegretari di Stato e commissari straordinari del Governo di cui all'articolo 11
della legge 23 agosto 1988, n. 400.
Il comma 2 prevede che chi assume un incarico di governo dichiari formalmente di non trovarsi in una condizione di limitazione del diritto di elettorato passivo, come disciplinata dall’articolo 1 del Decreto. Dichiarazione
che l’interessato dovrà rendere alla Presidenza del Consiglio, prima di assumere le funzioni di Presidente del Consiglio o di Ministro, o al Presidente
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del Consiglio, prima di assumere le funzioni di Vice Ministro, di Sottosegretario di Stato e di Commissario straordinario del Governo.
Si stabilisce, infine, che il passaggio in giudicato di una sentenza di
condanna per uno dei delitti richiamati dall’articolo 1 nei confronti di un
soggetto che svolge un incarico di governo – da comunicare immediatamente alla Presidenza del Consiglio dal pubblico ministero presso il giudice
competente - determina la decadenza di diritto dall’incarico da dichiarare
con decreto del Presidente della Repubblica, adottato su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri ovvero, nel caso in cui la decadenza riguardi
quest’ultimo, del Ministro dell’interno.
4.
La durata dell’incandidabilità parlamentare
Tra le questioni più delicate che il Governo ha dovuto affrontare nella
redazione del T.U.I., la durata dell’incandidabilità per i parlamentari ed i
membri del governo è sicuramente quella che ha richiesto maggiore riflessione e ponderazione, in considerazione dell’assenza di uno specifico criterio
di delega.
Attesa tale carenza di indicazioni per la “quantificazione” del periodo
temporaneo di incandidabilità “politica”, erano state valutate, in sede tecnica, le seguenti opzioni alternative: la prima legata ad un numero fisso di legislature successive al verificarsi della condizione di incandidabilità, la seconda ad un numero determinato di anni e, infine, quella, sulla quale è poi
caduta la scelta, connessa al periodo di interdizione temporanea dai pubblici
uffici comminata, come pena accessoria, con la sentenza di condanna.
La soluzione scelta dal legislatore delegato - sulla quale nessun rilievo
critico si è registrato nel corso dell’esame delle Commissioni parlamentari –
prevede, quindi, che l’incandidabilità abbia effetto per un periodo corrispondente al doppio della durata dell’interdizione temporanea comminata dal
giudice, e comunque, anche in assenza della pena accessoria, ad un periodo
non inferiore a sei anni.
Il meccanismo che lega la durata dell’incandidabilità all’interdizione dai
pubblici uffici consente, in assenza di un criterio specifico di delega, di assicurare, in ogni caso, una gradualità nella durata delle incandidabilità, direttamente connessa alla valutazione della gravità del comportamento delittuoso, operata in concreto dal giudice.
È previsto, infine, un aumento di un terzo della durata delle incandidabilità nel caso in cui il delitto sia stato commesso con abuso dei poteri o in violazione dei doveri connessi al mandato elettivo o di governo.
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IL DECRETO "SEVERINO"
5.
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L’implementazione del sistema delle incandidabilità regionali
Con riferimento alle incandidabilità per le cariche elettive e di governo
regionale, il Testo unico compendia, al Capo III, la disciplina finora rinvenibile nell’articolo 15 della legge n. 55 del 1990, come modificato dalla legge
18 gennaio 1992, n. 16.
Con gli articoli 7, 8 e 9 del “Decreto Severino”, da una parte si opera la trasposizione nel testo unico della normativa già in vigore e, dall’altro, si interviene
ad armonizzare il regime delle incandidabilità regionali con le scelte imposte dal
legislatore delegante con riferimento alle cariche elettive nazionali.
Sul punto, la delega non appariva sufficientemente chiara, poiché
l’intervento rimesso al Governo non ne specificava la portata. Se, per un verso, l’esercizio del potere delegato non sembrava, quindi, potersi limitare ad
una mera attività di ricognizione della normativa esistente, per altro verso, la
prevista attività di “individuazione” delle ipotesi di incandidabilità regionali
non trovava alcun criterio direttivo.
Rifacendosi, perciò, ai principi direttivi generali dell’armonizzazione e
del riordino della disciplina richiamati nella norma di delega, il Governo ha
ritenuto di integrare la disciplina già in vigore implementandola con il rinvio
ai delitti previsti dall’articolo 51, comma 3-bis e 3-quater ed ampliando il
catalogo dei delitti contra la Pubblica Amministrazione alla luce delle modifiche apportate al codice penale dalla stessa legge n. 190/2012.
L’elenco delle fattispecie di reato, partendo da quello già previsto
dall’articolo 15, comma 1 della legge 19 marzo 1990, n. 55, è stato ampliato
alle condanne definitive per i delitti che per la loro intrinseca gravità sono
rimessi alla competenza delle procure distrettuali (art. 51, commi 3-bis e 3quater) senza però il richiamo al limite della pena in concreto erogata (superiore a due anni), stabilita invece per l’incandidabilità dei parlamentari nazionali.
Tale opzione ha tenuto conto che, per ordinamento vigente, le incandidabilità regionali di cui ai delitti previsti dalle lettere a) e b) del citato art. 15
della legge n. 55/1990 (associazione di stampo mafioso, associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti, fabbricazione, importazione, esportazione, vendita o cessione di armi, munizioni o materie esplodenti,
delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione) scattano con
il passaggio in giudicato della sentenza di condanna, indipendentemente dalla pena in concreto erogata.
Sono state mantenute ferme, inoltre, le cause di incandidabilità connesse
a sentenze definitive alla pena della reclusione superiore a sei mesi per uno o
più delitti commessi con abuso dei poteri o con violazione dei doveri inerenti
una pubblica funzione e a pene non inferiori a due anni di reclusione per delitto non colposo.
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Trova conferma, infine, la causa di incandidabilità nei confronti dei
soggetti destinatari di una misura di prevenzione in quanto indiziati di appartenere ad associazioni di tipo mafioso.
È stato, infine, ribadito il principio dell’applicazione di tale disciplina a
qualsiasi incarico la cui elezione o nomina è di competenza degli organi di
governo della Regione.
6.
L’aggiornamento del sistema delle incandidabilità locali
Indicazioni più chiare erano state indirizzate al legislatore delegato nel
settore delle incompatibilità negli enti locali.
Il Capo IV reca la disciplina delle incandidabilità alle cariche elettive
negli enti locali in attuazione del criterio di delega di cui alla lettera g) del
comma 64 dell’art. 1 della legge n. 190/2012.
In particolare l’intervento normativo delegato - recato dal Capo IV, articoli 10, 11 e 12 - si attesta su due piani:
- il primo, concernente una completa ricognizione della normativa vigente in materia di incandidabilità alle elezioni provinciali, comunali e circoscrizionali e di divieto di ricoprire le cariche di presidente della provincia,
sindaco, assessore e consigliere provinciale e comunale, presidente e componente del consiglio circoscrizionale, presidente e componente del consiglio di amministrazione dei consorzi, presidente e componente dei consigli e
delle giunte delle unioni di comuni, consigliere di amministrazione e presidente delle aziende speciali e delle istituzioni di cui all'articolo 114 del testo
unico di cui al citato decreto legislativo n. 267 del 2000, presidente e componente degli organi delle comunità montane, determinata da sentenze definitive di condanna;
- il secondo, più innovativo, riguardante l’introduzione di ulteriori
ipotesi di incandidabilità per delitti di grave allarme sociale in coerenza con
le scelte operate sul livello politico nazionale e regionale.
A tale ultimo riguardo è stata mantenuta la perfetta simmetria tra i sistemi delle incandidabilità regionali e locali, originariamente disciplinati, in
maniera unitaria, dall’articolo 15 della legge n. 55/1999, poi trasfuso per la
parte relativa agli amministratori locali negli articoli 58 e 59 del Testo unico
delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.
In particolare, il vecchio articolo 58 del testo unico enti locali è stato
trasfuso nell’articolo 10, arricchito con il richiamo ai delitti di grave allarme
sociale indicati all’articolo 51, commi 3-bis e 3-quater, e ai delitti contro la
Pubblica Amministrazione come modificati dalla stessa legge n. 190/2012.
È stata, poi, confermata la disciplina della sospensione e della decadenza di diritto degli amministratori locali in condizione di incandidabilità, fatte
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salve alcune limitate modifiche di coordinamento in relazione all’ampliamento del “catalogo” delle incandidabilità operato all’articolo 10 del T.U.I.
7.
Incandidabilità, interdizione dai pubblici uffici e patteggiamento: applicabilità ed estinzione della limitazione del diritto di elettorato passivo
In attuazione di uno specifico principio di delega il testo unico dispone
che tutte le ipotesi di incandidabilità disciplinate dal testo unico operano anche nel caso di patteggiamento ex art. 444 del codice di procedura penale,
principio, peraltro, già applicato nelle previgente disciplina per le elezioni
regionali e locali.
Nel preoccuparsi della fase di prima applicazione, il Legislatore delegato ha specificato che il principio in base al quale il patteggiamento equivale a
condanna si applica solo per le sentenze pronunciate successivamente
all’entrata in vigore del testo unico, con riferimento alle incandidabilità disciplinate ex novo (quindi per tutte quelle previste per deputati e senatori e
per quelle che si aggiungono a livello regionale e locale).
È stato chiarito, poi, che gli effetti della incandidabilità decorrono in
maniera autonoma ed indipendente dalla eventuale concomitanza di ulteriori
misure limitative del diritto di elettorato gravanti sul medesimo soggetto,
come nel caso di applicazione giudiziale dell’interdizione dai pubblici uffici.
Le diverse misure conservano, cioè, i loro effetti per il tempo stabilito e coesistono temporalmente senza interferenze reciproche.(5)
È stato ribadito, infine, il principio (già previsto per le cariche elettive
regionali e locali) che la riabilitazione, ex art. 178 del c.p.p., è l’unica causa
di estinzione anticipata dell’incandidabilità.
8.
La dibattuta questione della “retroattività” delle nuove cause di incandidabilità. Le prime pronunce giurisprudenziali
Nei mesi immediatamente successivi all’entrata in vigore del T.U.I., la
giurisprudenza amministrativa ha consentito di circoscrivere e chiarire alcuni
dubbi sull’applicabilità della disciplina, in parte nuova, recata dal Decreto
Legislativo n. 235/2012, con riferimento sia alla vexata quaestio della c.d.
retroattività di tale normativa, sia ai meccanismi di rimozione dello status di
(5) Cfr. Alberto Racca, “Problematiche costituzionali del nuovo regime dell’incandidabilità
per le cariche elettive (e di governo) nell’ordinamento italiano”, pubblicato nella sezione
Studi del sito web Consulta online il 16 gennaio 2014.
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ANGELO DE PRISCO
incandidabilità e alla ragionevolezza della differente disciplina prevista per
le cariche elettive politico-nazionali e per quelle regionali e locali.
Due pronunce, che di seguito sintetizzeremo, consentono in particolare
di far luce sul serrato dibattito avente ad oggetto la natura giuridica
dell’incandidabilità(6), da alcuni osservatori ritenuta come misura sanzionatoria penale(7), e per tale ragione non applicabile in maniera retroattiva, e da
altri considerata, invece, come mera compressione del diritto di elettorato
passivo(8) per coloro che si macchiano di reati dai quali discende l’inidoneità
all’esercizio delle funzioni pubblico-elettive.
8.1.
La sentenza del Consiglio di Stato sul caso “Maniscalco” n. 695/2013
In occasione delle elezioni regionali in Molise, tenutesi in concomitanza
con le Politiche del 24 e 25 febbraio del 2013, uno dei candidati al Consiglio
regionale (Marcello Maniscalco) aveva presentato ricorso al Consiglio di
Stato contro la decisione del Tar di Campobasso di confermare la decisione
dell’Ufficio centrale regionale per le elezioni di escluderlo dalla competizione elettorale per una condanna per abuso d’ufficio divenuta definitiva nel
2001, e per la quale il ricorrente non aveva ottenuto la riabilitazione per aver
rinunciato, a suo tempo, all’istanza.
Il Consiglio di Stato, Sez. V, con sentenza n. 695 depositata il 6 febbraio
2013, ha confermato l’incandidabilità pur essendo stato il reato di Maniscalco commesso prima dell’entrata in vigore del c.d. “decreto Severino”, chiarendo che :«Non merita favorevole considerazione, in primo luogo, il motivo
di ricorso con il quale il ricorrente sostiene l’assunto ermeneutico secondo
cui la normativa inibitoria di cui al citato D.Lgs. n. 235/2012 sarebbe appli-
(6) Filippo Scuto, “La nuova dimensione dell’incandidabilità estesa alla totalità delle cariche
elettive e di governo”, pubblicato nella rivista n. 4/2013 dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti (AIC).
(7) Cfr. G. GUZZETTA, a giudizio del quale «l’incandidabilità e l’ineleggibilità sopravvenuta
come conseguenza della condanna, prevista dalla legge Severino avrebbe un’applicazione retroattiva il che suscita notevoli dubbi sul piano della costituzionalità e di una possibile violazione della convenzione europea dei diritti dell’uomo» (Ansa.it del 4 agosto 2013). In proposito vedi anche il parere di G. GUZZETTA che costituisce uno dei sei pareri pro veritate presentati il 28 agosto dai legali di Silvio Berlusconi alla Giunta per le elezioni e le immunità del
Senato.
(8) Cfr. V. ONIDA, nell’intervista rilasciata all’Unità del 6 agosto 2013, secondo il quale
«questa non è una norma penale che stabilisce cioè una sanzione penale, per la quale valga il
principio di irretroattività rispetto al momento del fatto commesso. Conta dunque non il momento del fatto commesso e penalmente rilevante ma il momento in cui è stata prevista, prima
delle elezioni, la causa di ineleggibilità, cioè l’esistenza o la sopravvenienza di una condanna
definitiva di un certo tipo».
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IL DECRETO "SEVERINO"
147
cabile solo con riferimento alle sentenze successive alla sua entrata in vigore».
Il Supremo Consesso spiega che l’incandidabilità non entra in conflitto
con il principio dell’irretroattività delle norme penali:
«Non si pone in contrasto con il dedotto principio, ricavabile dalla Carta Costituzionale e dalle disposizioni della Carta europea dei diritti
dell’Uomo, dell’irretroattività delle norme penali e, più in generale, delle
disposizioni sanzionatorie ed afflittive. Non è infatti suscettibile di condivisione il presupposto, da cui muove l’appellante, della natura sanzionatoria
della disposizione preclusiva in parola in quanto nel caso in esame non solo
non si tratta affatto di misure di natura sanzionatoria penale, ma neppure di
sanzioni amministrative o di disposizioni in senso ampio sanzionatorie».
Se ne desume che le disposizioni sull’incandidabilità sono legittimamente adottate dal legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità, per allontanare dallo svolgimento del rilevante munus pubblico i soggetti la cui
“radicale idoneità sia conclamata da irrevocabili pronunzie di giustizia”.
In tale contesto la condanna penale definitiva è considerata come un mero presupposto oggettivo cui si ricollega un giudizio di indegnità morale a
ricoprire determinate cariche elettive. La condanna – prosegue il Consiglio
di Stato – viene configurata alla stregua di “requisito negativo” o “qualifica
negativa” ai fini della capacità di partecipare alla competizione elettorale e di
mantenere la carica.
Sul punto vengono richiamate due importanti sentenze della Corte Costituzionale, la n. 407 del 1992 e la n. 118 del 1994, relative ad alcuni ricorsi
che in passato avevano messo in discussione la legittimità costituzionale della legge n. 16 del 18 gennaio 1992, ovvero delle norme sull’incandidabilità
regionale e locale ora confluite nel testo unico.
In particolare, con la sentenza n. 118 depositata il 31 marzo 1994 il
Giudice delle leggi stabilì (rispondendo ai rilievi della Corte di Appello di
Torino) che la legge che fa decadere i sindaci o i presidenti di Regione non
viola gli articoli 3 (uguaglianza davanti alla legge di tutti i cittadini) e 51
(eguaglianza di condizioni per l’accesso alle cariche elettive) della Carta:
«Alla luce della ratio della normativa come sopra individuata, non appare, invero, affatto irragionevole che questa operi con effetto immediato anche
in danno di chi sia stato legittimamente eletto prima della sua entrata in vigore: costituisce, infatti, frutto di una scelta discrezionale del legislatore certamente non irrazionale l’aver attribuito all’elemento della condanna irrevocabile per determinati gravi delitti una rilevanza così intensa, sul piano del giudizio di indegnità morale del soggetto, da esigere, al fine del miglior perseguimento delle richiamate finalità di rilievo costituzionale della legge in esame, l’incidenza negativa della disciplina medesima anche sul mantenimento
delle cariche elettive in corso al momento della sua entrata in vigore».
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8.2.
ANGELO DE PRISCO
La sentenza del Tar Lazio n. 8696/2013 sulle modalità di estinzione
delle cause di incandidabilità locali
Il c.d. “decreto Severino” ha, poi, superato un altro vaglio giurisdizionale con la sentenza del Tar Lazio n. 8696 dell’8 ottobre 2013, che, nel
solco della pronuncia cd. “sentenza Maniscalco” ha respinto il ricorso di un
candidato al consiglio di Roma Capitale, utilmente collocato in graduatoria
all’esito dello scrutinio elettorale del 2013 ma non proclamato eletto per la
sua condizione di incandidabilità connessa ad un pregressa condanna definitiva a due anni di reclusione per un delitto non colposo riportata nel
1996.
La pronuncia del Giudice di prime cure consente di fare chiarezza su
meccanismi di rimozione dello status di incandidabilità e sulla ragionevolezza della differente disciplina (per alcuni “severità”) prevista per le cariche
elettive politico-nazionali e per quelle regionali e locali.
È utile evidenziare che la causa di incandidabilità, contestata al ricorrente dall’ufficio centrale elettorale all’atto di proclamazione degli eletti alla carica di consigliere comunale di Roma, era già presente nel nostro ordinamento, precisamente all’art. 15 della legge n. 55/1990, poi riportata all’articolo
58, co. 1, lett. d, del D.lgs. n. 267/2000 (Testo unico enti locali), ed infine
trasfusa all’art. 10, co. 1, lett. e del T.U.I.
La condanna in questione era stata pronunciata con i benefici - mai revocati - della non menzione e della sospensione condizionale della pena.
Quel reato, peraltro, in assenza di reiterazione era da considerarsi estinto fin
dal 2001, per il combinato disposto degli artt. 163, 167 e 168 del codice penale.
Il ricorso avverso la mancata proclamazione si fondava sull’asserita
inapplicabilità della causa di incandidabilità per avvenuta estinzione del reato, interpretazione confortata dalla circostanza che il ricorrente aveva ricoperto l’incarico di consigliere comunale nel periodo 2008/2013.
Sul punto, il Tar, richiamando la Cassazione civile (sez. I, 27 maggio
2008, n. 13831), argomentava che l'incandidabilità non è un aspetto del trattamento sanzionatorio penale del reato, ma si traduce nel difetto di un requisito soggettivo per l'elettorato passivo, non assumendo rilievo, ai fini del venir meno della causa di incandidabilità, né il fatto che la condanna sia stata
sottoposta a sospensione condizionale (che l'art. 166, comma 1 c.p. oggi
estende anche alle pene accessorie), né l’avvenuta concessione dell’indulto
di cui alla l, 31 luglio 2006, n. 241.
Determinante ai fini della incandidabilità è la sola pronuncia della sentenza di condanna dalla quale discende una “inidoneità”, permanente per
l’accesso alle cariche elettive locali e temporanea per le cariche elettive nazionali e di governo, del soggetto condannato per delitti ai quali il legislato-
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IL DECRETO "SEVERINO"
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re, nella suo discrezionale apprezzamento, riconnette una “indegnità” a rivestire cariche pubbliche elettive e di governo.
La condizione ostativa alla candidatura, per tali considerazioni, non viene meno per la sopravvenuta estinzione del reato, ma solo ove sia intervenuta la sentenza di riabilitazione, ai sensi degli articoli 178 e seguenti del codice penale (art. 15, comma 3 del D. Lgs. n. 235/2012). E nel caso di specie il
ricorrente non risultava destinatario di un provvedimento di riabilitazione
che, fin dalla prima disciplina dell’incandidabilità del 1990, ne rappresenta
l’unica causa di estinzione anticipata.
Con riferimento al caso di specie, il c.d. “decreto Severino” nulla ha aggiunto, se non il potenziamento dei meccanismi di verifica dello status dei
candidati, anticipati alla fase della presentazione delle candidature e a quella
della proclamazione degli eletti e non più riservati, quindi, ai soli organi elettivi di appartenenza.
Il Tar ha respinto, poi, i dubbi di costituzionalità avanzati dal ricorrente
con riferimento alla mancata previsione, quanto alle elezioni locali, di un
termine di durata dell’incandidabilità diversamente da quanto previsto per le
elezioni politiche ed europee (il doppio della pena accessoria
dell’interdizione dai pubblici uffici, e comunque non inferiore a sei anni).
Questione ritenuta infondata anche con riferimento alla lamentata minore severità della disciplina delle incandidabilità politiche nazionali rispetto a quelle locali.
Richiamando, in proposito, la c.d. Sentenza Maniscalco pronunciata dal
Consiglio di Stato nel febbraio scorso, il Tar Lazio chiarisce che non sussiste
alcun profilo di irragionevolezza della “decreto Severino” per la mancata
previsione, quanto alle elezioni amministrative, di un limite temporale analogo a quello fissato per le elezioni politiche ed europee, posto che la diversità delle elezioni e delle cariche non consentono di sindacare
l’apprezzamento discrezionale operato dal legislatore nel quadro di una disciplina complessivamente eterogenea, anche sul piano sostanziale. Argomento, questo, ritenuto applicabile sia alla questione del limite temporale sia
a quella dei relativi presupposti (tipologia delle condanne, pene edittali o irrogate, etc.).
Come previsto nella stessa norma di delega contenuta nella legge n.
190/2013 (Legge Anticorruzione), il legislatore delegato, nel disciplinare un
sistema di incandidabilità per le cariche politiche nazionali e per gli incarichi
di governo, ha dovuto operare - attesa la differente copertura costituzionale
riservata ai suoi destinatari- con un intervento ad hoc e non con una mera ed
integrale operazione di equiparazione di esse al già vigente regime delle incandidabilità per le cariche elettive regionali e locali.
L’esercizio del potere delegato - pur nel rispetto del criterio di armonizzazione dell’intera disciplina delle incandidabilità dettato dal legislatore de-
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ANGELO DE PRISCO
legante – ha proceduto tenendo conto della peculiarità funzionale ed istituzionale dei diversi ambiti di applicazione concreta, con il risultato atteso di
un sistema complessivamente armonico pur nella specificità dei singoli settori disciplinati.
9.
Conclusioni
Il susseguirsi delle indagini giudiziarie e delle condanne a carico dei
rappresentanti della classe politica ha contribuito, negli ultimi anni, ad alimentare un clima di sfiducia diffusa, soprattutto da parte delle giovani generazioni, e di delegittimazione nei confronti delle istituzioni della Repubblica
e dei loro rappresentanti.
Il c.d. Decreto Severino, pur senza la pretesa di essere l’antidoto al malaffare della politica, ha sicuramente il merito di aver eliminato una zona
franca dall’ordinamento “elettorale”, prevedendo una disciplina ad hoc sulle
incandidabilità anche per i parlamentari e i per i membri dell’esecutivo, oltreché il rafforzamento del già rigoroso regime delle cause ostative
all’assunzione degli incarichi elettivi regionali e locali.
La rapidità con la quale si è giunti all’approvazione del decreto legislativo non ha precedenti: l’approvazione definitiva da parte del Consiglio dei
Ministri è intervenuta il 22 dicembre del 2012, a meno di un mese di distanza dall’entrata in vigore (28 novembre 2012) della norma di delega contenuta nella legge Anticorruzione ed è stata fortemente voluta, o non osteggiata,
da tutte le forze politiche presenti in Parlamento con il dichiarato obiettivo di
rendere applicabile il nuovo regime partire dalle elezioni politiche che si sarebbero tenute nel giro di poche settimane, nel febbraio del 2013.
Le scelte tecniche operate dal Governo nel rigoroso solco dei principi
direttivi dettati dalla Legge Anticorruzione hanno superato, come abbiamo
visto, i primi vagli di legittimità in sede giurisdizionale; tuttavia la prima applicazione(9) delle norme sulle incandidabilità parlamentari ha fatto registrare non poche polemiche e dispute giuridiche, alimentate dall’idea di fondo
che lo status di parlamentare rechi ancora con sé uno “status soggettivo privilegiato”, diverso e più tutelato rispetto alle altre cariche elettive e di governo subnazionale.
Difficilmente, tuttavia, le scelte operate sulle cariche politiche e di governo di livello nazionale potranno essere rimesse in discussione ed affievolite nella loro portata. Piuttosto, non è da escludere che una spinta sempre
(9) Cfr. la procedura di contestazione dell’elezione del Sen. Berlusconi nella XVII Legislatura.
Atti parlamentari consultabili all’indirizzo http://www.senato.it/leg/17/BGT/Schede/
ProcANL/ProcANLscheda27857.htm.
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IL DECRETO "SEVERINO"
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più forte proveniente dall’opinione pubblica indirizzi le future scelte legislative su piani di ancor maggiore rigore, verso una sostanziale omogeneizzazione dei diversi regimi delle incandidabilità ad “immagine” di quella più
severa in vigore per le elezioni locali.
In tale direzione va segnalata la presa di posizione della Commissione
Parlamentare Antimafia che, nella relazione(10) del 23 settembre 2014, in
materia di formazione delle liste delle candidature per le elezioni europee,
politiche, regionali, comunali e circoscrizionali, propone “da un lato, che vi
sia un sistema (delle incandidabilità) valevole per tutti i casi di elezione di
organi rappresentativi; dall’altro, che la soglia di autotutela da parte dei
partiti e dei movimenti politici contro il rischio di inquinamento delle liste
elettorali possa essere ulteriormente elevata aderendo alle previsioni di un
codice di autoregolamentazione”.
(10) Cfr. Doc. XXIII, N.3, http://www.senato.it/leg/17/BGT/Schede/docnonleg/29277.htm.
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DAVIDE LOCASTRO
DAL “PORCELLUM” AL “CONSULTELLUM”:
L’INNOVATIVA SENTENZA N. 1/2014
DELLA CORTE COSTITUZIONALE E LE PROSPETTIVE
DI RIFORMA DELLA LEGGE ELETTORALE.
SOMMARIO: 1. Limiti e difetti della legge 21 dicembre 2005, n. 270. – 2.
L’ammissibilità delle censure. – 3.1. I profili di illegittimità del Porcellum: il
premio di maggioranza alla Camera. – 3.2. L’irrazionalità dei premi regionali al
Senato. – 3.3. Le liste bloccate. – 4. La normativa elettorale di risulta, ovvero il
Consultellum. – 5. L’Italicum, ovvero il nuovo sistema elettorale della Camera.
– 6. Conclusioni.
1.
Limiti e difetti della legge 21 dicembre 2005, n. 270
Che il sistema elettorale di Camera e Senato, per come ridisegnato dalla
legge 21 dicembre 2005, n. 270, presentasse aspetti problematici e profili di
illegittimità costituzionale appariva abbastanza chiaro già all’indomani della
sua approvazione parlamentare.
A suffragare tale opinione, se non bastasse il non certo simpatico soprannome affibbiatogli in seguito ad un commento del suo materiale estensore(1), sarebbe sufficiente scorrere le dichiarazioni di voto rese dalle forze di
opposizione già in occasione dell’approvazione della legge da parte del primo ramo del Parlamento(2) o i commenti a firma di illustri studiosi di diritto
costituzionale apparsi nel medesimo periodo(3).
(1) Il nome “Porcellum” venne coniato - per assonanza con “Mattarellum”, denominzione
giornalistica della precedente legge maggioritaria - dal politologo Giovanni Sartori in seguito
alle dichiarazioni rilasciate dal Sen. Roberto Calderoli che, nel corso della trasmissione televisiva Matrix del 14 marzo 2006, definì la nuova legge elettorale, che verrà a breve applicata
per il rinnovo di Camera e Senato, “una porcata fatta volutamente per mettere in difficoltà
una destra e una sinistra che devono fare i conti col popolo che vota”.
(2) Vedi il resoconto della seduta della Camera del 15 ottobre 2012.
(3) G. ZAGREBELSKY,“Una riforma del voto irrazionale e incostituzionale” in La Repubblica,
25 ottobre 2005; A PACE, “Senato, un aiuto a chi perde”, in Europa 1 novembre 2005; L.
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DAVIDE LOCASTRO
Le copiose critiche piovute sul nuovo impianto riguardavano sia il metodo che aveva condotto alla sua adozione, l’assenza cioè di un coinvolgimento delle opposizioni nella sua stesura, che il merito dell’intervento, per
la mancata previsione di una soglia al cui raggiungimento far scattare
l’assegnazione del premio di maggioranza, per l’irragionevolezza dei premi
a livello regionale al Senato e per la previsione delle liste “bloccate” di
candidati e la conseguente compressione delle prerogative di scelta
dell’elettore.
La Corte, come è noto, ha accolto le tre questioni, con una dichiarazione
d’incostituzionalità secca in relazione alle prime due e una pronuncia additiva con riferimento alla terza, stabilendo cioè l’illegittimità delle relative
norme «nella parte in cui non consentono all’elettore di esprimere una preferenza per i candidati».
L’intervento effettuato sul sistema elettorale con la sentenza n. 1 del
2014 presenta caratteri di eccezionalità sotto più aspetti. Se è vero, infatti,
che il giudice delle leggi ha inteso così porre un rimedio estremo all’inerzia
delle forze politiche, peraltro a più riprese stigmatizzata dallo stesso Collegio
e dal suo Presidente(4), non può disconoscersi che la decisione appare in
contraddizione con la costante giurisprudenza della Corte sulla necessaria
incidentalità del giudizio di legittimità costituzionale che si celebra innanzi
ad essa e quindi con il dogma della intangibilità della normativa elettorale se
non per mano del Parlamento.
Eppure, per comprendere appieno le scelte operate dai giudici costituzionali in questa occasione non si può prescindere dal considerare il conclamato “impasse” del Parlamento nel corso degli ultimi anni in questa materia.
ELIA, “Il voto rischia di essere delegittimato”, in Europa del 29 novembre 2005; A.
MANZELLA, “La corsia sbagliata della democrazia”, in La Repubblica del 15 dicembre 2005;
V. ONIDA ,“I guai della legge elettorale. Cancellati sia il voto di coalizione sia la scelta dei
singoli candidati”, in il Sole 24Ore, 20 dicembre 2005.
(4) Vedasi i tre moniti della Corte contenuti nelle sent. n. 15 e 16 del 2008 e n. 13 del 2012,
nonché l’esplicito preannuncio di incostituzionalità formulato del 12 aprile 2013 dal Presidente della Corte Franco Gallo in occasione della relazione annuale sull’attività della Corte nel
2012 (in www.cortecostituzionale.it/documenti/relazioni_annuali/RelazioneGallo): «È appena
il caso di menzionare, poi, l’altra raccomandazione – tanto spesso richiamata nelle più diverse
sedi politiche – a modificare la vigente legge elettorale. Già con le sentenze n. 15 e n. 16 del
2008 e, più di recente, con la n. 13 dello scorso anno, la Corte ha invano sollecitato il legislatore a riconsiderare gli aspetti problematici della legge n. 270 del 2005 «con particolare riguardo all’attribuzione di un premio di maggioranza […] senza che sia raggiunta una soglia
minima di voti e/o di seggi».
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DAL "PROCELLUM" AL "CONSULTELLUM"
2.
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L’ammissibilità delle censure
La decisione circa l’ammissibilità delle censure avanzate dalla Corte di
Cassazione nell’ordinanza di rimessione(5) assume in sé un valore che, travalicando il caso specifico, è in grado di prospettare futuri ed innovativi scenari
nel campo della tutela dei diritti costituzionali.
E’ bene ricordare, infatti, che la decisione della Consulta si innesta
all’interno di un giudizio in cui un cittadino aveva chiesto che venisse dichiarato che il suo diritto di voto, per effetto della legge n. 270/2005, non
aveva potuto essere esercitato in modo libero e diretto e quindi reclamava di
ripristinarlo secondo modalità conformi alla legalità costituzionale.
Secondo il costante orientamento della Consulta “il giudizio a quo deve
avere, da un lato, un petitum separato e distinto dalla questione di costituzionalità, sul quale il giudice remittente sia legittimamente chiamato, in ragione della propria competenza, a decidere; dall’altro, un suo autonomo
svolgimento, nel senso di poter essere indirizzato a una propria conclusione,
al di fuori della questione di legittimità costituzionale, il cui insorgere è solo
eventuale”(6).
In questo caso la Corte, per giungere ad una dichiarazione di illegittimità costituzionale del cd. “Porcellum”, ha dovuto forzare in misura significativa i propri criteri di ammissibilità del giudizio incidentale che da sempre
escludevano questioni che avessero come fine unico quello di dirimere un
dubbio di legittimità costituzionale su una legge.
Così, nella stringata motivazione della decisione sull’ammissibilità, il
Collegio ritiene soddisfatta la condizione della rilevanza delle questioni prospettate, partendo dalla considerazione che “il petitum oggetto del giudizio
principale è costituito dalla pronuncia di accertamento del diritto azionato
(…) non risultando l’accertamento richiesto al giudice comune totalmente
assorbito dalla sentenza di questa Corte”.
Quindi, se il petitum del giudizio principale consiste nella “pronuncia di
accertamento del diritto azionato”, in quanto tale diritto sia “reso incerto”
dalla legge elettorale della cui costituzionalità si dubita, il petitum del giudizio costituzionale consiste invece nella dichiarazione di illegittimità della
stessa legge. La linea di demarcazione appare molto sottile, anche perchè se i
petita sono diversi al giudice a quo dovrebbe essere rimesso un accertamento
che non sia assorbito dalla decisione del giudice costituzionale. E infatti la
sentenza afferma che al giudice a quo “residuerebbe la verifica delle altre
(5) Corte di cassazione, prima sezione civile, ordinanza 21 marzo 2013, n. 12060, depositata il
17 maggio 2013 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell’anno 2013.
(6) Tanto si legge, in termini particolarmente espliciti, nella sentenza Corte Cost. n. 38 del
2009.
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DAVIDE LOCASTRO
condizioni da cui la legge fa dipendere il riconoscimento del diritto di voto”;
in verità, la individuazione di tali altre condizioni non sembra agevole.
Tale osservazione pare confermata dalla sentenza(7) emessa a seguito
della pronuncia di illegittimità costituzionale della legge 270/2005 e con cui
la Corte di Cassazione si è limitata a registrare i risultati già prodottisi sul
giudizio a quo per effetto della pronuncia della Consulta senza, ovviamente,
poter aggiungere alcunché.
La Corte costituzionale, comunque, dopo aver illustrato, come si è visto
in maniera non del tutto convincente, questa linea argomentativa e quasi a
voler puntellare tale traballante impianto, introduce ulteriori considerazioni a
sostegno della sua decisione: l’indispensabilità di un controllo di conformità
a Costituzione delle leggi “che definiscono le regole per la composizione di
organi costituzionali essenziali per il funzionamento di un sistema democratico-rappresentativo” e, più in generale, l’inaccettabilità dell’esistenza di
“una zona franca nel sistema di giustizia costituzionale proprio in un ambito
strettamente connesso con l’assetto democratico” che si tradurrebbe in “un
vulnus intollerabile per l’ordinamento costituzionale complessivamente considerato”.
Questo passaggio aggiuntivo della motivazione concernente le esigenze
“di sistema”, ha suscitato critiche(8), in quanto rischia di minare il ragionamento più strettamente “giuridico” della Corte lasciando intendere che la decisione è stata presa anche per motivi di garanzia sostanziale dei diritti in
conseguenza della colpevole inerzia del legislatore.
Proprio l’inaccettabilità di un diniego di giustizia nel campo della garanzia dei diritti più importanti, fra i quali i diritti politici fondamentali sanciti dalla Costituzione, pare essere la vera ragione per la quale la Corte ha
dichiarato ammissibile il rinvio.
Le conseguenze di tale pronuncia sul punto investono in maniera sicuramente non prevedibile il modello incidentale di impugnazione delle norme
ritenute illegittime(9). Un esempio su tutti lo fornisce l’Ordinanza n. 5 del 12
(7) Il dispositivo della sentenza della I sezione civile della Corte di Cassazione n. 8878 del 4
aprile 2014 si limita a dichiarare che i ricorrenti, dall’approvazione della legge 270/2005 e
fino alla decisione della Consulta, non hanno potuto esercitare il diritto di voto in modo conforme a Costituzione. La Corte di Cassazione precisa di non dover compiere alcuna verifica di
«altre condizioni da cui la legge fa dipendere il riconoscimento del diritto di voto», ma afferma che, dopo la sentenza della Corte costituzionale, al giudice ordinario residua di accertare
«le conseguenze della pronuncia costituzionale e, in particolare, se vi sia stata una lesione giuridicamente rilevante del diritto di voto».
(8) F. FERRARI,“Liste bloccate o situazione normativa? Un’alternativa all’oggetto del giudizio
di costituzionalità” in Forum di quaderni costituzionali, 2014.
(9) In tal senso R. BIN, "Zone franche" e legittimazione della Corte”, in
www.forumcostituzionale.it, secondo cui “la Corte sembra essersi riservata un potere di derogare alle regole processuali che delimitano i suoi poteri: ma si tratta di deroghe per casi ecce-
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DAL "PROCELLUM" AL "CONSULTELLUM"
157
maggio 2014 con cui il Tribunale di Cagliari, ripercorrendo il medesimo iter
logico dell’ordinanza di rimessione n. 12060 della Corte di Cassazione, che
viene espressamente citata, ha ritenuto rilevanti e non manifestamente infondate alcune questioni di legittimità costituzionale della legge che disciplina
l’elezione dei membri italiani al Parlamento europeo, sollevate da un gruppo
di elettori sardi all’interno di un giudizio volto ad accertare la compromissione del loro diritto di voto. Si tratta, quindi, dello stesso schema che ha
condotto alla sentenza 1/2014.
Sulla scorta dell’illustre precedente, è lecito attendersi anche in questo
caso che la Corte superando il limite, sinora dalla stessa ritenuto invalicabile,
della propria giurisprudenza sulla rilevanza delle questioni e
sull’incidentalità del giudizio, si pronunci nel merito anche su tale sistema
elettorale.
3.1.
I profili di illegittimità del Porcellum: il premio di maggioranza alla
Camera
Anche con riferimento al merito delle censure di illegittimità costituzionale prospettate, la sentenza presenta caratteri innovativi. Già prima che la
Corte si pronunciasse sulla questione, autorevole dottrina(10) aveva sostenuto
che la decisione avrebbe rispettato quella logica istituzionale che tende a limitare al minimo l’incidenza della Corte nella produzione di nuove norme e
non si sarebbe spinta sino ad invadere il campo della politica, dettando un
nuovo sistema elettorale. Ragioni di salvaguardia della discrezionalità legislativa, quanto mai ampia nella materia elettorale, avrebbero militato a favore di una pronuncia di inammissibilità delle questioni(11).
zionali, che non attenuano il rigore delle regole stabilite dalla legge di procedura. Il prezzo
che dovrà pagare però non è irrilevante: come spiegare ai cittadini di Taranto che chiedano al
giudice, per ipotesi, l'accertamento della violazione del loro diritto costituzionale alla salute,
previa impugnazione della "legge Ilva", che in quel caso la incidentalità e la rilevanza non
sussistono?”
(10) U. DE SIERVO, “Alla Consulta un ricorso inammissibile”, in La Stampa 29 novembre
2013, secondo cui “la tesi che la Corte possa allora semplicemente far venir meno i premi di
maggioranza equivale - come ben noto - a trasformare il vigente sistema elettorale di tipo
maggioritario in un sistema proporzionale, realizzando quindi un vero e proprio radicale mutamento legislativo, che però non può che spettare ad organi rappresentativi”.
(11) M. AINIS sul Corriere della Sera del 5 dicembre 2013 avvertiva che era stato il “vuoto politico” a tenere a galla “per tre legislature una legge elettorale che costituisce di per sé un insulto alla democrazia […]. Certo, sarebbe stato meglio, molto meglio, che a scrivere le nuove
regole del gioco fossero state le assemblee legislative […].Una sentenza costituzionale non è
la via maestra, non è mestiere della Consulta scrivere le leggi elettorali. Ma fra il nulla e la
sentenza, meglio la sentenza. Alla fine della giostra, è infatti di questo che si tratta: un rimedio
estremo rispetto ad un danno estremo”.
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Ma in realtà, ciò non è stato. Proprio partendo dalla affievolita aspettativa nella risposta legislativa ai difetti della legge elettorale, la Corte, pur facendo espresso richiamo “all’ampia discrezionalità del legislatore”(12)
quanto alla scelta della formula e del sistema elettorale, ha ritenuto di fare
sentire la sua voce nell’unico modo che le era consentito.
Non potendo spingersi, ovviamente, sino ad indicare la percentuale di
voti raggiunta la quale un premio di governabilità risultasse costituzionalmente legittimo, il suo intervento, “nella perdurante inerzia del legislatore
ordinario”, è consistito nello svolgimento di un test di proporzionalità e di
ragionevolezza per verificare il corretto bilanciamento tra l’esigenza di assicurare un’adeguata maggioranza parlamentare e dunque un governo stabile e
quella di garantire la rappresentatività dell’assemblea parlamentare.
L’interesse alla rappresentatività dell’assemblea elettiva, particolarmente da tutelare in un sistema a base proporzionale(13) come quello della legge
270/2005, può essere bilanciato con quello della governabilità ma entro limiti di ragionevolezza, o meglio attraverso strumenti (soglie e/o premi) in grado di superare il test di proporzionalità.
La conclusione della Corte sul punto, come era ampiamente prevedibile,
è che le norme sotto scrutinio non si limitano ad “introdurre un correttivo al
sistema di trasformazione dei voti in seggi in ragione proporzionale” per
“favorire la formazione di stabili maggioranze parlamentari ma rovesciano
la ratio della formula elettorale prescelta dallo stesso legislatore del 2005,
che è quella di assicurare la rappresentatività dell’assemblea parlamentare”.
Tali norme non imponendo il raggiungimento di una soglia minima di
voti per l’attribuzione di un numero, in ipotesi, anche molto elevato di seggi
supplementari, “consentono una illimitata compressione della rappresentatività dell’assemblea parlamentare” e trasformano una maggioranza relativa
di voti, potenzialmente anche molto modesta, in una maggioranza assoluta di
seggi. Il principio di eguaglianza del voto, consacrato nell’art. 48 della Costituzione, ricorda la Corte, impone che ciascun voto sia personale ed eguale,
(12) La Corte afferma che «non c’è … un modello di sistema elettorale imposto dalla Carta
costituzionale, in quanto quest’ultima lascia alla discrezionalità del legislatore la scelta del
sistema che ritenga più idoneo ed efficace in ragione del contesto storico». Al punto 3.1 delle
motivazioni sostiene poi che “il sistema elettorale …non è esente da controllo, essendo sempre censurabile in sede di giudizio di costituzionalità quando risulti manifestamente irragionevole”.
(13) La Corte, sul punto, cita una decisione del Tribunale costituzionale tedesco per sostenere
che “qualora il legislatore adotti il sistema proporzionale, anche solo in modo parziale, esso
genera nell’elettore la legittima aspettativa che non si determini uno squilibrio sugli effetti del
voto, e cioè una diseguale valutazione del “peso” del voto “in uscita”, ai fini dell’attribuzione
dei seggi, che non sia necessaria ad evitare un pregiudizio per la funzionalità dell’organo parlamentare (BVerfGE, sentenza 3/11 del 25 luglio 2012)”.
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oltre che libero e segreto, cioè contribuisca “potenzialmente e con pari efficacia” alla formazione delle Camere, in modo che non sia pregiudicata la
“legittima aspettativa” dell’elettore e “che non si determini uno squilibrio
sugli effetti del voto, (…) cioè una diseguale valutazione” del “peso” del voto espresso ai fini dell’attribuzione dei seggi.
Il perseguimento da parte della legge elettorale dell’obiettivo di rilievo
costituzionale della stabilità del governo deve avvenire nel rispetto del vincolo del minor sacrificio possibile di altrettanti valori di rango costituzionale,
quali quelli contenuti negli artt. 3, 48 e 67 della Costituzione.
Non è quindi la distorsione in sé(14) della regola di trasformazione dei
voti in seggi ad essere illegittima ma la sua eccessiva portata all’interno di
un sistema proporzionale.
3.2.
L’irrazionalità dei premi regionali al Senato
Le motivazioni della sentenza con riferimento alle norme per l’elezione
del Senato ricalcano quelle poste a base della censura di costituzionalità del
meccanismo premiale previsto per la Camera dei Deputati.
In particolare, l’attribuzione del premio di maggioranza alla coalizione
di liste o alle singole liste che abbiano ottenuto il maggior numero di voti validi espressi nell’ambito della regione, in difetto del raggiungimento di una
soglia minima di voti, costituisce una disciplina manifestamente irragionevole poiché il meccanismo premiale finisce per comprimere la rappresentatività
dell’assemblea parlamentare in misura sproporzionata rispetto all’obiettivo
perseguito che è quello di salvaguardare la stabilità del governo e
l’efficienza decisionale del sistema.
Ma la disciplina elettorale per il Senato evidenzia, altresì, un ulteriore
vizio connesso all’attribuzione del premio su scala regionale: tale meccanismo produce l’effetto perverso che la maggioranza costituita in Senato “sia
il risultato casuale di una somma di premi regionali, che può finire per rovesciare il risultato ottenuto dalle liste o coalizioni di liste su base nazionale, favorendo la formazione di maggioranze parlamentari non coincidenti
nei due rami del Parlamento, pur in presenza di una distribuzione del voto
nell’insieme sostanzialmente omogenea”.
In un sistema connotato dal bicameralismo perfetto, l’ipotesi di maggioranze difformi tra le due Assemblee rischia di compromettere non solo la
stabilità ex se, ma anche il funzionamento della forma di governo parlamen(14) Altrimenti dovrebbe ritenersi antidemocratico il modello elettorale del Regno Unito del
cd. the first part the post, in cui la somma dei voti dei candidati sconfitti nel collegio può, in
ipotesi, superare quella del candidato eletto.
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tare, in quanto entrambi i rami del Parlamento devono avere una consonanza
politica, che è indispensabile per conferire la fiducia al Governo e per svolgere la funzione legislativa.
L’inidoneità al raggiungimento dell’obiettivo della governabilità, in ipotesi perseguito, accresce il vulnus ai principi di proporzionalità e ragionevolezza inferto dalle norme censurate e, di conseguenza lede gli articoli 1, secondo comma, 3, 48 secondo comma e 67 della Costituzione.
Sotto questo profilo, se il meccanismo correttivo del sistema proporzionale sacrifica un principio costituzionale senza perseguire effettivamente un
interesse costituzionalmente legittimo, viene meno qualsiasi ipotesi di bilanciamento.
Al riguardo, è bene sottolineare che l’adozione di una legge elettorale
maggioritaria in un sistema bicamerale paritario e perfetto quale quello italiano, in cui, per giunta, la base elettorale della Camera alta è diversa rispetto
a quella dell’altra assemblea, conduce sempre al rischio di ottenere maggioranze diverse nei due rami del Parlamento. E’ tuttavia indubitabile che il
meccanismo sposato dal “Porcellum” rende altamente più probabile il verificarsi di tale scenario.
Quello che la Corte non dice, non essendole stato chiesto, è se la previsione di un premio di maggioranza a livello nazionale rimanga compatibile con la
disposizione contenuta nel comma 1 dell’articolo 57 della Costituzione, secondo cui il Senato è eletto “a base regionale”. Se nella volontà del costituente tale espressione implica che le delegazioni regionali di senatori debbano essere capaci di rappresentare ciascuna comunità regionale, allora meccanismi
elettorali che prevedono l’assegnazione dei seggi in base a calcoli svolti a livello superiore rispetto a quello regionale appaiono da respingere(15).
3.3.
Le liste bloccate
L’altro aspetto della legge n. 270/2005 annullato dalla Consulta inerisce
alle c.d. liste bloccate, e cioè alle disposizioni secondo cui i seggi conquistati
(15) L. SPADACINI, in “I limiti alla discrezionalità del legislatore in materia elettorale desumibili dalla sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014”, pubblicato su
www.forumcostituzionale.it, osserva che applicando, ad esempio alla Lombardia, il sistema
del premio nazionale della Camera al Senato “ la maggioranza assoluta dei seggi senatoriali
lombardi risulterebbe assegnata al centrosinistra e la ripartizione dei seggi risulterebbe completamente ribaltata rispetto a quella attuale, con il passaggio di 16/17 seggi dal centrodestra
al centrosinistra. L’esito sarebbe dunque quello di avere una rappresentanza della comunità
regionale lombarda con una maggioranza assoluta di senatori appartenenti al centrosinistra,
coalizione politica decisamente minoritaria in Lombardia e distanziata dal centrodestra da circa otto punti percentuali nel voto al Senato”.
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da ciascuna lista sono assegnati ai candidati secondo l’ordine di presentazione indicato dai partiti. Sul punto, la Corte ricorre a motivazioni che non appaiono del tutto convincenti e che scontano la difficoltà di individuare il
principio costituzionale che vieti il ricorso alle liste bloccate o che, viceversa, imponga di utilizzare le preferenze.
Secondo la Consulta le disposizioni censurate sono incostituzionali
“perché escludono ogni facoltà dell’elettore di incidere sull’elezione dei
propri rappresentanti” in quanto la decisione ultima in proposito discende in
definitiva dall’ordine di inserimento dei candidati nella lista, “ordine di presentazione che è sostanzialmente deciso dai partiti”. La norma censurata
prevede unicamente un voto per la scelta della lista e tale lista, date le dimensioni molto ampie delle circoscrizioni elettorali, contiene un numero
molto elevato di candidati che li rende difficilmente conoscibili agli elettori e
che, pertanto, “priva l’elettore di ogni margine di scelta dei propri rappresentanti, scelta che è totalmente rimessa ai partiti”.
Secondo il ragionamento della Corte il vulnus alla “logica della rappresentanza consegnata nella Costituzione” viene meno se all’elettore è consentito di esprimere una preferenza. A questo proposito i giudici costituzionali citano una precedente decisione(16) in cui la Corte – chiamata a pronunciarsi sul sistema elettorale per i comuni al di sotto dei 5000 abitanti – aveva
riconosciuto la rilevanza del voto di preferenza come elemento determinante
per dichiarare l’infondatezza della questione prospettata.
Sarebbe agevole replicare che la presentazione di una candidatura nella
lista di un partito è comunque e sempre subordinata alla volontà delle segreterie e dei vertici politici dello stesso e che la scelta operata dall’elettore con
la preferenza deve quindi cadere all’interno di una lista di candidati individuati dai partiti, circostanza che di certo non rende il suo voto più libero.
D’altra parte l’osservazione che il voto dell’elettore per la lista prescinda del
tutto dall’identità dei candidati che la compongono non è, in assoluto, pienamente condivisibile; si può ben ritenere che il numero dei voti che la lista
ottiene, e dunque anche il numero di candidati che saranno eletti all’interno
della stessa, derivi proprio dall’identità di questi e dalla scelta degli elettori
(16) Si tratta della sentenza n. 203 del 1975, in cui si legge che “Una volta riconosciuta legittima, in linea di principio, la scelta operata dal legislatore di concedere alle formazioni politiche la facoltà di presentare proprie liste di candidati, nessuna rilevanza costituzionale può assumere la circostanza che lo stesso legislatore le ha lasciate libere di indicare l’ordine di presentazione delle candidature. Le modalità e le procedure di formazione della volontà dei partiti o dei gruppi politici occasionali - che sovente sorgono per le elezioni amministrative in dipendenza di situazioni ambientali - e previste dalle leggi elettorali, non ledono affatto la libertà di voto del cittadino, il quale rimane pur sempre libero e garantito nella sua manifestazione
di volontà, sia nella scelta del raggruppamento che concorre alle elezioni, sia nel votare questo o quel candidato incluso nella lista prescelta, attraverso il voto di preferenza.”
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di votare quella lista in quanto composta da quei candidati collocati in
quell’ordine.
Potrebbe, inoltre, sostenersi che i partiti politici sono formazioni sociali
che la Costituzione richiama all’articolo 49 proprio in quanto per il loro tramite i cittadini possono concorrere a determinare la politica nazionale. In linea di principio, ed al netto della conclamata delegittimazione che ha investito i partiti politici italiani negli ultimi anni, il principale compito di una
formazione politica dovrebbe quindi essere proprio quello di selezionare i
rappresentanti nelle assemblee elettive.
Anche per tale motivo e per evitare di imbrigliare eccessivamente il legislatore futuro, la Corte prudentemente precisa che l’illegittimità non colpisce il metodo delle liste bloccate in termini assoluti, ma riguarda il modo in
cui tale soluzione è stata declinata dal legislatore del 2005. Infatti, le c.d. liste bloccate possono superare il vaglio di costituzionalità a condizione che
riguardino “solo una parte dei seggi” in palio e non la totalità(17) ovvero
quando le circoscrizioni elettorali siano di dimensioni ridotte ed “il numero
dei candidati da eleggere sia talmente esiguo da garantire l’effettiva conoscibilità degli stessi e con essa l’effettività della scelta e della libertà del voto”.
Qui la Corte, forse consapevole della fragilità dell’argomento della preferenza come clausola di garanzia della libertà del voto, sente la necessità di
affiancarvene un altro, quello della conoscibilità dei candidati, anch’esso,
però, poco convincente. Ciò in quanto un nesso tra conoscibilità e preferenza
non è rinvenibile, dal momento che se la lista dei candidati è molto lunga ed
espressione unicamente della volontà del partito non si vede come la preferenza possa garantire una maggiore conoscibilità del candidato.
In realtà, l’unica soluzione astrattamente in grado di tutelare l’effettiva
conoscibilità dei candidati “e con essa l’effettività della scelta e la libertà
del voto” sarebbe stata quella di censurare la legge nella parte in cui prevede
la possibilità di liste molto lunghe, piuttosto che in quella in cui non prevede
il voto di preferenza.
Peraltro, occorre notare che il voto di preferenza, mai previsto in Italia
per le elezioni del Senato ed assente da oltre venti anni da quelle della Camera, è sconosciuto anche ai sistemi elettorali delle democrazie europee più
vicine alla nostra (Germania, Francia, Spagna, Regno Unito) e presenta inconvenienti(18) tali da giustificare, agli occhi del legislatore, una soluzione
normativa che non lo contempli.
(17) Secondo la Corte “è la circostanza che alla totalità dei parlamentari eletti, senza alcuna
eccezione, manca il sostegno della indicazione personale dei cittadini, che ferisce la logica
della rappresentanza consegnata nella Costituzione”.
(18) I. NICOTRA, in “Proposte per una nuova legge elettorale alla luce delle motivazioni contenute nella sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014”, testo che riproduce, con modi-
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Sebbene sia evidente che l’introduzione della preferenza fosse l’unico possibile intervento additivo sulla norma annullata, non essendo praticabile con sentenza un “accorciamento” delle liste troppo lunghe, non può nascondersi che
l’impianto motivazionale di tale parte della decisione non appaia convincente.
Tenendo conto che possono sussistere ragioni di opportunità politica che
spingono il legislatore, in un determinato momento storico, ad adottare liste
bloccate, anche piuttosto lunghe, per tentare di arginare alcuni cattivi costumi potenzialmente insiti all’interno di un uso patologico delle preferenze,
forse la Corte avrebbe dovuto più accortamente prendere atto che la scelta in
proposito rientra nel campo riservato alla discrezionalità del legislatore.
Probabilmente l’approfondimento della questione avrebbe trovato una
più naturale sede nel quadro di una complessiva riflessione sul ruolo dei partiti alla luce dell’art. 49 della Costituzione e in seno al dibattito intorno alla
democrazia interna agli stessi(19).
4.
La normativa elettorale di risulta, ovvero il Consultellum
Secondo la Corte, la sentenza n. 1 del 2014 lascia in vigore una normativa «complessivamente idonea a garantire il rinnovo, in ogni momento,
dell’organo costituzionale elettivo», secondo quanto richiesto, per le leggi
elettorali e più in generale per quelle “costituzionalmente necessarie”,
dall’ormai copiosa giurisprudenza costituzionale riscontrabile nell’ambito
dei giudizi di ammissibilità del referendum abrogativo(20).
fiche, l’intervento tenuto nell’ambito delle audizioni sulla legge elettorale presso la Commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati, il 13 gennaio 2014, li riassume così: “
a) aumenta a dismisura i costi della politica, b) si piega a una logica clientelare che rimette
nelle mani dei potentati locali (se non addirittura della malavita organizzata) il controllo dei
voti, c) espropria i partiti del loro compito di selezione dei candidati. d) aggiunge alla competizione fra coalizioni alternative e fra i partiti del medesimo schieramento anche quella fra
candidati dello stesso partito.
Ma soprattutto, quel che è più grave, costituisce un vulnus rispetto allo stesso principio di
eguaglianza sostanziale (art. 3, comma 2°, Cost.), in quanto solo chi dispone di risorse economiche adeguate può decidere di presentare la propria candidatura, lasciando fuori dal diritto
di partecipazione politica attiva i ceti economicamente più deboli della popolazione”.
(19) G. MAESTRI, “La legge elettorale dopo la Consulta: quali paletti per il legislatore in materia ( e quali spazi per nuove sentenze?)”, in Nomos. Le attualità del diritto, n. 3/2013 osserva che “dal momento che, in fondo, un obiter dictum non costa nulla e potenzialmente non si
nega a nessuno – il giudice costituzionale avrebbe potuto sottolineare che un’altra delle condizioni di accettabilità delle liste bloccate corte sarebbe stata la determinazione dell’ordine dei
candidati dopo lo svolgimento di elezioni primarie, da regolare nell’ambito di una più ampia
regolazione dei partiti”.
(20) Su tale punto vedasi le sentt. nn. 29/1987; 47/1991; 32 e 33/1993; 5 e 10/1995; 26 e
28/1997; 13/1999; 33 e 34/2000; 15, 16 e 17/2008; 13/2012.
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Il soddisfacimento di questa condizione risultava piuttosto agevole in relazione all’accoglimento delle prime due questioni, determinando il venir meno
dei premi di maggioranza e mantenendo, quindi, un sistema proporzionale corretto soltanto dalle soglie fissate per l’accesso alla ripartizione dei seggi.
Meno agevole sembrava, in realtà, che una normativa direttamente applicabile potesse risultare dalla dichiarazione di incostituzionalità delle norme sulle liste bloccate previste dalla legge n. 270 del 2005, tanto che, in dottrina(21), si era anche ipotizzato che la Corte potesse concludere su questo
punto con una decisione additiva di principio, che avrebbe però poi richiesto
un intervento del legislatore.
La Corte, invece, ha superato di slancio ogni difficoltà, precisando che
«eventuali apparenti inconvenienti», comunque «non incidono
sull’operatività del sistema elettorale, né paralizzano la funzionalità dell’organo», potendo «essere risolti mediante l’impiego degli ordinari criteri
d’interpretazione». Così, secondo la Consulta, si deve ritenere che, ad esempio, l’ordine di lista, previsto in relazione alla proclamazione degli eletti,
opera solo in assenza di espressione della preferenza, mentre, per quanto
concerne le modalità di redazione delle schede elettorali, le relative norme,
«nello stabilire che nella scheda devono essere riprodotti i contrassegni di
tutte le liste regolarmente presentate nella circoscrizione, secondo il facsimile di cui agli allegati, non escludono che quegli schemi siano integrati da
uno spazio per l’espressione della preferenza».
Va detto che non emerge da alcuna disposizione normativa espressa il
parametro cui agganciare la scelta circa la preferenza singola ad integrazione
delle liste bloccate, così come non appare scontata la concreta operatività del
nuovo sistema, atteso che dopo l’intervento demolitorio della Corte non residua alcun riferimento alle concrete modalità di espressione della preferenza(22). In altre parole, non appare del tutto chiaro come dall'affermazione
dell'incostituzionalità delle norme nella parte in cui escludono qualsiasi potere di scelta in capo all’elettore, la Corte giunga a concludere che la soluzione
a tale vulnus possa essere trovata - fra le altre da essa stessa citate (uninominale, liste corte, preferenze) - nella preferenza singola.
Oltre al già citato precedente giurisprudenziale del 1975, peraltro relativo ad una legge che già contemplava la possibilità per l’elettore di esprimere
(21) G.M. SALERNO, Il giudizio di costituzionalità delle leggi elettorali come "tramite" per il
pieno ripristino del diritto di voto, in Corriere giuridico., 2013, n. 11.
(22) Dopo l’abrogazione del secondo comma, l’art. 4 del d.P.R. 361/1957 reca soltanto una
generica enunciazione di massima sul diritto-dovere di voto ma non indica le concrete modalità di espressione del suffragio popolare (se, cioè, l’elettore deve manifestare la preferenza
scrivendo il nominativo del candidato o piuttosto un numero corrispondente al suo ordine di
candidatura, ovvero se deve tracciare un contrassegno su uno dei nominativi eventualmente
prestampati sulla scheda).
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una preferenza, l’unico riferimento, peraltro non normativo, cui la Corte
sembra appoggiare la sua scelta è il risultato del referendum del 1991 che,
con amplissimo consenso, ha abrogato il sistema delle preferenze multiple
riducendone il numero ad una(23).
Critiche sono state mosse alla sentenza anche per l’assenza di qualunque
riferimento a meccanismi idonei a promuovere le pari opportunità, così come
previsto dall’articolo 51 della Costituzione. Infatti, sebbene il ricorrente
avesse omesso di denunciare tale ulteriore profilo di illegittimità costituzionale del “Porcellum”, la Corte avrebbe ben potuto (e, secondo alcuni, dovuto) considerare costituzionalmente obbligata, all’interno della normativa di
risulta, la previsione della seconda preferenza di genere(24).
In conclusione, la Corte, pur concedendo che possano emergere ostacoli
sul percorso della immediata applicabilità del sistema elettorale di risulta,
conclude che «simili eventuali inconvenienti potranno […] essere rimossi
anche mediante interventi normativi secondari, meramente tecnici ed applicativi della presente pronuncia e delle soluzioni interpretative sopra indicate» e che per di più «lo stesso legislatore ordinario, ove lo ritenga, “potrà
correggere, modificare o integrare la disciplina residua” (sentenza n. 32 del
1993)».
In definitiva, i giudici costituzionali ritengono che, dopo l’epurazione
dai frammenti incostituzionali, residui una legge elettorale, il cd. “Consultellum”, che assiste in modo completo – direttamente o in via interpretativa –
tutto il procedimento elettorale, dall’indizione dei comizi alla convalida delle
elezioni, rinviando eventualmente a fonti secondarie per il completamento di
profili accessori.
Su tale punto, peraltro, si registrano opinioni discordanti, dal momento
che, ad esempio, le norme che presiedono alla proclamazione degli eletti (da
svolgere non già in base all’ordine di lista ma alle preferenze) e il modello di
(23) G. MAESTRI “La legge elettorale…”, cit., osserva che la Corte ha “fatto rivivere l’esito di
una consultazione referendaria – quella del 1991 – poi superata da altre norme, ma così facendo si è persa per strada quella del 1993, che certamente non meritava meno attenzione del
referendum di due anni prima e imprimeva un carattere a prevalenza maggioritario alla normativa del Senato: il popolo lo aveva voluto (al pari della preferenza unica nel 1991), ma nella normativa di risulta non ce n’è traccia”.
(24) Così, E. CATELANI,“Due pesi e due misure nella sentenza n. 1/2014 della Corte costituzionale: ammette una fictio litis, ma non amplia il parametro di costituzionalità ipotizzando
una doppia preferenza di genere, www.confronticostituzionali.eu, 16 gennaio 2014 secondo
cui “un intervento in questa direzione non avrebbe spostato molto il contenuto della decisione,
ossia non avrebbe allargato l’oggetto del giudizio che in ogni caso riguardava la necessità di
garantire una scelta dei candidati all’elettore. La Corte doveva non limitarsi a prevedere la
possibilità di un voto di preferenza, ma ipotizzarne anche due, “ma solo se di genere diverso”.
Tale ampliamento sarebbe stato in linea con il principio delle linee obbligate ed anzi obbligatissime, così come previsto dall’art. 51 Cost e dalla sua concretizzazione nella legge n. 215
/12”.
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scheda elettorale sono contenuti in decreti legislativi, modificabili solo con
una legge o con un nuovo decreto legislativo(25).
Va precisato che, ove l’intesa politica recentemente raggiunta conducesse all’adozione di una nuova legge elettorale per la Camera dei deputati(26),
una eventuale e non auspicabile crisi istituzionale che dovesse intervenire
prima della riforma costituzionale del Senato, vedrebbe l’utilizzo del “Consultellum” per il rinnovo di tale ramo del Parlamento.
Ovviamente, poi, atteso che il sistema elettorale che consegue alla sentenza è un modello proporzionale puro, mitigato unicamente dalle soglie di
sbarramento, mentre quello per la Camera presenta spiccati effetti maggioritari, difficilmente la combinazione dei due modelli riuscirebbe a garantire,
nell’attuale quadro politico del Paese, il prodursi di una maggioranza omogenea di governo.
5.
L’Italicum, ovvero il nuovo sistema elettorale della Camera
La sentenza n. 1 del 2014 pone, quindi, dei limiti al futuro legislatore,
che possono così sintetizzarsi: l’eventuale previsione di un premio di maggioranza non dovrà essere disgiunta dalla statuizione di una soglia minima e
ragionevole di voti e di seggi da conseguire per ottenerne l’attribuzione; il
meccanismo di attribuzione del premio di maggioranza non dovrà essere differenziato in modo tale da favorire «la formazione di maggioranze parlamentari non coincidenti nei due rami del Parlamento»; in caso di introduzione di sistemi che prevedano la presentazione di liste concorrenti “bloccate”, che cioè non consentano la manifestazione di preferenze, ma conducano
all’elezione nell’ordine di presentazione, tali liste non potranno contenere un
numero tanto «elevato di candidati» da renderne «difficile la conoscenza» da
parte dell’elettore.
La strada che il Parlamento si è trovato a percorrere nei mesi scorsi risultava, quindi, delimitata da questi “paletti”.
Il testo della nuova legge elettorale per la Camera dei deputati, adottato
da quella Assemblea il 12 marzo scorso(27), ricalca sostanzialmente
(25) Secondo G. MAESTRI, “La legge elettorale…” cit (nota n. 19), “se per «intervento normativo secondario» la Corte intende – in senso tecnico – un intervento governativo, francamente
non se ne vedono gli spazi, visto che un regolamento non può comunque derogare o intervenire su un atto con forza di legge”.
(26) Si tratta del già famoso “Italicum” di cui si dirà nel prossimo capitolo.
(27) Nella seduta dell'11 marzo 2014 la Camera ha deliberato lo stralcio dell'articolo 2 relativo
al sistema di elezione del Senato della Repubblica e ha approvato gli emendamenti della
Commissione relativi alla formula elettorale. Il giorno seguente l'Assemblea ha approvato il
testo.
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l’impianto della legge 270/2005 anche se si propone di rimediare ai vizi sanzionati dalla Corte. Si tratta, quindi, di un sistema a base proporzionale con
previsione di soglie di sbarramento differenziate(28) e di un premio di maggioranza alla coalizione o lista vincente che superi il 37 per cento dei voti
validi a livello nazionale e che le consente di vedersi attribuire un numero di
seggi aggiuntivi fino al raggiungimento del numero di 340(29).
Nel caso in cui la coalizione o lista vincente non raggiunga il 37 per
cento dei voti, si procede al ballottaggio tra le due liste o coalizioni che hanno ottenuto il maggior numero di voti validi; in questo caso alla lista o coalizione vincente sono attribuiti 321 seggi(30).
L’obiettivo del nuovo impianto, giornalisticamente denominato “Italicum”(31), è quello di garantire la governabilità mediante l’attribuzione di un
premio di maggioranza al raggiungimento di una soglia minima di voti o,
comunque, all’esito del turno di ballottaggio ed evitare la frammentazione
del quadro politico attraverso un consistente sistema di sbarramenti (o, se si
vuole, incentivare l’aggregazione dello scenario attorno a formazioni politiche di grosse dimensioni)(32).
Formulare un giudizio sulla ragionevolezza(33) della soglia minima di
consenso individuata (37% dei voti validi) e di conseguenza sulla congruità
(28) Le soglie di sbarramento per accedere alla attribuzione dei seggi sono basate sulla percentuale dei voti validi a livello nazionale: 12 per cento per le coalizioni, 4,5 per cento per le liste
coalizzate e 8 per cento per le liste non coalizzate
(29) Il premio non scatta se la coalizione raggiunge con le proprie forze una percentuale in
grado di garantirle l’assegnazione di 340 seggi. La consistenza percentuale del premio diminuisce al crescere del consenso ottenuto dalla formazione politica.
(30) La stranezza apparente di un premio inferiore all’esito del ballottaggio sembra doversi
giustificare se consideriamo che, secondo le statistiche, gli elettori che accettano di mobilitarsi
per il secondo turno sono molti meno rispetto al primo turno e quindi, in termini assoluti (e
non percentuali), il premio potrebbe essere attribuito sulla base di un numero ancora più basso
di voti.
(31) Il nome vorrebbe sottolineare orgogliosamente l’approdo ad una soluzione che si modelli
sul peculiare quadro politico italiano. Ma in effetti, “se si confronta il sistema proposto con il
sistema elettorale in vigore nelle principali democrazie occidentali (Stati Uniti, Francia, Germania, Inghilterra), si vede subito che in quei sistemi realmente il vincitore è colui che ha
conseguito la maggioranza del consenso elettorale […] Nessun “premio di maggioranza”,
dunque, nei predetti sistemi”. Così si esprime criticamente G. CASO, Sulla riforma elettorale,
in Nomos. Le attualità del diritto, n. 3/2013.
(32) Un’ulteriore spinta all’aggregazione è data dalla previsione secondo cui, in caso di ballottaggio, fra il primo ed il secondo turno di votazione non sono consentiti ulteriori apparentamenti delle liste o coalizioni di liste presentate al primo turno con le due liste o coalizioni di
liste che hanno accesso al ballottaggio.
(33) Sul punto si veda, tra gli altri, le considerazioni sulla soglia “troppo bassa [che] potrebbe
non sfuggire a un ulteriore giudizio negativo delle Corte” di O. MASSARI, “Italicum: errare
humanum est, perseverare autem diabolicum”, in Nomos. Le attualità del diritto, n. 3/2013, p.
4. Vedi anche le osservazioni di G. DEMURO, “La sostenibilità del premio di maggioranza” in
Forum dei quaderni costituzionali.it 2014, il quale ritiene possibile misurare la conformità del
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DAVIDE LOCASTRO
del premio assegnato appare arduo, non avendo la Corte fornito indicazioni
numeriche su una soglia di sicurezza che sia tale da garantire la non eccessiva compressione della funzione rappresentativa dell’assemblea eletta.
Ad un primo esame, la fissazione del 37% dei voti validi desta perplessità rispetto ai parametri fissati dalla Consulta. Va infatti, evidenziato, che
tale soglia potrebbe essere considerata troppo bassa poiché potenzialmente in
grado di consentire ad una coalizione o lista che ha superato di poco tale
percentuale di voti di incassare il 55% dei seggi, ottenendo in Parlamento
una sproporzionata rappresentanza rispetto alla sua vera forza elettorale(34),
determinandosi, per tale via, “uno squilibrio sugli effetti del voto, (…) cioè
una diseguale valutazione” del “peso” del voto espresso ai fini dell’attribuzione dei seggi(35).
D’altra parte, va detto che un eventuale modifica che prevedesse un innalzamento della suddetta soglia (ad es. al 40-45%) non farebbe comunque
venir meno la garanzia dell’effetto maggioritario dell’impianto; infatti, la
premio partendo dai principi costituzionali in materia di rappresentanza politica applicando un
“test di proporzionalità”. Un tentativo di definizione del principio di “non eccessiva distorsività” del premio ottenuto tramite il sostegno del linguaggio matematico è compiuto da G.
LODATO - S. PAJNO - G. SCACCIA, “Quanto può essere distorsivo il premio di maggioranza?
Considerazioni costituzionalistico-matematiche a partire dalla sentenza n. 1 del 2014”, in
Federalismi.it, n. 9/2014. Diversamente S. CECCANTI, “Italicum: come funziona, i problemi di
costituzionalità e quelli di merito”, in www.forumcostituzionale.it, secondo il quale “è difficile sostenere che sia incostituzionale uno scarto teorico massimo del 15 tra voti e seggi”.
(34) F. LANCHESTER in “Dal Porcellum all’Italicum: nuovi collegamenti e nuovi orari ma su
vecchi binari”, Nomos Le attualità del diritto, n. 3/2013 osserva che “c’è, dunque, la necessità di
alzare la soglia, ma soprattutto è indispensabile tarare l’ottenimento del premio rispetto agli elettori iscritti (come avviene in Francia al primo turno delle elezioni legislative) e non ai semplici
voti validi. Non dobbiamo dimenticare, infatti, che nelle ultime tornate elettorali si è registrato
un alto astensionismo, fino a punte del 25%, e che questo diminuisce la rappresentatività degli
eletti […] Per ottenere davvero la dimensione della rappresentatività rispetto al cosiddetto “demos politico” si deve tenere conto che i voti ottenuti da ciascun partito devono essere rapportati
agli aventi diritto al voto. Anche trascurando i voti bianchi e nulli, il 35% dei voti equivarrebbe
probabilmente al 26-27% degli elettori iscritti. Che tradotto significa che con circa il 26 % circa
dei voti il partito o la coalizione con la maggioranza si assicura il 53% dei seggi”.
(35) Molto interessante, da questo punto di vista, è l’analisi numerica offerta da G. SCACCIA,
“Riflessi ordinamentali dell’annullamento della legge n. 270 del 2005 e riforma della legge
elettorale, www.confronticostituzionali.eu, 30 gennaio 2014. L’autore, infatti, prova a tradurre in termini numerici il principio di uguaglianza del voto, in base al quale occorre che «ciascun voto contribuisca potenzialmente e con pari efficacia alla formazione degli organi elettivi». In particolare si dice che sarebbe intollerabile che il peso del voto di alcuni elettori arrivasse a essere sostanzialmente doppio rispetto a quello di altri. «Il voto “in uscita” dei vincitori – sottolinea l’autore – non dovrebbe valere […] più di 1,50; e i voti della lista vincente non
dovrebbero essere “gonfiati” in misura superiore al 40-45%»: questo indurrebbe dunque a fissare la soglia minima al 40% e la quota massima di seggi raggiungibili al 55%, anche per non
avvicinarsi troppo alla porzione dei due terzi richiesta dall’art. 138 Cost. per completare l’iter
di revisione costituzionale senza consentire la garanzia del referendum.
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DAL "PROCELLUM" AL "CONSULTELLUM"
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previsione del turno di ballottaggio e del premio elettorale al suo vincitore
consentirebbe, da sola, di assicurare quella governabilità che la stessa Corte
ritiene un interesse costituzionalmente tutelato.
Peraltro, anche il meccanismo di ammissione al ballottaggio, limitato alle due liste o coalizioni più votate, senza la previsione di una soglia minima
di consenso per accedervi, potrebbe essere considerato irragionevole, sotto il
versante della costituzionalità. Tale soluzione, che si iscrive nella logica
maggioritaria di individuare comunque un vincitore, è in grado di determinare effetti distorsivi della rappresentanza delle forze politiche e del principio
di “peso uguale” del voto degli elettori, potendosi verificare un ballottaggio
tra due coalizioni che non raggiungono, mettendo insieme i loro voti, neanche il 50% del totale dei voti espressi. Sul punto si osserva che nel sistema
elettorale per i sindaci dei comuni superiori a 15 mila abitanti, il premio di
maggioranza spetta (al primo turno o al ballottaggio) al sindaco eletto se i
partiti che lo sostengono abbiano almeno il 40% dei voti e sempreché le altre
liste non abbiano superato il 50% dei consensi al primo turno.
Non appaiono prive di rilievo neanche alcune critiche mosse alle nuove
soglie di sbarramento per l’accesso al riparto dei seggi.
In particolare potrebbe rivelarsi penalizzante, sotto il profilo del principio
di rappresentatività, la soglie dell’8% per le liste singole non coalizzate.
L’effetto paradossale di tale previsione potrebbe determinare una situazione
che vede ad esempio 3 liste, con un consenso di poco inferiore a quella soglia
(ad esempio tra il 6 ed il 7%) che, messe insieme, non ottengono alcun seggio,
a dispetto di una rappresentanza reale complessiva superiore al 20%. Tale previsione rischia di eliminare un “diritto di tribuna” in seno alla minoranza parlamentare per gruppi di cittadini che non possono certo dirsi microscopici.
Va inoltre considerato che tale compressione della rappresentanza si verifica anche per liste coalizzate che non raggiungono la inferiore soglia del
4,5% e che non partecipano alla distribuzione dei seggi aggiuntivi prevista al
raggiungimento del 37% dei voti da parte della coalizione, risultato conseguito anche grazie al loro contributo.
Con riferimento alla terza censura della Corte costituzionale, la nuova
legge elettorale prevede, poi, un sistema di collegi plurinominali con liste
bloccate di dimensioni ridotte (ma senza voto di preferenza) che dovrebbe
garantire la “diretta conoscibilità dei candidati da parte degli elettori”.
E’ previsto che, in ciascuno dei non più di 120 collegi plurinominali, sia
assegnato un numero di seggi non inferiore a tre e non superiore a sei, “fatti
salvi gli eventuali aggiustamenti in base ad esigenze derivanti dal rispetto di
criteri demografici e di continuità territoriale”(36).
(36) Questo si legge nel testo dell’Italicum depositato in Senato (Atto Senato n. 1385, articolo
1, comma 3).
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DAVIDE LOCASTRO
La Corte, a ben vedere, non ha offerto alcuna indicazione circa la misura
di lunghezza della lista che possa ritenersi compatibile con l’esigenza di conoscibilità dei candidati. Tale “omissione” suggerisce di considerare che,
proprio per questo, i giudici costituzionali saranno probabilmente molto prudenti nel valutare la legittimità di una futura legge elettorale sotto questo
profilo. Tuttavia, non sembra agevole ammettere a priori che liste bloccate di
7 o 8 nominativi, prodotte per effetto dei predetti “aggiustamenti”, superino
indenni la scure del giudice costituzionale.
Deve, in aggiunta, considerarsi che il nuovo sistema, non operando su
collegi plurinominali maggioritari, ma su collegi facenti parte di più ampie
circoscrizioni regionali, con riparto dei seggi a livello nazionale e successiva
“ricaduta” nelle circoscrizioni per l’individuazione dei candidati eletti, rischia di non essere considerato pienamente idoneo sul versante della facoltà
dell’elettore di “incidere sull’elezione dei propri rappresentanti”. Il sistema,
privilegiando la posizione dei partiti rispetto a quella dei territori, può determinare la conseguenza di collegi con un numero di eletti superiore o inferiore a quello teoricamente spettante.
L’”Italicum” fornisce, poi, una risposta, da alcuni ritenuta non soddisfacente(37), alla mancanza nel “Consultellum” di meccanismi in grado di garantire le pari opportunità di genere nelle elezioni politiche. Si prevede, infatti, che nel complesso delle candidature circoscrizionali di ciascuna lista
nessuno dei due sessi possa essere rappresentato in misura superiore al 50
per cento, a pena di inammissibilità della lista. Inoltre, nella successione interna delle liste non possono esservi più di due candidati consecutivi del medesimo sesso.
Viene previsto, inoltre, un freno all’abuso delle candidature multiple,
meccanismo cui la sentenza n. 1 del 2014 ha fatto un fugace accenno – pur
senza esprimersi sulla sua legittimità costituzionale – nella parte della decisione riservata alle censure delle “liste bloccate”; secondo la Corte, infatti,
“la facoltà dell’eletto di optare per altre circoscrizioni sulla base delle indicazioni del partito” frustra ulteriormente la possibilità dell’elettore di intervenire direttamente sulla scelta del proprio rappresentante.
Ebbene, l’“Italicum” limita tale possibilità, stabilendo che un candidato
possa essere incluso in liste con il medesimo contrassegno in non oltre otto
collegi plurinominali. Se la possibilità di candidarsi in più collegi contemporaneamente consegna al candidato plurieletto, e dunque al partito di appartenenza, la decisione finale in ordine al peso da attribuire al voto dell’elettore,
(37) In fase di discussione del testo alla Camera erano stati proposti, ma non approvati, i sistemi della cd. doppia preferenza di genere (se l’elettore esprime due preferenze la seconda
deve cadere su un soggetto di sesso diverso), oppure quello delle liste con limite alla rappresentanza di un genere non superiore al 50% ed indicazione dei capilista nella medesima percentuale fra uomini e donne.
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DAL "PROCELLUM" AL "CONSULTELLUM"
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non si può escludere che un sistema che circoscriva tale meccanismo a pochi
collegi sia in grado di superare eventuali future censure dinanzi alla Corte
costituzionale fondate sui predetti argomenti.
6.
Conclusioni.
Stando ai resoconti della cronaca politica delle ultime settimane, il testo
della legge elettorale approvato alla Camera potrebbe subire al Senato alcune
modifiche che ne ammorbidirebbero il tratto maggioritario o attenuerebbero
la spinta al bipartitismo che lo caratterizza(38).
In vista dell’ulteriore percorso parlamentare sarebbe utile considerare la
legge elettorale unicamente come uno strumento per assicurare la libera scelta dei rappresentanti da parte dei cittadini e la rappresentatività dell'istituzione rispetto alla società oltre che per garantire la stabilità dei Governi.
Forse attribuirle anche compiti ulteriori quali quello di stabilizzare e rivitalizzare il sistema politico o di semplificarlo, prescindendo dalla complessità sociale e dal conflitto politico, potrebbe voler dire caricare sulle sue
spalle responsabilità difficilmente sostenibili(39).
Comunque l’auspicio che sembra accomunare la pubblica opinione è
che il Parlamento, attraverso le inevitabili mediazioni che sono connaturate
al dialogo fra posizioni diverse, riesca a condurre in porto l’impegnativo
percorso e la politica, riappropriandosi del suo ruolo, superi l’afasia degli ultimi anni in materia.
(38) Anche il Presidente della Repubblica, durante il discorso tenuto il 22 luglio 2014 al Quirinale in occasione della cerimonia del ventaglio, osserva che il testo della riforma elettorale
varato in prima lettura dalla Camera è “destinato ad essere ridiscusso con la massima attenzione per criteri ispiratori e verifiche di costituzionalità che possono indurre a concordare significative modifiche”.
(39) In questo senso si esprime C. GALLI nel suo lucido scritto “La legge elettorale, e oltre”,
in www.costituzionalismo.it
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MARIO MORCONE(1)
LA GESTIONE DELL’IRREGOLARITÀ
OLTRE LA DIFESA DELLE FRONTIERE
Il tema della gestione dell’irregolarità oltre la difesa delle frontiere, si
pone inevitabilmente come una questione che supera largamente l’aspetto
tecnico per prestarsi con molta facilità e con qualche superficialità ad un dibattito che investe:
1) la visione che ciascuno di noi ha maturato per il futuro;
2) il contesto sociale, dei diritti ed, alla fine, del rispetto degli altri come
persone, che ci portiamo dentro come eredità della nostra storia personale e
della nostra formazione culturale.
La complessità di un progetto o, meglio ancora, di un percorso possibile
si imbatte comunque, a prescindere dalla dose di buona fede e di onestà intellettuale riposta nella sua elaborazione, nell’utilizzo strumentale che il dibattito positivo, sempre vivace su questi temi fa tutti i giorni.
Ma saltando “il fosso” della prudenza e dei toni in sordina, devo subito
confessare il mio stupore per alcune scelte recenti che stanno maturando nel
dibattito politico e tra alcune forze parlamentari.
Ora nessuno può seriamente sostenere che la previsione del “reato di
immigrazione clandestina” abbia avuto o abbia un qualche effetto deterrente
verso la migrazione illegale. Sarei pronto a ricredermi se conoscessi anche
solo qualche persona che ha versato l’ammenda prevista dalla pena edittale o
qualcuno che mi dichiarasse di non essere partito dal proprio paese per il timore di incorrere nel rigore della legge.
Come si può pensare che chi abbandona tutto quello che ha, per una speranza di futuro, possa essere intimorito dal rischio di incorrere nel reato. Ma
vorrei dire di più: anche chi cerca di arrivare in Europa portando con sé un
passato non immacolato, come potrebbe essere distolto da una norma che
rimane una mera dichiarazione di intenti.
Eppure leggo di un referendum in via di programmazione per il ripristi(1) Testo, rivisto, dell’intervento tenuto presso l’Accademia Nazionale dei Lincei, il 5 giugno
2014, in occasione del Convegno “Il governo delle migrazioni oltre la crisi”
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174
MARIO MORCONE
no del reato, che aveva l’unico effetto di rallentare l’attività dell’autorità
giudiziaria e l’impegno quotidiano delle forze di polizia in un’inutile e costosa attività istruttoria del nulla.
In sostanza qualcosa che rassomiglia ad un anatema. Non si tratta di
buoni o cattivi sentimenti; si tratta di confrontarsi con concretezza su un fenomeno, in qualche modo globale, che deve essere affrontato nella sua complessità; e questo senza fantasticare nell’illusione di una soluzione definitiva,
ma con un approccio flessibile fatto di tante piccole misure normative ed
amministrative che riducano l’acqua dell’irregolarità, adeguandosi costantemente a situazioni geopolitiche in movimento e spesso non prevedibili.
L’irregolarità ha molte facce e tutte dolorose. La prima è anche quella
numericamente più consistente dei tanti che arrivano nel nostro Paese con un
visto turistico dopo aver preso denaro in prestito presso familiari, presso
amici o spesso presso autentici sfruttatori della speranza. Una massa di persone che si rende invisibile allo scadere del tempo che gli era stato concesso
per la permanenza in Italia. Una parte di essi vengono da Paesi in esenzione
di visto come l’America Latina e si immergono in quella fascia di irregolarità che troppo spesso conduce ad una condizione marginale e di sfruttamento.
Ma le vicende a mio avviso più inquietanti sono quelle che portano in
Italia tanti lavoratori stagionali. L’aspetto odioso delle vicende relative agli
stagionali si coglie nella constatazione che la gran parte di essi non ricevono
nel nostro Paese il promesso contratto regolare.
Ormai ampi settori della nostra economia si sono stabilmente orientati a
prosperare, con un sommerso che fa leva sulla necessità, incuranti delle regole e dei diritti.
Così sono cresciute isole di marginalità come Castelvolturno, Battipaglia e Rosarno solo per citare le più note.
E a questa difficoltà negli ultimi anni se ne sono aggiunte altre, non meno devastanti. Il costo del permesso di soggiorno, i requisiti rigidi richiesti al
lavoratore straniero dai comuni, in attuazione delle norme dei decreti sicurezza che si sono succeduti. Infine la durata stessa del permesso.
Certo si potrà osservare che il “range” del costo del permesso di soggiorno è sostanzialmente allineato a quelli degli altri Paesi europei, ma mi domando perché non possiamo allungarne la durata come, peraltro, era stato formalmente promesso durante l’esperienza di Governo del Presidente Monti.
In questa odiosa classifica di vicende umane complicate, abbiamo da
pochi mesi una new entry.
Mi riferisco a tanti richiedenti asilo o comunque portatori di un diritto o
un’aspettativa di godere della protezione internazionale, che si sottraggono
all’identificazione per non cadere nella trappola “Dublino”. Si perché di una
trappola si tratta che impedisce anche a chi ne avrebbe astrattamente titolo a
recarsi nel Paese dove ha programmato di stabilirsi.
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LA GESTIONE DELL'IRREGOLARITÀ OLTRE LA DIFESA DELLE FRONTIERE
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Parlo delle tante famiglie siriane che stanno muovendo verso l’Europa
attraverso il nostro Paese, ma anche di eritrei ed afgani richiamati dalle opportunità offerte loro da gruppi di connazionali già stabilmente inseriti sul
territorio europeo.
E allora forse, o almeno me lo auguro, sta maturando l’aspettativa di un
ripensamento ampio delle norme in materia di immigrazione. Un adeguamento non ideologico ma frutto dell’esperienza maturata in questi anni.
Consentitemi di ripetere: non vivo l’ansia beckettiana di una riscossa terzomondista. So bene che Godot non è mai arrivato e quindi mi accontento di
tracciare alcuni interventi normativi ed amministrativi che potrebbero, a mio avviso, aiutarci a gestire e contenere più che risolvere il problema, soprattutto potrebbero farci sentire meno ostili ad una realtà in forte movimento e più consapevoli di essere persone tra le persone, rispettosi della condizione degli altri.
Già il programma di Stoccolma in materia di libertà, sicurezza e giustizia, adottato dal Consiglio europeo nel dicembre del 2009, aveva posto tra i
punti strategici del contrasto all’irregolarità, un’efficace politica di migrazione regolare e un forte impegno per una politica comune di sostegno ai
Paesi terzi. Ora è opinione diffusa che le norme che vanno sotto il nome di
Turco-Napolitano, poi integrate e modificate nel Testo Unico Bossi-Fini, abbiano fatto il loro tempo.
Vincolare l’ingresso nel Paese ad un contratto di lavoro costruito a distanza, attraverso un decreto flussi incentrato sull’esigenza di un mercato del
lavoro impalpabile e che assumiamo di conoscere ma che spesso ci smentisce, è ormai una scelta che appartiene al passato remoto.
Intanto, nonostante i tentativi, non si è mai riusciti ad approvare il documento di programmazione triennale dei flussi, ma soprattutto dobbiamo
fare i conti, come accennavo prima, su alcuni elementi strategici:
1) un mercato del lavoro fortemente connotato dall’evasione contributiva e dal mancato rispetto dei contratti nazionali; un atteggiamento diffuso in
maniera uniforme soprattutto nei settori dove la presenza di migranti è più
consistente: parlo dell’agricoltura, dell’edilizia ed in ampi segmenti del
commercio e dell’assistenza alle famiglie;
2) una constatazione evidente della necessità del datore di lavoro di scegliere il proprio collaboratore in ragione dell’affidabilità e delle qualità personali che saprà riconoscere. Nessuno è disposto a prendersi in carico un collaboratore a scatola chiusa, puntando esclusivamente sulla buona sorte e
questa poi, meno che mai, nel lavoro domestico; 3) un forte indebolimento, e
lo dico con grande rispetto delle Istituzioni dedicate ai controlli. Penso alle
difficoltà vere, non immaginarie degli Uffici e degli Ispettorati del lavoro.
In questo quadro il tema del decreto flussi, come lo abbiamo conosciuto,
è ormai alle spalle, mentre si pone come urgente la riflessione di progettare
una nuova strada di ingresso legale. A
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MARIO MORCONE
me sembra che l’unico meccanismo che possa contribuire al superamento delle tre negatività di cui prima ho accennato è di consentire, nei limiti
numerici che l’Autorità di governo anno per anno potrà stabilire, il rilascio di
permessi di soggiorno per ricerca lavoro.
Questo consentirebbe di tracciare fin dall’ingresso la presenza del cittadino extra UE e seguirlo nel suo percorso di integrazione nel nostro Paese. Il
permesso potrebbe essere sostenuto da uno sponsor e o da una garanzia di
natura economica.
E’ evidente che nel caso dello sponsor bisognerà fare esperienza delle
brutte vicende del passato remoto, individuando istituzioni affidabili da autorizzare e soprattutto da sottoporre ad un regime di controlli serio e serrato.
Al tempo stesso, bisogna porre le Autorità di governo sul territorio in condizione di potere tirare fuori dall’irregolarità coloro che hanno costruito con il
loro datore di lavoro un rapporto stabile, riconoscibile e rispettoso delle
norme nazionali. Non si tratta di forme generalizzate di regolarizzazione (le
c.d. sanatorie) che, ne convengo, sono da abbandonare definitivamente e peraltro sono espressamente condannate dalle Istituzioni comunitarie. Si tratta
di prendere in esame singoli casi, come avviene in altri Paesi europei, e valutarli alla luce dell’interesse nazionale oltre che del rispetto dei diritti delle
singole persone.
Mi sono spesso domandato: che interesse abbiamo a consentire il lavoro
nero così diffuso non solo nel nostro mezzogiorno fino ad arrivare a vere e
proprie forme di sfruttamento dell’uomo sull’uomo? e che interesse possiamo avere a negare l’opportunità di una condizione legale a chi è riuscito con
la propria buona volontà e l’impegno a costruirla?
E’ vero abbiamo adottato solo da pochi mesi il decreto legislativo n. 109
del 2012 di recepimento della Direttiva n. 52 che ha posto il lavoratore vittima di “particolare sfruttamento” nelle condizioni di denunciare il datore di
lavoro a tutela dei diritti che gli sono stati negati.
Ma ancora non può bastare; dobbiamo spingere più decisamente sul tema dei controlli lasciando, comunque, una strada aperta a chi è disponibile a
mettersi in regola.
Un altro aspetto che ritengo vada affrontato è la destrutturazione degli
steccati che negli anni abbiamo eretto per la conversione dei permessi di
soggiorno. Qualcosa è stato fatto per i permessi di studio, ma molto ancora è
possibile.
E’ tempo di abolire il contratto di soggiorno che non ha più motivo di
rimanere in vita e che, soprattutto, non abbiamo mai applicato nella parte in
cui si richiedeva al datore di lavoro l’impegno a far fronte al denaro per il
rientro nel Paese di origine del lavoratore.
Abbiamo poi accennato a quella massa di persone che, in questa fase
della storia, stanno attraversando il Mediterraneo per venire da noi, sfug-
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LA GESTIONE DELL'IRREGOLARITÀ OLTRE LA DIFESA DELLE FRONTIERE
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gendo da situazioni di crisi o di guerra civile. Molti di essi considerano
l’Italia solo una porta, un’area di transito verso altre realtà geografiche;
rifiutano l’identificazione per non doversi adeguare alle regole del Paese
di primo ingresso nell’area Schengen e cioè le regole dettate dagli accordi di Dublino.
Anche questi, ed oggi sono tanti, rischiano di ingrossare le fila
dell’irregolarità, in mancanza di un riconoscimento di protezione a cui, invece, avrebbero diritto.
Il tema è ampio e attualissimo e meriterebbe da solo un confronto approfondito.
Voglio solo rappresentare che non è più differibile l’esigenza di nuove intese che rendano il riconoscimento delle nostre commissioni valido
in tutta l’area Schengen; naturalmente secondo criteri di reciprocità, realizzando una vera “Europa dell’asilo” di cui tante volte enfaticamente
parliamo.
Certo ci sono tanti pregiudizi e tanti egoismi nazionali da superare, ma
questo obiettivo non è rinviabile ancora a lungo, mentre forse, convengo,
sulla necessità di “standards” istruttori e decisionali autenticamente comuni
ai Paesi dell’Unione in questa materia.
Manca poi completamente o comunque è del tutto insufficiente quella
politica europea fatta di misure concrete finalizzate a promuovere una reale
cooperazione con i Paesi di origine per promuovere, anche lì, condizioni socio-economiche migliori.
Sento già il rumore delle obiezioni proposte che ho appena messo sul
tavolo e che peraltro non sono affatto originali.
Vi è l’incubo dell’effetto richiamo, ovvero, il timore che una qualche
flessibilità determini il moltiplicarsi delle partenze. E’ un vecchio argomento
sconfitto, nella realtà concreta, dall’esperienza degli odiosi respingimenti cui
sono seguite le crisi del 2011 e del biennio 2013/2014.
Ma non meno significativi sono i dati di tante ricerche di cui la più autorevole è il rapporto Istat, presentato qualche giorno fa, che mettono in primo
piano la verifica di un significativo abbandono dell’Italia da numeri sempre
più alti di immigrati alla ricerca di contesti sociali più accoglienti che offrono maggiori opportunità.
E mentre il Paese è invecchiato rapidamente rinunciamo a valorizzare i
tanti minori che arrivano da noi e per i quali pure almeno nella prima fase
dell’accoglienza destiniamo risorse. Quello, appunto, dei minori non accompagnati è un terreno sul quale davvero siamo in difficoltà, non riuscendo
spesso nemmeno a trattenerli in un percorso positivo di formazione che tornerebbe a tutto vantaggio dell’economia nazionale.
Si tratta in sostanza e non è affatto retorica di saper trasformare la diversità in ricchezza.
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MARIO MORCONE
E’ una politica da riscrivere sconfiggendo il luogo comune “degli stranieri che rubano il lavoro agli italiani”.
E queste considerazioni portano direttamente ad un’altra vicenda di ordinaria paralisi legislativa, quale quella di una moderna riforma della cittadinanza.
E’ un po’ stucchevole l’incubo delle mamme che appena appreso di
aspettare un figlio si recherebbero in Italia per partorirlo ed ottenere così la
cittadinanza italiana; nel dibattito politico più avvertito sembra da tempo essere maturata l’opinione che la presenza nel nostro Paese per un significativo
corso scolastico, conclusosi con un titolo valido, possa dar luogo alla possibilità di chiedere la naturalizzazione. Lo si chiami “ius soli” o “ius culturae”
o “ius soli temperato” è solo una questione nominalistica cui va sostituita
lungimiranza e buona volontà.
Ed è un segnale sconcertante poter constatare che poi alla fine è possibile coagulare un ampio consenso su una proposta prudente e civile, ma la disponibilità offerta in privato viene ritirata quando un progetto normativo accenna a far capolino nel dibattito politico.
Mi avvio alla conclusione con due argomenti fortemente dibattuti sia sul
piano etico che su quello dell’efficacia per scoraggiare l’irregolarità. Parlo
della detenzione amministrativa e dei rimpatri.
Entrambi gli istituti sono non solo ammessi, ma anche incentivati dalle
politiche europee; eppure molti dubbi attraversano il contesto sociale e
l’opinione pubblica più avvertita per lo meno per le modalità con cui sono
state applicate negli ultimi anni.
Sui Centri di permanenza temporanea (Cpt), poi divenuti Centri di identificazione ed espulsione (Cie), va fatta una riflessione non avventurista.
Non basta essere un migrante, magari oberato da una storia sfortunata,
per essere una persona perbene o almeno che si ponga come tale, rispettando
le nostre regole.
Vi sono casi, e anche in numero significativo, nei quali il rimpatrio forzato è un’esigenza posta non solo dalla richiesta forte del contesto sociale,
ma anche dalla necessità di garantire e non compromettere quel clima interculturale positivo che ci sforziamo di costruire.
Questo, però, non può spingersi fino alla ricerca affannosa di qualche
badante extracomunitaria al fine di rendere più ricca la statistica.
Purtroppo, talvolta, questo è avvenuto. Oltretutto, se vogliamo considerare l’aspetto strettamente economico, operazioni di questo genere sono tutte
in perdita per l’onerosità del trattenimento e quella ancora maggiore del rimpatrio. Si tratta anche qui di valutare, caso per caso, la pericolosità sociale di
chi intendiamo riportare nel Paese di origine e limitare la scelta agli episodi
effettivamente necessari. Ne è comprensibile l’utilità di un trattenimento fino
a diciotto mesi, quando è statisticamente ormai provato che trenta più trenta
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LA GESTIONE DELL'IRREGOLARITÀ OLTRE LA DIFESA DELLE FRONTIERE
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giorni sono un tempo limite, oltre il quale l’identificazione non avviene e rimane solo un generico intento primitivo.
Bisognerà certo rilanciare i rapporti con le ambasciate ed i consolati per
una collaborazione più intensa nel quadro di rapporti bilaterali e multilaterali
più generosi.
Paradossale ed ingiusta, poi, è la previsione di una detenzione amministrativa che segna un periodo di restringimento in carcere a seguito della
condanna per la commissione di un reato.
Paradossale perché, se l’identificazione non è stata possibile durante il
processo o in carcere, non si comprende come possa avvenire nei Centri di
identificazione ed espulsione; con la conseguenza ingiusta di pagare due volte per lo stesso reato.
Fu sottoscritta e diffusa una direttiva nel 2007, mi pare di ricordare, a
firma dei Ministri della Giustizia e dell’Interno per evitare il verificarsi di
questa condizione aberrante, ma il suo contributo sembra essersi dissolto
nell’aria. Forse era scritta male (l’ho scritta io), ma credo che qualcuno ci
dovrà riprovare cancellando questa pratica che non ci fa onore.
Una parola poi sulle condizioni reali dei CIE. La Commissione c.d. “de
Mistura” nel 2006 aveva fornito una serie di indicazioni che avevano fortemente alleggerito il clima cupo di reclusione vissuto in attesa dell’espulsione. Ma lentamente, anche a seguito di episodi oggettivamente deprecabili
(rivolte, migranti che si nascondevano nei controsoffitti o salivano sui tetti)
si è ricostruita quella condizione di isolamento tetro con sbarre, appendicoli,
reti di filo spinato, incompatibili in un Paese come il nostro.
E il miraggio della spending review ha fatto il resto, abbassando la qualità dei servizi, interrompendo spesso l’assistenza legale, la formazione professionale e i corsi di lingua che pure aiutavano a dare un senso agli sfortunati ospiti dei CIE.
Insomma una politica da ripensare, come dicevo all’inizio, senza avventurismi, ma in un contesto di equilibrio onesto tra esigenze di sicurezza, coesione sociale e rispetto dei diritti.
Infine i rimpatri. Per quanto riguarda quelli c.d. forzati il trend resta comunque in discesa:
- 25.163 nel 2011;
- 18.592 nel 2012;
- 16.482 nel 2013;
- 5.013
al 30 aprile 2014.
D’altra parte è molto condizionato dalla situazione contingente di regimi
africani.
Si tratta, in sostanza, di una misura di polizia sulla quale non mi trattengo, in quanto estranea alla mia esperienza e competenza.
Più attinente al tema, invece, è quella dei rimpatri volontari.
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MARIO MORCONE
Il reato di immigrazione clandestina aveva negli anni e nei mesi scorsi
reso questo istituto quasi inapplicabile per la preoccupazione delle organizzazioni internazionali di essere accusate di favoreggiamento.
Ora l’orizzonte appare più chiaro, ma certo non meno complesso. Io
credo all’efficacia di questa procedura a condizione che sia attentamente gestita da un’organizzazione affidabile e che il percorso di reinserimento sia
effettivamente monitorato ed incentivato con una somma congrua.
Solo così è possibile evitare il rischio di approfittarsi dell’opportunità
economica per far ripetere l’ingresso illegale nel Paese e cogliere invece
l’obiettivo di un positivo reinserimento del migrante nella terra di origine.
Concludo riassumendo una convinzione che ha guidato queste note.
Non esistono misure né certe, né definitive per gestire l’irregolarità che
peraltro non a caso è diffusa in misura ampia negli Stati Uniti, come in molti
Paesi Europei. E’ necessario, invece, rielaborare una politica flessibile che
sia in grado di ridurre una condizione di irregolarità oggi senza sbocchi, in
un bilanciamento di interessi e di rispetto dei diritti.
Questo indirizzo è sostituibile non solo sul piano economico e dello sviluppo, ma anche sul terreno dei valori di cui la nostra storia è portatrice.
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SAGGI DELLE BORSE DI STUDIO ANFACI – LUISS
GIAN CANDIDO DE MARTIN
INTRODUZIONE PUBBLICAZIONE ANFACI
I contributi pubblicati nelle pagine seguenti sono il prodotto di una collaborazione tanto recente quanto fruttuosa tra il Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche Vittorio Bachelet della LUISS Guido Carli e
l’Associazione Nazionale dei Funzionari dell’Amministrazione Civile
dell’Interno (ANFACI), finalizzata ad instaurare un rapporto di scambio reciproco per lo svolgimento di attività di studio e ricerca utili e coerenti al
perseguimento delle finalità istituzionali di entrambi.
Simili forme di collaborazione caratterizzano da sempre le attività
del Centro Vittorio Bachelet, nato ormai più di vent’anni orsono con
l’intento di promuovere lo sviluppo della ricerca sull’evoluzione delle
istituzioni e delle amministrazioni pubbliche, anche a livello comparato,
di svolgere ricerche e consulenze scientifiche, anche di carattere applicato, nonché di promuovere incontri di studio, seminari, convegni e percorsi di formazione a vario livello, in grado di accompagnare i dipendenti
pubblici nell’attuazione delle frequenti trasformazioni istituzionali che
caratterizzano il nostro Paese.
In questo senso, le finalità perseguite dall’ANFACI di promozione
dell’implementazione di riforme legislative per favorire la costante aderenza
delle strutture e delle funzioni dell’Amministrazione dell’Interno alle esigenze della comunità nazionale, nonché di realizzazione di iniziative di carattere culturale hanno consentito di trovare un comune terreno d’azione,
coerente con le rispettive vocazioni istituzionali, che è stato positivamente
declinato in un percorso di collaborazione su due versanti.
Su un primo fronte, grazie alla disponibilità dell’ANFACI, sono state finanziate due borse di studio della durata di un anno che hanno consentito a
due giovani neolaureati di svolgere un’attività di studio e ricerca presso il
Centro Vittorio Bachelet su due tra i più importanti temi che attengono alla
presenza dello Stato sul territorio e i cui risultati sono riportati in questa
pubblicazione. Nel saggio di Luca Addessi, l’attenzione è concentrata sul
ruolo delle prefetture in rapporto all’evoluzione che il principio autonomistico ha subito nel nostro ordinamento – in particolare in seguito alla riforma
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GIAN CANDIDO DE MARTIN
del titolo V della parte II della Costituzione – ed alle esigenze di raccordo
interistituzionale che si pongono in modo differenziato in ragione delle diverse tipologie di funzioni svolte dagli uffici territoriali del governo.
Il saggio di Alessandro Sibilia sviluppa, invece, l’analisi in parallelo
delle funzioni di amministrazione generale del prefetto in rapporto alle medesime funzioni svolte dal comune, anche in ottica comparata rispetto a
quanto avviene nell’ambito dei principali ordinamenti europei.
Sul versante dell’approfondimento delle questioni che maggiormente
caratterizzano il dibattito politico-istituzionale, sono stati organizzati tre importanti momenti seminariali aperti a studenti universitari e allievi del Master di II livello in Amministrazione e Governo del Territorio della LUISS
Guido Carli, i cui partecipanti provengono in massima parte dalla carriera
prefettizia e da quella di segretario comunale. Il primo, dal titolo “Il caleidoscopio del sistema nazionale della sicurezza”, prendendo le mosse dal volume di Carlo Mosca, “La sicurezza come diritto di libertà. Teoria generale
delle politiche della sicurezza”, ha analizzato i più recenti sviluppi legislativi
in materia di sicurezza, sottolineando come tale problema non debba più essere affrontato esclusivamente con provvedimenti di ordine pubblico, ma richieda sempre più spesso l’adozione di misure di carattere sociale, intrecciandosi con ambiti sempre più ampi del governo della cosa pubblica.
Un secondo appuntamento destinato ad una platea analoga ha avuto, invece, ad oggetto il tema “Istituzioni locali e amministrazione periferica dello
Stato: quali ruoli e quali raccordi”, con l’intento di analizzare le novità
normative (anche in fase di progettazione) in materia di amministrazione periferica dello Stato e della sua riorganizzazione sul territorio, anche in rapporto alle esigenze di raccordo con i diversi livelli di governo locali.
Un terzo incontro si è svolto nell’ambito delle attività didattiche del corso progredito di diritto amministrativo del corso di laurea magistrale della
LUISS Guido Carli in Scienze di governo - Istituzioni politiche e amministrative sul tema “La pubblica amministrazione: i percorsi di riforma e le
leve del cambiamento”, che ha permesso di confrontarsi con gli studenti
universitari sull’oggetto e il metodo delle principali riforme in itinere che a
vario titolo interessano la pubblica amministrazione italiana.
In conclusione, non si può che affermare tutta la soddisfazione per i risultati ottenuti da questo primo anno di positiva collaborazione, nella speranza che in quelli futuri essa possa garantire con efficacia crescente un contributo al dibattito pubblico orientato all’efficientamento delle amministrazioni pubbliche e alla promozione del buon governo e dei diritti dei cittadini.
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LUCA ADDESSI
IL RUOLO DELLE PREFETTURE TRA EVOLUZIONE
DEL PRINCIPIO AUTONOMISTICO
ED ESIGENZE DI RACCORDO INTERISTITUZIONALE
SOMMARIO: 1. La rappresentanza del potere esecutivo in provincia dall’età liberale
alle riforme amministrative degli anni Novanta. – 2. I principi e i criteri direttivi
per la riorganizzazione della pubblica amministrazione stabiliti dalla legge n.
59 del 1997. – 3. Le prospettive di riforma dell’amministrazione periferica dello Stato e le scelte effettuate dal d. lgs. n. 300 del 1999. – 4. Il regolamento n.
287 del 2001 di definizione dell’ordinamento degli uffici territoriali del governo. – 5. Qualche breve considerazione sul processo di riforma e sul ruolo prefettizio. – 6. La riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione. – 7. I riflessi della legge costituzionale n. 3 del 2001 sulle prerogative prefettizie. – 8.
La legge n. 131 del 2003. – 9. Le modifiche intervenuto con il decreto legislativo n. 24 del 2009 e con il d.p.r. 180 del 2006. – 9.1. Le novità introdotte dal decreto legislativo n. 29 del 2004. – 9.2. Il regolamento n. 180 del 2006. – 10. Un
valutazione sul percorso evolutivo post riforma costituzionale. – 11. L’esercizio
della funzione prefettizia nella governance multilivello. – 11.1. Il coordinamento e la leale collaborazione in tema di ordine e sicurezza pubblica. – 11.2. I poteri prefettizi in tema di amministrazione civile. – 11.3. Il coordinamento e la
leale collaborazione in tema di protezione civile. – 12. Funzione prefettizia,
amministrazione periferica dello Stato e principio autonomistico. – 13. Le recenti tendenze in materia di riforma del sistema delle autonomie e riforma della
pubblica amministrazione. – 13.1. La difficile implementazione del disegno autonomistico… e l’abbandono del modello. – 13.2. L’art. 7 del ddl S.1577 e la
riorganizzazione dell’amministrazione dello Stato. Quali prospettive per le prefetture-UTG. – 14. In conclusione.
1.
La rappresentanza del potere esecutivo in provincia dall’età liberale
alle riforme amministrative degli anni Novanta
L’istituto prefettizio – introdotto nell’ordinamento italiano con il regio
decreto 9 ottobre 1961, n. 250, con il quale il prefetto ha preso il posto del
governatore provinciale – si è da sempre presentato quale fondamentale ele-
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LUCA ADDESSI
mento di raccordo tra centro e periferia, dunque tra l’amministrazione centrale e le diverse amministrazioni operanti sul territorio, tanto che – come rilevato in dottrina – le norme fondamentali sull’organizzazione e sul funzionamento (a parte quelle che gli attribuiscono competenze nei settori più disparati dell’ordinamento, essendo un funzionario a vocazione generalista)
sono sempre state contenute nelle leggi riguardanti l’ordinamento degli enti
locali(1). Si è affermato in un periodo in cui il sistema amministrativo italiano si presentava fortemente accentrato e il cui valore principale era mantenere l’unità politica da poco raggiunta per mezzo delle guerre di indipendenza,
fine perseguito per mezzo dell’unità amministrativa(2). In tale fase storica
veniva considerata di primaria importanza il consolidamento dello Stato unitario, ponendo sotto controllo le resistenze all’unificazione mostratesi in alcune zone del territorio statale e tentando di ridurre al minimo le differenze
giuridiche(3). Pertanto, il ruolo del prefetto veniva a caratterizzarsi tanto come altamente politico
– in quanto funzionario di nomina governativa scelto tra esponenti del
corpo politico – quanto come amministrativo, essendo responsabile di importanti funzioni amministrative raggruppabili in quattro tipologie: amministrazione generale, pubblica sicurezza, protezione civile e amministrazione
civile. Inoltre, la forte coesione del sistema amministrativo era data dal fatto
che comuni e province, amministrazioni a carattere territoriale, erano configurate dalla normativa come enti autarchici e non, come avverrà soltanto con
l’adozione della Costituzione del 1948, autonomi. In base alla nozione prevalente di autarchia, questi erano concepiti come amministrazioni terminali
dell’indirizzo politico del governo centrale, in quanto l’amministrazione
pubblica era interamente retta dal principio di unità e gli enti territoriali erano in grado di adottare atti per la cura dei rispettivi interessi, aventi efficacia
tanto all’interno del loro ordinamento quanto nell’ordinamento statuale generale, soltanto nella misura in cui tale potestà veniva esercitata entro i limiti
tracciati dall’ordinamento statale(4).
L’unità statale era così concepita come unità giuridica e amministrativa
e il prefetto si proponeva quale principale soggetto volto a far rispettare tale
(1) Come evidenziato da E. GUSTAPANE, Il rapporto centro-periferia e l’istituto prefettizio, in
Nuova rass., n. 5/2003, p. 446.
(2) Sul punto, si veda G. BERTI, Commento all’articolo 5, in Commentario alla Costituzione.
Principi fondamentali (art. 1-12), a cura di G. Branca, Bologna-Roma, Zanichelli, 1975, pp.
278-279.
(3) Recentemente, sul punto, R. CANIZZARO-D. PIANA, Il centro orizzontale. Strategie e strumenti del prefetto nel governo della complessità, Roma, Carocci, 2012, pp. 23 ss.
(4) Sul punto, E. GUSTAPANE, Il rapporto centro-periferia e l’istituto prefettizio, cit., p. 442;
per un maggior approfondimento, si rinvia a S. CASSESE, Autarchia (voce), in Enciclopedia
del diritto, Milano, Giuffrè, 1959.
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IL RUOLO DELLE PREFETTURE
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valore, forte anche del fatto che era dipendente gerarchicamente dal Ministro
dell’Interno, carica che allora coincideva con quella di Presidente del Consiglio dei Ministri e gli consentiva di proporsi e di esercitare un effettivo forte
ruolo di tramite tra centro e periferia e di direzione e attuazione
dell’indirizzo governativo sul territorio.
Da allora, l’istituto prefettizio è stato oggetto di un lungo ed incerto percorso di continua evoluzione o, sarebbe più opportuno dire, adattamento ai
mutamenti che hanno caratterizzato l’ordinamento italiano, dal passaggio
dall’età liberale a quella repubblicana, fino ad arrivare ai giorni d’oggi(5).
Con particolare riferimento all’avvio e al consolidamento del quadro
istituzionale repubblicano, si è avuto – con il passare degli anni – un sostanziale indebolimento(6) del ruolo di indirizzo e coordinamento del prefetto, i
cui principali fattori vanno individuati nell’eccessiva specializzazione dei
ministeri, nella c.d. “esplosione” dell’amministrazione periferica dello
Stato(7) e nell’avvio di un sempre più spinto processo di decentramento
e di sviluppo del principio autonomistico(8).
(5) Si veda S. CASSESE, Centro e periferia in Italia. I grandi tornanti della loro storia, in Riv.
trim. dir. pubbl., 1986, p. 599 ss.
(6) V. G. SIRIANNI, Il lento declino dell’amministrazione dell’Interno: dall’età giolittiana alla
regionalizzazione, in Foro amm., 1985, pp. 2389-2391; S. CASSESE, Centro e periferia in Italia, cit., pp. 608-610, o ancora S. CASSESE, Il prefetto come autorità amministrativa generale,
in Le Regioni, n. 2/1992, p. 332; leggermente diverso il punto di vista di C. MEOLI, Prefetto
(voce), in Dig. Pubbl., XI, Torino, 1996., pp. 394 ss., che parla di crisi del Ministero
dell’Interno e di specializzazione nel settore della sicurezza e dell’ordine pubblico, facendo
salva la capacità del prefetto di poter continuare ad esercitare un efficace ruolo di raccordo sul
territorio tra amministrazioni statali e tra queste e quelle locali, proprio grazie al potere di vigilanza e, di conseguenza, di coordinamento che gli sono stati confermati dalla riscrittura
dell’art. 19 della legge comunale e provinciale e dalla sua vocazione generalista. Sul punto,
sempre G. SIRIANNI, cit., pp. 2385 ss, riporta il dibattito avvenuto in seno alla sottocommissione Organizzazione dello Stato, creata in seno alla seconda Commissione Forti,nella quale
si optava, sostanzialmente, per il mantenimento dell’istituto, operando tuttavia una consistente
riduzione delle funzioni, in particolar modo di quelle politiche. Diversamente, M. CAMMELLI,
Amministrazione periferica o amministrazione territoriale dello Stato?, in Dir. pubbl., n.
3/1999, p. 772, rileva come la debolezza del coordinamento prefettizio risalga alle origini
dell’istituto stesso, sostenendo (a differenza del prefetto francese) l’assenza di effettivi poteri
di direzione e di intervento sulle altre amministrazioni periferiche di settore. Secondo l’A., il
prefetto non viene mai configurato normativamente quale passaggio obbligato dei rapporti da
e per il centro.
(7) Sul punto è importante la considerazione di S. CASSESE, Centro e periferia in Italia, cit.,
secondo il quale “vengono tirate, tra centro e periferia, tante linee quanti sono i poli – i ministeri – in cui si articola lo Stato al centro”, con un conseguente aumento delle difficoltà per il
prefetto di continuare a svolgere la funzione di mantenimento dell’unità di indirizzo politico
sul territorio, pp. 601-602. Similmente, negli anni del fascismo, rileva R.C. FRIED, Il prefetto
in Italia, Milano, Giuffrè, 1965, pp. 164 ss., che il coordinamento esercitato dai prefetti, seppur definito politico dalla stessa normativa, non comportava l’invasione delle sfere di competenza tecnica proprie di ciascun ministero. Sicché “il prefetto non poteva interferire in merito
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LUCA ADDESSI
Cenni di un rilancio dell’istituto si intravedono soltanto a partire dalle
riforme amministrative degli anni Novanta, quando inizia a farsi largo l’idea
di costruire – accanto ad un sistema locale reso più forte e responsabile dalla
presenza di organi di governo dotati di investitura diretta da parte degli elettori e di maggiore potestà normativa – un forte potere centrale in periferia
con funzioni di coordinamento della nuova realtà istituzionale, individuando
il perno del nuovo sistema proprio nelle prefetture(9).
Il legislatore si è dunque mosso verso una nuova configurazione dei
rapporti tra centro e amministrazioni locali maggiormente aderente a quanto
prospettato in dottrina. Negli anni, a più riprese era stato auspicato un sistema di relazioni tra governo e amministrazioni territoriali maggiormente rispettoso del principio di autonomia sancito all’art. 5 della Costituzione, che
avrebbe dovuto comportare un maggior coinvolgimento delle autonomie
nell’elaborazione delle decisioni e nell’esercizio delle funzioni amministrative, dato che pur permanendo il principio di unità e indivisibilità della Repubblica, il principio autonomistico comporta lo sviluppo della capacità delle autonomie territoriali di dotarsi di un proprio indirizzo politicoamministrativo(10), del quale ne diventano responsabili dinanzi la comunità
di riferimento.
alle disposizioni vincolanti emanate direttamente dai suoi superiori gerarchici, […] la legge
tendeva a salvaguardare il diritto di un ministro di disporre nel modo più completo dei suoi
rappresentanti locali per mezzo di un sistema di concatenamenti funzionali” (p. 168). V. anche S. CASSESE, Centro e periferia in Italia, cit., pp. 604-605; G. TOSATTI, Ministero
dell’Interno e prefetture in età fascista, in Tra Stato e società civile. Ministero dell’Interno,
prefetture, autonomie locali, a cura di M. De Nicolò, Bologna, il Mulino, 2006, pp. 97 ss.
(8) F. MERLONI, L’amministrazione periferica dello Stato in Europa, in Riv. trim. dir. pubbl.,
n. 4/1992, pp. 1010-1014, parla di modello “puro” di amministrazione unitaria (caratterizzato,
in primo luogo, dalla marginalità del governo locale, prevalenza delle amministrazioni tradizionali, come quella ministeriale, prevalenza delle funzioni di regolazione rispetto a quelle di
erogazione dei servizi e di centralità della figura del prefetto) corrotto dal progressivo ampliamento della sfera pubblica, dal decentramento e dall’aumento del peso decisionale sia delle organizzazioni sovranazionali che dei livelli di governo sub-statali. Tale lucida analisi è
condivisa, altresì, da P. VIRGA, I rapporti con lo Stato ed i nuovi sviluppi dei sistemi di controllo, in Coordinamento e collaborazione nella vita degli enti locali: atti del quinto Convegno di studi di scienza dell’amministrazione, Varenna, Villa Monastero, 17-20 settembre
1959, a cura di AA.VV., Milano, Giuffrè, 1961, pp. 238-239
(9) In merito alle riforme dell’ordinamento locale avviate negli anni ‘90, si rinvia a L.
VANDELLI, Il sistema delle autonomie locali, Bologna, il Mulino, 2007, pp. 28-29.
(10) Si vedano le considerazioni di G. BERTI, Commento all’articolo 5, cit., oppure, sempre G.
BERTI, Comunicazione, in Coordinamento e collaborazione nella vita degli enti locali: atti del
quinto Convegno di studi di scienza dell’amministrazione, Varenna, Villa Monastero, 17-20
settembre 1959, a cura di AA.VV., Milano, Giuffrè, 1961, per il quale in un sistema che riconosce il principio di autonomia, l’azione coordinatrice dello Stato dovrebbe svolgersi al di
fuori dei poteri a carattere suprematorio – “come accade nell’ambito della gerarchia vera e
propria” – e debba risultare invece come il portato spontaneo e lo sviluppo naturale del sistema di relazioni (pp. 271-272).
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IL RUOLO DELLE PREFETTURE
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In tale ottica deve essere inquadrato il massivo processo di riforma della
pubblica amministrazione italiana avviato con la legge delega 15 marzo
1997, n. 59 e proseguito con i suoi decreti delegati e le ulteriori fonti normative previste in quella sede.
2.
I principi e i criteri direttivi per la riorganizzazione della pubblica amministrazione stabiliti dalla legge n. 59 del 1997
A fronte del rafforzamento del ruolo amministrativo delle autonomie
territoriali registrato già con la legge 8 giugno 1990, n. 142, con la prima c.d.
legge Bassanini tutte le funzioni e i compiti amministrativi sono stati conferiti alle regioni e agli enti locali, con l’intento di costruire – sulla base del
principio di sussidiarietà – un sistema amministrativo che fosse il più vicino
possibile ai cittadini(11).
Ciononostante, la vera innovazione di questo processo è rappresentata
dalla presa di coscienza circa la necessità di provvedere allo stesso tempo,
oltre che al decentramento di funzioni e compiti alle autonomie, ad una riforma dell’amministrazione statale, tanto centrale quanto periferica(12).
Fino ad allora, nella storia delle riforme amministrative italiane era
sempre mancata una visione di insieme dell’intero sistema e ne sono una testimonianza i trasferimenti di funzioni attuati nel 1972 e nel 1977 (ai quali
non seguirono processi di riorganizzazione dei ministeri coinvolti dai trasferimenti) e le stesse riforme dei ministeri, mai elaborate in modo unitario e
coordinato.
Fattori questi che hanno favorito negli anni lo sviluppo di un sistema
amministrativo fortemente frammentato e oltretutto difficile da coordinare,
con duplicazioni di strutture e di compiti(13). Anzi, proprio sotto il primo
profilo, la mancata riorganizzazione delle strutture statali si era rivelato uno
dei principali impedimenti all’effettiva realizzazione del decentramento e del
processo di conferimento, data la tendenza degli uffici statali a riappropriar(11) Per maggiori approfondimenti circa il processo di conferimento delle funzioni alle regioni
e agli enti locali e sugli sviluppi che si sono avuti con l’adozione dei successivi decreti delegati, con specifico riguardo al d. lgs. n. 112 del 1998, si rinvia all’opera a cura di G.C. DE
MARTIN-F. MERLONI-F. PIZZETTI-L. VANDELLI, Il decentramento amministrativo. La complessa attuazione del d. lgs. n. 112/1998, Rimini, Maggioli editore, 2000. Per un ulteriore approfondimento sulle riforme, vedi L. Vandelli, Il sistema delle autonomie locali, Bologna, il Mulino, III ed., 2007, pp. 24-32.
(12) A. PAJNO-L. TORCHIA, Governo e amministrazione: la modernizzazione del sistema italiano, in La riforma del Governo: commento ai decreti legislativi n. 300 e n. 303 del 1999
sulla riorganizzazione della presidenza del consiglio dei ministri, a cura di A. Pajno-L. Torchia, Bologna, il Mulino, 2000, in particolare, p. 22.
(13) In tal senso, sempre A. PAJNO-L. TORCHIA, Governo e amministrazione, cit., pp. 13-20.
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LUCA ADDESSI
si, negli anni, delle funzioni oggetto di trasferimento(14). Dunque, il quadro
di insieme tracciato dalla legge delega intendeva allo stesso tempo superare
il modello di organizzazione amministrativa ministeriale, incentrato sull’art.
95 della Cost. e che vede l’amministrazione come apparato servente del governo e retta dal principio di gerarchia (che garantisce l’unità di indirizzo),
per approdare al modello delineato dagli artt. 5 e 117 e seguenti Cost., che
prefigura un’amministrazione pluralista e autonomista(15), caratterizzato da
enti locali capaci di determinare il proprio indirizzo politico e amministrativo.
Ulteriore profilo che deve essere preso in considerazione riguarda la
presa di coscienza da parte del legislatore circa la necessità di introdurre – al
fine di superare il modello gerarchico-ministeriale – elementi di pluralismo
organizzativo, provvedendo alla riorganizzazione delle strutture sulla base di
una attenta analisi della tipologia di funzioni rimaste in capo alla struttura
amministrativa centrale. Su questo versante, è interessantissimo notare come
tra i criteri direttivi della delega per il riordino viene espressamente indicato
che la Presidenza del Consiglio dei Ministri avrebbe dovuto abbandonare i
compiti operativi e gestionali – da allocare presso gli altri ministeri – potenziando i poteri di impulso, indirizzo e coordinamento del Presidente del
Consiglio dei Ministri (art. 12, comma 1, lett. a della l. n. 59/1997), così da
restituire a tale carica un ruolo maggiormente aderente a quello prefigurato
dall’art. 95 della Costituzione. La logica della legge era dunque di rilanciare
la funzione di coordinamento del Presidente del Consiglio e, in tale ottica,
appare funzionale la riduzione del numero di ministeri previsto dalla stessa
delega, che mirava a creare aree di policy maggiormente estese e meno settorializzate rispetto al passato, cercando di facilitare il Presidente del Consiglio
nell’esercizio di tale ruolo(16). Similmente, anche per i restanti ministeri, in
forza del trasferimento di funzioni agli enti territoriali, si sarebbe dovuto optare per un rafforzamento degli uffici con funzioni di indirizzo e coordinamento, riducendo quelli con compiti operativi(17).
(14) V. L. TORCHIA, Il riordino dell’amministrazione centrale: criteri, condizioni, strumenti, in
Dir. pubbl., n. 3/1999, p. 697, o, ancora, A. PAJNO-L. TORCHIA, Governo e amministrazione,
cit., p. 22.
(15) IBIDEM, p. 21. A questi due modelli se ne affianca un terzo, sempre definito in Costituzione dagli artt. 97 e 98, che delineano un’amministrazione separata dal governo ma ad essa legata per forme di responsabilità diversa da quella ministeriale, che si regge sui principi di imparzialità e legalità, con la legge che ne definisce l’organizzazione ed il funzionamento. V.
anche M. CAMMELLI, Amministrazione periferica o amministrazione territoriale dello Stato?,
in Dir. pubbl., n. 3/2009, p. 773.
(16) L. TORCHIA, Il riordino dell’amministrazione centrale, cit.
(17) L. TORCHIA, Il riordino dell’amministrazione centrale, cit., pp. 702-706, nel parlare dei
criteri direttivi della legge n. 59 del 1997, li riparte in quelli finalizzati alla razionalizzazione
(e che attengono ad attività di riduzione di accorpamento di strutture già esistenti, al fine di
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IL RUOLO DELLE PREFETTURE
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Ultimo punto da evidenziare, i criteri direttivi inerenti la riorganizzazione delle amministrazioni centrali avrebbero dovuto guidare anche l’opera di
riorganizzazione e razionalizzazione degli organi di rappresentanza periferica dello Stato, con funzioni di raccordo, supporto e collaborazione con le regioni e con gli enti locali (lett. h), avendo specifico riguardo ad evitare le
duplicazioni organizzative e funzionali (lett. g). Anche su questo versante la
novità era costituita dall’intento di procedere ad una riorganizzazione della
presenza dello Stato sul territorio in maniera contestuale al trasferimento delle funzioni alle autonomie territoriali e alla riforma amministrativa del centro
(esperimento mai effettuato nei processi di riforma passati), secondo una visione di insieme riguardante l’intero sistema amministrativo.
L’amministrazione periferica dello Stato – intesa come articolazioni periferiche dei ministeri dislocate su aree territoriali, tanto al livello provinciale
(circostanza più comune) quanto a livello regionale o sub-provinciale, oppure su specifici ambiti in ragione delle funzioni da esercitare (come le capitanerie di porto o gli uffici per la tutela sanitaria)(18), chiamate ad esercitare
funzioni statali in una condizione di vicinanza rispetto ai destinatari
dell’azione, coordinandosi il più possibile con gli enti territoriali(19) – si presentava negli anni del varo della riforma come un sistema debolmente coeso
in cui ciascuna struttura tendeva a fare riferimento quasi esclusivamente al
proprio vertice ministeriale di appartenenza, evitando l’interazione con le altre strutture periferiche. Pertanto, manca la presenza di quello che potrebbe
essere definito “centro” sul territorio, ossia di un soggetto posizionato a livello territoriale in grado di esercitare un forte coordinamento delle politiche, nonostante il permanere della qualifica del prefetto quale rappresentante
generale del Governo nella Provincia. Oltretutto, con l’istituzione delle regioni e l’avvio dei processi di decentramento amministrativo degli anni settanta si era andati sempre più verso la formazione di un sistema amministrativo caratterizzato sempre più da una forte integrazione delle competenze,
tanto orizzontale, tra le materie oggetto di intervento (divenute sempre più
interconnesse tra loro), quanto verticale, basata sullo sviluppo di momenti di
interazione tra i diversi livelli istituzionali di governo nell’esercizio delle
evitare duplicazioni e interferenze e favorire la speditezza e l’economicità dell’azione amministrativa) e quelli finalizzati alla ricostruzione (riguardanti, nello specifico, “la modellistica
delle possibili scelte organizzative”); A. PAJNO-L. TORCHIA, Governo e amministrazione: la
modernizzazione del sistema italiano, cit., pp. 24-25; ancora, M. CAMMELLI, Amministrazione
periferica o amministrazione territoriale dello Stato?, cit.
(18) M. CAMMELLI, Amministrazione periferica o amministrazione territoriale dello Stato?,
cit., p. 767; v. anche F. MERLONI, L’amministrazione periferica dello Stato in Europa, in Riv.
trim. dir. pubbl., n. 4/1992, pp. 108 ss.
(19) M. CAMMELLI, Un passaggio chiave del federalismo amministrativo: il riordino
dell’amministrazione periferica dello Stato, in Rivista Aedon, n. 2/1998.
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LUCA ADDESSI
proprie funzioni. Questo dato è testimoniato tanto dallo sviluppo
nell’ordinamento del metodo della programmazione (soprattutto nell’ambito
dell’assistenza e della sanità), che consente l’interazione tra i diversi soggetti
chiamati ad esercitare funzioni diverse ma in una stessa materia pur rispettando il riparto di competenze fissato dalle norme(20), quanto dal diffondersi
di sedi di raccordo e di sintesi (in tal senso, un esempio importante è fornito
dall’istituzione, avvenuta con l’art. 17 della legge 12 luglio 1991, n. 203, dei
comitati provinciali della pubblica amministrazione, organo di coordinamento collegiale – presieduto dal prefetto – composto dai responsabili degli uffici periferici dell’amministrazione statale che hanno sede nella provincia e ai
quali possono essere chiamati a partecipare, per le questioni di loro interesse,
i rappresentanti degli enti locali(21)).
A fronte di questo quadro e di tali esigenze del sistema amministrativo
complessivo, è stato fatto notare come nella riorganizzazione delle amministrazioni periferiche, in ragione dei principi di responsabilità e unicità
dell’amministrazione (di cui alla lett. e dell’art. 4, comma 3, della legge delega), si sarebbe dovuto optare, in sede di attuazione, per un potenziamento
delle loro funzioni di supporto, sostegno, promozione, raccolta e circolazione delle informazioni e della loro capacità di intervento in caso di criticità ed
emergenze(22), creando sul territorio amministrazioni statali in grado di esercitare una forte funzione di coordinamento delle funzioni e delle politiche
esercitate dai diversi attori istituzionali, esigenza avvertita sempre di più in
un contesto caratterizzato da amministrazioni autonome che godono di forte
(20) Sulla valenza della programmazione quale strumento in grado di assicurare un coordinamento tra lo Stato e le autonomie rispettoso comunque del riparto di competenze fissato dalla
Costituzione e dalle norme: S. BARTOLE, Il coordinamento tra garanzia delle autonomie e
principio collaborativo, e G.C. DE MARTIN, Stato delle autonomie e questioni di coordinamento del policentrismo normativo, entrambi in L’amministrazione della società complessa.
In ricordo di Vittorio Bachelet, a cura di G. Amato-G. Marongiu, Bologna, il Mulino, 1982.
Sotto questo aspetto, la collaborazione e il coordinamento vengono in rilievo soltanto nelle
disposizioni costituzionali che riguardano lo sviluppo economico e sociale, di conseguenza, la
programmazione, prevedendo il coinvolgimento di Stato, regioni ed enti locali, moltiplica le
occasioni ed i punti di incontro tra questi, valorizzando le istanze di coordinamento e di collaborazione (pp. 67-69). Similmente, G.C. DE MARTIN, secondo il quale “altrettanto positiva,
sul terreno del coordinamento tra livelli di governo autonomi, risulta la programmazione, che
rappresenta per certo verso la saldatura tra formazione e amministrazione in cui si esprime il
nodo principale e più razionale di esercizio congiunto di poteri politico-amministrativi tra più
centri di governo” (p.80), sottolineando l’idoneità dello strumento a valorizzare sia il coordinamento orizzontale, tra più materie-settori, che verticale, tra più centri di decisone.
(21) Da rilevare, sempre a testimonianza delle forti esigenze di coordinamento avvertite dagli
stessi operatori del sistema, come i comitati provinciali abbiano iniziato a svilupparsi per
prassi, in assenza di una esplicita previsione normativa, dapprima nella provincia di Milano
(con l’istituzione del Comitato metropolitano di Milano) e successivamente per quella di Roma. Sul punto, si rinvia a C. MEOLI, Prefetto (voce), cit., p. 395.
(22) L. TORCHIA, Il riordino dell’amministrazione centrale, cit., p. 707.
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IL RUOLO DELLE PREFETTURE
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legittimazione democratica e sono dotate di ingenti poteri decisionali in merito all’attuazione delle politiche. L’auspicio era quindi di creare un effettivo
centro statale in periferia.
È sulla base di queste considerazioni che si è così sviluppato il successivo dibattito circa l’organo al quale affidare tale funzione in periferia e che
porterà alla configurazione, nel decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300,
dell’Ufficio territoriale del Governo – UTG.
3.
Le prospettive di riforma dell’amministrazione periferica dello Stato e
le scelte effettuate dal d. lgs. n. 300 del 1999
A seguito dell’adozione della legge delega non sono mancati interventi
di autorevoli studiosi tesi a evidenziare come alla chiarezza e alla innovatività dei criteri direttivi per la riorganizzazione degli apparati centrali si
contrapponesse una maggiore prudenza in tema di riorganizzazione
dell’amministrazione periferica. Se l’auspicio derivante dalla riforma era di
creare un modello in cui il coordinamento amministrativo tra sistema centrale e locale avvenisse direttamente in periferia, per mezzo delle amministrazioni periferiche, l’art. 12, comma 1, lett. h) si limitava a prevedere il
potenziamento delle funzioni di impulso, direzione e coordinamento di
queste ultime soltanto sul versante dei rapporti con le amministrazioni territoriali, senza prefigurare una amministrazione periferica che avrebbe potuto esercitare simili poteri anche nei confronti delle altre amministrazioni
periferiche(23).
L’attenzione subito si focalizzò sulle prefetture, tanto per via della storica vocazione generale dell’istituto (che oltretutto si era andata accentuando
verso il finire degli anni ottanta), quanto perché in un sistema caratterizzato
dall’eccessiva presenza di comuni di piccole dimensioni era considerato
maggiormente auspicabile un’allocazione di tale funzione più prossima agli
enti locali e, dunque, al livello provinciale.
Tale opzione è stata successivamente condivisa dal d.lgs. n. 300/1999, il
cui articolo 11 ha puntato sulle prefetture quale perno dell’amministrazione
periferica dello Stato e del sistema di relazioni interistituzionali sul territorio,
trasformandole in ufficio territoriale del governo. Sotto il profilo funzionale,
da subito era apparsa molto importante la clausola residuale in tema di riparto delle funzioni amministrative statali espressa al comma 2, che prevedeva
(23) Carenza evidenziata da M. CAMMELLI, L’ufficio territoriale del governo, in La riforma del
Governo: commento ai decreti legislativi n. 300 e n. 303 del 1999 sulla riorganizzazione della
presidenza del consiglio dei ministri, a cura di A. Pajno-L. Torchia, Bologna, il Mulino, 2000,
p. 178, e da L. TORCHIA, Il riordino dell’amministrazione centrale, cit., pp. 706.707.
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LUCA ADDESSI
la titolarità di “tutte le attribuzioni dell’amministrazione periferica non
espressamente conferite ad altri uffici”. Ancor più di rilievo, sul piano dei
rapporti con il sistema delle autonomie, era il comma 3, laddove stabiliva
l’assunzione da parte del prefetto della provincia capoluogo di regione della
carica di commissario del governo, provvedendo così a superare lo storico
dualismo che si era sviluppato negli anni tra le due figure. La definizione in
concreto dell’organizzazione e del funzionamento dell’UTG veniva, tuttavia,
rimessa ad un ulteriore regolamento da emanare ai sensi dell’art. 17, comma
2, della legge 23 agosto 1988, n. 400. Ciononostante, venivano ribaditi ai
commi 4 e 5 alcuni importanti criteri che avrebbero dovuto guidare il governo. Sempre su questo versante, inoltre, risultava importante il collegamento
con l’art. 14 del decreto, inerente le attribuzioni del Ministero dell’Interno,
laddove al comma 2, lett. a) era menzionata la competenza in merito
all’attività di collaborazione con gli enti locali, mentre alla lett. c), era stata
confermata quella in tema di amministrazione generale e supporto dei compiti di rappresentanza generale del governo sul territorio, precisazioni di rilievo, dato che il prefetto, organo deputato a diventare il titolare dell’UTG, è
amministrazione periferica del Ministero(24).
Anzitutto, veniva ribadito il principio di concentrazione nell’organizzazione degli uffici, prevedendo l’accorpamento nell’UTG di tutte le strutture periferiche dello Stato (fatta eccezione per quelle elencate al successivo
comma 5) e l’obbligo di garantire la concentrazione dei servizi comuni e delle funzioni strumentali, confermando la volontà di farne un ufficio a competenza generale. In secondo luogo, il comma 5 disponeva l’esclusione
dall’accorpamento nell’UTG delle amministrazioni periferiche degli affari
esteri, della giustizia, della difesa, delle finanze, della pubblica istruzione e
dei beni e delle attività culturali, nonché alle agenzie e a tal proposito, sul
piano del raccordo con le restanti amministrazioni periferiche, prevedeva
l’istituzione di un’apposita conferenza permanente composta dai rappresentanti di queste ultime (e una conferenza simile sul piano regionale, composta
dai rappresentanti delle strutture periferiche regionali).
Veniva altresì rimessa al regolamento anche la disciplina della dipendenza funzionale dell’ufficio territoriale e delle sue articolazioni dai ministeri di settore, per gli aspetti relativi alle materie di competenza, rilevando come si fosse optato per la configurazione di un rapporto di dipendenza gerarchica del prefetto qualora avesse esercitato funzioni di competenza del Ministero dell’Interno e per una dipendenza funzionale qualora si fosse trattato di
funzioni riconducibili al rispettivo ministero di settore.
(24) A rilevare la positività di questo collegamento, L. LEGA, Prospettive di riordino
dell’amministrazione periferica dello Stato: il valore aggiunto dell’UTG, in Riv. scienza
amm., n. 1/2000.
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IL RUOLO DELLE PREFETTURE
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Eppure, da subito non sono mancate critiche al nuovo modello di amministrazione periferica. Quanto al profilo della concentrazione e della vocazione generale dell’UTG, l’intento era quello di creare un’amministrazione
periferica compatta, costituita da un ufficio che avrebbe accorpato tutte le
altre strutture ormai non più funzionali, dato il massivo trasferimento delle
loro funzioni alle regioni e agli enti locali(25). Tuttavia, come è stato rilevato
da autorevoli studiosi, il processo di accorpamento delle strutture periferiche
nell’ufficio territoriale, era stato in sostanza demandato agli stessi ministeri,
dato che il processo di riordino prevedeva – al quarto comma – l’adozione di
regolamenti ex art. 17 della l. n. 400/1988 e, dunque, su proposta del ministro competente, d’intesa con il Presidente del Consiglio dei Ministri e con il
Ministro del Tesoro. L’intento della norma era di dotare i ministeri di un significativo potere di definizione della propria struttura amministrativa, onde
favorire un buon grado di flessibilità, ma in questo modo si è corso il rischio
(successivamente concretizzatosi) di vanificare il processo di riordino
dell’amministrazione periferica, conferendo ai ministri il potere di far salve
dall’accorpamento le proprie strutture periferiche(26). È proprio tale inciso ad
essere stato additato quale principale elemento responsabile della vanificazione dell’ambizioso processo di riordino dell’amministrazione periferica,
data la tendenza delle burocrazie ad essere assai restie
all’autolimitazione(27). Senza dimenticare che, sempre in base a disposizioni
del d.lgs. n. 300, sarebbero rimaste a livello periferico – oltre le amministrazioni di cui al comma 5 dell’articolo 11 – anche le articolazioni del corpo forestale dello Stato (ex art. 55, comma 8) e le capitanerie di porto (ex art. 43).
Scelte nette non sono state compiute nemmeno sul versante del coordinamento con le altre amministrazioni periferiche. Sul piano degli strumenti
utili all’esercizio della funzione, non vennero specificati poteri e compiti della conferenza permanente, eccetto quello di “coadiuvare” il titolare
dell’ufficio territoriale del governo, mentre le modalità di esercizio del coordinamento con le agenzie sono state rinviate a decisioni dei ministeri interessati. Una disposizione abbastanza laconica, soprattutto se messa a confronto
con quelle che avevano istituito i comitati provinciali della pubblica ammini-
(25) Sul punto, rileva come il d. lgs.n. 112 del 1998 avesse trasferito la quasi totalità delle funzioni amministrative alle autonomie territoriali e mantenuto poche funzioni in cappo alle
strutture statali.
(26) Sul punto, M. CAMMELLI, L’Ufficio territoriale del governo, cit., p. 183; G. D’AURIA,
L’organizzazione periferica dello Stato, in La riforma dell’amministrazione centrale, a cura
di G. Vesperini, Milano, Giuffrè, 2005, pp. 83-84.
(27) Per un ulteriore approfondimento sule resistenze dei ministeri alla riorganizzazione delle
proprie strutture periferiche si rinvia a C. FRANCHINI, La riforma dei ministeri, in La riforma
dell’amministrazione centrale, a cura di G. Vesperini, Milano, Giuffrè, 2005, pp. 12-13; G.
D’AURIA, L’organizzazione periferica dello Stato, cit., pp. 83-85.
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LUCA ADDESSI
strazione, definiti quali veri “organi di coordinamento”, nonché di informazione e consulenza, al servizio del prefetto(28).
È stato altresì evidenziato come un ulteriore elemento che ha sminuito la
capacità di esercitare un coordinamento forte da parte dell’ufficio territoriale
è stata la configurazione di un rapporto di dipendenza funzionale di questo
con i ministeri per l’esercizio delle funzioni inerenti materie di loro competenza, che ha provveduto a minarne l’unitarietà funzionale ed organizzativa(29) (anche se tale aspetto andrebbe valutato più sul piano delle scelte rimandate al regolamento di organizzazione e funzionamento, sulla base
dell’analisi delle disposizioni inerenti il personale, le risorse e i rapporti tra
queste – ove rimanessero nella disponibilità dei ministeri di origine – e il titolare dell’UTG(30)).
In sostanza, se l’intento era di fare dell’ufficio territoriale un forte centro
di impulso, indirizzo e coordinamento delle politiche riferite a specifiche
collettività bisogna convenire con chi ha espresso seri dubbi circa l’idoneità
delle previsioni normative contenute nel decreto di riforma
dell’amministrazione periferica a rendere concreto tale obiettivo(31).
4.
Il regolamento n. 287 del 2001 di definizione dell’ordinamento degli
uffici territoriali del governo
Sul d.p.r. 17 maggio 2001, n. 287, che ha provveduto a dare esecuzione
alle norme di cui all’art. 11 del d. lgs. n. 300/1999, si è da subito concentrata
l’attenzione della parte maggioritaria della dottrina e degli operatori, mettendone in evidenza le poche luci e le molte ombre.
All’articolo 1, recante la disciplina dei compiti, l’Ufficio, è stato qualificato – dal punto di vista istituzionale – come organizzazione periferica del
Ministero dell’Interno e a tal fine, sulla base anche delle disposizioni di cui
al comma 2 dello stesso regolamento, come struttura di supporto al prefetto
nell’esercizio delle funzioni che gli derivano dall’essere organo periferico
del ministero in questione, nonché struttura deputata ad assicurare l’esercizio
a livello periferico delle funzioni per le quali disposizioni di legge o regola(28) Sul punto L. LEGA, Il riordino dell’amministrazione periferica dello Stato, cit.
(29) Aspetto, questo, particolarmente sottolineato da F. MARSILIO, La riforma
dell’amministrazione periferica dello Stato, in Giorn. dir. amm., n. 6/2001, che merita di essere condiviso.
(30) Di questo avviso è L. LEGA, Prospettive di riordino dell’amministrazione periferica dello
Stato, cit.,
(31) F. MARSILIO, La riforma dell’amministrazione periferica dello Stato, cit.; M. CAMMELLI,
L’Ufficio territoriale del governo, cit.; C. FRANCHINI, La riforma dei ministeri, cit.; G.
D’AURIA, L’organizzazione periferica dello Stato, cit.
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IL RUOLO DELLE PREFETTURE
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mento prevedono l’avvalimento da parte di altre amministrazioni statali. Veniva, inoltre, ribadita la vocazione generale dell’amministrazione, competente per tutte le funzioni che la legge espressamente non affidava ad altre strutture.
L’articolo 2, a sua volta, disponeva che il prefetto si avvalesse dell’ufficio
per svolgere sostanzialmente funzioni di trasmissione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri di elementi valutativi utili all’esercizio delle funzioni di impulso, indirizzo e coordinamento (lett. a), di studio e ricerca finalizzate a formulare proposte di eliminazione delle duplicazioni organizzative e funzionali
sia all’interno dello stesso ufficio che all’interno delle altre strutture periferiche (comma 1, lett. b), di promozione della semplificazione delle procedure
(comma 1, lett. c), di promozione di progetti per l’istituzione di centri interservizi comuni a più amministrazioni, predisponendo gli schemi di convenzione e
curandone l’attuazione (lett. e), nonché di cura dell’attuazione delle misure di
coordinamento definite dalla Conferenza Stato-Città e autonomie locali (lett.
d). Funzioni ulteriori erano invece previste per l’UTG avente sede nel comune
capoluogo di regione, dove il prefetto ha assorbito le funzioni del commissario
del governo, che consistono nella promozione e cura degli accordi raggiunti in
sede di Conferenza Stato-Regioni.
In tema di organizzazione, l’articolo 9 aveva ribadito nuovamente il
principio di concentrazione – funzionale, organizzativa e logistica – delle varie strutture periferiche ministeriali, oltre che i principi di efficacia, economicità e flessibilità, da correlare alle caratteristiche socio-economiche e
all’assetto istituzionale del contesto territoriale di appartenenza, ma rilevava
soprattutto il comma 4, che dotava il prefetto del potere di conferire gli incarichi di direzione degli uffici di livello dirigenziale a personale assegnato e
scelto dai Ministeri interessati.
In merito a queste disposizioni è pacifico convenire con quanti hanno
evidenziato come il regolamento in questione avesse perso l’opportunità per
configurare un ufficio territoriale del governo coeso e in grado di riportare
adeguatamente ad unità l’indirizzo governativo, nonché di presentarsi come
principale interlocutore statale sul territorio. Anzitutto, perché finivano col
confluire in esso le strutture periferiche dell’Interno, delle Attività produttive, delle Infrastrutture e dei trasporti e del Lavoro e delle politiche sociali,
dunque, soltanto quattro degli allora 14 ministeri, evidenziando come
l’accorpamento delle strutture periferiche statali in esso sia stato marginale(32) (dato che peggiora ulteriormente se si considera che successivamente,
(32) Dato evidenziato da L. VIOLINI, I nuovi Uffici Territoriali del Governo: quale rapporto
con il sistema delle autonomie?, in Le Regioni, n. 2/2001, p. 243; S. CASSESE, Gli uffici territoriali del governo nel quadro della riforma amministrativa, in Le Regioni, n. 5/2001, pp.
874-875; E. GUSTAPANE, Il rapporto centro-periferia e l’istituto prefettizio, cit., pp. 449-450.
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LUCA ADDESSI
sia il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti che quello del lavoro e delle politiche sociali hanno provveduto ad una riorganizzazione dei rispettivi
apparati mantenendo proprie articolazioni periferiche e regionali(33)). La
mancanza di una forte coesione tra le diverse amministrazioni confluite
nell’UTG era data, inoltre, dalla separazione tra la figura del prefetto, che è
il titolare dell’ufficio e dispone di proprie funzioni, e l’ufficio stesso, che
supporta il prefetto nell’espletamento delle sue attribuzioni ma che serve anche all’esercizio dei compiti dei ministeri di appartenenza delle diverse aree
funzionali, previste all’art. 9. È proprio dall’analisi delle disposizioni relative
l’organizzazione interna (con specifico riguardo alle modalità di conferimento degli incarichi dirigenziali da parte del prefetto, che avviene sulla base
della previa assegnazione e scelta delle personalità da parte dei ministeri interessati), il personale (che in base all’art. 11, comma 4, del d.lgs. n.
300/1999 rimane separato per ruoli ed accesso) e le risorse (che confluiscono
in un unico fondo, ma per le quali è prevista una gestione ed una rendicontazione separate a seconda dell’amministrazione centrale che le ha assegnate –
prevedendo una gestione comune soltanto per i servizi comuni – ex art. 14)
che è possibile rilevare una non perfetta fusione tra prefetto e ufficio territoriale e la presenza di elementi in grado di minarne l’unità di indirizzo politico-amministrativo(34).
Quanto al profilo del coordinamento dell’attività amministrativa statale
sul territorio, è da valutare positivamente il rilancio del prefetto operato dalle
disposizioni di cui agli articoli 1 e 2, ove sono previste, tra le funzioni di
questo e dell’ufficio del governo, un potere di promozione della semplificazione e della riduzione dei tempi delle procedure, di studi finalizzati alla rilevazione di duplicazioni organizzative e funzionali nelle amministrazioni
periferiche e alla loro eliminazione e, in particolare, la funzione di cura
dell’attuazione delle misure di coordinamento raggiunte in sede di conferenza Stato-Città e autonomie locali, che confermano il ruolo di garante
dell’efficienza e del buon andamento delle pubbliche amministrazioni nel
loro complesso (funzione prefettizia tra le più risalenti) e che intendono porlo, allo stesso tempo, quale principale snodo del nuovo assetto amministrativo delineato dalle riforme. Eppure, andava predisposta una normativa maggiormente innovativa in merito al funzionamento delle conferenze permanenti, che è il principale strumento – fatto salvo il potere di ordinanza, da
utilizzare però unicamente in presenza dei presupposti di necessità e urgenza
a provvedere e, dunque, come estrema ratio – messo a disposizione del pre(33) Come evidenziato da G. D’AURIA, L’organizzazione periferica dello Stato, cit., pp. 84-87.
(34) Punto sul quale bisogna convenire con L. VIOLINI, I nuovi Uffici Territoriali del Governo,
cit., p. 245; S. CASSESE, Gli uffici territoriali del governo nel quadro della riforma amministrativa, cit., pp. 875-877, che definisce queste soluzioni “bizantine” e potenzialmente in grado di minare la coesione all’interno dell’ufficio.
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IL RUOLO DELLE PREFETTURE
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fetto nell’espletamento di questa funzione. Questa era composta dai responsabili degli altri uffici periferici dell’amministrazione dello Stato, da quelli
delle agenzie, da quelli delle strutture periferiche degli enti pubblici a carattere nazionale e di quelli operanti nella provincia, limitandosi a prevedere
una semplice partecipazione su invito dei rappresentanti regionali, provinciali e comunali e degli altri enti locali interessati, nonché la possibilità per il
presidente della giunta regionale, della provincia o del sindaco del comune
capoluogo di convocare la conferenza (o sue singole sezioni) per la trattazione di questioni di competenza statale connesse con loro attribuzioni. Per il
resto, il testo non poneva disposizioni particolarmente innovative o atte a
chiarirne l’effettiva portata. L’articolo 4 continuava – come l’art. 11 del
d.lgs. n. 300/1999 – a riferirsi ad essa come struttura che “coadiuva” il prefetto nell’esercizio delle funzioni (dunque con una funzione di ausilio), senza
aggiungere nulla di più, se non di deliberare in ordine alle modalità e ai termini del concorso di ciascuna struttura che vi partecipa all’acquisizione di
dati ed elementi necessari poi al titolare dell’UTG ad assumere le iniziative
di cui all’art. 2. Il d.p.r. si è limitato a prevedere l’articolazione di questa in
sezioni (amministrazione d’ordine; sviluppo economico e attività produttive;
territorio ambiente e infrastrutture; servizi alla persona e alla comunità) rimandando alle stesse la definizione delle modalità del proprio funzionamento. In sostanza, veniva presentata quale luogo di confronto tra i responsabili
delle diverse amministrazioni periferiche al cui interno sviluppare progetti e
iniziative comuni e condividere informazioni e punti di vista sull’attuazione
delle politiche, cercando di trovare delle misure di coordinamento della propria azione che potessero portare alla sottoscrizione di accordi o intese(35).
Sulla base di quanto analizzato è difficile scorgere nell’attuazione data
all’art. 11 del d.lgs. n. 300/1999 la creazione di un modello di UTG forte, inteso come ufficio coeso al suo interno, con a capo un prefetto titolare di forti
poteri di direzione sulle strutture accorpate e di prerogative che gli permettano di assicurare il coordinamento amministrativo e la rappresentanza generale del governo sul territorio provinciale. Sul versante interno, le funzioni
conferite avevano configurato in astratto una struttura a vocazione generalista e interministeriale adatta a svolgere il suddetto ruolo, ciononostante le
soluzioni organizzative prefigurate sono subito apparse inidonee in quanto
tese a produrre un forte dualismo al suo interno.
(35) C’è chi ha messo in evidenza come senza una disciplina forte dei poteri del prefetto in
riferimento al funzionamento della conferenza, vi è il rischio che questa diventi uno strumento
attraverso il quale i responsabili delle altre strutture periferiche statali possono esercitare pressioni sul titolare stesso.
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5.
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Qualche breve considerazione sul processo di riforma e sul ruolo prefettizio
Dal percorso storico analizzato è possibile trarre alcune considerazioni
generali circa il ruolo dell’istituto prefettizio di raccordo interistituzionale e
di coordinamento delle pubbliche amministrazioni e gli elementi che, negli
anni, ne hanno maggiormente influenzato il concreto esercizio.
L’esercizio della funzione di rappresentanza del governo sul territorio
rileva tanto sul versante dei rapporti con gli enti territoriali quanto su quello
con gli altri uffici statali che sono dislocati su base territoriale.
Sul primo versante, a parte la configurazione del prefetto quale organo
rappresentante del governo nella provincia, a interventi del legislatore
sull’ordinamento degli enti territoriali sono sempre seguiti riflessi sull’attività delle prefetture, senza peraltro poter parlare in termini assoluti di antagonismo tra il ruolo di snodo dell’istituto e lo sviluppo del principio autonomistico e del decentramento amministrativo. Non sono mancati processi
istituzionali che ne hanno indebolito la figura, come l’istituzione delle regioni a statuto ordinario ed i conseguenti trasferimenti di funzioni a queste e
agli enti locali, tuttavia, come messo in evidenza dal disegno generale di riforma prospettato dalla legge delega del 1997 e dai successivi decreti delegati, ad un potenziamento dell’autonomia degli enti locali e delle regioni non
per forza deve corrispondere la scomparsa o il declino dell’amministrazione
periferica. Al contrario, il policentrismo istituzionale e l’aumento di centri
decisionali in grado di elaborare un proprio indirizzo politico-amministrativo
in merito alle diverse politiche pubbliche aumenta l’esigenza di raccordo
delle diverse istanze affinché non avvenga la rottura del principio unitario
posto alla base dell’ordinamento, creando l’opportunità di rilancio per
l’istituzione che storicamente ha sempre svolto tale funzione, in maniera più
o meno incisiva. Non si deve, dunque, parlare di eliminazione dell’amministrazione periferica a seguito dell’aumento dell’autonomia degli enti territoriali, bensì di riorganizzazione di questa – con specifico riguardo alle prefetture – alla nuova veste istituzionale e di adattamento delle funzioni, riducendo quelle di amministrazione diretta, ossia di gestione ed erogazione dei
servizi (dato il trasferimento di questi compiti alle autonomie) e assumendo
nuove funzioni di alta amministrazione, di programmazione, impulso e coordinamento, creando un raccordo amministrativo sul territorio di riferimento.
Quanto al secondo versante, la capacità dell’istituto prefettizio di esercitare
tale funzione è stata forte finché il sistema amministrativo ha conservato le caratteristiche del c.d. modello “puro”(36): limitata sfera di intervento pubblico;
(36) Espressione e classificazione ripresa da F. MERLONI, L’amministrazione periferica dello
Stato in Europa, cit., 1010.
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larga prevalenza dell’amministrazione tradizionale, ossia ministeriale; marginalità del governo locale; strumentalità del governo locale rispetto a funzioni statali; articolazione periferica statale legata ad esigenze di controllo territoriale,
sotto il profilo della difesa, della tutela dell’ordine pubblico e del controllo degli enti locali. Tuttavia, l’avvento dello Stato pluriclasse, l’aumento della diversità dei bisogni espressi dalla collettività con il conseguente allargamento della
sfera pubblica di intervento, nonchè l’incremento e la specializzazione dei ministeri (lo stesso Ministero dell’Interno si specializzò nella materia della tutela
della sicurezza e dell’ordine pubblico), hanno acuito le difficoltà nel mantenere
l’indirizzo politico-amministrativo, sia al centro, dato il maggior numero di interlocutori per il Presidente del Consiglio, che in periferia, dato il proliferare di
amministrazioni periferiche di settore che rispondevano, in forza del principio
di gerarchia, ai rispettivi ministeri. La legge, inoltre, si limitava a fare cenno ad
un potere prefettizio di vigilanza, cosa ben diversa dal potere di direttiva. Così,
il processo di riforma delineatosi nella seconda metà degli anni novanta è parso
come una finestra utile per tornare a tracciare un coordinamento forte ed efficace del prefetto(37), dato che l’esigenza di raccordo con le autonomie allo stesso
tempo postula che queste ultime dispongano sul territorio di un referente unico
e non di tante amministrazioni centrali settoriali, ciascuna posta a tutela del
proprio interesse particolare.
Eppure, la riuscita complessiva del disegno venne demandata ad un successivo regolamento – o meglio dire a successivi regolamenti, visto che ciascun ministero è stato incaricato di provvedere alla propria riorganizzazione,
anche periferica – che non è stato in grado di compiere scelte “coraggiose”, e
di procedere verso la creazione di un ufficio territoriale del governo in grado
di porsi come perno del sistema di governo locale e principale nonché efficace istituzione di raccordo interistituzionale.
6.
La riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione
In base a quanto analizzato, dato lo stretto nesso che lega l’istituto prefettizio alle autonomie territoriali, la riforma del Titolo V, parte seconda,
della Costituzione non poteva non influire profondamente anche sulle modalità di esercizio delle funzioni e sulla organizzazione del primo, che è si ritrovato ad operare in un contesto del tutto rinnovato, incentrato su nuove regole e alla ricerca di nuovi equilibri.
Sono molti, infatti, i profili sui quali la legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 è intervenuta a dettare nuove norme, operando una generale valo(37) La riduzione delle amministrazioni periferiche prospettata nella legge n. 59 del 1997 e in
alcuni punti dell’art. 11 del d. lgs. n. 300 del 1999 vanno in tal senso.
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rizzazione dell’autonomia degli enti territoriali. A parte l’abrogazione delle
norme costituzionali che imponevano forti limiti all’autonomia di questi enti
(da quelle sui controlli preventivi di legittimità e di merito delle leggi regionali a quelle sull’autonomia degli enti locali e sui controlli dei relativi atti),
molte nuove disposizioni hanno provveduto a disegnare un quadro assai diverso rispetto al precedente, innovando la posizione delle autonomie espressa all’art. 114 Cost., nonché il riparto della potestà legislativa, amministrativa e finanziaria(38).
Eppure, a fronte di tali ingenti cambiamenti non sono mancate – da subito – critiche al nuovo modello di regionalismo tese ad evidenziarne non
soltanto la spinta ad una separazione di competenze ancora maggiore rispetto
al precedente assetto(39), ma anche i numerosi punti poco chiari, che soltanto
grazie ad una faticosa opera di chiarificazione della portata delle nuove norme condotta dalla Corte costituzionale hanno trovato una soluzione (oltretutto non sempre in linea con lo spirito di massima valorizzazione delle autonomie promosso dalla riforma del titolo V). Basti pensare ai conflitti di attribuzione inerenti il riparto della potestà legislativa tra Stato e Regioni, alla
diatriba circa il riparto delle funzioni amministrative o, ancora, al tema della
c.d. “parificazione istituzionale” operata all’art. 114 Cost. e sul quale si è
creato un intenso dibattito circa la sua effettiva portata(40).
(38) Si veda a tal proposito anche P. CAVALERI, Diritto regionale, Padova, Cedam, 2009. Con
particolare riferimento al nuovo assetto amministrativo, si rinvia a P. CAVALERI, Diritto regionale, cit., pp. 173 ss.; L. VANDELLI, Il sistema delle autonomie locali, cit.; R. BIN, La funzione amministrativa nel nuovo Titolo V della Costituzione, in Le Regioni, n. 2-3/2002, pp.
365 ss.; F. PIZZETTI, Le nuove esigenze di governance in un sistema policentrico esploso, in
Le Regioni, n. 6/2001; V. CERULLI IRELLI, Il nuovo assetto dell’amministrazione , in
L’attuazione del nuovo Titolo V della Costituzione, a cura di AA. VV., Milano, Giuffrè, 2005,
pp. 181 ss.
(39) Hanno da subito evidenziato la spinta verso un modello di regionalismo basato sulla separazione delle competenze, dunque competitivo, A. ANZON, Un passo indietro verso il regionalismo “duale”, Relazione al Convegno dell’AIC, Bologna, 14 gennaio 2002, in
www.associazionedeicostituzionalisti.it; M. LUCIANI, Le nuove competenze legislative delle
Regioni a statuto ordinario. Prime osservazioni sui principali nodi problematici della l. cost.
n. 3 del 2001, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.
(40) Per una trattazione esaustiva del riparto della potestà legislativa tra lo Stato e le Regioni,
con annessi profili problematici e relativa giurisprudenza, si rinvia a L. PALADIN, Diritto regionale, Padova, Cedam, 2007, pp. 101-108; R. BIN-G. PITRUZZELLA, Le fonti del diritto, Torino, G. Giappichelli editore 2009, pp. 13-16. V. ANTONELLI, L’unità della Repubblica nelle
decisioni del Giudice costituzionale, in Formez Quaderni n. 42, Autonomia regionale e unità
della Repubblica. Sul concetto di residualità della potestà legislativa esclusiva delle regioni,
L. TORCHIA, La potestà legislativa residuale delle Regioni, in Le Regioni, n. 2/3, 2002, pp.
356-357; R. BIN-G. PITRUZZELLA, Le fonti del diritto, cit., pp. 172-173, mentre in giurisprudenza si ricordano le sentenze della Corte costituzionale n. 303/2003, n. 255/2004, n.
165/2007. Sui concetti di prevalenza e di concorrenza di competenze v. M. BELLETTI, I criteri
seguiti dalla Consulta nella definizione delle competenze di Stato e Regioni e il superamento
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IL RUOLO DELLE PREFETTURE
203
In merito a quest’ultimo punto, sulla base della semplice analisi del dato
letterale, è stato anzitutto rilevato il rafforzamento delle autonomie, dato che
la versione precedente dell’articolo, nonostante le considerasse parti della
Repubblica, non menzionava lo Stato, dando adito all’interpretazione che
vedeva l’ordinamento repubblicano coincidere con quello statale e, di conseguenza, racchiudere al suo interno quello regionale e locale(41).
All’indomani dell’entrata in vigore della riforma è stata colta la potenziale
rottura con la precedente impostazione, sottolineando come con l’affermazione sancita dal nuovo comma 1, Stato e autonomie territoriali fossero
stati ontologicamente pari ordinati(42), così da sviluppare un intenso dibattito
circa le effettive implicazioni dell’inciso(43).
Tale dibattito coinvolge, oltretutto, temi importanti quali la ricerca di
nuovi elementi di unificazione all’interno del nuovo titolo V e del soggetto
del riparto per materie, in Le Regioni, n. 5/2006, pp. 923-927. L. TORCHIA, La potestà legislativa residuale delle Regioni, pp. 358-362; G. FALCON, Modello e transizione nel nuovo Titolo V della Parte seconda della Costituzione, in Le Regioni, n. 6, 2001, p. 125.
(41) Sul punto si rinvia per un approfondimento a E. GRIGLIO, Principio unitario e neopolicentrismo. Le esperienze italiana e spagnola a confronto, Padova, Cedam, 2008, pp. 8-13; V.
CERULLI IRELLI, Il nuovo assetto dell’amministrazione, cit., p. 183; C. PINELLI, L’assetto costituzionale del governo regionale e locale nei suoi rapporti con lo Stato, Relazione tenuta al
Seminario “Lo Stato in periferia e l’assetto del governo regionale e locale”, 22 ottobre 2012,
in www.italiadecide.it; M. OLIVETTI, L’Italia verso il federalismo?, in Federalismo y regionalismo. Memoria del VII Congresso Iberoameicano de derecho constitucional, a cura di J.M.
Serna De La Garza, Mexico, UNAM, 2002, pp. 368-369, rileva come la mancanza del legislatore costituente rispetto allo sviluppo del regionalismo fosse dovuta ai timori delle sinistre e
dei liberali.
(42) Sul punto, A. ANZON, Un passo indietro verso il regionalismo “duale”, cit.; R. BIN, La
funzione amministrativa nel nuovo Titolo V della Costituzione, cit., p. 380-381; F. PIZZETTI,
Le nuove esigenze di governance in un sistema policentrico esploso, cit.; B. CARAVITA, Gli
elementi di unificazione del sistema costituzionale dopo la riforma del titolo V della Costituzione, in federalismi.it, 30 settembre 2002; R. DICKMANN, Spetta allo Stato la responsabilità
di garantire il pieno soddisfacimento delle “istanze unitarie” previste dalla Costituzione, in
federalismi.it, 25 settembre 2003; A. PAJNO, Gli elementi unificanti nel nuovo Titolo V della
Costituzione, in L’attuazione del Titolo V della Costituzione, a cura di AA. VV., Milano, Giuffrè, 2005, pp. 257-274.
(43) Sul punto, alcuni (si veda R. BIN, La funzione amministrativa nel nuovo Titolo V della
Costituzione, cit., pp. 380-382) hanno sostenuto come lo Stato non possa più essere fatto
coincidere con il concetto di Repubblica, dato che quest’ultima è ora definita come insieme di
Stato e autonomie territoriali e – di conseguenza – l’ordinamento statale non è più comprensivo di quello regionale e locale ma sono “settoriali”, distinti, e tutti assieme costituiscono quello repubblicano. Altri (A. ANZON, Un passo indietro verso il regionalismo “duale”, cit.),
hanno sostenuto come la disposizione non abbia in realtà comportato una radicale modifica
dei rapporti tra gli enti costitutivi della Repubblica, dato che il comma 2 – nello stabilire che
comuni, province, città metropolitane e regioni sono enti autonomi – non menziona anche lo
Stato, motivo per cui lo Stato continuerebbe ad essere un qualcosa distinto dai primi, un ente
sovrano.
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LUCA ADDESSI
al quale attribuire la tutela degli interessi unitari, nonché delle modalità per
la loro formazione.
Nell’assetto costituzionale precedente la riforma del 2001, infatti, l’unità
dell’ordinamento era assicurata per mezzo della legislazione statale – che era
generale – e dell’amministrazione statale(44), con lo Stato che disponeva di
enormi poteri attraverso i quali condizionare l’autonomia delle regioni e degli enti locali (nello specifico, di distribuzione delle funzioni amministrative,
di adozione di atti di indirizzo e coordinamento, di controllo su leggi e atti,
sia di legittimità che di merito, il potere sostitutivo e, ancora, quello di distribuzione delle risorse finanziarie)(45).
La riforma del 2001 ha però eliminato – almeno stando al dato letterale –
gran parte degli strumenti che consentivano allo Stato di esercitare un ruolo di
primazia nella tutela dell’unità. Dall’analisi delle disposizioni sul riparto delle
competenze è possibile evincere numerosi elementi unificanti del sistema: in
primo luogo l’articolo 5 e il primo comma dell’articolo 114 della Costituzione,
che hanno aumentato “l’esponenzialità di regioni, province e comuni nei confronti delle rispettive comunità”(46), facendo del principio di unità il limite
all’auspicabile differenziazione dell’ordinamento, al quale devono tendere tutti
gli enti in cui si riparte la Repubblica(47). Pertanto, l’unità andrebbe assicurata
secondo forme rispettose dell’autonomia consacrata nel nuovo testo costituzionale e della pari ordinazione degli enti(48). In secondo luogo, la potestà legislativa esclusiva dello Sato sulle c.d. materie trasversali. In terzo luogo, il potere sostitutivo esercitabile dal governo ex art. 120, o ancora, la potestà dello Stato di
destinare risorse aggiuntive o di effettuare interventi speciali ex art. 119.
Questi elementi rappresentano meccanismi di intervento unitario predisposti per rispondere a istanze unitarie o a garanzia di esse(49) e nella mag(44) Sul ruolo unificante svolto dalla legislazione dello Stato nell’ordinamento repubblicano
antecedente la riforma del 2001 si veda F. PIZZETTI, I nuovi elementi unificanti del sistema
costituzionale italiano, in Istituzioni del federalismo, n. 2/2002, pp. 221-258.
(45) Come evidenziato da F. MERLONI, La leale collaborazione nella Repubblica delle autonomie, in Dir. pubbl., n. 3/2002, pp. 829-831.
(46) Così V. CERULLI IRELLI, Il nuovo assetto dell’amministrazione, cit., p. 186.
(47) Così G.C. DE MARTIN, Il problema dello sviluppo dell’autonomia nella Repubblica, in Il
gioco della cooperazione. Autonomie e raccordi istituzionali nell’evoluzione del sistema italiano, a cura di O. Gaspari-A. Piraino, Roma, Donzelli, 2005, p. 77-80.
(48) A. PIRAINO, Autonomie e raccordi interistituzionali, in Il gioco della cooperazione. Autonomie e raccordi istituzionali nell’evoluzione del sistema italiano, a cura di O. Gaspari-A.
Piraino, Roma, Donzelli, 2005, pp. 9-11; anche R. BIN, La funzione amministrativa nel nuovo
Titolo V della Costituzione, cit., pp. 378-382. Entrambi gli autori sostengono come nel nuovo
assetto il rapporto tra Stato e autonomie non debba più essere improntato su di un criterio gerarchico, bensì paritario, e a tal fine individuano nella sussidiarietà (e nell’adeguatezza) la logica che permette il riparto delle funzioni garante dell’unità.
(49) Così A. PAJNO, Gli elementi unificanti, cit., pp. 270-272, che qualifica le nozioni di istanza unitaria e di intervento unitario quale motore del nuovo sistema di unificazione. La prima
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IL RUOLO DELLE PREFETTURE
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gior parte dei casi sono configurate in capo allo Stato, condizione che pare
nettamente in contrasto con l’assunto di base che vede gli enti costitutivi della Repubblica pari ordinati e l’ordinamento repubblicano distinto da quello
statale.
In un secondo momento, inoltre, la Corte costituzionale nella sentenza
n. 274 del 2003 ha avuto modo di precisare come nonostante il nuovo articolo 114 Cost. rechi una pari ordinazione istituzionale di tali enti, è necessario
che “nel nuovo assetto costituzionale […] allo Stato sia pur sempre riservata
[…] una posizione peculiare desumibile non solo dalla proclamazione di
principio di cui all’art. 5 della Costituzione, ma anche dalla ripetuta evocazione di un’istanza unitaria […]. E tale istanza postula necessariamente che
nel sistema esista un soggetto – lo Stato, appunto – avente il compito di assicurarne il pieno soddisfacimento”. Pertanto, conclude il giudice, “lo stesso
art. 114 non comporta affatto una totale equiparazione fra gli enti in esso
indicati”. Con riferimento a queste considerazioni, è stato ipotizzato che
possano esistere contemporaneamente nel nuovo sistema costituzionale due
entità Stato, lo “Stato-ente”, dotato di competenze limitate disciplinate dagli
artt. 117 e seguenti, e lo “Stato-Repubblica”, dotato di competenze che vengono esercitate in rappresentanza dell’unità della Repubblica per i casi specifici previsti dalla Costituzione, come per i casi di intervento sostitutivo ex
art. 117, comma 5, o art. 120, comma 2, o ancora – come nel caso della sentenza esaminata – per la proposizione dei ricorsi di legittimità costituzionale
ai sensi dell’art. 127(50).
Contro tale orientamento dottrinale è stato sostenuto come si corra il rischio di identificare lo Stato con la sede deputata alla tutela e alla formazione degli interessi unitari, facendo nuovamente dell’ordinamento statale –
come nell’assetto delineato dal precedente titolo V – la “cornice” che ricomprende gli interessi particolari delle autonomie e li condiziona(51). A tal proposito, andrebbe detto che il vero punto nodale non è se lo Stato, in vigenza
delle nuove costituzionali, abbia o no il potere di svolgere un ruolo di garante ultimo degli interessi unitari, cosa che può apparire pacifica (come indicato dalla sentenza della Corte), ma le modalità attraverso le quali questo ruolo
possa essere esercitato, che in presenza di un quadro costituzionale improntato alla valorizzazione delle autonomie – avendone rafforzato le prerogative
e la responsabilità nei confronti delle rispettive comunità – dovranno tendere
nozione descrive una domanda o esigenza di una disciplina unitaria oppure di un esercizio
unitario di una funzione, al fine di salvaguardare l’unità di un valore, mentre quella di intervento unitario descrive la risposta, il rimedio che viene predisposto per la cura dell’esigenza.
(50) Questa è la tesi prospettata da R. DICKMANN, Spetta allo Stato, cit.
(51) Rischio messo ben in evidenza da O. CHESSA, Sussidiarietà ed esigenze unitarie: modelli
giurisprudenziali e modelli teorici a confronto, in Le Regioni, n. 4/2004, pp. 941-954 e ripreso da E. Griglio, Principio unitario e neopolicentrismo, cit., pp. 417-420.
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più che alla supremazia al coordinamento e alla ricerca del consenso, e dunque alla collaborazione con il sistema delle autonomie(52).
A fronte di queste considerazioni circa le implicazioni della pari ordinazione espressa dal nuovo art. 114 e il ruolo dello Stato e delle autonomie nella tutela delle istanze unitarie, se lo spirito della riforma costituzionale è stato di valorizzare le seconde vi è da chiedersi se il nuovo modello di regionalismo prefigurato dalle riforme del titolo V corrisponda ad un modello duale,
basato sulla separatezza delle competenze o più ad un modello cooperativo,
basato sull’esercizio congiunto delle funzioni per mezzo di appropriati raccordi e strumenti giuridici.
Gli elementi per determinare quale tipo di modello sia stato prefigurato
sono abbastanza discordanti e vertono, sostanzialmente, sulla formulazione
degli articoli 117 e 118.
La tesi della separazione viene sostenuta in forza dell’esiguo numero di
voci all’interno del testo costituzionale riformato che pongono esigenze di
coordinamento tra gli enti che compongono la Repubblica(53) e dalla mancanza di previsioni su adeguate strutture di raccordo, lacuna rilevata in maniera
pressoché unanime in dottrina e considerata gravissima (dato che un assetto
garantista delle rispettive competenze e allo stesso tempo fortemente policentrico presuppone, al fine di governare la complessità della società, un simultaneo aumento e valorizzazione delle sedi di raccordo, in modo particolare laddove le funzioni siano fortemente “embricate” tra di esse)(54). Pertanto, al di là
del dibattito circa la separatezza delle competenze e la maggiore o minore flessibilità del sistema, un ulteriore elemento che è stato fortemente rimproverato
alla legge costituzionale n. 3 del 2001 è stata la scarsa attenzione al tema della
governance complessiva, della ricerca di regole tramite le quali assicurare
adeguata tutela alle istanze unitarie secondo modalità che però fossero rispettose delle nuove attribuzioni costituzionalmente garantite(55) delle autonomie,
(52) G.C. DE MARTIN, Il problema dello sviluppo dell’autonomia nella Repubblica, cit., p. 7880. E. GRIGLIO, Principio unitario e neopolicentrismo, cit., parla di due modalità per giungere
all’unità, per supremazia, percorso che tende ad “attribuire allo Stato una responsabilità esclusiva sulla tutela e sulla promozione dell’unità in tutte le sue manifestazioni, tanto a livello
centrale quanto territoriale”, oppure per coordinamento, che “concepisce l’unità come il prodotto dell’accordo tra i doversi enti territoriali a carattere politico” (pp. 413-414).
(53) Sul punto v. F. MERLONI, La leale collaborazione nella Repubblica delle autonomie, cit.,
p. 845.
(54) Insiste particolarmente su questo punto A. ANZON, Un passo indietro verso il regionalismo “duale”, cit., sulla base della previsione di una competenza esclusiva dello Stato e di una
residuale (“esclusiva”) delle Regioni. Inoltre, propende senza molti dubbi per la configurazione di un modello di regionalismo fortemente incentrato sulla separazione delle competenze –
oltre che sulla rigidità del riparto – F. MERLONI, La leale collaborazione nella Repubblica
delle autonomie, cit., pp. 836-845.
(55) In tal senso, F. PIZZETTI, Le nuove esigenze di governance in un sistema policentrico
esploso, cit.; M. CAMMELLI, I raccordi tra i livelli istituzionali, in Istituzioni del federalismo,
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IL RUOLO DELLE PREFETTURE
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in modo da evitare i conflitti(56). Proprio da tale mancanza sono scaturite le
interpretazioni che hanno riproposto la coincidenza tra ordinamento statale e
ordinamento repubblicano – nonostante la nuova formulazione dell’art. 114
avrebbe dovuto far propendere per la configurazione di un sistema non più caratterizzato da cerchi concentrici, bensì da ordinamenti settoriali tutti tenuti a
garantire le istanze unitarie e responsabili per tale risultato, dal cui combinarsi
in maniera armonica deriva l’ordinamento generale – ed è derivato l’esercizio
da parte della Corte costituzionale di un forte ruolo di supplenza, in quanto ha
dovuto elaborare per via giurisprudenziale le basi del nuovo assetto, rinvenendoli nel principio di sussidiarietà e in quello di leale collaborazione.
È stata, infatti, l’assenza di meccanismi costituzionali di direzione politica (dovuta, allo stesso tempo, alla pari ordinazione degli enti ed alla mancata previsione di adeguate sedi di raccordo e di sintesi dei rispettivi indirizzi
politici) a spingere la Corte costituzionale a fare ampio ricorso al principio di
sussidiarietà per giustificare interferenze tra gli enti nell’esercizio delle proprie prerogative e deroghe al normale riparto delle competenze, al fine di
rendere il sistema maggiormente flessibile e funzionante, ancorandolo però
alla leale collaborazione(57) (principio non completamente nuovo, in quanto
affermato con forza dal giudice delle leggi già nel previgente titolo V).
Alla luce di queste considerazioni è possibile constatare come in un contesto in cui si avvertiva una forte esigenza di raccordi interistituzionali in
grado di assicurare una maggiore unità di indirizzo al sistema complessivo
(avvertita già a partire dall’avvio dell’esperienza regionalista e dalla massiva
n. 6/2001, pp. 1095-1096; F. MERLONI, La leale collaborazione nella Repubblica delle autonomie, cit., pp. 827-828 e 845; E. GRIGLIO, Principio unitario e neo-policentrismo, cit., pp.
405 ss.; A. PIRAINO, Autonomie e raccordi interistituzionali, cit., p. 15; R. BIN, La funzione
amministrativa nel nuovo Titolo V della Costituzione, cit., p. 381-382; A. ANZON, Un passo
indietro verso il regionalismo “duale” cit.
(56) V. S. MALINCONICO, L’interesse nazionale. Criterio di riferimento, in Il Prefetto alla luce
dei nuovi orizzonti dell’ordinamento. Quaderni della Scuola superiore dell’amministrazione
dell’Interno, 2005, Roma, p. 22.
(57) R. BIN, La leale collaborazione nel nuovo Titolo V della Costituzione, in Rassegna
dell’Avvocatura generale dello Stato, n. 2/2008. La Corte, infatti, nella nota sentenza n.
303/2003 ha affermato come nonostante l’attività unificante dello Stato non possa essere limitata alle materie espressamente attribuitegli (adducendo come esempi il caso della konkurrierende Gesetzgebung tedesca e della Supremacy Clause statunitense), la deroga al riparto delle
competenze debba avvenire per mezzo di un procedimento decisionale ispirato al canone della
leale collaborazione e che sia ragionevole e proporzionato (opzione da subito condivisa da
parte di O. CHESSA, Sussidiarietà ed esigenze unitarie, cit.). La Consulta ha così fatto dei
principi di sussidiarietà (e adeguatezza) e leale collaborazione gli strumenti attraverso i quali
favorire l’assolvimento da parte dello Stato di una funzione unitaria a fronte della pari ordinazione sancita dall’art. 114 e della valorizzazione delle autonomie sancito con la l. cost. n.
3/2001. Su punto si rinvia a O. CHESSA, Sussidiarietà ed esigenze unitarie, cit.; nonché R.
BIN, La leale collaborazione nel nuovo Titolo V della Costituzione, cit., nonché alle sentenze
della Corte cost. n. 50/2205 e n. 162/2007.
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LUCA ADDESSI
settorializzazione dell’attività di governo e amministrativa) la riforma del
2001 è andata nella direzione di rafforzare le competenze costituzionalmente
garantite delle autonomie, evitando di affrontare proprio il delicato tema dei
raccordi, la cui assenza – in un contesto caratterizzato da logiche di separatezza e garantismo delle attribuzioni – ha aumentato inevitabilmente la conflittualità e ha finito con lo spostare sulla Corte costituzionale il compito di
elaborare una nuova governance, introducendo elementi di flessibilità il più
possibile compatibili con il sistema complessivo e il nuovo ruolo delle autonomie(58).
Il contestuale aumento dei poteri decisionali di tutti i livelli di governo e
l’impossibilità di perseguire i rispettivi compiti senza la collaborazione degli
atri soggetti (data la forte integrazione orizzontale delle materie e dunque il
forte intreccio delle attribuzioni), oltre alla necessità di garantire istanze unitarie delle quali nessun ente è tutore esclusivo(59) sono gli elementi del nuovo
paradigma (i punti critici) che hanno portato la Corte a raccomandare il ricorso
a strumenti di raccordo incentrati sulla leale collaborazione. All’interno del
nuovo sistema di riparto dei poteri soltanto la leale collaborazione può assicurare la realizzazione dell’unità per coordinamento, con quest’ultimo inteso
come “relazione organizzativa che intercorre tra soggetti posti tra loro in rapporto di equiordinazione e titolari di attività che, pur autonome e distinte, necessitano tuttavia di essere ricondotte ad un disegno unitario”(60).
Il compito dello Stato sarebbe divenuto quello di mantenere il più possibile salda l’unità dell’ordinamento complessivo (ex Corte costituzionale,
(58) Come rilevato da G. PROCACCINI, La figura del prefetto alla luce del nuovo ordinamento
costituzionale indotto dalla legge n. 3 del 2001, in Il Prefetto alla luce dei nuovi orizzonti
dell’ordinamento. Quaderni della Scuola superiore dell’amministrazione dell’Interno, 2005,
Roma, p. 11, l’autonomia è certamente un valore fondamentale ma lo è nella misura in cui
non conduce a isolamenti e chiusure”.
(59) Così L. TORCHIA, I raccordi tra Stato, regioni ed enti locali. Intervento, in Le autonomie
territoriali: dalla riforma amministrativa alla riforma costituzionale, a cura di G. Berti-G.C.
De Martin, Milano, Giuffrè, 2001, pp. 198-199. L’A. oltretutto, evidenzia come la riforma
costituzionale costituisca il termine di un processo di riforma del sistema amministrativo italiano che avrebbe dovuto portare le autonomie al centro, ma allo stesso tempo, portare lo Stato in periferia, configurando l’amministrazione periferica come degna rappresentante dello
Stato con le autonomie (p. 200).
(60) E. GRIGLIO, Principio unitario e neo-policentrismo, cit., p. 414, coordinamento così inteso
nel senso più caro a Bachelet, grande studioso del tema. Secondo quest’ultimo, il coordinamento poteva essere inteso come “manifestazione tipica di una società democratica e pluralista, che intende ottenere l’armonico orientamento di individui, gruppi, istituzioni verso fini
determinati, senza però annullare la libertà o l’iniziativa di tali individui, gruppi, istituzioni”,
sottolineando come il coordinamento nell’azione amministrativa comporti la possibilità “di
garantire contemporaneamente l’autonomia dei singoli organismi coordinati e insieme la possibilità di un loro indirizzo unitario a determinati fini comuni” (v. V. Bachelet, Coordinamento (voce), in Enciclopedia del diritto, Milano, 1962).
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sentenza n. 274/2003 e sentenza n. 303/2003) ricercando, tuttavia, forme efficaci di cooperazione con tutti i livelli di governo(61), a pena del trasferimento dei conflitti – ove ci si abbandonasse alla logica della rigida separazione delle competenze – nelle sedi giurisdizionali(62).
In tale contesto, i raccordi devono diventare la sede della leale collaborazione, il luogo in cui i livelli di governo possano addivenire a conclusioni
concordate circa l’esercizio delle rispettive competenze, laddove vi siano intrecci e sovrapposizioni (tenendo comunque presente che gli enti partecipano
alla cooperazione al fine di tutelare i propri specifici interessi(63)).
I raccordi possono essere tanto strutturali, consistendo in apposite sedi o
organi al cui interno i diversi soggetti partecipano alla definizione
dell’interesse unitario (come le conferenze), quanto funzionali, consistendo
in specifici strumenti tramite i quali realizzare la cooperazione (come gli accordi e le intese), possono riguardare tanto la fase ascendente quanto quella
di attuazione delle politiche e possono essere distinti a seconda del contenuto, dei caratteri dei soggetti che vi partecipano e delle garanzie procedimentali che prevedono per tali soggetti(64).
In merito al contenuto, questo può essere di confronto (ognuno dei partecipanti espone le proprie ragioni e resta titolare esclusivo dei propri poteri
di intervento), di negoziazione (vengono definite ipotesi di soluzione e i
soggetti coinvolti restano responsabili di una propria quota di attuazione di
quest’ultima) oppure di negoziazione con modifica dell’assetto delle competenze (che arriva a prevedere l’istituzione di organismi ad hoc incaricati di
attuare gli interventi e dotati di poteri per raggiungere gli obiettivi).
Particolare attenzione va prestata anche al profilo delle garanzie procedimentali, riguardante la previa definizione degli atti da adottare in sede di raccordo e che si differenziano in ragione dell’interesse sotteso all’atto da adottare, che può essere statale, comportando in tal caso la semplice partecipazione
degli altri livelli di governo al raccordo, oppure unitario, inerente la composizione armonica di interessi facenti capo a soggetti diversi e tutti meritevoli di
tutela, che comporta una vera e propria condivisione delle competenze.
Partendo da questa classificazione che tiene conto di alcuni caratteri generali, si potrebbe calarla su di un’altra che distingue tra raccordi sulla ripar(61) Auspicio lanciato all’indomani della riforma da F. PIZZETTI, Le nuove esigenze di governance, cit.
(62) M. CAMMELLI, I raccordi tra i livelli istituzionali, cit., p. 1099.
(63) L. VANDELLI, I luoghi e gli strumenti di raccordo interistituzionale, in Il gioco della cooperazione, a cura di O. Gasparri-A. Piraino, Roma, Donzelli, 2007, p. 68.
(64) Questa ultima classificazione è ripresa da F. MERLONI, I raccordi tra Stato, regioni ed enti
locali. Relazione, in Le autonomie territoriali: dalla riforma amministrativa alla riforma costituzionale, a cura di G. Berti-G.C. De Martin, Milano, Giuffrè, 2001, pp. 179-183. V. anche
L. VANDELLI, I luoghi e gli strumenti di raccordo interistituzionale, cit.
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tizione delle competenze e sui criteri di riparto delle relative risorse, e altri
sull’esercizio delle funzioni distribuite tra i diversi livelli di governo(65).
Di questi, il primo tipo risponde ad esigenze di definire comuni interpretazioni e politiche di attuazione dinanzi a disposizioni normative non sufficientemente chiare o di facile applicazione (come nel caso delle materie previste dall’attuale titolo V, caratterizzate da confini assai difficili da definire).
Sulla base della giurisprudenza elaborata dalla Corte costituzionale in tema
di leale collaborazione, per questi casi, dato il rilievo costituzionale di tutti i
soggetti coinvolti nel raccordo (enti costitutivi la Repubblica con attribuzioni
costituzionalmente tutelate) e la mancanza di una sede di raccordo appropriata quale potrebbe essere una Camera che consenta alle autonomie di
esprimere i propri interessi nella fase di formazione degli atti legislativi, viene indicata come soluzione auspicabile il raggiungimento di un’intesa (raccordo funzionale, strumento) forte, che comporta una condivisione della
competenza a definire l’interesse unitario(66).
Il secondo tipo di raccordi riguarda il coordinamento degli interessi e
il riparto delle funzioni amministrative. Focalizzando l’attenzione su questo versante – dato il ruolo di coordinamento amministrativo configurabile
in capo all’istituto prefettizio – e tenendo presente quanto rilevato in tema
di raccordi sotto il profilo delle garanzie procedimentali, va segnalato come la rilevanza degli atti adottati dipende dalla dimensione degli interessi
che si intrecciano nell’esercizio delle funzioni. Pertanto, possono esservi
casi in cui è possibile che tra i diversi interessi prevalga per esigenze unitarie quello statale, con la conseguenza che, essendo secondaria la partecipazione delle autonomie, il raccordo possa esprimersi anche per mezzo di
pareri o intese “deboli” il cui mancato raggiungimento non impedirebbe
allo Stato l’unilaterale prosecuzione dell’attività (sono i casi di coordinamento verticale-funzionale), come all’opposto situazioni in cui l’interesse
è comune a più livelli di governo (come quelli avente ad oggetto lo sviluppo integrato di una determinata zona o area) e viene soddisfatto tramite
l’azione congiunta di tutti i soggetti coinvolti, che dunque cooperano tra
di essi in una posizione paritaria. In tal caso, gli strumenti di raccordo devono per forza basarsi sul consenso dei soggetti che partecipano, se non
addirittura sull’unanimità, senza il quale non si raggiunge il coordinamento(67).
(65) Classificazione ripresa da F. MERLONI, La leale collaborazione nella Repubblica delle
autonomie, cit., pp. 847-857.
(66) Corte cost., sent. n. 303/2003; R. BIN, La leale collaborazione nel nuovo titolo V della
Costituzione, cit.; sui raccordi, in particolare, F. MERLONI, La leale collaborazione nella Repubblica delle autonomie, cit., pp. 849-851.
(67) Orientamento questo, al quale si ritiene pacifico aderire. F. MERLONI, La leale collaborazione nella Repubblica delle autonomie, cit., pp. 851-857.
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Quanto visto fin qui in tema di riparto delle competenze (tanto legislative quanto amministrative) e di raccordi è fondamentale per comprendere
come l’unità, all’interno del nuovo quadro costituzionale, debba essere assicurata non più per mezzo di processi decisionali che proiettino unilateralmente le scelte dall’alto verso il basso, piuttosto, per mezzo di sedi e strumenti improntati a processi decisionali rispettosi delle nuove prerogative costituzionali delle autonomie(68). Tutto ciò finisce inevitabilmente per riflettersi sul ruolo del prefetto quale rappresentante dello Stato sul territorio, il
quale è costretto a sua volta a basare la propria azione sui nuovi criteri guida
che reggono i rapporti con le autonomie, ossia il principio di sussidiarietà e,
soprattutto, quello di leale collaborazione.
7.
I riflessi della legge costituzionale n. 3 del 2001 sulle prerogative prefettizie
Il dibattito sulla necessità di raccordi ispirati al principio di leale collaborazione e al nuovo assetto dei poteri ha così finito per coinvolgere inevitabilmente la figura del prefetto, istituto che storicamente è sempre stato chiamato ad esercitare, con maggiore o minore successo, la funzione di ricomposizione delle istanze statali sul territorio e il raccordo con le autonomie. Allo
stesso tempo, però, necessitava – per poter colmare la lacuna normativa sui
raccordi con le autonomie – di una nuova veste organizzativa e funzionale,
circostanza ampiamente appurata subito dopo l’approvazione dell’art. 11 del
d. lgs. n. 300/1999 e – anzitutto – del regolamento di attuazione n. 287/2001,
salutati dalla dottrina come eccessivamente timidi nella realizzazione di un
effettivo unico centro di responsabilità statale sul territorio.
8.
La legge n. 131 del 2003
Un primo riflesso normativo sul coordinamento prefettizio si è avuto
con la legge 5 giugno 2003, n. 131 di adeguamento dell’ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale (la c.d. legge La Loggia), che muovendo dalla consapevolezza che il nuovo assetto costituzionale necessitasse di
nuovi raccordi interistituzionali – soprattutto sul versante delle autonomie –
improntati a nuovi principi, all’art. 10 ha attribuito al prefetto titolare di
UTG avente sede nel capoluogo regionale (per le regioni a statuto ordinario)
la funzione di “rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle
(68) Come rilevato all’indomani della riforma da M. CAMMELLI, I raccordi tra i livelli istituzionali, cit., p. 1081.
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autonomie”, conferendogli il potere di curare le attività dirette a garantire il
principio di leale collaborazione tra Stato e Regione, nonché il raccordo tra
le amministrazioni dello Stato presenti sul territorio (anche attraverso le conferenze permanenti previste dall’art. 11 del d. lgs. n. 300/1999), nonché
l’esecuzione dei provvedimenti del Consiglio dei Ministri costituenti esercizio del potere sostitutivo ex art. 120 Cost(69). Poteri, dunque, tesi a rilanciare
la figura del prefetto-rappresentante dello Stato come tramite tra
l’amministrazione centrale e le autonomie, con la precisazione che i rapporti
devono essere incentrati sulla leale collaborazione, con il prefetto che è tenuto ad esserne il garante.
Ciononostante, la valutazione circa la carica innovativa di queste disposizioni non sono state unanimi, con parte della dottrina – con la qual non si
può non concordare – che non ha mancato di sottolineare come la norma abbia “omesso” di trattare due importanti profili inerenti il coordinamento e la
riduzione ad unità dell’azione amministrativa: quello del rapporto tra UTG
del capoluogo di regione e gli altri UTG provinciali che insistono sul territorio (dato che per il primo l’art. 10 della legge prefigura un regime organizzativo e funzionale “speciale” rispetto agli altri, cosa che avrebbe anche potuto
portare alla configurazione di un rapporto gerarchico tra il primo ed i secondi), nonché – di primaria importanza per il corretto adempimento della specifica mission di tutti gli UTG – la definizione di maggiori poteri circa il coordinamento interno, ossia tra le diverse amministrazioni territoriali statali,
elemento più volte eluso dalle norme che hanno operato una riforma
dell’istituto prefettizio(70).
9.
Le modifiche intervenuto con il decreto legislativo n. 24 del 2009 e con
il d.p.r. 180 del 2006
A fronte della riforma del 2001, delle disposizioni contenute
nell’articolo 10 della l. n. 131/2003 e del marginale risultato conseguito sul
piano dell’accorpamento nell’UTG delle amministrazioni periferiche indicate dalla normativa del 1999, sono stati adottati, in sequenza, il decreto legi(69) V. legge n. 131 del 2003, art. 10.
(70) Problematiche che sono state lucidamente rilevate da M. CAMMELLI, Rappresentante dello
Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie, cit., p. 211, per il quale il nuovo titolo V
presuppone, oltre che un rafforzato coordinamento interistituzionale, anche un più efficace
coordinamento interministeriale. L’intervento normativo, al contrario, è stato valutato con
maggiore positività da L. CASSETTI, Il Rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema
delle autonomie nelle regioni a statuto ordinario e la leale collaborazione, in I processi di
attuazione del federalismo in Italia, a cura di B. Caravita di Toritto, Milano, Giuffrè, 2004,
pp. 375-386.
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slativo 21 gennaio 2004, n. 29 (che ha completamente riscritto l’articolo 11
del d.lgs. n. 300/1999), e il d.p.r. 3 aprile 2006, 180 (che ha sostituito il regolamento n. 287/2001), sulla cui portata si è sviluppato un dibattito non unanime. Parte della dottrina ha, infatti, sostenuto il fallimento dell’ambizioso
progetto di riforma dell’amministrazione periferica dello Stato (oltre che del
processo di riorganizzazione dei ministeri). Al contrario, altri hanno visto in
tali interventi normativi l’intento di rilanciare le finalità fissate nell’art. 11
del d.lgs. n. 300/1999, alla luce della riforma costituzionale intervenuta e
delle criticità rilevate.
9.1.
Le novità introdotte dal decreto legislativo n. 29 del 2004
In merito alle modifiche apportate dal decreto legislativo n. 29 del 2004,
colpisce – già al comma 1 del nuovo articolo 11 – l’inciso “la prefettura assume la denominazione di Prefettura-Ufficio territoriale del Governo”, in
quanto lascia trasparire la sensazione che l’accorpamento delle altre strutture
periferiche dello Stato nel detto ufficio sia stato solo parzialmente realizzato
(si ricorda che il primo comma, nella forma originaria, prevedeva la “trasformazione” delle prefetture in UTG)(71). Disposizioni di maggior rilievo
sono previste al secondo comma, laddove il nuovo intervento normativo ha
rafforzato il ruolo del prefetto di coordinamento dell’attività delle amministrazioni statali sul territorio, conferendogli altresì il compito di garantire la
leale collaborazione tra le autonomie territoriali e le amministrazioni statali.
Sotto questo punto di vista, il legislatore si è mosso nella direzione tracciata
dall’art. 10 della legge La Loggia, che ha voluto fare del prefetto, in qualità
di Rappresentante dello Stato per i rapporti con le autonomie, il garante della
leale collaborazione nei rapporti tra i due sistemi(72). È stato evidenziato come, per mezzo di tale disposizione, il legislatore, conscio delle forti resistenze incontrate nel processo di accorpamento delle strutture periferiche
nell’ufficio territoriale, abbia deciso di optare per una rinuncia a tale disegno,provvedendo, di conseguenza, a rafforzarne i poteri di coordinamento
dell’attività amministrativa(73). A fronte dell’esplicitazione della funzione di
coordinamento amministrativo e di garante della leale collaborazione nei
(71) Su questo punto particolare si conviene con G. FARES, Il nuovo volto delle prefetture dopo
il d. lgs. 21 gennaio 2004, n. 29, in 29, in Studium iuris, 2005, p. 22.
(72) Come evidenziato da L. CASSETTI, Il rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie nelle regioni a statuto ordinario e la leale collaborazione, cit., pp.
375-386.
(73) Ha sottolineato il passaggio dalla logica dell’accorpamento a quella del coordinamento C.
MEOLI, Il nuovo profilo della Prefettura - Ufficio territoriale del Governo, in Giorn. dir.
amm., n. 10/2004, p. 1063-1069 e G. FARES, Il nuovo volto delle prefetture, cit., p. 24.
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rapporti con gli enti locali, i restanti commi hanno previsto quali strumenti
principali la conferenza permanente e l’attribuzione di un potere di intervento diretto del prefetto nei confronti delle altre amministrazioni periferiche
statali volto ad evitare un grave pregiudizio alla qualità dei servizi resi alla
cittadinanza.
Per quanto riguarda la conferenza permanente, va detto che non sono
stati registrati grandi cambiamenti. In sostanza, a fronte della laconicità delle
disposizioni che la interessavano, il novellato art. 11 si è limitato semplicemente a confermare la sua natura di organo ausiliario di supporto al prefetto
nell’esercizo delle sue funzioni di coordinamento.
Diverse considerazioni vanno espresse sul comma 4, inerente il potere
di intervento diretto, che può esplicarsi tramite l’adozione di provvedimenti
che vanno ad incidere sulla sfera di competenze delle altre amministrazioni
periferiche. Pur tenendo presente che nella configurazione data dalla norma
il prefetto necessita del previo assenso del ministro competente per materia
per l’esercizio di tale potere (elemento che può costituirne un forte freno
all’effettività), bisogna concordare con quanti hanno visto in esso una risposta a quanto non era stato previsto nella l. n. 131/2003. L’art. 10 della legge
in questione, infatti, aveva proposto l’idea di un prefetto sempre più al centro
dei rapporti con le autonomie, senza prevedere nulla sul versante dei raccordi con le altre amministrazioni periferiche statali, elemento imprescindibile
per la garanzia della leale collaborazione nei rapporti tra i due “sistemi”. Se
è compito dell’istituto garantire la leale collaborazione con il sistema delle
autonomie è chiaro che debba poter disporre di strumenti per mezzo dei quali coordinare l’azione delle altre amministrazioni che ugualmente si rapportano con le prime nell’esercizio delle proprie funzioni. La normativa ha, in
sostanza, configurato un modello in base al quale il coordinamento prefettizio delle attività amministrative si realizza in primo luogo per mezzo della
trasmissione dei flussi di informazioni tra tutte le amministrazioni che insistono sul territorio di competenza (siano esse statali o locali) e tra queste e il
centro (vedi la Presidenza del Consiglio dei Ministri egli altri ministeri), che
vengono attivati direttamente dal prefetto oppure che avviene in seno alla
conferenza permanente. In secondo luogo, proprio la conferenza, per mezzo
della partecipazione di diritto alle sedute da parte dei rappresentanti degli enti locali, diventa il luogo al cui interno ricercare soluzioni condivise e svolgere quell’attività istruttoria che può costituire la base informativa necessaria
all’esercizio di tutte le altre sue funzioni, incluso il potere di intervento diretto.
In sintesi, si può ragionevolmente sostenere che l’art. 11 del decreto n.
300, così come riformato dal d. lgs. n. 29/2004, se da un lato ha mostrato la
consapevolezza delle difficoltà e resistenze alla perdita di poteri e prerogative – tanto al centro, da parte dei ministeri, quanto in periferia, da parte delle
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relative strutture periferiche – che hanno comportato un basso livello di accorpamento di uffici all’interno dell’ufficio territoriale del governo,
dall’altro ha provveduto a fissare principi maggiormente aderenti al nuovo
dettato costituzionale, in ottica di rafforzamento della vocazione interministeriale e interistituzionale delle prefetture.
9.2.
Il regolamento n. 180 del 2006
Sulla base del nuovo articolo 11 del d. lgs. n. 300/1999 (così come modificato dal d.lgs. n. 29/2004) ai fini di adeguamento della normativa in materia di Prefetture-UTG è stato emanato il d.p.r. 180/2006.
Per quel che interessa la funzione di raccordo interistituzionale, ponendo
a confronto le disposizioni normative dei due testi, è possibile trarre alcune
considerazioni di rilievo.
In primo luogo, dal punto di vista delle attribuzioni degli UTG e dei prefetti che ne sono titolari, non sono da rilevare grandi variazioni, dato che il
d.p.r. 180, agli artt. 1 e 2, sembra abbia provveduto solo a semplificare
l’elenco delle funzioni delle due figure.
Il nuovo regolamento, sancisce all’art. 1 che la prefettura-UTG assicura,
avvalendosi delle conferenze permanenti (punto da tenere in considerazione), il
coordinamento dell’attività amministrativa degli uffici periferici dello Stato sul
territorio (comma 2, lett. a) e la leale collaborazione dei detti uffici periferici con
i diversi livelli di governo presenti sul territorio (comma 2, lett. b), mantenendo
al prefetto – all’art. 2 – le funzioni previste dalla precedente normativa. A prima
vista si potrebbe, dunque, affermare che il nuovo regolamento non abbia stravolto le funzioni della prefettura e del prefetto. Tanto nel vecchio testo quanto nel
nuovo le due figure sono titolari di importanti funzioni di coordinamento a livello locale o comunque finalizzate ad assicurare il coordinamento interistituzionale a livello centrale (è questo il valore della funzione di trasmissione di informazioni e dati al Presidente del Consiglio), ciononostante l’art. 1 esplicita chiaramente che la funzione fondamentale dell’istituto prefettizio consiste nel coordinamento delle altre amministrazioni periferiche statali e nella garanzia della leale collaborazione nei rapporti con le autonomie, avvalendosi – e anche questa è
dichiarazione volta ad evidenziare l’importante funzione di ausilio nel coordinamento – della conferenza permanente.
Novità ben più rilevanti possono, invece, cogliersi sul versante della
composizione delle conferenze permanenti, dove al mantenimento
dell’articolazione dei lavori della conferenza in sezioni(74) si affianca la pre(74) Nello specifico: amministrazione d’ordine; sviluppo economico e attività produttive; territorio ambiente e infrastrutture; servizi alla persona e alla comunità.
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visione che sancisce la partecipazione di diritto dei rappresentati degli enti
locali interessati dalle questioni trattate (che nel vecchio regolamento potevano soltanto essere invitati a partecipare). La normativa registra su questo
punto un importante passo avanti sulla strada verso l’adeguamento al nuovo
assetto costituzionale dei pubblici poteri, dal momento che se quest’ultimo
esige raccordi tanto al centro quanto in periferia, incentrati sul principio di
leale collaborazione, la partecipazione delle autonomie ai lavori della conferenza, principale strumento di supporto al prefetto nell’esercizio dei poteri di
coordinamento e garanzia della leale collaborazione, appare lo strumento
idoneo a favorire il corretto funzionamento del sistema.
Un’ulteriore novità di considerevole portata è la disciplina dettata
dall’art. 7, che ha procedimentalizzato l’esercizio del potere sostitutivo del
prefetto, al quale può ricorrere – ex art. 11 del d. lgs. n. 300/1999 – qualora
disfunzioni o anomalie nell’attività amministrativa di un ufficio periferico
sia tale da poter arrecare un grave pregiudizio alla qualità dei servizi resi alla
collettività, con la disposizione normativa in questione.
Come è stato osservato già a seguito dell’adozione del decreto del 2004,
questo potere costituisce un’importantissima prerogativa prefettizia in ottica
di rafforzamento dei poteri di coordinamento sulle altre amministrazioni territoriali dello Stato, ciononostante è uno strumento che risulta depotenziato
dalla previsione che il suo esercizio possa avvenire soltanto previa acquisizione dell’assenso del ministro competente e informazione del Presidente del
Consiglio(75). Inoltre, c’è da considerare che l’art. 6 prevede anche che i ministri, sulla base delle linee di indirizzo politico-amministrativo del presidente del Consiglio, rivolgano ai prefetti apposite direttive sulle modalità di
svolgimento dell’intervento sostitutivo. Se è vero, dunque, che non sono pochi i vincoli posti al prefetto per l’esercizio dell’intervento sostitutivo, è altrettanto vero che il sistema delineato dal regolamento in questione appare
idoneo a garantire il mantenimento dell’unità dell’indirizzo amministrativo
tanto a valle (per mezzo del prefetto che esercita il potere) quanto a monte
(potendo i ministri e il Presidente del Consiglio prevederne le modalità di
svolgimento), promuovendo la collaborazione oltre che con gli enti locali
(che esprimono, attraverso la conferenza, il proprio punto di vista) anche tra
le stesse amministrazioni statali.
Merita un cenno anche l’art. 9 del regolamento, che conferisce al prefetto il compito di promuovere tutte le possibili forme di collaborazione interistituzionale tra lo Stato e le autonomie territoriali (nel rispetto dei principi
sanciti dalla l. cost. n. 3/2001), previsione che se letta in stretto collegamento
(75) Così C. MEOLI, Il nuovo profilo della Prefettura – Ufficio territoriale del Governo, cit., p.
1067, nonché C. MEOLI, La Prefettura – Ufficio territoriale del Governo e il raccordo tra le
amministrazioni in periferia, in Giorn. dir. amm., n. 9/2008, p. 1033-1039.
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con le disposizioni sopra esaminate e con l’art. 3 (che gli attribuisce il compito di promuovere e stipulare le convenzioni volte a regolare le modalità di
utilizzo da parte dello Stato e delle regioni degli uffici statali e regionali,
nonché il potere di indire conferenze dei servizi per i casi in un procedimento l’amministrazione procedente sia statale) rafforza ulteriormente il ruolo di
coordinamento del prefetto nei confronti degli altri uffici periferici statali e
di perno dell’intero sistema locale.
10. Un valutazione sul percorso evolutivo post riforma costituzionale
Se si vuole dare una valutazione generale del quadro delineato dagli interventi normativi post riforma costituzionale, va detto che a fronte della carenza di raccordi interistituzionali evidenziata a seguito della riforma costituzionale del titolo V sono stati compiuti significativi passi in avanti, dapprima con la l. n. 131/2003, che ha sancito il ruolo di rappresentante dello
Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie del prefetto titolare
dell’UTG del capoluogo di regione, successivamente con i due interventi
normativi poc’anzi esaminati. Questi, infatti, si sono mossi nella direzione di
configurare una rete di rapporti reciproci tra amministrazioni periferiche dello Stato e tra queste ed i rispettivi ministeri e le autonomie territoriali, che –
per mezzo dello sviluppo dei flussi informativi (trasmissione di direttive dal
centro verso la periferia e di informazioni e dati dalla periferia verso il centro)(76), della previsione di sedi di concertazione e forum al cui interno dibattere le questioni controverse che riguardano più livelli di governo (le conferenze permanenti della pubblica amministrazione) e il ricorso massivo alla
promozione e adozione di strumenti/atti amministrativi volti a regolare
l’esercizio delle competenze sulla base della collaborazione e della cooperazione (come le convenzioni, gli accordi e le intese) – si pone l’obiettivo
principale di assicurare una governance che prevenga il conflitto tra i diversi
livello di governo(77) (evitando di conseguenza la paralisi dell’azione amministrativa) proponendo soluzioni condivise. Ma, allo stesso tempo,
l’efficacia, l’efficienza e la celerità dell’azione amministrativa presuppongono – a fronte di questa configurazione dei rapporti centro-periferia su base
collaborativa – una strutturazione dei rapporti tra le stesse amministrazioni
periferiche che punti a ridurre la complessità e a presentare – nei rapporti
con le autonomie – un referente unico (come dire: se l’esercizio dei poteri
(76) Sul punto si concorda con B.G. MATTARELLA, Il prefetto come autorità amministrativa
generale, dopo le recenti riforme, in Amm. pubbl., n. 29-30-31/2003, pp. 1577-1587, laddove
osserva che “il decentramento delle decisioni richiede spesso una compensazione in termini di
accentramento dei flussi di informazione” (p. 1580).
(77) IBIDEM, p. 1580.
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deve avvenire su basi condivise e l’obiettivo è di prevenire i conflitti, la riduzione dei soggetti statali ad un referente unico è funzionale a questo), direzione verso la quale il legislatore si è altrettanto mosso con il decreto del
2004 ed il relativo regolamento di attuazione.
Tuttavia, proprio questi due interventi normativi rappresentano, allo
stesso tempo, un passo indietro rispetto all’ambizioso disegno che l’art. 11
del d. lgs. n. 300/1999 intendeva promuovere (e che a sua volta si inseriva
nel più generale contesto di riforma dello Stato prefigurato dalle prime leggi
“Bassanini”).
11. L’esercizio della funzione prefettizia nella governance multilivello
Gli interventi normativi sopra evidenziati mostrano, dunque, un legislatore teso alla ricerca di un assetto organizzativo dell’amministrazione periferica dello Stato e, in particolare delle prefetture, in grado di assicurare sul
territorio un’azione di governo coordinata ma rispettosa, allo stesso tempo,
delle prerogative costituzionali delle autonomie territoriali, facendone del
prefetto il fulcro. Tale ruolo di quest’ultimo è rinvenibile nell’esercizio delle
variegate funzioni di sua competenza che lo vedono interagire con le autonomie su di un piano più o meno paritario, a seconda della dimensione
dell’interesse sottesa all’esercizio della funzione.
11.1. Il coordinamento e la leale collaborazione in tema di ordine e sicurezza pubblica
All’interno dell’area “Ordine pubblico e sicurezza” il prefetto ha sempre
goduto di estesi poteri di coordinamento nei confronti delle altre amministrazioni, ciononostante, fino all’adozione della legge 1 aprile 1981, n. 121
in materia, esercitava tale coordinamento in base alla propria libera iniziativa, in quanto funzione afferente a quella più generale di rappresentate dello
Stato sul territorio e a quella di tutela dell’ordinamento giuridico, sempre di
sua stretta competenza(78). Successivamente, la l. n. 121/1981 ha riconosciuto normativamente tale ruolo, con l’art. 13 che gli ha attribuito la responsabi(78) F. BEVILACQUA-A. CARNABUCI, La struttura organizzativa preposta al sistema della sicurezza, in Ordinamento e attività istituzionali del Ministero dell’Interno, a cura di M.T. Sempreviva, Roma, Dike giuridica, 2013, p. 133, riportano di prefetti che in assenza di una disciplina normativa compiuta esercitavano il coordinamento secondo le “modalità più disparate,
ad esempio, mediante incontri, consultazioni, conferenze, accordi, gruppi di lavoro, cosicché
per i prefetti, il coordinamento, si è posto come categoria culturale, se non addirittura di etica
professionale”.
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lità amministrativa generale in materia e, in un secondo momento (per mezzo delle modifiche apportate con l’art. 12 del d.l. n. 152/1991), il compito di
assicurare l’unità di indirizzo ed il coordinamento dei compiti e delle attività
degli agenti di pubblica sicurezza della provincia.
Come già visto attraverso l’excursus storico sull’evoluzione della figura
prefettizia e sullo sviluppo della categoria del “coordinamento”, anche
all’interno di questa materia la scelta per un modello pluralista, incentrato sul
coinvolgimento di più soggetti autonomi per l’esercizio delle funzioni di ordine pubblico, ha comportato la necessità di sviluppare il modello organizzativo
del coordinamento, attribuendo la funzione a determinati soggetti e, a livello
provinciale, al prefetto, qualificato dalla legge in questione come “autorità
provinciale di pubblica sicurezza”. Il legislatore aveva, inoltre, previsto quale
apposita sede di coordinamento il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, organo di consulenza del prefetto per l’esercizio delle proprie
funzioni in materia. Proprio l’evoluzione della composizione del comitato è
l’emblema dell’evoluzione in senso pluralista tanto della governance della materia quanto dell’ordinamento complessivo. Il decreto legislativo 27 luglio
1999, n. 279 – a fronte dell’estensione delle aree di responsabilità politica e
amministrativa di comuni e province operata prima con le leggi n. 142/1990 e
n. 81/1993 e dopo con il d. lgs. n. 112/1998 – ha istituzionalizzato la partecipazione di diritto del sindaco del comune capoluogo, del presidente di provincia e dei sindaci di altri comuni quando devono essere trattate questioni relative gli ambiti territoriali di loro competenza(79).
La novella legislativa del novantanove rispecchia la tendenza alla “pluralizzazione istituzionale” della materia, che ha visto crescere negli anni il
numero dei soggetti chiamati ad esercitare funzioni di ordine e sicurezza
pubblica o comunque aumentare le loro responsabilità. Tale evoluzione ha
poi ricevuto consacrazione con la novella costituzionale del 2001(80), che ha
accentuato il passaggio ad un modello di “integrazione partecipata” sulla
materia, che si basa “sull’equiordinazione dei soggetti istituzionalmente
coinvolti nella sua gestione, sul plusvalore derivante dalla concertazione delle attività, nonché sull’apertura a forme di collaborazione con le comunità
territoriali”(81).
(79) È stato evidenziato da F. BEVILACQUA-A. CARNABUCI, La struttura organizzativa preposta al sistema della sicurezza, cit., p. 135, come “la composizione ristretta riflettesse la visione dell’ordine e della sicurezza pubblica tipica di quegli anni, in quanto materia di esclusiva
competenza statale, e rispondesse pienamente all’esigenza di garantire la gestione unitaria di
tale materia nel territorio provinciale”.
(80) Anche se il comma 3 dell’art. 118 Cost. è rimasto privo di attuazione.
(81) C. FUSCO, I nuovi orizzonti del sistema della sicurezza, in Ordinamento e attività istituzionali del Ministero dell’Interno, a cura di M.T. Sempreviva, Roma, Dike giuridica, 2013,
pp. 157-158.
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Così, il peso crescente delle autonomie territoriali in materia di ordine e
sicurezza pubblica ha portato i comitati provinciali a divenire, negli anni,
molto più che meri organi di consulenza del prefetto (come qualificati dalla
normativa in esame). Pur essendo non vincolanti i pareri resi da tale struttura
è assai raro che il prefetto se ne discosti (pur fornendo adeguata motivazione) e sono in aumento i casi in cui lo stesso legislatore prevede l’obbligo di
sentire il Comitato per l’adozione di determinate misure di protezione e di
sicurezza, circostanze – queste – che fanno propendere parte della dottrina a
qualificare il comitato sempre più come una “sede di decisione”(82).
Questo modello di “sicurezza integrata” – perseguita mediante
l’intervento congiunto e armonico di più livelli di governo – si concretizza
nel ricorso sempre più frequente a strumenti di cooperazione orizzontale per
la disciplina delle funzioni amministrative nella materia, come i c.d. “patti
per la sicurezza”, inizialmente sviluppatisi per prassi e successivamente disciplinati dal legislatore(83). Lo scopo di questi accordi è di favorire una
maggiore cooperazione e coordinamento tra il livello di governo territoriale
e l’amministrazione statale mediante la concertazione delle attività ed una
redistribuzione delle responsabilità tra gli enti che vi partecipano, il tutto in
un’ottica di garanzia di maggiore prevenzione e sicurezza.
In definitiva, lo sviluppo di queste forme di cooperazione orizzontale riflette l’assetto policentrico dei poteri fissato in Costituzione dalla riforma del
titolo V, che presuppone l’utilizzo di strumenti che siano espressione di consenso da parte dei soggetti che decidono di farvi ricorso, e riflettono, pertanto, la loro posizione di equiordinazione o “pari dignità costituzionale”, non(82) Sul punto si veda F. BEVILACQUA-A. CARNABUCI, La struttura organizzativa preposta al
sistema della sicurezza, cit., pp. 136-140, in cui gli Autori sostengono che nella prassi avviene
assai di rado che i prefetti si discostino dalla posizione assunta dal Comitato; M. DI
RAIMONDO, Ordine pubblico e sicurezza pubblica. Profili ricostruttivi e applicativi, Torino,
Giappichelli, 2009, pp. 69 ss.; si vedano inoltre, la Direttiva del Ministro dell’Interno 26 gennaio 2009 sull’individuazione dei criteri per lo svolgimento delle manifestazioni pubbliche,
oppure la Circolare del Ministro dell’Interno 8 febbraio 2005 sui sistemi di videosorveglianza,
che prevedono il coinvolgimento del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica
nell’iter di definizione delle apposite misure di sicurezza.
(83) Come rilevato da C. FUSCO, I nuovi orizzonti del sistema della sicurezza, cit., pp. 154157, questo tipo di accordi presenta determinati contenuti strutturali che si sostanziano nella
previsione di: condivisione di dati e informazioni sull’andamento della criminalità nel contesto locale di riferimento; coordinamento nel controllo del territorio; maggiore protezione per
particolari categorie di operatori economici esposte al rischio; riqualificazione di aree degradate; maggiore impiego di tecnologie avanzate per il monitoraggio del territorio; promozione
dell’integrazione e dell’inclusione sociale; maggior coinvolgimento della comunità di riferimento. Per un più generale approfondimento sui temi della sicurezza urbana e dello sviluppo
di modelli di sicurezza integrata si rinvia ai contributi contenuti in A. PAJNO (a cura di), La
sicurezza urbana, Rimini, Maggioli editore, 2010, oltre che a C. MOSCA, La sicurezza come
diritto di libertà. Teoria generale delle politiche di sicurezza, Padova, Cedam, 2012.
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ché il passaggio da una logica di government, basata sulla trasmissione dei
comandi dall’ente gerarchicamente sovraordinato a quello subordinato, ad
una logica di governance, che al contrario presuppone la cooperazione sulla
base di regole condivise(84).
11.2. I poteri prefettizi in tema di amministrazione civile
Anche in materia di protezione civile, il processo di evoluzione dei poteri prefettizi riflette lo sviluppo del sistema autonomistico ed il passaggio da
una logica di goverment delle politiche ad una di governance.
Fino all’adozione della legge 24 febbraio 1992, n. 225, che ha istituito il Servizio nazionale di protezione civile, la funzione di protezione civile veniva fatta ricomprendere all’interno della nozione più generale di
ordine e sicurezza pubblica, pertanto – come quest’ultima funzione – si
caratterizzava per un accentuato accentramento di competenze e funzioni
in capo allo Stato e, nello specifico, in capo al prefetto quale autorità
provinciale di pubblica sicurezza(85). In un secondo momento, il legislatore statale ha riconosciuto – con la legge 8 dicembre 1970, n. 996 contenente “Norme sul soccorso e l’assistenza alle popolazioni colpite da calamità-Protezione civile” – la differenza tra le due funzioni e ha recepito
la nozione di protezione civile, intesa come concorso da parte del Ministero dell’Interno, delle altre amministrazioni dello Stato, civili e militari,
e di tutti gli enti pubblici territoriali e istituzionali, alla predisposizione
dei servizi di emergenza, di soccorso e di assistenza, in favore delle popolazioni colpite da calamità naturali o da catastrofe (art. 2). A fronte del
riconoscimento di un autonomo concetto di protezione civile, il sistema,
nonostante la previsione del concorso delle autonomie territoriali
all’esercizio della funzione, continuò a caratterizzarsi per un elevato grado di accentramento di competenze amministrative in capo al Ministero
dell’Interno, al quale veniva ricondotta la direzione – a seguito della dichiarazione di catastrofe o di calamità naturale – di tutti i servizi e gli interventi delle pubbliche amministrazioni, tanto centrali, quanto territoriali. In aggiunta, il regolamento di esecuzione della legge in questione, il
d.p.r. 6 febbraio 1981, n. 66, ha provveduto a qualificare ufficialmente il
prefetto “autorità ordinaria di protezione civile” (art. 3, comma 3), affidandogli, in particolare, i compiti di predisposizione del piano provincia-
(84) Sul punto, si rinvia a R. CANNIZZARO-D. PIANA, Il centro orizzontale. Strategie e strumenti del prefetto nel governo della complessità, Roma, Carocci, 2012, pp. 80 ss.
(85) L’articolo 1 del Regio Decreto n. 773 del 1931 prevedeva che l’Autorità di pubblica sicurezza “presta soccorso nel caso di pubblici e privati infortuni”.
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le di protezione civile e di direzione dei servizi di soccorso e di assistenza alle popolazioni colpite(86).
Soltanto a partire dagli anni novanta, con l’approvazione della legge n.
225 del 1992, nasce il c.d. Servizio nazionale di protezione civile come lo
conosciamo oggi, che rappresenta oltretutto il punto di partenza di un sistema che con gli anni ha continuato ad evolversi, mutando da un sistema fondamentalmente accentrato ad un sistema fortemente policentrico, che tende a
valorizzare nella maggior misura possibile la partecipazione degli enti locali
all’esercizio della funzione di protezione civile, mantenendo in capo al prefetto importanti poteri di indirizzo e ordinamento dei diversi attori coinvolti
nell’esercizio della funzione.
La legge in questione, già nella sua versione originaria, prevedeva un riparto delle attività (e della relativa responsabilità) di protezione civile tra le
diverse amministrazioni competenti, sulla base di una classificazione degli
eventi calamitosi – in base alla gravità – in eventi di tipo a), b) e c) e prevedendo come componenti del Servizio nazionale le amministrazioni dello Stato, le regioni, le province, i comuni e le comunità montane(87).
Concentrando l’attenzione sul ruolo degli enti locali, in base all’art. 15,
il comune – al verificarsi di eventi di tipo a) ex art. 2 della legge – per mezzo
del sindaco (qualificato autorità comunale di protezione civile) assume la direzione e il coordinamento dei servizi di soccorso e assistenza alle popolazioni colpite e provvede agli interventi necessari, dandone immediata comunicazione al prefetto e al Presidente della giunta regionale. Specificava, inoltre, il comma 4 che al verificarsi di calamità non fronteggiabili con i mezzi a
disposizione del comune, il sindaco avrebbe potuto richiedere l’intervento di
altre forze e strutture al prefetto.
Quanto alle province, l’art. 13 della legge n. 225 si limitava a prevedere
la partecipazione al Servizio nazionale di protezione civile “assicurando lo
svolgimento dei compiti relativi alla rilevazione ed alla elaborazione dei dati
interessanti la protezione civile, alla predisposizione di programmi provinciali di previsione e prevenzione e alla loro realizzazione”.
Infine, l’art. 14 definiva il ruolo del prefetto, competente nella predisposizione del piano per fronteggiare l’emergenza su tutto il territorio provinciale anche sulla base del programma provinciale e prevedendo a livello operativo, al verificarsi di uno degli eventi di tipo b) o c), la competenza ad assumere la direzione unitaria dei servizi di emergenza a livello provinciale,
coordinandoli con gli interventi dei sindaci interessati, ad adottare i provvedimenti necessari ad assicurare i primi soccorsi e a vigilare sull’attuazione –
(86) Per gli altri compiti del prefetto in materia di soccorso e assistenza alle popolazioni colpite da calamità v. art. 14 del d.p.r. 66/1981.
(87) Legge n. 225 del 1992, articolo 2.
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IL RUOLO DELLE PREFETTURE
223
da parte delle strutture provinciali di protezione civile – dei servizi urgenti,
anche di natura tecnica.
La legge n. 225 ha prefigurato, dunque, un sistema fortemente policentrico, basato sul principio di adeguatezza, prevedendo di conseguenza una
classificazione degli eventi in base alla gravità della calamità ma, allo stesso
tempo, attribuendo la competenza a fronteggiare la situazione di crisi e incolumità derivante da questa all’ente interessato in maniera diretta, purché –
appunto – in grado effettivamente di farvi fronte. A chiusura di questo sistema, l’art. 5 ha disciplinato la possibilità di dichiarare – al verificarsi degli
eventi di tipo c) – lo stato di emergenza e di adottare per l’attuazione degli
interventi di emergenza ordinanze in deroga alle disposizioni vigenti, attribuendo al prefetto tale potere di ordinanza, in qualità di delegato del Presidente del Consiglio dei Ministri o dell’allora Ministro per il coordinamento
della protezione civile.
Ciò che emerge, comunque, è un forte grado di partecipazione degli enti
locali al servizio di protezione civile – in particolare del comune – tanto
nell’attività di prevenzione che di predisposizione ed attuazione dei servizi
di emergenza, e, allo stesso tempo, un forte ruolo di raccordo e coordinamento del prefetto, chiamato a prestare aiuto all’ente locale interessato dalla
calamità qualora questi non riesca a garantire una risposta soddisfacente (assetto reso ancora più decentrato dal decreto legislativo n. 112 del 1998 – titolo III, capo VIII – che ha conferito agli enti territoriali la generalità delle
funzioni in tale materia, mantenendo in capo allo Stato i compiti di indirizzo,
promozione e coordinamento delle attività in materi di protezione civile, deliberazione e revoca – di intesa con le regioni interessate – dello stato di
emergenza al verificarsi degli eventi di tipo c), di fissazione delle norme generali di sicurezza per le attività industriali, civili e commerciali).
Salvo poche modifiche e integrazioni (da ultimo, operate con il decreto
legge n. 59 del 2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 100 del
2012) il Servizio nazionale di protezione civile poggia ancora oggi sui principi e sul modello sanciti dalla legge n. 225 del 1992 e dal d.lgs. 112 del
1998.
In base alla Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3 dicembre 2008, contenente gli indirizzi operativi per la gestione delle emergenze, a meno che gli eventi catastrofici annullino la capacità di reazione da
parte del territorio, “la prima risposta all’emergenza […] deve essere garantita dalla struttura locale, a partire da quella comunale, preferibilmente attraverso l’attivazione di un Centro Operativo Comunale dove siano rappresentate le diverse componenti che operano nel contesto locale” (ex art. 1, comma 2).
A livello provinciale, invece, in funzione dell’intensità e dell’estensione
del fenomeno, nonché della capacità di risposta del livello locale e secondo il
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modello adottato da ciascuna regione (in quanto la riforma del titolo V del
2001 ha reso la materia protezione civile di competenza legislativa concorrente, aprendo alla possibilità, per le regioni, di creare un proprio sistema di
protezione civile, purché nel rispetto dei principi fondamentali della materia
e della legislazione statale che interseca la materia), si attiva un Centro di
coordinamento dei soccorsi, al cui interno sono rappresentati la Regione, la
Prefettura-UTG e la Provincia, oltre che gli enti, le amministrazioni e le
strutture operative funzionali alla gestione dell’emergenza. Inoltre, laddove
il modello organizzativo regionale non indichi a quale autorità è attribuita la
funzione di responsabilità del Centro di coordinamento dei soccorsi e non
fossero vigenti appositi protocolli di intesa tra prefettura e provincia, la funzione si intende assegnata al prefetto in qualità di Rappresentante dello Stato
sul territorio e responsabile per “a salvaguardia della vita e dei beni delle
persone”, con il Presidente della provincia interessata che è comunque responsabile dell’immediata attivazione e dell’impiego delle proprie risorse,
della cura delle problematiche concernenti la viabilità, le reti e le infrastrutture di servizi.
Al verificarsi di un evento di tipo c), oltre al potere di dichiarare lo stato
di emergenza e di esercitare il potere di ordinanza per l’attuazione dei soccorsi, viene altresì convocato – dal Capo del Dipartimento per la protezione
civile – il Comitato operativo della protezione civile, al quale possono essere
invitati a partecipare le autorità regionali e locali di protezione civile, con il
compito di assicurare “la direzione unitaria e il coordinamento delle attività
in emergenza, stabilendo gli interventi di tutte le amministrazioni e gli enti
interessati al soccorso”, ex art. 3-ter della legge n. 401 del 2001.
Il quadro normativo descritto prefigura un modello estremamente policentrico che a partire dalla legge n. 225 del 1992 e in parallelo con il processo di valorizzazione delle autonomie territoriali (perseguito prima con le c.d.
riforme Bassanini degli anni ‘90 e successivamente con la riforma del titolo
V della Costituzione) si è sviluppato da un lato, sulla base dei principi di
sussidiarietà e di appropriatezza, partendo dalla considerazione che la protezione civile è una materia che si lega strettamente ad altre funzioni di competenza prettamente locale e come tale – a fronte anche del carattere
dell’emergenza e della tempestività nel dover prestare i soccorsi ed i primi
interventi – deve necessariamente prevedere il livello locale come prima risposta, dall’altro, sulla diffusione e sviluppo del modello organizzativo del
coordinamento, incentrato sulla figura del prefetto, il quale, in qualità di rappresentate dello Stato sul territorio e di garante ultimo della vita e dei beni
delle persone, interviene con i propri mezzi in favore dei comuni ove questi
ne richiedano l’aiuto e, al verificarsi degli eventi che per natura ed estensione coinvolgano più enti, assicura il coordinamento dei servizi e dei soccorsi,
assumendone anche la direzione unitaria.
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IL RUOLO DELLE PREFETTURE
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A testimonianza del ruolo sempre crescente svolto dagli enti locali nel
sistema di protezione civile va detto delle modifiche alle quali è stato sottoposto negli anni l’art. 5 della legge n. 225 del 1992, concernente la possibilità di dichiarare lo stato di emergenza e di adottare ordinanze in deroga alle
disposizioni vigenti, assoggettato a discipline sempre più stringenti e di dettaglio, specifiche, a voler sottolineare l’importanza del carattere dell’emergenza e della straordinarietà del potere di ordinanza, con il quale viene derogato al normale riparto delle competenze(88).
11.3. Il coordinamento e la leale collaborazione in tema di protezione
civile
Il processo di sviluppo del principio autonomistico e l’ascesa del principio di leale collaborazione hanno inciso anche sulla funzione prefettizia di
controllo sugli organi degli enti locali, anche se – sicuramente – non in modo
così incisivo come in materia di controllo sugli atti.
A seguito della riforma del titolo V della Costituzione, le diverse forme
di controllo sugli organi degli enti locali esercitate dal prefetto rimangono
uno dei pochi esempi di controllo esterno esercitabile dallo Stato sulle autonomie territoriali e continuano ad essere disciplinate dagli artt. 141 e seguenti del d.lgs. n. 267/2001. Queste ultime, infatti, sono state ritenute compatibili con la situazione di equiordinazione stabilita dalla riforma costituzionale
del 2001 sia sulla base dell’art. 120 Cost., che prefigura un intervento sostitutivo nei confronti degli enti locali al fine di far fronte ad esigenze oggettive
di tutela dell’unità dell’ordinamento, che dell’art. 126 Cost., il cui presupposto per l’esercizio è la sussistenza di gravi violazioni di legge o atti contrari
alla Costituzione che, in quanto tali, devono essere sanzionate. In sostanza,
tali forme di controllo si fondano “sulla garanzia di ultima istanza della fun(88) Per ulteriori approfondimenti si rinvia a R. CANNIZZARO-D. PIANA, Il centro orizzontale, cit., pp. 104-126; con specifico riferimento al potere di ordinanza in materia di protezione civile si veda M. CACCIAGUERRA-M. URSO, Il potere di ordinanza in materia di protezione civile, in Ordinamento e attività istituzionali del Ministero dell’Interno, a cura di
M.T. Sempreviva, Roma, Dike giuridica, 2013, pp. 478-489; sul Servizio nazionale di protezione civile, in generale, v. A. CACCAVONE-E. PITTARI, L’evoluzione del concetto di protezione civile nell’ambito della legislazione italiana, in Ordinamento e attività istituzionali
del Ministero dell’Interno, a cura di M.T. Sempreviva, Roma, Dike giuridica, 2013 pp.
457-466; con specifico riferimento all’evoluzione del ruolo del prefetto nel Servizio nazionale di protezione civile, E. PITTARI-M. URSO, Il ruolo del prefetto nel sistema di protezione civile, in Ordinamento e attività istituzionali del Ministero dell’Interno, a cura di M.T.
Sempreviva, Roma, Dike giuridica, 2013, pp. 467-477; per un inquadramento generale di
sintesi, anche se risalente, si veda C. MEOLI, Prefetto (voce), in Dig. Pubbl., X, Torino,
1996, pp. 401-402.
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LUCA ADDESSI
zionalità della macchina amministrativa dinanzi a diritti e domande dei cittadini di servizi fondamentali”(89).
Le procedure di scioglimento e sospensione dei consigli comunali e
provinciali vengono differenziate in ordinarie, disciplinate dall’art. 141 del
Tuel, e straordinarie, disciplinate dall’art. 143 dello stesso testo.
Proprio perché l’oggetto del controllo sono organi democraticamente
eletti e, dunque, investiti di una forte legittimazione, la procedura che ne porta allo scioglimento – qualora venissero riscontrati gli elementi e le anomalie
in grado, ex artt. 141 e 143 Cost., di arrecare effetti gravi e pregiudizievoli
per l’ordine pubblico – si presenta come momento particolarmente delicato
del rapporto intercorrente tra autonomie ed amministrazione centrale. Si tratta di norme di chiusura dell’ordinamento – il cui intento principale è di preservare l’unità dell’ordinamento giuridico e garantire la tutela dell’ordine
pubblico (le due storiche funzioni prefettizie) – i cui presupposti, ex art. 141,
comma 1, lett. a), sono: a) il compimento di atti contrari alla Costituzione,
che si basano sulla volontà di non osservare norme e principi fondamentali
che regolano l’ordinamento(90); b) violazione di legge, consistenti in violazioni persistenti, oltre che gravi, presupponendo una continuità della condotta illecita anche a seguito di diffida; c) gravi motivi di ordine pubblico, consistente in comportamenti che “attentano alla sicurezza e alla quiete pubblica”(91), laddove per ordine pubblico si intende “il complesso di beni giuridici
fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinaria e
civile convivenza nella comunità nazionale, nonché la sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni”(92). Ancora, lo stesso comma, alla lett. b)
prevede lo scioglimento qualora sia impossibile assicurare il normale funzionamento degli organi e dei servizi.
L’articolo 143 del Tuel detta la disciplina inerente lo scioglimento dei
consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di
condizionamento di tipo mafioso, evidenziando come, in merito ai presupposti sostanziali, è richiesta la presenza di concreti, univoci e rilevanti elementi
su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori, oppure di forme di condizionamento
degli stessi tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da comprometterne
il buon andamento o l’imparzialità. Sul punto, è interessante notare come gli
elementi appena citati non necessariamente debbano essere connotati da un
carattere penale, in quanto è sufficiente che il collegamento con l’organiz-
(89) R. CANNIZZARO-D. PIANA, Il centro orizzontale, cit., p. 59.
(90) Ministero dell’Interno, circolare 7 giugno 1990, n. 17102/127/1.
(91) Così Corte cost., sent. n. 40/1961.
(92) D.lgs. n. 112/1998, art. 159, comma 2.
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IL RUOLO DELLE PREFETTURE
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zazione di stampo mafioso o similare sia tale da aver provocato una compromissione della capacità decisionale dell’ente e, quindi, della capacità di
svolgere le proprie funzioni in conformità con l’interesse pubblico. Non a
caso, nella relazione prefettizia che viene redatta dal prefetto ed inviata al
Ministro dell’Interno, le informazioni provenienti da fonti giudiziarie contano quanto quelle provenienti dalle fonti amministrative. Lo scioglimento,
dunque, può essere disposto non soltanto a fronte dell’appartenenza degli indiziati ad associazioni di tipo mafioso, ma anche in base alla constatazione
che gli organi dell’ente versino in una situazione di condizionamento da parte di queste ultime(93).
Nel sistema delineato dal precedente titolo V della Costituzione, al regime dei controllo sugli organi si affiancava un altrettanto stringente regime
di controllo sugli atti, con i controlli esterni che assumevano carattere preventivo e tanto di merito quanto di legittimità. Il processo di sviluppo del
principio autonomistico, culminato nella riforma del titolo V, ha portato la
dottrina a ritenere espunti i controlli preventivi ed esterni sugli atti degli enti
locali in quanto incompatibili con il nuovo assetto policentrico, ciononostante permangono ancora oggi – come visto – quelli sugli organi. Tale evenienza si spiega con l’importanza di assicurare, anche all’interno di un ordinamento a forte policentrismo istituzionale, controlli tesi a garantire “l’ordinato
svolgimento della vita delle comunità locali”(94), il “buon funzionamento
dell’amministrazione locale”(95) e la conformità dell’azione amministrativa
all’interesse pubblico (e, dunque, il principio di legalità), con i quali va bilanciato il principio di autonomia. Ciononostante, dato che vanno ad incidere
su organi elettivi, rappresentano misure “sanzionatorie” (oltre che preventive, come nel caso del controllo ex art. 143 del Tuel) da utilizzare come extrema ratio al fine di ripristinare la legalità.
Quanto ai controlli sugli atti degli enti locali, nonostante la drastica riduzione dei controlli esterni seguita all’adozione della l. cost. n. 3/2001, il
prefetto continua a svolgere un delicato ed importante ruolo di controllo con
specifico riferimento al settore degli appalti e dei contratti stipulati dagli enti
autonomi e a quello attinente la vita economico-finanziaria di questi ultimi.
In merito al primo settore, rileva in primis l’art. 135 del Tuel, che autorizza il prefetto a richiedere ai competenti organi statali e regionali gli inter(93) Per un utile approfondimento sul punto, si rinvia a R. CANNIZZARO-D. PIANA, Il centro
orizzontale, cit., pp. 47-55, mentre per la trattazione di un caso concreto di scioglimento degli
organi dell’ente sula base di una comprovata situazione di condizionamento degli amministrati da parte di associazioni di stampo mafioso o similari alle pp. 55-79.
(94) P. SAVARESE, I controlli esterni e le gestioni commissariali, in Ordinamento e attività istituzionali del Ministero dell’Interno, a cura di M.T. Sempreviva, Roma, Dike giuridica, 2013,
pp. 589-620.
(95) R. CANNIZZARO-D. PIANA, Il centro orizzontale, cit., pp. 51-52.
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venti di controllo e sostitutivi previsti dalla legge qualora ritenga che esistano tentativi di infiltrazione di tipo mafioso in tali attività. Pertanto, il prefetto
svolge un compito di attivazione di tali tipi di intervento statale e regionale –
disciplinati rispettivamente dagli artt. 136 e 137 del Tuel – che si fonda sul
ruolo storico di rappresentante generale del governo e, di conseguenza, di
garante del buon andamento dell’amministrazione pubblica e dell’unità di
indirizzo amministrativo.
Le stesse considerazioni valgono per i controlli sugli atti in materia economico-finanziaria, sui quali è di recente intervenuto il legislatore statale con
il decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, contenente “Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni”, ed il decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, il quale – a fronte della congiuntura economica
negativa e dell’esigenza di garantire i parametri economici e finanziari previsti dai trattati europei (in un ottica, peraltro, fortemente centralista e poco
garantista del principio autonomistico) – è andato ad incidere sugli artt. 242
e seguenti del Tuel, prefigurando per il prefetto un ruolo di garante
dell’equilibrio economico-finanziario degli enti locali.
In base a queste modificazioni, il Tuel dispone che in presenza di enti
locali strutturalmente deficitari o in situazione di dissesto finanziario, questi
vengano assoggettati ad una serie stringente ed invasiva di controlli centrali
sulle dotazioni organiche e sulle assunzioni di personale per verificarne la
compatibilità finanziaria (ex art. 243, comma 1), e sulla copertura del costo
di alcuni servizi, volti a verificare la compatibilità con tutta una serie di parametri di efficienza dettati dalla normativa (ex art. 243, comma 2)(96).
Gli enti che si trovino nella situazione di dissesto finanziario, possono
ricorrere – in alternativa alla dichiarazione di dissesto – alla procedura di
riequilibrio finanziario pluriennale (ex artt. 243-bis, ter e quater) con apposita deliberazione consiliare e adozione, entro 60 giorni dall’adozione della
prima delibera, del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, contenente le
misure correttive finalizzate al risanamento della gestione dell’ente e ala garanzia delle norme previste dal patto di stabilità. Qualora il consiglio
dell’ente non deliberi il piano nel termine di 60 giorni, l’art. 6, comma 2, del
d.lgs. n. 149/2011 incarica il prefetto a diffidare il consiglio dell’ente a deliberare tale atto entro un termine di 20 giorni, il quale, decorso infruttuosamente, comporta la nomina da parte del prefetto di un commissario ad acta
per la deliberazione del dissesto e l’avvio della procedura di scioglimento ex
art. 141 Tuel. Similmente, anche la deliberazione di dissesto finanziario è un
atto obbligatorio per legge e la mancata adozione porta all’avvio, da parte
(96) Con la previsione di una apposita sanzione pari alla perdita del’1% delle entrate correnti
risultanti dal certificato di bilancio di cui all’art. 161 del Tuel, qualora gli enti in situazione di
dissesto finanziario non abbiano rispettato i livelli minimi di copertura dei costi dei servizi.
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IL RUOLO DELLE PREFETTURE
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del prefetto, della procedura di scioglimento dell’organo consiliare dell’ente,
ex art. 141 del Tuel, sempre sulla base del modello della previa diffida ad
adempiere, proveniente però, in questo caso, dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti(97).
Le norme ivi descritte hanno configurato un sistema di controllo incentrato sulle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti e sul prefetto,
che diventano, dunque, i garanti della sana gestione economico-finanziaria
degli enti locali. È, tuttavia, da rilevare che essendo le competenze esercitate
da questi due organi molto invasive della sfera di autonomia degli enti locali
ma indispensabili – data l’importanza di tutelare valori di fondamentale importanza dell’ordinamento – le due procedure esaminate sono state costruite
sulla base del modello della diffida ad adempiere, previsto in Costituzione,
non a caso, proprio per l’esercizio del potere sostitutivo ex art. 120 Cost., e
quindi finalizzato a salvaguardare in extrema ratio quelle che sono le competenze costituzionali degli enti locali, nel rispetto del principio di leale collaborazione.
Un ultimo punto da evidenziare riguarda lo sviluppo di strumenti di governance delle politiche di tutela della legalità che, come già anticipato in
tema di ordine e sicurezza pubblica, segnano il passaggio da una logica di
tipo top-down delle politiche pubbliche ad una logica in cui queste sono il
frutto dell’intervento congiunto e “volontario” degli attori appartenenti ai diversi livelli istituzionali e quindi sono adattate alle specifiche esigenze del
territorio di riferimento. Anche nel settore dei controlli sugli atti relativi ad
appalti e contratti in generale infatti, sulla base dell’esperienza avviata con i
patti per la sicurezza, si deve constatare lo sviluppo di strumenti pattizzi finalizzati ad assicurare la legalità delle procedure aventi ad oggetto i servizi,
la costruzione di grandi opere e le infrastrutture, che si basano sul concetto
di cooperazione orizzontale e quindi di parità tra le parti che vi fanno ricorso, in conformità al principio sistemico di leale collaborazione.
Nello specifico, nel campo degli appalti pubblici di servizi e forniture
finalizzati alla realizzazione di grandi opere o ingenti investimenti infrastrutturali è in costante aumento il ricorso alla sottoscrizione tra prefetture ed enti
locali di protocolli di legalità finalizzati all’inserimento nei bandi di gara degli enti locali di clausole che vincolano ad una serie di stringenti obblighi informativi le imprese private che partecipano e riescono ad aggiudicarsi
l’appalto. In sostanza, con la sottoscrizione del protocollo, l’ente locale si
impegna ad inserire nel bando clausole che impegnano la società contraente
(97) Per un maggiore approfondimento sulla normativa in materia di enti locali deficitari o dissestati, si rinvia a G. VERDE, Lo squilibrio finanziario degli enti locali, in Ordinamento e attività istituzionali del Ministero dell’Interno, a cura di M.T. Sempreviva, Roma, Dike giuridica,
2013, pp. 621-657.
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aggiudicatrice ad accettare l’onere di comunicare alla prefettura i dati riguardanti tutte le imprese coinvolte nella realizzazione dell’opera, ossia, anche di
quelle alle quali sono affidati opere e servizi minori e subappalti. L’obbligo
si trasmette così a cascata anche alle imprese che intendono sottoscrivere
contratti con la società che ha sottoscritto il protocollo.
Tali protocolli operano all’interno di un sistema delineato in generale
dalla legge 21 dicembre 2001, n. 443, “Delega al governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive”, dal decreto legislativo 12 aprile 2006, n.
163, il c.d. codice dei contratti pubblici, e il decreto ministeriale 14 marzo
2003, che ha costruito un sistema di monitoraggio sulla costruzione delle
grandi opere e sugli investimenti strutturali a doppio binario, in cui il coordinamento di questa attività è incentrato a livello nazionale sul Comitato di
coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere – CCASGO, mentre a livello periferico sui prefetti, coadiuvati dai gruppi interforze (dei quali
fanno parte i rappresentanti delle diverso forze dell’ordine, nello specifico,
dalla polizia, dalla Dia, oltre che da rappresentanti delle amministrazioni periferiche competenti per i lavori pubblici).
L’intento di queste norme è di creare un sistema di monitoraggio sugli
appalti in funzioni prevalentemente antimafia fortemente coordinato, sulla
base della creazione di un importante patrimonio informativo. Tramite i
protocolli di legalità, infatti, i comuni decidono di prender parte
all’instaurazione di un sistema di obblighi informativi finalizzato a creare
un ingente flusso di dati e informazioni gestite dal prefetto e condiviso da
questo con l’amministrazione centrale (nelle vesti del CCASGO) e con gli
enti locali che sottoscrivono il protocollo. Pertanto, si configura come uno
strumento attraverso il quale, in posizione di parità istituzionale e quindi su
base volontaria, rappresentante del governo centrale e autonomie decidono
di regolare assieme un settore delicato quale quello degli appalti, contribuendo su basi condivise e secondo modalità sinergiche alla tutela della legalità(98).
I protocolli si inseriscono, dunque, nel novero degli strumenti di cooperazione orizzontale e di coordinamento che mostrano come, a seguito della
riforma del titolo V della Costituzione del 2001 e dell’affermarsi dei principi
di leale collaborazione e di pari dignità costituzionale degli enti costitutivi la
Repubblica, il prefetto si ritrovi sempre più ad esercitare la sua funzione di
rappresentante del governo e di garante dell’unità di indirizzo amministrati-
(98) Per un ottimo approfondimento sull’importanza dei protocolli di legalità, anche in una
prospettiva sociologica, si rinvia a R. CANNIZZARO-D. PIANA, Il centro orizzontale, cit., pp.
80-103, in cui viene anche riportato un interessante caso concreto di implementazione e analisi degli effetti di un protocollo di legalità.
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IL RUOLO DELLE PREFETTURE
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vo e dei principi unitari, in collaborazione con i diversi livelli istituzionali di
governo.
12. Funzione prefettizia, amministrazione periferica dello Stato e principio
autonomistico
L’analisi fin qui svolta sull’evoluzione della funzione prefettizia, assieme a quella su poteri e attribuzioni del prefetto in relazione alle quattro macro aree di competenza individuate dalla dottrina classica, e
sull’organizzazione delle prefetture (divenute, a seguito delle riforme amministrativa, prima UTG e successivamente prefetture-UTG), mostra come esista un filo storico indissolubile che lega l’istituto prefettizio all’ordinamento
degli enti locali e al principio autonomistico, e non potrebbe essere diversamente. La funzione storica dell’istituto, infatti, è sempre stata quella di rappresentanza del governo centrale sul territorio e, di conseguenza, di garanzia
dell’unità di indirizzo sia politico che amministrativo, in un’ottica di tutela
della legalità dell’ordinamento.
Tuttavia, proprio questa analisi mostra come tale funzione, nocciolo duro
del ruolo prefettizio, abbia subito un processo evolutivo di adattamento
all’evoluzione in senso pluralista dell’ordinamento. Se all’interno dello Stato
unitario monista (e per molti decenni successivi all’adozione della Costituzione
repubblicana) il concetto di tutela della legalità presupponeva un sistema caratterizzato da relazioni gerarchiche tra lo Stato e le autonomie territoriali, facendo si
che gli ordini trasmessi dal vertice politico-amministrativo venissero implementati in modo uniforme su tutto il territorio nazionale (l’ordinamento, infatti, non
riconosceva ampi margini di differenziazione normativa), con le riforme amministrative degli anni ‘90 prima e del titolo V della Costituzione dopo, si è assistito ad un autentico cambio di paradigma che ha portato a concepire la tutela delle
istanze unitarie non più in chiave di uniformità, ma come il risultato dell’agire
congiunto dei diversi enti costitutivi della Repubblica.
Tale evoluzione è stato il frutto di un lento percorso iniziato già prima
dell’adozione della legge costituzionale n. 3 del 2001, caratterizzato da alcuni importanti “tornanti”, per utilizzare un termine preso da un risalente studio sul tema(99) assai utile per descrivere il percorso di evoluzione continua.
È così possibile individuare, di massima, quattro “periodi”, utili a delineare
questo percorso di adattamento(100).
(99) Ci si riferisce all’importante saggio di S. CASSESE, Centro e periferia in Italia. I grandi
tornanti della loro storia, cit.
(100) Tale capacità di adattamento del ruolo del prefetto è stata lucidamente rilevata da F.
CUOCOLO, Il prefetto nello “Stato delle autonomie”, in Quad. reg., n. 3/1991, pp. 539 ss., il
quale già prima della novella costituzionale del 2001 e delle riforme dette “Bassanini”, a fron-
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Il primo va dagli anni pre-repubblicani ai primi anni successivi
l’adozione della Costituzione ed è caratterizzato dalla presenza di un prefetto
che svolge un forte ruolo di indirizzo, impulso e coordinamento del sistema
locale. In tale fase, nonostante la presenza di altre amministrazioni periferiche dello Stato (che inizierà ad aumentare in modo crescente con il passare
degli anni) il prefetto, in virtù degli incisivi poteri riconosciutigli, era in grado di porsi quale perno del sistema locale e principale interlocutore con le
autonomie, le quali, dal punto di vista giuridico versavano in condizione di
enti autarchici.
Con il passare degli anni, diversi fattori hanno contribuito ad incidere
sulla posizione e sul ruolo del prefetto(101) ma una decisa svolta si è avuta a
partire dall’inizio degli anni settanta e l’inizio dell’esperienza regionalista.
Con l’istituzione delle regioni ordinarie e l’avvio dei primi processi di trasferimento delle funzioni amministrative agli enti territoriali inizia una nuova
fase in cui il prefetto vede moltiplicasi i centri decisionali sul territorio e,
nonostante l’aumento dell’esigenza di disporre di efficaci strumenti di coordinamento richiesta dalla situazione, mettere in “discussione” il suo ruolo di
amministrazione generale dalla crescita di un apparato periferico proprio della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Si venne così a configurare un dualismo tra prefetto e Commissario del Governo, sul quale finì con l’incentrarsi
il sistema di relazioni con le regioni ed il relativo sistema di controllo su atti
e organi, con conseguente duplicazione della funzione di coordinamento e
complicazione del sistema.
Un ulteriore periodo decisivo coincide con la riforma dell’ordinamento
degli enti locali e l’insieme di interventi di riforma della pubblica amministrazione avviato a partire dai primi anni ‘90. Elemento di grandissima importanza in questa fase è stato l’avvio di un nuovo processo di sviluppo dei
principi di autonomia e decentramento che, a partire dalla legge n. 142 del
1990 e passando per la legge n. 81 del 1993, fino ad arrivare alla legge di riforma amministrativa n. 59 del 1997 e ai suoi decreti delegati, realizzerà un
te delle forti critiche mosse alla figura all’indomani della caduta della dittatura fascista e della
nascita dello Stato democratico repubblicano, rilevava come il ruolo del prefetto fosse stato
inevitabilmente coinvolto nei mutamenti istituzionali determinati dal passaggio da una forma
di Stato ad un’altra, ritenendo come la figura non dovesse essere giudicata in se buona o cattiva per natura, ma – in quanto garante dell’interesse generale dello stato-comunità – in base ai
principi dell’ordinamento che configurano l’interesse generale.
(101) Tra questi è necessario annoverare: l’abbandono della prassi da parte del Presidente del
Consiglio dei Ministri di ricoprire anche la carica di Ministro dell’Interno, elemento che negli
anni passati aveva decisamente contribuito a rafforzare la posizione del prefetto nei confronti
delle altre amministrazioni periferiche; l’avvio di un forte processo di proliferazione di ulteriori amministrazioni periferiche, nonché di enti e amministrazioni pubbliche funzionali, soprattutto in campo economico, che hanno finito con l’assumere un’articolazione su base territoriale.
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IL RUOLO DELLE PREFETTURE
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nuovo assetto dell’amministrazione italiana, incentrata su amministrazioni
territoriali dotate di forte legittimazione poste come baricentro amministrativo del nuovo sistema. Ma, cosa ancora più importante, il legislatore, per
mezzo delle leggi Bassanini, lega il processo riformatore concernente le autonomie ad un disegno di portata più vasta, incentrato sulla ridefinizione anche l’amministrazione statale, in funzione del nuovo asseto autonomistico.
Approccio che era del tutto mancato nei primi due processi di regionalizzazione. Il filo conduttore del processo riformatore degli anni novant è stato
l’intento di creare – in risposta al potenziamento delle istanze autonomistiche – un forte centro in periferia, ossia di potenziare l’amministrazione periferica statale e, in particolare, la funzione di coordinamento. Al massivo trasferimento di funzioni amministrative a favore di regioni ed enti locali
avrebbe dovuto corrispondere, dal punto di vista funzionale, una riduzione
delle funzioni amministrative statali di gestione, onde evitare duplicazioni e
sprechi e, dal punto di vista organizzativo, una forte riduzione degli apparati
ministeriali centrali con rafforzamento (conseguente all’accorpamento delle
diverse strutture) della capacità di governo dell’amministrazione periferica
dello Stato. La soluzione, come già descritto, è stata la configurazione
dell’Ufficio territoriale del governo.
Infine, come ultima rilevante tappa del percorso di evoluzione del ruolo
prefettizio va annoverata la riforma del titolo V della Costituzione, che segna
allo stesso tempo uno spartiacque rispetto all’iter precedente. Con essa si
apre una nuova fase in cui i rapporti tra centro e periferia – e, dunque, tra
prefetture e autonomie territoriali – non sono più retti da un quadro costituzionale che favoriva un’interpretazione tesa a far coincidere l’ordinamento
statale con quello repubblicano (finendo con il configurare il rapporto Statoautonomie in termini di subordinazione gerarchica) ma sui nuovi principi di
pari dignità costituzionale e di leale collaborazione. Come è stato saggiamente rilevato, si apre una fase in cui la realizzazione dei valori e dei beni di
portata costituzionale (come la garanzia dell’ordine e della sicurezza pubblica, oppure la tutela della legalità) non viene più assicurata da una catena di
comandi che dal vertice si dispiega verso i territori in modo uniforme, bensì
dall’intervento sinergico dei diversi livelli territoriali di governo, ciascuno
titolare di attribuzioni volte al raggiungimento dell’obiettivo costituzionale.
Proprio con tale assetto costituzionale di riparto dei poteri si spiega lo sviluppo di nuovi strumenti di cooperazione orizzontale, come i protocolli di
legalità e i patti per la sicurezza.
Tornando comunque al tema della connessione tra ordinamento delle
autonomie e organizzazione delle prefetture-UTG, va detto che le soluzioni
organizzative in tema di amministrazione periferica prefigurate dal d. lgs. n.
300/1999 apparivano potenzialmente idonee ad assicurare il passaggio da
una logica di government ad una di governance nell’ideazione ed implemen-
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LUCA ADDESSI
tazione delle politiche pubbliche. L’attribuzione della titolarità dell’Ufficio
territoriale del governo al prefetto, storico rappresentante del potere esecutivo sul territorio, e l’accorpamento della maggior parte delle amministrazioni
periferiche (escluse quelle rientranti nell’orbita dei ministeri d’ordine) nella
nuova struttura muovevano nella direzione di assicurare una maggiore coesione dell’amministrazione periferica statale e una maggiore capacità di
coordinamento del prefetto su questa, facendo dell’UTG la struttura deputata
a rappresentare la principale sede di raccordo interistituzionale in periferia, il
perno dei rapporti con il sistema delle autonomie. Inoltre, a fronte di una
realtà locale caratterizzata da un elevato numero di comuni di piccole dimensioni e da una scarsa propensione al ricorso a forme associative per
l’esercizio congiunto delle funzioni amministrative, la scelta di configurare
gli UTG su base provinciale appariva condivisibile, in quanto sarebbe stato
poco realistico l’esercizio di attività di supporto ai piccoli comuni da parte di
UTG regionali, probabilmente troppo distanti dalla realtà locale.
Tuttavia, a causa delle resistenze e del rifiuto di alcuni ministeri a far
confluire le proprie strutture periferiche nell’UTG, ha obbligato il legislatore
a rivedere il disegno riformatore delineato dal d. lgs n. 300, pur conservando
l’intento di fare del prefetto, coadiuvato dalle prefetture-UTG (così sono state infine denominate e le conosciamo oggi), il garante della funzione di
coordinamento amministrativo, nonché il garante della leale collaborazione
nei rapporti con il sistema delle autonomie.
13. Le recenti tendenze in materia di riforma del sistema delle autonomie e
riforma della pubblica amministrazione
Arrivati a questo punto, è necessario sottolineare due punti di rilevante
importanza: anzitutto, l’analisi del processo di implementazione della “Repubblica delle autonomie” delineata dal titolo V riformato, evidenzia non
soltanto uno scarso impegno delle legislature susseguitesi negli ultimi anni
ad attuare il disegno autonomistico, ma addirittura la messa in atto, specialmente da parte degli ultimi legislatori, di modifiche dell’ordinamento autonomistico di stampo “neocentralistico”; in secondo luogo, così come in passato, in risposta ad una nuova riforma del titolo V della Costituzione e a interventi legislativi sul sistema delle autonomie locali, è da rilevare
l’inserimento nell’agenda politica del tema della riforma dell’amministrazione periferica dello Stato.
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IL RUOLO DELLE PREFETTURE
13.1. La difficile implementazione
l’abbandono del modello
del
disegno
autonomistico…
e
Negli anni immediatamente successivi l’adozione delle leggi costituzionali n. 1 del 1999 e n. 3 del 2001, parte maggioritaria della dottrina non aveva mancato di evidenziare come il modello autonomistico prefigurato dal
nuovo titolo V rappresentasse un esempio di eccezionale potenziamento delle istanze autonomistiche all’interno di uno Stato plurale si, ma comunque
“regionale” e non federale(102). La riforma infatti, attraverso il riconoscimento di una estesa potestà legislativa regionale (simboleggiata dall’inversione
del criterio della residualità, operante ora a favore delle regioni) e
l’affermazione di un sistema amministrativo del quale gli enti locali, soprattutto i comuni, ne erano il baricentro, aveva aperto la strada a enormi possibilità di differenziazione dell’ordinamento. Lo stesso ampliamento
dell’autonomia statutaria e normativa degli enti territoriali, attraverso i quali
poter dettare norme sulla propria organizzazione interna e sul funzionamento, si prefiggeva l’obiettivo di incoraggiare lo sviluppo di modelli differenti
di amministrazione.
In sostanza, come ebbero a sottolineare illustri studiosi, il nuovo titolo V
si riappacificava con la finalità originaria dell’art. 5 Cost., che non era di tutelare oltremodo l’unità giuridica del sistema attraverso il ricorso al principio
di uniformità, bensì di valorizzare il più possibile il ruolo delle autonomie
regionali e locali(103), il tutto – però – all’interno di una cornice unitaria, che
fissava alcuni elementi di unificazione. Sul piano legislativo rilevano, in particolare, materie come la determinazione, da parte dello stato, dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (ex lett. m,
comma 2, art. 117 Cost.), la disciplina dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica (ex comma 3, art. 117 Cost.), mentre sul piano amministrativo e dei rapporti con il sistema delle autonomie, rispetto a
quanto detto in precedenza, si ricorda in particolare la possibilità di ricorrere
ad interventi sostitutivi e quella di prevedere controlli esterni ma “collaborativi”, per la salvaguardia del sistema(104).
(102) Secondo G.C. DE MARTIN, Le autonomie regionali tra ambivalenze, potenzialità, involuzioni e privilegi, in Scritti in onore di Antonio D’Atena (in corso di pubblicazione),
“l’obiettivo ambizioso di questa riforma è stato quello di coniugare compiutamente il principio autonomistico sul piano sia politico e normativo che amministrativo e finanziario, sviluppando nel modo più ampio possibile la fisionomia policentrica della Repubblica”.
(103) Sul punto, C. ESPOSITO, Autonomie locali e decentramento amministrativo nell’art. 5
della Costituzione, in La Costituzione italiana. Saggi, Padova, Cedam, 1954, pp. 67 ss.
(104) Così G.C. DE MARTIN, La Repubblica delle autonomie: un percorso ancora incompiuto
(anche per ragioni culturali), in Studi in onore di Aldo Loiodice, Bari, Cacucci editore, 2012,
pp. 365 ss.
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LUCA ADDESSI
Tuttavia, all’entusiasmo dei più convinti autonomisti seguì da subito
l’inizio di un periodo di profonda incertezza circa il regime delle nuove regole, testimoniato dal simultaneo sviluppo del contenzioso costituzionale. Le
nuove norme sul riparto costituzionale delle competenze sono risultate, infatti, poco chiare e per certi aspetti lacunose e di difficile interpretazione, tanto
sul versante legislativo quanto su quello amministrativo, finendo con
l’assumere un ruolo di supplenza, comunque poco gradito(105). È chiaro che
alla stabilizzazione di un simile quadro incerto e conflittuale ha contribuito
senza ombra di dubbio la mancanza di adeguate sedi di raccordo, soprattutto
a carattere legislativo, in grado di agire come camere di compensazione e di
riflessione congiunta sulle iniziative da porre in essere, riducendo il contenzioso dinanzi la Corte(106).
A tali notazione, è da aggiungere la scarsa propensione mostrata negli
anni dal legislatore nell’attuare il disegno autonomistico(107).
All’incertezza e alla mancata attuazione è seguita, infine, una fase caratterizzata da interventi del legislatore fortemente “neocentralistici” e di dubbia legittimità costituzionale, con i quali, nella convinzione che le risorse
vengano gestite meglio dal centro piuttosto che dalle autonomie, si è tentato
di incidere – in funzione di contenimento dei costi e di garanzia della sana
gestione finanziaria – sull’organizzazione e sul funzionamento delle autonomie territoriali(108). Senza voler entrare troppo nel dettaglio delle misure
(105) Si v., G.C. DE MARTIN, Il disegno autonomistico disatteso tra contraddizioni e nuovi
scenari problematici, in Istituzioni del federalismo, n. 1/2014; G.C. DE MARTIN, Il sistema
delle autonomie dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, in Scritti in onore di Giuseppe Palma, Torino, Giappichelli, 2011
(106) Ha inciso in tal senso la mancata attuazione dell’art. 11 della l. cost. n. 3/2001, che prevedeva la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti
locali ai lavori della Commissione parlamentare per le questioni regionali. La mancata attuazione di tale precetto ha finito col far ricadere il ruolo di raccordo legislativo tra Stato e autonomie sul sistema delle Conferenze, il quale, tuttavia, non si è dimostrato all’altezza del compito; sul punto, si rinvia, in particolare, a A. STERPA, Il sistema delle Conferenze e
l’attuazione del Titolo V della Costituzione, in I processi di attuazione del federalismo in Italia, a cura di B. Caravita, Milano, Giuffrè, 2004, pp. 309 ss.
(107) In tale ottica, sono seguite alla riforma del 2001 soltanto la legge delega n. 131/2003 (peraltro rimasta anch’essa largamente inattuata), nonché la legge n. 42/2009 in materia di attuazione dell’art. 119 Cost., che oltretutto hanno dettato principi non sempre del tutto coerenti
con il quadro autonomistico fissato in Costituzione. Per i rilievi critici, si rinvia a M. DI
FOLCO, La garanzia costituzionale del potere normativo locale. Statuti e regolamenti locali
nel sistema delle fonti fra tradizione e innovazione costituzionale, Padova, Cedam, 2007, per
la prima legge, mentre a G.C. DE MARTIN, Le autonomie locali: problemi e prospettive, in
www.amministrazioneincammino.it, e S. SCOZZESE-F. PIZZETTI-V. NICOTRA (a cura di), Il federalismo fiscale, Roma, Donzelli, 2009, per la legge n.42.
(108) Si veda, su tutti, V. ONIDA, Le cause profonde della crisi del regionalismo, in Le Regioni, n. 4/2012, p. 796; G. GARDINI, Le autonomie ai tempi della crisi, in Istituzioni del federalismo, n. 3/2001, pp. 457 ss.
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adottate dal legislatore statale(109), definite dai più con il termine “legislazione della crisi”, si può dire che si è andati sempre più verso una compressione
dell’autonomia finanziaria e statutaria degli enti territoriali (con costanti riduzioni dei trasferimenti e norme incidenti sull’organizzazione e
sull’esercizio delle funzioni di questi), un aumento dei controlli esterni sugli
atti delle autonomie (con specifico riguardo alla materia economicofinanziaria) fino ad arrivare alla legge 7 aprile 2014, n. 56 contenente “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di
comuni”, che ha finito col ridimensionare fortemente i poteri e le funzioni
delle province e a prevederne la configurazione di enti di secondo grado, con
organi eletti dai sindaci dei comuni ricompresi nel territorio provinciale(110).
In conclusione, va detto dell’iniziativa di riforma costituzionale avviata
dall’attuale legislatura, che in riferimento al titolo V della Costituzione si
muove nella direzione di rafforzare la potestà legislativa esclusiva statale e
di abolire decostituzionalizzare le province, eliminando ogni tipo di riferimento all’ente di area vasta.
13.2. L’art. 7 del ddl S.1577 e la riorganizzazione dell’amministrazione dello Stato. Quali prospettive per le prefetture-UTG
Si è voluto dare traccia, anche se per linee generali, del processo in itinere di profonda revisione dell’ordinamento delle autonomie territoriali per
sottolineare ancora una volta il legame inscindibile tra queste ultime e la figura del prefetto, tra territorio ed esercizio della funzione prefettizia di rappresentanza del governo.
All’instaurazione, il 22 febbraio 2014, del “Governo Renzi” è seguita
una dichiarazione programmatica di quest’ultimo consistente in 44 punti/idee, firmata dal Presidente del Consiglio e dal Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione datata 30 aprile 214, con l’intento di
(109) Per riferimenti più puntuali, che purtroppo non possono essere approfonditi nel presente
lavoro, si rinvia a L. VANDELLI, Sovranità e federalismo interno: l’autonomia territoriale
all’epoca della crisi, in Le Regioni, n. 5-6/2012, pp. 845 ss.; F. PIZZETTI-A. RUGHETTI,, Il
nuovo sistema degli enti territoriali dopo le recenti riforme, Sant’Arcangelo di Romagna,
Maggioli editore, 2012; G. GARDINI, Le autonomie ai tempi della crisi, cit., pp. 457 ss.; C.
TUBERTINI, La razionalizzazione del sistema locale in Italia: verso quale modello?, in Istituzioni del federalismo, n. 3/2012, pp. 695 ss.; S. MANGIAMELI, Crisi economica e distribuzione
territoriale del potere politico, in www.associazioneitalianacostituzionalisti.it, 18 ottobre
2013.
(110) Sul punto, si rinvia a G.C. DE MARTIN, Appunto per audizione del Prof. Gian Candido de
Martin sul ddl 1542, I Commissione Camera dei deputati, 23 ottobre 2013, in
www.amministrazioneincammino.it, oppure al testo dell’audizione su A.S.1212, tenuta presso
il Senato della Repubblica e reperibile sul sito istituzionale, www.senato.it.
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LUCA ADDESSI
sottoporla a discussione. Nello specifico, la dichiarazione prevedeva al punto
n. 28 la riorganizzazione della presenza dello stato sul territorio e la riduzione delle prefetture a non più di quaranta (con l’intento di mantenerle nei capoluoghi di regione e nelle zone più strategiche per la criminalità organizzata).
In un secondo momento è stato presentato il disegno di legge delega
S.1577 su “Riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, del quale è
centrale, per il tema fin qui trattato, l’art. 7. La disposizione delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per modificare la disciplina della
Presidenza del Consiglio dei ministri, dei ministeri, delle agenzie governative nazionali e degli enti pubblici non economici nazionali, dettando quali
principi e criteri direttivi valevoli sia per l’amministrazione centrale che periferica: la riduzione degli uffici e del personale destinati ad attività strumentali e rafforzamento degli uffici che erogano servizi ai cittadini e alle imprese; possibilità di gestione unitaria dei servizi strumentali attraverso la costituzione di uffici comuni. Mentre, tra i principi e criteri direttivi valevoli soltanto per le prefetture-UTG sono da annoverare: razionalizzazione della rete
organizzativa e revisione delle competenze e delle funzioni attraverso la riduzione del numero secondo una serie di criteri attinenti l’estensione territoriale, le caratteristiche del territorio, le dinamiche socio-economiche, la criminalità e gli insediamenti produttivi; la conseguente trasformazione della
prefettura-UTG in Ufficio territoriale dello Stato – UTS e confluenza in
quest’ultimo di tutti gli uffici periferici delle amministrazioni civili dello
Stato, facendone l’unico punto di contatto tra amministrazione periferica dello stato e cittadini; attribuzione al prefetto della responsabilità
dell’erogazione dei servizi ai cittadini e della funzione di coordinamento dei
dirigenti degli uffici facenti parte dell’Ufficio territoriale dello Stato; individuazione della dipendenza funzionale del prefetto in relazione alle competenze esercitate.
L’intento alla base dei principi e dei criteri direttivi appena richiamati è
di rilanciare l’idea di un modello di Ufficio territoriale del governo quale
unico interlocutore con il sistema delle autonomie, se non addirittura di rafforzarlo. Se il d.lgs n. 300/1999 nella sua formulazione originaria escludeva
a priori l’accorpamento nell’UTG di numerose amministrazioni periferiche
(in particolare, dei ministeri d’ordine e delle strutture delle finanze, del tesoro, della pubblica istruzione, dei beni e delle attività culturali), l’art. 7 del disegno di legge delega parla di confluenza nell’UTS di tutte le amministrazioni periferiche civili dello Stato.
Ora, a parte la riflessione circa l’applicabilità del termine “civile” ad alcune amministrazioni quali forze di polizia civili o vigili del fuoco, la disposizione di principio si pone come passo avanti rispetto alla confluenza prospettata a suo tempo dall’art. 11 del d.lgs. n. 300, anche perché in questo ca-
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so, la confluenza potrebbe riguardare anche gli enti pubblici non economici,
quali l’Inps, l’Inail, l’Aci. Su questo punto, va detto che la relazione introduttiva, nel riferirsi all’art. 7 prevede l’accorpamento delle strutture periferiche di questi enti nell’UTS, cosa che poi viene tralasciata nel testo del ddl.
L’analisi della disposizione sembra rivelare l’intento del legislatore di fare
dell’UTS un ente chiamato ad erogare servizi “amministrativi” e che si presenta come unico punto di contatto per il cittadino con l’amministrazione
statale. A parte queste prime considerazioni, vi è comunque da dire che, come per il processo di riforma degli anni passati, il successo o meno
dell’azione di accorpamento delle amministrazioni periferiche e di creazione
dell’UTS si giocherà sulle modalità attraverso le quali si darà attuazione al
principio. Il d.lgs. n. 300, infatti, rimise l’azione di riorganizzazione agli
stessi Ministeri, che avrebbero dovuto provvedere a far confluire le proprie
strutture periferiche nell’UTG attraverso regolamenti di delegificazione. La
previsione di questo strumento era giustificato dalla necessità di assicurare
flessibilità al processo di riforma, dotando le amministrazioni centrali di
strumenti attraverso i quali poter intervenire pro tempore a seconda delle
esigenze. Tuttavia, alcuni Ministeri non adottarono detti regolamenti di delegificazione, altri, se lo fecero, ne approfittarono addirittura per potenziare le
proprie strutture periferiche, aumentando le direzioni generali. Pertanto, forse sarebbe opportuno procedere all’azione di confluenza direttamente tramite
legge.
Quanto alla dimensione territoriale dei futuri UTS, al momento non si
può dire se avrà seguito l’intento di portare il numero delle prefetture a 44,
ciò che è certo è che si punta all’abbandono della scala provinciale. I criteri
formulati nel disegno di legge delega sono abbastanza vari, andando dalla
presenza di insediamenti produttivi e dalle dinamiche socio-economiche alla
criminalità, passando per l’eventuale presenza della città metropolitana (oltre
ai criteri classici come l’estensione territoriale, la popolazione residente e le
caratteristiche del territorio), e anche se sono tutti rilevanti, in quanto connessi alle funzioni esercitate dalle attuali prefetture, non appare chiaro come
questi verranno combinati tra di essi, al fine di ottenere un numero minore di
UTS rispetto a quello degli attuali UTG. Ci si limita a ricordare che nel processo di riforma avviato nel 1999, dal dibattito era emersa l’opportunità di
conferire agli UTG una scala provinciale in quanto, dovendo questi esercitare attività di supporto alle autonomie locali ed essendo la realtà comunale
italiana caratterizzata da un elevatissimo numero comuni piccoli, un ufficio
territoriale a scala regionale sarebbe potuto risultare eccessivamente distante.
Sotto questo profilo, il principio in esame pare conciliarsi con gli interventi
normativi volti ad obbligare tali piccoli comuni ad associarsi.
Un ultimo aspetto di primaria importanza da evidenziare è l’implementazione del modello di coordinamento e riporto che si intende realizza-
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re nell’ambito dell’UTS. Il d.lgs. n. 300 non aveva dettato principi al riguardo e l’intervento attuativo aveva previsto un potere di coordinamento
del prefetto nei confronti dei dirigenti delle amministrazioni periferiche
confluite nell’UTG, da esercitarsi però in base alle direttive generali emanate – oltre che dal Presidente del Consiglio dei Ministri – dai singoli Ministri, prefigurando un rapporto di dipendenza funzionale del prefetto da
questi ultimi. Sul punto, va detto anche che il disegno di legge delega mantiene fermo il modello della dipendenza funzionale stabilendo che dovrà
essere specificata. Dunque, si potrebbe ipotizzare o un modello in cui il
prefetto ha un potere gerarchico sugli uffici facenti parte dell’ex prefettura
e uno di coordinamento nei confronti degli altri uffici confluiti, da esercitare però nell’ambito delle direttive del presidente del Consiglio e degli altri
ministri (modello che ricalca quello delle attuali prefetture-UTG), oppure
un modello “forte” in cui il prefetto, seppur sottoposto alle direttive dei
singoli ministeri, ha potere gerarchico su tutti gli uffici confluiti nell’UTS,
potendo ipotizzare – a tal punto – un riporto gerarchico del prefetto e
dell’UTS alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Come ultima notazione sul coordinamento nei confronti delle strutture che confluiranno
nell’UTS, in base ai principi contenuti nel ddl di delega, vi è la possibilità
di prevedere la gestione unitaria dei servizi strumentali (ex lett. a, comma
1, art. 7), cosa che potrebbe avvenire creando un apposito ufficio che fornisca i servizi strumentali comuni a tutti gli uffici dell’UTS, posto però sotto
la dipendenza gerarchica del prefetto.
14. In conclusione.
Seppure in misura più contenuta rispetto al passato, la ripresa del dibattito sul tema dell’organizzazione dell’amministrazione periferica dello Stato,
della quale il prefetto da sempre rappresenta il perno, è un effetto dell’acceso
dibattito che si è sviluppato negli ultimi anni in tema di autonomie e delle
recenti iniziative legislative. Nel corso dell’analisi fin qui svolta si è potuto
infatti notare l’indissolubile nesso che lega prefetto e autonomie locali, dovuto all’esercizio da parte dell’istituto prefettizio, fin dalle sue origini, della
sua funzione di rappresentanza generale dello Stato sul territorio, che lo portava ad essere amministrazione dello Stato centrale ma situata sul territorio e
chiamato ad esercitare le proprie funzioni interagendo con le autonomie locali. Circostanza che nel corso della storia ha sempre fatto si che a modifiche
dell’ordinamento degli enti locali siano quasi sempre seguite riorganizzazioni, o almeno ipotesi, dell’istituto, con i poteri che finivano o per essere rivisitati o addirittura – in assenza di interventi normativi in tal senso – con l’adattarsi in via autonoma alla nuova cornice normativa.
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Il principale risultato del percorso evolutivo che ha subito la funzione
prefettizia di rappresentanza generale del governo sul territorio – e che si lega in modo stretto al processo di sviluppo del principio autonomistico – è
l’adattamento al principio di leale collaborazione. Si è potuto vedere, infatti,
come da una situazione c.d. “tutoria” del prefetto nei confronti degli enti locali si sia passati, oggi, ad un sistema in cui i rapporti tra Stato e autonomie
devono essere improntati al rispetto del principio di leale collaborazione e il
prefetto – proprio perché rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie – ne è diventato il garante. Tale principio, oltre a rappresentare il cardine dell’esercizio della funzione di rappresentanza generale
ha altresì finito col pervadere anche l’esercizio delle altre funzioni del prefetto di amministrazione civile, di ordine e sicurezza e di protezione civile, e ne
è diretta testimonianza la crescita del ricorso a strumenti di cooperazione
orizzontale per l’elaborazione e l’implementazione delle politiche che – per i
diversi aspetti che trattano – vedono il coinvolgimento di più attori istituzionali facenti capo a diversi livelli di governo, oltre che la configurazione dei
poteri e degli interventi sostitutivi in chiave di extrema ratio, in funzione di
chiusura dell’ordinamento.
Sul punto è stato rilevato come il principio di leale collaborazione, se
sul fronte della sua applicazione “a monte”, ossia al procedimento di formulazione delle leggi, non ha ricevuto attuazione, è stato invece valorizzato sul
piano dell’applicazione “a valle”, ossia alla definizione delle concrete modalità di esercizio delle funzioni e dei procedimenti diretti all’emanazione dei
provvedimenti amministrativi. Infatti, laddove le leggi sono chiamate a disciplinare ambiti materiali in cui le competenze dei diversi livelli di governo
si intrecciano o si sovrappongono, sono vincolate, in virtù della leale collaborazione, a prevedere necessariamente strumenti collaborativi per la fase di
attuazione amministrativa(111). A seguito della riforma costituzionale del
2001, il principio di leale collaborazione ha finito con l’operare, fondamentalmente, a livello amministrativo, trovando nell’istituto prefettizio – configurato normativamente come perno dell’amministrazione periferica statale e
dunque del sistema di rapporti tra centro e periferia – un interlocutore privilegiato e, oltretutto, disponibile a valorizzarlo.
(111) M. MANCINI, La resistibile ascesa, l’inesorabile declino e l’auspicabile rilancio del principio di leale collaborazione, in Le Regioni, n. 5-6/2013, pp. 972 ss.
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LE FUNZIONI DI AMMINISTRAZIONE GENERALE
DEL PREFETTO IN ITALIA E IN ALCUNI PAESI EUROPEI.
ANALOGIE E DIFFERENZE CON LE FUNZIONI
DI AMMINISTRAZIONE GENERALE DEL COMUNE
SOMMARIO: 1. Introduzione. – 2. Le funzioni di amministrazione generale del prefetto. – 3. L’evoluzione delle funzioni; coordinamento istituzionale. – 3.1. Sicurezza pubblica. – 3.2. Immigrazione. – 3.3. Prospettive di riforma. – 4. Le funzioni di amministrazione generale del comune. – 5. Cenni sull’amministrazione
locale in Europa. – 5.1. Modelli di amministrazione locale. – 5.2. Inghilterra. –
5.3. Francia. – 5.4. Prefetto francese.–-6. Conclusione.
1.
Introduzione
Nel sistema giuridico italiano sono due le amministrazioni che rientrano
all’interno della categoria della c.d. “amministrazione generale”: il Prefetto a
livello di amministrazione statale periferica ed il Comune a livello di amministrazione locale. Il Prefetto è un organo a competenza generale che rappresenta, in ambito Provinciale, il Governo nella sua unità; in quanto tale, è titolare dell'Ufficio Territoriale del Governo (U.T.G.), struttura cui sono state
attribuite tutte le funzioni esercitate a livello periferico dallo Stato, fatta
esclusione per quelle relative ad alcune Amministrazioni espressamente individuate dal decreto legislativo del 30 luglio 1999 numero 300 (Affari Esteri, Giustizia, Tesoro, Finanze, Pubblica Istruzione, Beni e Attività Culturali(1)). Il Prefetto è investito di una molteplicità di competenze, che debbono
essere inquadrate nella logica unificante della funzione di rappresentanza del
governo nella Province e nel carattere generale del campo di attribuzione
propria del Prefetto. Tale considerazione trova puntuale riscontro nel corpus
normativo riguardante il Prefetto, caratterizzato da varie diposizioni sparse,
spesso anche risalenti, rispetto alla norma fondamentale dell’articolo 19 del
(1) Voce il Prefetto, sito ministero dell’Interno.
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testo unico delle leggi comunali e provinciali (Regio Decreto 3 Marzo 1934
numero 383) il quale si apre con l’enunciazione della rappresentanza Prefettizia del potere esecutivo a livello periferico(2). Sulla base di tale assunto,
nella categoria dell’amministrazione generale possono inquadrarsi quelle
competenze Prefettizie accomunate dalla logica unificante della funzione di
rappresentanza del governo nella Province spettante al Prefetto. Un approccio siffatto trova riscontro nella nuova dimensione acquisita dalla prefettura
come ufficio territoriale del governo, che induce a procedere all’illustrazione
di dette attribuzioni riunendole appunto nella categoria onnicomprensiva
dell’amministrazione generale(3).
Sull’altro versante, bisogna premettere che nella generalità degli ordinamenti statali è ricorrente la previsione del Comune come l’ambito della
collettività territoriale di base in cui si riparte il territorio e la collettività nazionale e come l’organismo o l’ente preposto alla cura delle esigenze comuni
alla collettività e al territorio medesimo(4). La posizione di particolare pregio
che, a seguito della riforma del Titolo V, caratterizza i Comuni
nell’ordinamento repubblicano può essere colta agevolmente se si volge lo
sguardo al tema delle funzioni amministrative. L’accoglimento dei principi
di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza nel nuovo testo dell’articolo
118 Cost comporta, infatti, che il sistema amministrativo italiano debba oggi
essere ricostruito essenzialmente dal basso, con la conseguenza che
l’attribuzione di competenze a livelli di governo diversi da quello comunale
rappresenta opzione tendenzialmente residuale, praticabile esclusivamente
sulla base di esigenze di esercizio unitario. Trattasi, peraltro, di un approccio
non del tutto innovativo in quanto assunto dal legislatore statale, ancor prima
della riforma del titolo V, sia in sede di disciplina dell’ordinamento delle autonomie locali ( a partire dalla legge 142/1990 fino al Dlgs 267/2000), sia in
sede distribuzione delle funzioni amministrative (con specifico riferimento
alla legge 15 marzo 1997 numero 59)(5). Che gli enti territoriali dovessero
essere considerati come enti tendenzialmente a competenza generale, capaci
di interpretare la pluralità delle istanze provenienti dai contesti sociali propri
delle collettività residenti sul territorio, è un assunto largamente condiviso
nel corso della storia dell’amministrazione locale dell’unità unitaria(6). A livello di amministrazione comunale si è assistito, a partire dall’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, ad una profonda trasformazione nel
modo di intendere la “generalità” dell’amministrazione locale: la quale, ori(2) Meoli C., Voce Prefetto, Digesto delle discipline pubblicistiche, 1996 Utet Torino.
(3) Meoli C., Voce Prefetto e prefettura in “diritto on-line” Treccani, 2012.
(4)Pastori G., Voce Comune, Digesto delle discipline pubblicistiche, 1996, Utet, Torino.
(5) AAVV, Il governo locale nella transizione federale, Editrice Cel, 2009, Foggia, pag 91.
(6) Meloni G., L’amministrazione locale come amministrazione generale, Roma, Luiss University Press, 2005, pag 1.
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ginariamente percepita alla stregua dell’idoneità di quest’ultima a farsi carico di tutti compiti concernenti le collettività di riferimento, assumerebbe oggi un significato ben più ampio ricomprendendo altresì tutte le funzioni che,
pur non attinenti ad interessi esclusivamente locali, si presterebbero tuttavia
alla localizzazione in base ai principi (ormai costituzionalizzati) di sussidiarietà e adeguatezza. In altri termini la stella polare dei processi allocativi sarebbe rappresentata non più (o non solo) dal criterio soggettivo
dell’interesse, bensì da quello oggettivo dell’adeguatezza, in modo tale che
alla tendenziale capacità degli enti territoriali autonomi di occuparsi della
pluralità indefinita dei fini riconducibili ai bisogni e alle esigenze delle comunità, fa seguito una più ampia caratterizzazione dei livelli locali
dell’amministrazione chiamati ad assumere tutte le funzioni esercitabili adeguatamente al corrispondente livello territoriale(7). Ne discende, con tutta
evidenza, l’avvento di un modello di amministrazione innovativo segnato
dall’elemento della prossimità ai cittadini a prescindere dal livello
dell’interesse, secondo una prospettiva che riunifica in una Comune struttura
la tradizionale partizione della sussidiarietà in una dimensione verticale ed in
una orizzontale. Il lavoro che si presenta, tenta di offrire gli elementi che
sembrano più significativi per analizzare il sistema di riparto delle competenze amministrative generali del Comune e del Prefetto.
2.
Le funzioni di amministrazione generale del prefetto
Il concetto di amministrazione generale evoca quello di Amministrazione
civile, la più antica tra le amministrazioni del Dicastero dell’Interno, quella
degli Affari civili(8). La missione dell’amministrazione generale, affidata al
Corpo Prefettizio, consiste nell’attuare le politiche della sicurezza, della difesa
e della protezione civile, della garanzia delle libertà civili, del sostegno e del
supporto di ogni autonomia territoriale e funzionale, della tutela del funzionamento della democrazia nelle sue varie espressioni. Attuare le politiche significa svolgere specificamente un’attività di coordinamento e di raccordo, di indirizzo e di armonizzazione, di informazione e comunicazione, di semplificazione e di articolazione, il tutto per offrire coesione a ciò che è frammentato.
L’intera amministrazione dell’interno e il sistema Prefettizio, in primis, sono
chiamati a fare sintesi. I Prefetti devono avvertire il bisogno di fare rete con la
loro presenza omogenea e multiscopo su tutto il territorio nazionale, svilup-
(7) Meloni G., L’amministrazione locale come amministrazione generale, Roma, Luiss University Press, 2005, pag. 4.
(8) Mosca C., Prefazione a Il Prefetto della Repubblica tra Istituzioni e Società, Raffaele Lauro e Vincenzo Madonna, Maggioli editore, Sant’Arcangelo di Romagna,2005, pag. 16.
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pando da una parte il principio di sussidiarietà orizzontale così vitale in una
società poliarchica e plurale e dall’altra parte in maniera da rendere viva una
strategia di indirizzo, di raccordo e di stimolo dei terminali di rete costituiti
proprio dai Prefetti, inviati in sede dal Governo a svolgere la loro missione
istituzionale. La vocazione generalista va allora esercitata sul territorio e al
centro in modo da sviluppare, da una parte il principio di sussidiarietà orizzontale così vitale in una società complessa multi reticolare e dall’altra in maniera
da rendere viva una strategia di indirizzo, di raccordo e di stimolo dei terminali
di rete costituiti proprio dai Prefetti inviati in sede dal governo a svolgere la
loro missione istituzionale(9). Tra le funzioni ricomprese nell'area dell'amministrazione generale vi sono le attività relative alla mediazione nelle vertenze di
lavoro ed alla garanzia dei servizi pubblici essenziali, al riconoscimento delle
persone giuridiche, alla concessione dello status di cittadino italiano, all'irrogazioni di sanzioni amministrative per infrazioni depenalizzate ed in materia di
circolazione stradale.
Il Prefetto è un organo periferico dell'Amministrazione statale con competenza generale e funzioni di rappresentanza governativa a livello Provinciale. Il Prefetto:
 rappresenta il governo a livello provinciale;
 esercita tutte le funzioni dell'amministrazione periferica dello Stato
non espressamente conferite ad altri Uffici;
 sovrintende alle residue funzioni amministrative esercitate dallo Stato, coordinandole con quelle esercitate dagli Enti locali, direttamente o attraverso la presidenza della Conferenza permanente dei dirigenti degli Uffici
statali;
 vigila sulle Autorità amministrative operanti nella Province e vi si
sostituisce, in caso di urgente necessità, adottando le misure del caso (ordinanze di urgenza).
Il Prefetto è un organo a competenza generale che rappresenta, in ambito provinciale, il Governo nella sua unità; in quanto tale, è titolare dell'Ufficio Territoriale del Governo (U.T.G.), struttura cui sono state attribuite tutte
le funzioni esercitate a livello periferico dallo Stato, fatta esclusione per
quelle relative ad alcune Amministrazioni espressamente individuate dal
d.lgvo 300/99 (Affari Esteri, Giustizia, Tesoro, Finanze, Pubblica Istruzione,
Beni e Attività Culturali)(10). Il ruolo di rappresentanza generale del Governo, riconosciuto al Prefetto, trova ulteriore conferma e supporto nell'istituzione della "Conferenza permanente" da lui presieduta e composta dai responsabili delle strutture periferiche dello Stato (art. 4 del DPR. 287 del 17
maggio 2001). Si tratta di un organismo che coadiuva il titolare dell'Ufficio
(9) Mosca C., idem, pag. 18.
(10) Voce “Il Prefetto”, sito ministero dell’Interno.
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Territoriale del Governo, nel coordinamento delle Pubbliche Amministrazioni statali sul territorio che sostituisce i Comitati provinciali e metropolitani della Pubblica Amministrazione. Quale autorità Provinciale di pubblica
sicurezza, il Prefetto ha la responsabilità dell'ordine e della sicurezza pubblica e presiede il Comitato Provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica.
Nell'ambito della protezione civile, il Prefetto sovrintende al coordinamento
degli interventi di immediato soccorso per fronteggiare le situazioni di
emergenza. I temi trattati in questo capitolo saranno, quindi, il ruolo di coordinamento istituzionale svolto dal Prefetto attraverso le conferenze permanenti e nel settore della sicurezza pubblica e la potestà di ordinanza, tutti in
qualche modo espressione di un compito di amministrazione generale.
3.
L’evoluzione delle funzioni; coordinamento istituzionale
Con la trasformazione della prefettura in ufficio territoriale del governo
il legislatore ha inteso recuperare ad essa l’originaria vocazione di ufficio
generalista a competenza diffusa ed orizzontale tra più amministrazioni, titolare di un ruolo di coordinamento istituzionale a livello periferico. Esso costituisce una formula organizzatoria adatta a gestire le relazioni interorganiche ed intersoggettive, senza intaccare l’autonomia più o meno ampia ad essi
riconosciuta, perché prescinde dal tradizionale modello gerarchico.
Inoltre, esso inerisce piuttosto a manifestazioni di attività amministrativa che devono essere armonizzate, che ad atti della Pubblica Amministrazione(11). Non è possibile addivenire alla formulazione di una nozione unica del
coordinamento, in quanto essa può assumere diverse configurazioni e, pertanto, bisogna rifarsi alla norma che la prevede per stabilire i caratteri che
essa in concreto presenta. La funzione di coordinamento può essere realizzata attraverso una struttura collegiale o anche con mezzi diversi, quali le intese, gli incontri, le consultazioni ecc. In tale ambito hanno trovato pertanto
coerente collocazione le conferenze permanenti (provinciali e regionali),
previste dal comma 2 dell’art. 11 d.lgs 300/1999 e compiutamente disciplinate dagli artt. 4 e 5 del d.P.R. 3.4.2006, n. 180. Alla conferenza Provinciale
partecipano i responsabili di tutte le strutture amministrative periferiche dello Stato operanti nella Province, il presidente della Province, il rappresentante della città metropolitana laddove costituita, il sindaco del Comune capoluogo e i sindaci dei comuni eventualmente interessati alle questioni trattate,
o loro delegati, nonché tutti quei soggetti istituzionali di cui è ritenuta utile la
partecipazione ai fini delle concrete determinazioni da assumere o che vi
(11) Lauro-Madonna, Il Prefetto della Repubblica tra Istituzioni e Società, Sant’Arcangelo di
Romagna, 2005, pag. 274.
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hanno comunque interesse. La conferenza regionale, presieduta dal Prefetto
del capoluogo di regione, ha una composizione analoga, ma gli uffici e gli
enti che vi partecipano sono quelli esistenti a livello regionale. Finalità precipua, oltre al raccordo dell’attività amministrativa delle strutture periferiche
dello Stato, è quella di garantire l’attuazione del principio della leale collaborazione tra lo Stato e le autonomie territoriali, introdotto con la riforma del
titolo V della Costituzione, nell’ottica di garantire l’unitarietà della Repubblica. Sicché in quest’ambito il Prefetto è titolare di una funzione di amministrazione generale derivantegli dalla sua dipendenza funzionale dal governo
unitariamente considerato e il suo coordinamento è interorganico rispetto alle strutture periferiche statali, intersoggettivo allorché faccia riferimento anche agli enti locali. In coerenza con quanto sinora riferito è la previsione
dell’intervento sostitutivo del Prefetto, come disciplinato dall’art. 7 del citato
d.P.R. n. 180/2006(12).
Detta autorità, infatti, qualora venga a conoscenza di disfunzioni o anomalie nell’attività amministrativa di un ufficio periferico dello Stato, che
possano arrecare pregiudizio alla qualità dei servizi resi alla collettività, previa istruttoria, e dopo aver tentato una mediazione con gli uffici coinvolti,
convoca la conferenza permanente per l’esame della situazione ed invita il
responsabile dell’ufficio interessato ad adottare, entro un congruo termine, i
provvedimenti necessari. In caso di inottemperanza, richiesto l’assenso del
Ministro competente e dopo aver contestualmente informato il Presidente del
consiglio dei ministri, il Prefetto stesso adotta gli atti necessari. In caso di
mancato assenso del Ministro, la questione può essere deferita dal Presidente
del consiglio dei ministri al governo stesso che, a sua volta, può autorizzare
l’intervento sostitutivo del Prefetto. La conferenza permanente rappresenta
lo strumento fondamentale per l'esercizio da parte del Prefetto della funzione
di coordinamento delle attività degli uffici periferici dello Stato e di leale
collaborazione con i rappresentanti delle autonomie locali. La conferenza
deve coadiuvare il Prefetto assicurando un esercizio coordinato, in relazione
alle esigenze locali, dell’azione delle amministrazioni partecipanti con
l’esercizio dei molteplici compiti rimessi all’UTG, anche in occasione
dell’avvalimento di altre strutture statali(13). Parallelamente, alla conferenza
permanente spetterà coadiuvare il titolare dell’UTG nell’espletamento delle
funzioni di rappresentanza generale del governo. Ad essa, quale espressione
riassuntiva dell’unitarietà dell’indirizzo amministrativo e della continuità
dell’indirizzo politico, vanno ricondotte le linee di azione per la promozione
e l’adozione di tutte le iniziative necessarie per garantire l’implementazione,
(12) Meoli C, Prefetto e Prefettura, Diritto on line 2012, sito Treccani enciclopedia italiana.
(13) Lega L., Prospettive di riordino dell’amministrazione periferica dello stato: il valore aggiunto dell’UTG, sito ministero dell’interno, p. 14.
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e la conseguente verifica, delle leggi generali di riforma e della cospicua
normazione di semplificazione e razionalizzazione, nonché di innovazione
amministrativa. La conferenza permanente, ai sensi dell’articolo 4 del decreto legislativo n. 300 del 1999, si articola in quattro sezioni: amministrazione
d’ordine, sviluppo economico e attività produttive, territorio ambiente e infrastrutture, servizi alla persona e alla comunità(14). La conferenza è convocata dal Prefetto in relazione all’esercizio dei compiti di coordinamento
dell’attività amministrativa e su richiesta dei presidenti della regione, della
Province, dei sindaci dei comuni interessati e anche su richiesta di un 1/3 dei
componenti di diritto. La conferenza permanente è uno strumento di conoscenza della realtà territoriale che consente l’acquisizione di conoscenze ed
informazioni utili a delineare una mappa sullo stato della pubblica amministrazione nella Province.
3.1.
Sicurezza pubblica
L’art. 13, l. 1.4.1981, n. 121 definisce il Prefetto autorità Provinciale di
p.s., conferendogli la responsabilità generale dell’ordine e della sicurezza pubblica nella Province, nonché la potestà di sovrintendere all’attuazione delle direttive emanate in materia; dalla stessa norma viene, inoltre, ribadito che il
Prefetto dispone della forza pubblica e delle altre forze eventualmente poste a
sua disposizione e ne coordina l’attività. In parallelo, l’art. 14 della stessa l. n.
121 attribuisce anche al questore la qualifica di autorità Provinciale di pubblica sicurezza ed individua le sue competenze fondamentali nella direzione, responsabilità e coordinamento, a livello tecnico-operativo, dei servizi di ordine
e sicurezza pubblica e dell’impiego a tal fine della forza pubblica e delle altre
forze eventualmente poste a sua disposizione. Dal quadro normativo ora riferito emergono i termini del rapporto tra Prefetto e questore riguardo all’attività
di polizia: al primo ne spetta la responsabilità politica, connessa alla scelta del
provvedimento da adottare in relazione agli effetti che esso può avere
nell’ambito locale e rispetto alle linee della politica governativa; al questore
compete, invece, la responsabilità tecnico-operativa dell’attività medesima,
dovendo egli provvedere all’attuazione del provvedimento prescelto. Un ruolo
strategico nel coordinamento delle forze di polizia a livello territoriale è quello
assegnato al Comitato Provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica dall’art.
20, l. n. 121/1981, più volte modificato ed integrato. Oltre al Prefetto che lo
presiede, esso è composto dal questore, dai comandanti provinciali dell’Arma
dei Carabinieri, del Corpo della Guardia di finanza e del Corpo forestale dello
Stato; sono componenti effettivi del Comitato anche il sindaco del Comune
(14) La conferenza permanente nelle prefetture-utg, sito ministero dell’Interno.
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capoluogo ed il presidente dell’amministrazione provinciale, nonché i sindaci
degli altri comuni interessati quando vengono trattate questioni riferibili ai rispettivi ambiti territoriali. Inoltre, il Prefetto, sempre ai sensi del citato art. 20,
può chiamare a partecipare alle sedute del Comitato le autorità locali di pubblica sicurezza e i responsabili delle amministrazioni dello Stato e di quelle
locali interessate ai problemi da trattare e può invitare, d’intesa con il procuratore della Repubblica competente, componenti dell’ordine giudiziario. La partecipazione degli amministratori locali al Comitato come membri di diritto
presenta una valenza molto significativa, in quanto è in coerenza con il ruolo
assegnato dalla legislazione più recente, per ciò che concerne la tutela
dell’ordine e della sicurezza pubblica, agli enti locali, i quali sicuramente dispongono di una visione delle problematiche fortemente ancorata alle dinamiche del territorio. Infatti, le amministrazioni locali possono fornire agli organi
istituzionalmente responsabili dell’ordine e della sicurezza pubblica il necessario contributo conoscitivo per individuare le emergenze e le priorità degli interventi e, quindi, favorire tutte le iniziative di prevenzione per ridurre le ragioni di disagio e favorire l’ordinata convivenza. Nell’ambito della materia in
discorso vanno poi considerati i provvedimenti di polizia, che servono a porre
in essere le misure limitative dell’attività privata previste dalla legge
nell’interesse del mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica. In proposito la casistica dei provvedimenti che il Prefetto può adottare è molto ampia e trovasi indicata prevalentemente nel t.u. delle leggi di pubblica sicurezza
prima menzionato (R.d. n. 773/1931); a titolo esemplificativo, si citano il porto
di pistola per difesa personale (art. 42), la licenza per la detenzione, vendita e
trasporto di esplosivi (art. 47), il decreto di riconoscimento di guardia particolare giurata (art. 133) e per l’esercizio di istituti di vigilanza e investigazione
privata (art. 134).
Quale organo ausiliario del Prefetto per l’esercizio delle sue attribuzioni
di autorità Provinciale di pubblica sicurezza, la legge di riforma ha individuato un organo collegiale tale da trasporre in periferia lo stesso assetto creato a livello centrale.
Così, come il ministro autorità nazionale si avvale di un comitato nazionale per l’ordine e la sicurezza pubblica, così anche per il Prefetto-autorità
Provinciale è stato previsto un organo di consulenza collegiale: il comitato
Provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica.
E’ evidente che la competenza di quest’organo è limitata alle realtà lo15
cali( ).
Anche detta figura soggettiva costituisce, per espressa definizione normativa, un ”organo ausiliario di consulenza”, oltre che di carattere collegiale,
svolgendo la sua attività istituzionale nell’interesse del Prefetto territorial(15) Mone L., L’amministrazione della pubblica sicurezza, Laurus Boffo, Roma ,2011, p. 102.
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mente competente e limitatamente all’esercizio delle sue attribuzioni di “autorità Provinciale di pubblica sicurezza(16)”.
3.2.
Immigrazione
La tutela delle libertà civili costituisce uno dei più interessanti spazi di
attività assegnati alla competenza del Ministero dell’Interno dalla riforma ex
d.P.R. n. 300/1999, quale dicastero di garanzia del libero svolgimento dei
diritti fondamentali del cittadino costituzionalmente garantiti. Sulle tematiche dell’immigrazione, della cittadinanza, del diritto di asilo, dei rapporti
con la religione cattolica e le altre confessioni religiose praticate sul territorio sono, infatti, attribuite alle prefetture, quali strutture periferiche di quel
dicastero, rilevanti compiti finalizzati ad assicurare un’ampia tutela alla dignità e ai diritti dell’uomo. Tra tali compiti sarà illustrata sinteticamente in
questa sede la gestione del fenomeno dell’immigrazione, a proposito del
quale la prefettura - ufficio territoriale del governo risulta titolare di una serie di rilevanti competenze per regolare appunto il fenomeno immigratorio.
La normativa dettata in materia di immigrazione in Italia (i cui passaggi fondamentali più recenti sono segnati dalla l. 6.3.1998, n. 40, dal d.lgs.
25.7.1998, n. 286 e dalla l. 30.7.2002, n. 189) persegue lo scopo di regolare i
flussi migratori, controllare l’ingresso degli stranieri alle frontiere e disciplinarne le condizioni di soggiorno nel nostro Paese.
L’approccio è infatti duplice: da un lato vi è la necessità di condurre la
lotta alla immigrazione clandestina, dall’altro il bisogno di approntare gli
strumenti per l’integrazione della immigrazione regolare.
Per l’assolvimento dei compiti in tema di immigrazione è attivo presso
ogni prefettura lo sportello unico per l’immigrazione, cui è affidato il disbrigo delle pratiche relative alle procedure di assunzione di lavoratori non comunitari o apolidi, di ricongiungimento familiare per non comunitari o apolidi, di assunzione di lavoratori neocomunitari.
Lo sportello viene costituito con decreto del Prefetto ed è composto da
un rappresentante della prefettura, da un appartenente ai ruoli della Polizia di
Stato e da uno della direzione Provinciale del lavoro; la direzione dello stesso può spettare a un dirigente della carriera Prefettizia o a un dirigente della
direzione Provinciale del lavoro(17).
Il necessario coinvolgimento di altre istituzioni a livello locale, sia statali che autonome, e di enti e organismi sindacali o operanti nel soccorso e
nell’assistenza agli immigrati, anche con carattere di volontariato, per fron(16) Iannuzzi A, idem, p. 101.
(17) Meoli C., Prefetto e Prefettura, diritto on line 2012, sito Treccani enciclopedia italiana.
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teggiare in modo organico ed esauriente il problema, la cui complessità è determinata a volte dalla presenza di una vasta popolazione di immigrati sul
territorio, in forma stabile o itinerante, presuppongono l’esercizio di forme
appropriate di coordinamento per l’uso combinato delle risorse, onde evitare
sprechi ed inefficienze, che solo l’organo Prefettizio può offrire, grazie alla
sua spiccata funzione generalista(18).
A tale scopo, la legge Turco-Napolitano 40/1998, articolo 3 comma 6 (
articolo 3 comma 6 del testo unico di cui al decreto legislativo 286 del
1998), affianca al Prefetto un apposito organismo collegiale, il Consiglio
Territoriale per l’immigrazione, al quale sono attribuiti compiti di analisi del
fenomeno in Province e di promozione degli interventi da attuare a livello
locale per il governo della materia.
L’organo collegiale è presieduto dal Prefetto e ne fanno parte, secondo
quanto stabilito dall’articolo 57 del DPR 31 agosto 1999 numero 394 (Regolamento di attuazione del testo unico 286 del 1998), i rappresentanti delle
amministrazioni dello Stato, della Regione, degli enti locali, degli enti e delle associazioni attive in ciascuna Province in materia di soccorso e di assistenza agli immigrati, delle organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro.
Il Consiglio Territoriale per l’immigrazione si deve, a sua volta, coordinare con le attribuzioni esercitate da altre strutture ed organismi operanti
in sede locale e nazionale, per attuare una politica di immigrazione che costituisca il risultato di un disegno unitario, le cui linee guida siano elaborate con il concorso di più soggetti istituzionalmente operanti nella materia(19).
A tale scopo, per espressa disposizione di legge, il Consiglio Territoriale
deve agire in collegamento con le Consulte regionali per i problemi dei lavoratori extracomunitari e delle loro famiglie, previste dall’articolo 42, comma
6, del testo unico 286/1998, laddove siano istituite dalle Regioni con proprie
leggi, mentre sarà cura del Prefetto assicurare il necessario raccordo
dell’attività del Consiglio Territoriale per l’immigrazione con quella degli
altri organi eventualmente costituiti dai Comuni con analoghe finalità e con
la Consulta per i problemi degli stranieri immigrati e delle loro famiglie, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell’articolo 42,
comma 4, del testo unico 286 del 1998.
Il Consiglio territoriale per l’immigrazione si riunisce per decidere in
seduta plenaria dei suoi componenti, ma , più frequentemente in sezioni, che
per la loro ridotta composizione, limitata ai componenti più qualificati
(18) Lauro-Madonna, Il Prefetto della Repubblica tra Istituzioni e Società, Sant’Arcangelo di
Romagna, 2005, pag. 339.
(19) Lauro-Madonna, idem, pag. 340.
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nell’argomento da esaminare, offrono garanzia di maggiore approfondimento di questioni particolari.
Gli argomenti che in questi anni sono stati portati all’esame dell’organo
collegiale predetto si possono riassumere come segue:
 semplificazione delle procedure per l’emersione del lavoro irregolare, funzionamento dello sportello polifunzionale per la regolarizzazione di
tali posizioni lavorative e sanatoria degli immigrati senza permesso di soggiorno;
 inserimento socio-culturale dell’immigrato sul territorio;
 situazione alloggiativa
 inserimento scolastico dei minori e tutela dei minori non accompagnati(20).
3.3.
Prospettive di riforma
Negli ultimi anni il legislatore ha più volte invitato le amministrazioni
ministeriali a prevedere una revisione e riduzione delle strutture periferiche
indicando diversi percorsi. In alcuni casi, si è lasciata l'amministrazione libera di scegliere, alternativamente, o la rideterminazione della rete periferica secondo un'articolazione (non inferiore a quella) regionale o interregionale, oppure il trasferimento delle funzioni svolte da tali uffici all'interno delle prefetture - uffici territoriali del Governo. Si vedano, al riguardo,
sia l'art. 1, co. 404, lett. c), L. 296/2006, che l'art. 74, D.L. 112/2008. Successivamente, il D.L. 13 agosto 2011, n. 138, convertito dalla L. 14 settembre 2011, n. 148, prevedendo l'avvio di un programma di "spending review" mirata alla definizione dei costi standard dei programmi di spesa
delle amministrazioni centrali dello Stato, ha disposto che tra gli obiettivi
primari del suddetto programma per la razionalizzazione della spesa pubblica vi fosse in particolare la razionalizzazione di tutte le strutture periferiche dell'amministrazione dello Stato e la loro tendenziale concentrazione
in un ufficio unitario a livello provinciale. Da ultimo, l'articolo 2, co. 10,
lett. c), D.L. 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge
7 agosto 2012, n. 135, richiede alle singole amministrazioni ministeriali, in
sede di adozione dei nuovi regolamenti di organizzazione, di rideterminare
la rete periferica su base regionale o interregionale. Contemporamente, l'articolo 10 del medesimo D.L. 95/2012 ha previsto norme particolari per la
riorganizzazione delle Prefetture – Uffici territoriali del Governo, mediante:
(20) Lauro-Madonna, idem, pag. 342.
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1. un rafforzamento delle funzioni di rappresentanza unitaria dello Stato sul territorio, svolte dalle Prefetture - Uffici territoriali del Governo, da
realizzare mediante la costituzione di un ufficio unico di garanzia dei rapporti tra i cittadini e lo Stato;
2. il conseguimento dei livelli ottimali di efficienza, da realizzare mediante l'accorpamento delle singole funzioni logistiche e strumentali di tutti
gli uffici periferici delle amministrazioni statali sotto la responsabilità diretta
ed esclusiva di un unico ufficio, in modo da realizzare un risparmio di spesa
pari al 20 per cento.
Il Consiglio dei Ministri ha approvato in data 13 giugno 2014, su proposta del Presidente pro-tempore, Matteo Renzi, un disegno di legge recante
“delega al Governo per la riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, composto da 12 articoli, di cui 8 contenenti deleghe legislative da esercitare in gran parte nei dodici mesi successivi all'approvazione della legge.
Si inizia dalla riorganizzazione delle amministrazioni dello Stato, riducendo
gli uffici e il personale impiegato in attività strumentali per rafforzare le
strutture che forniscono servizi diretti ai cittadini. Si riducono gli uffici di
diretta collaborazione dei ministri; si razionalizza la rete organizzativa delle
Prefetture-Uffici Territoriale del Governo, rivedendo le competenze e le funzioni attraverso la riduzione del numero, il rafforzamento dell’esercizio delle
funzioni di coordinamento e il conferimento di ulteriori compiti e attribuzioni di collaborazione interistituzionale; si riarticolano gli uffici a livello regionale e si prevede la gestione unitaria dei servizi strumentali delle pubbliche amministrazioni, mediante la costituzione di uffici comuni. Prevista la
riorganizzazione della presenza dello Stato sul territorio (es. ragionerie provinciali e sedi regionali Istat) e la riduzione delle Prefetture a non più di 40
(nei capoluoghi di regione e nelle zone più strategiche per la criminalità organizzata)(21).
4.
Le funzioni di amministrazione generale del comune
Il sistema delle funzioni amministrative del Comune ha subito una lunga
evoluzione legislativa concisa con il processo di regionalizzazione che ha
investito lo Stato italiano. E’ necessario dapprima analizzare il testo originario della Costituzione del 1948 che basandosi su un principio di parallelismo
tra le funzioni legislative e le funzioni amministrative, dapprima individuava
le materie in cui era riconosciuta competenza legislativa alle Regioni, e nei
medesimi ambiti veniva riconosciuta una corrispondente competenza ammi-
(21) Cottone N., Il piano Renzi per la riforma della PA, sito- Il Sole 24 Ore, 30 aprile 2014.
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LE FUNZIONI DI AMMINISTRAZIONE GENERALE DEL PREFETTO
255
nistrativa regionale(22). In particolare, il principio del parallelismo riguardava soltanto le Regioni e implicava la corrispondenza tra potestà legislativa e
potestà amministrativa, anche se è noto che esso è stato utilizzato dalla giurisprudenza costituzionale (Corte cost. n. 70/1981) non tanto per giudicare la
legittimità e la adeguatezza dei trasferimenti di funzioni dallo Stato alle Regioni quanto, al contrario, per ridefinire l'estensione delle materie di competenza legislativa regionale sulla base delle funzioni amministrative conferite
dallo Stato alle Regioni. Con riferimento agli enti locali, la norma costituzionale riconosceva allo Stato la possibilità di attribuire funzioni direttamente a quest'ultimi per le funzioni di interesse esclusivamente locale, e prevedeva altresì che le Regioni si avvalessero normalmente degli enti locali per
l'esercizio delle proprie funzioni amministrative; ma si trattava in sostanza di
disposizioni di carattere programmatico, la cui efficacia era rimessa alla discrezionalità del legislatore statale e regionale(23). Tale disposizione veniva
mitigata dal riconoscimento ex articolo 118 comma 3 della Costituzione di
una delega di funzioni dalle Regioni alle Province, ai Comuni o ad altri enti
locali; veniva ammessa la facoltà per lo Stato, di individuare, all’interno delle materie regionali, delle funzioni di interesse esclusivamente locale, attribuendole direttamente agli stessi enti locali. L’articolo 128 Cost nella sua
formulazione originaria demandava alle leggi generali della repubblica la determinazione delle funzioni di Province e Comuni. In base a questi criteri, le
funzioni degli enti locali nella Costituzione del 1948 venivano distinte nel
seguente modo(24):
a) Funzioni degli enti locali estranee alle competenze legislative e amministrative delle Regioni, ossia funzioni proprie del Comune e della Province, determinate da leggi generali della Repubblica ex articolo 128 Cost.
b) Funzioni esercitate dagli enti locali in materie regionali, o in base a
delega oppure in base ad una diretta attribuzione da parte del legislatore statale ex articolo 118 Cost 1° comma
c) Compiti del Comune per servizi di competenza statale, svolti dal
Comune in quanto organo decentrato dello Stato, e per interessi generali ch
ad esso fanno capo ( funzioni in materia di stato civile, anagrafe, liste elettorali, leva militare, etc)
Le funzioni amministrative delle Regioni e degli enti locali hanno subito
una evoluzione legislativa che trova due fondamentali interventi legislativi,
dapprima il Decreto del Presidente della Repubblica numero 616 del 1977
che demandava ai Comuni il complesso delle competenze amministrative re-
(22) Vandelli L, Il sistema delle autonomie locali, Il Mulino , Bologna 2013, pag. 177.
(23) Gorlani M, Il nuovo criterio di allocazione delle funzioni amministrative nel Titolo V della Costituzione, sito quaderni costituzionali, 14 giugno 2002.
(24) Vandelli L., Idem, pag. 178.
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ALESSANDRO SIBILIA
lative, in particolare, ai servizi locali. In un secondo momento con la legge
59 del 1997 nel quadro di un progetto più ampio di federalismo amministrativo venivano conferite alle Regioni e agli enti locali tutte le funzioni e i
compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione
dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni e i compiti
amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici. (articolo1 comma 2). Venivano poi elencate
le materie che rimanevano escluse dall’applicazione dei commi precedenti
come ad esempio affari esteri e commercio estero, difesa, forze armate, tutela dei beni culturali e del patrimonio storico-artistico,cittadinanza, immigrazione, rifugiati e asilo politico, estradizione.
Venivano poi definiti i principi in materia di conferimenti, tra i quali
spicca per importanza il principio di sussidiarietà, con l'attribuzione della
generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle province e alle comunità montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative e organizzative, con l'esclusione delle sole funzioni incompatibili
con le dimensioni medesime, attribuendo le responsabilità pubbliche anche
al fine di favorire l'assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale
da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alla autorità territorialmente
e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati. In questo processo di riforma federale si inserisce la riforma costituzionale attuata dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3,che ha apportato delle modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione. Con l'introduzione del principio di
sussidiarietà ad opera della Legge cost. n. 3/2001, il criterio di attribuzione
postula ora che la generalità delle funzioni amministrative spetti al Comune,
salvo quelle che non possono essere "adeguatamente" esercitate, che dovranno pertanto essere riallocate, progressivamente ed eventualmente in modo
differenziato, alle Province, alle Regioni e allo Stato, al fine di garantirne la
"adeguatezza" nell'esercizio. L’articolo 118 Cost nella disposizione vigente
prevede che “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo
che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono
titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze”.Dunque, la distribuzione
delle funzioni amministrative fa capo in via prioritaria ai Comuni e in subordine agli altri soggetti secondo i principi di sussidiarietà, di adeguatezza e di
differenziazione. Dunque, il Comune è diventato col tempo amministrazione
generale, non da subito. E’ stata una lunga evoluzione che partita dal concetto di conferimento presente nell’articolo 1-2 della legge Bassanini (L
59/1997) ha trovato il suo compimento nella riforma costituzionale (L cost
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LE FUNZIONI DI AMMINISTRAZIONE GENERALE DEL PREFETTO
257
3/2001) e la modifica dell’articolo 118 Costituzione. Nella XVI legislatura è
iniziato l'esame, alla Camera, poi proseguito al Senato, senza pervenire a
conclusione, di un disegno di legge del Governo, in materia di funzioni degli
enti locali. Scopo del provvedimento era l'adeguamento di tale settore
dell'ordinamento alla riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione. Il disegno di legge prevedeva una delega al Governo per l'adozione
della «Carta delle autonomie locali», in cui riunire e coordinare sistematicamente le disposizioni statali che disciplinano gli enti locali. Il provvedimento, collegato alla manovra di finanza pubblica, interviene sull’attuale assetto
normativo delle autonomie locali, risalente sostanzialmente ai primi anni ’90
del secolo scorso. Con tale intervento si introducono disposizioni di adeguamento alla riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione
approvata nel 2001, che ha attribuito nuove funzioni alle comunità locali, dotandole di autonomia finanziaria. In relazione a tale autonomia, inoltre, si
pongono i presupposti per la concreta attuazione della legge sul federalismo
fiscale (L. 42/2009), che ha previsto, tra l’altro, una ripartizione delle spese
degli enti locali tra: spese riconducibili alle funzioni fondamentali individuate dalla legislazione statale; spese relative alle altre funzioni; spese finanziate
con contributi speciali. In questo quadro, il disegno di legge individua le
funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane e dà attuazione al principio di sussidiarietà, contenuto nell’articolo 118 della Costituzione, prevedendo l’individuazione e il trasferimento di funzioni amministrative a enti locali e Regioni. Il provvedimento reca, inoltre, una delega al Governo per l’adozione della «Carta delle autonomie locali» che raccolga e
coordini tutte le norme sugli enti locali, destinata a sostituire il testo unico
delle autonomie locali (TUEL) del 2000 (decreto legislativo 267/2000).Tra
le altre disposizioni si segnalano: la soppressione o la razionalizzazione di
enti e di organismi che operano in ambito statale, regionale e locale; la disciplina dei piccoli comuni; la modifica delle funzioni dei consigli comunali e
provinciali; le modifiche concernenti i direttori generali degli enti locali; la
modifica delle norme relative ai controlli negli enti locali(25).La carta delle
autonomie non è stata approvata, mentre sulle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane, il legislatore ritornava nella disciplina
di emergenza sulla revisione della spesa ( spending review: decreto legge 6
luglio 2012 numero 95, convertito in legge 7 agosto 2012 numero 135).In
questo decreto è prevista una nuova definizione delle funzioni fondamentali
dei Comuni e delle Province, cui si aggiungono le funzioni fondamentali delle città metropolitane, da istituire per legge il 1 gennaio 2014. Infine, in questa disamina dei molteplici interventi che si sono susseguiti in materia di enti
locali bisogna analizzare la legge 7 aprile 2014, n. 56 rubricata “Disposizioni
(25) Documenti, Temi dell’attività parlamentare, sito camera dei deputati.
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ALESSANDRO SIBILIA
sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”,
entrata in vigore l’8 aprile del 2014. Il Parlamento ha dato il via libera dal 1°
gennaio 2015 alla nascita delle Città metropolitane in Italia. Il governo del
territorio, previsto dalla riforma, vede soltanto due livelli amministrativi a
elezione diretta: Regioni e Comuni. Le funzioni di area vasta, cioè sovracomunali e di area vasta, vengono invece assegnate ai sindaci eletti nei Comuni, che se ne occupano a titolo gratuito e che si riuniscono in enti di secondo
livello: sono prefigurate in questo modo quindi le Città metropolitane, gli enti di area vasta-Province fino all'entrata in vigore della riforma costituzionale, le Unioni dei Comuni(26). In materia di funzioni amministrative dei Comuni bisogna partire dal dettato costituzionale in quanto gli articoli 117 e
118 della Costituzione sembrano indicare quattro possibili relazioni fra funzioni amministrative e soggetti titolari: funzioni attribuite, conferite, proprie
e fondamentali(27).
Le funzioni fondamentali sono quelle previste dall’articolo 117 comma
2 lettera Cost che ne affida la determinazione alla legislazione esclusiva dello Stato.
Tale categoria è stata per la prima volta impiegata in norme di diritto
positivo concernenti gli enti locali a seguito della riforma del titolo V della
Costituzione. La dottrina ha a lungo dibattuto su questa tema dividendosi tra
una prima ricostruzione secondo la quale le funzioni fondamentali avendo
carattere essenzialmente istituzionale demanderebbe allo Stato solo un compito di natura ordinamentale sia a completamento delle funzioni direttamente
previste dalla Costituzione sia per quelle funzioni non menzionate(28). Una
seconda linea interpretativa ravvisa nelle funzioni fondamentali una matrice
eminentemente amministrativa. Vi è poi una posizione intermedia che attribuisce alle funzioni fondamentali sia un carattere amministrativo sia istituzionale. Le funzioni fondamentali di tipo istituzionale sarebbero finalizzate
ad integrare, con norma di organizzazione, quelle di tipo amministrativo,
contenendo in questo modo l’espansione del potere ordinamentale. Con riguardo alle funzioni fondamentali di tipo amministrativo, problemi sorgono
per quanto riguarda l’elaborazione dell’elenco(29).Vi è chi ritiene che compito dello Stato sia quello di delineare, sub specie di funzioni fondamentali,
generici settori di attività degli enti locali costituzionalmente rilevanti e non
puntuali compiti di amministrazione. Tale orientamento muove dalla convinzione che le funzioni fondamentali non rappresentano una autonoma catego-
(27) D’Alessandro D., Il riparto costituzionale delle funzioni amministrative, AAVV, diritto
regionale e degli enti locali pag. 144.
(28),Di Falco m, Il nuovo scenario delle autonomie locali, in AAVV il governo locale nella
transizione federale, editrice CEL, Foggia 2009 pag. 94.
(29)Di Falco M., Idem, pag. 95.
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LE FUNZIONI DI AMMINISTRAZIONE GENERALE DEL PREFETTO
259
ria di funzioni amministrative, distinte da quelle previste nell’articolo 118
Cost, in tal modo non si potrebbe configurare una dicotomia tra funzioni
fondamentali e non fondamentali di Comuni, Provincie e Città metropolitane, ma piuttosto una disciplina fondamentale delle funzioni, a carattere generale e non settoriale, e una disciplina allocativa delle stesse: la prima rimessa
allo Stato, la seconda al soggetto (Stato o Regione) di volta in volta competente nella materia. Il modello per la definizione delle funzioni fondamentali
viene individuato negli articoli 13 e 19 del testo unico degli enti locali attualmente vigente, che si limitano ad assegnare al Comune tutte le funzioni
amministrative riguardanti la popolazione ed il territorio comunale con riferimento ai settori organici, ed alla Province le competenze di area vasta con
riferimento ai macro settori specificamente elencati. Una diversa opinione fa
leva sull’articolo 117 comma 2 lett p) Cost prevedendo che la stessa legge
statale lungi dal limitarsi alla delineazione di generici settori di intervento,
dovrebbe viceversa articolare puntualmente i compiti da riconoscere come
fondamentali degli enti locali. Tale orientamento assegna alle funzioni fondamentali la natura di funzioni amministrative in senso stretto, comprensive
di una parte delle funzioni proprie di cui all’articolo 118 Cost, con la conseguenza che la disciplina allocativa regionale potrebbe svilupparsi esclusivamente sul terreno delle funzioni proprie non incluse tra quelle fondamentali e
delle funzioni conferite(30). In questa prospettiva gli articoli 13 e 19 del
DLGS 267/2000 rappresenterebbero soltanto una premessa nel quadro del
processo di individuazione delle funzioni fondamentali; il quale, postulando
una disciplina di maggior dettaglio, non potrebbe in ogni caso arrestarsi ad
essi. A livello di legislazione ordinaria varie sono le norme previste dal testo
unico degli enti locali (decreto legislativo 267/2000) che disciplinano la materia delle funzioni comunali. In primo luogo, l’articolo 3 comma 2 riconosce al Comune la qualifica di ente esponenziale della propria comunità, in
ciò ricollegandosi direttamente all’imputazione dell’autonomia alla comunità
(e non all’ente) locale(31). Pochi sono i caratteri definitori del Comune specificati dalla norma ( la rappresentatività, la natura di ente esponenziale)
traendone come conseguenza il carattere del Comune come ente ai fini generali per il quale non è individuabile un catalogo rigorosamente circoscritto
delle funzioni, per cui la dottrina maggioritaria ritiene l’elenco dell’articolo
13 solo indicativo più che prescrittivo. L’articolo 3 comma 5 distingue le
funzioni amministrative dei Comuni in proprie e conferite con legge dello
Stato e delle Regioni. La dicotomia tra funzioni fondamentali-proprie e funzioni conferite (attribuite) agli enti locali consiste nella titolarità della competenza legislativa attraverso cui si riconoscono: le prime sono il prodotto di
(30) Di Falco M., idem, p. 96.
(31) Napoli C- Pignatelli N, Codice degli enti locali, Nel diritto editore Roma 2013, p. 24.
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ALESSANDRO SIBILIA
un intervento statale, sulla base di un apposito titolo di competenza esclusiva; le seconde sono il prodotto di interventi legislativi settoriali, spettanti allo Stato o alle Regioni in relazione all’ordinario riparto di competenze. Importante è anche l’articolo 13 del decreto legislativo 267/2000 rubricata funzioni del Comune, il cui testo riproduce ad eccezione di alcune variazioni la
formula dell’articolo 9 della legge n. 142/1990, disposizione a propria volta
attuativa dell’articolo 128 Cost nella disposizione previgente(32).Il primo
comma di tale articolo è una norma di principio che assegna al Comune i caratteri di principale ente esponenziale degli interessi della collettività locale,
assegnando a tale ente il ruolo di fulcro dell’amministrazione locale. Si differenzia tale norma dal modello del nuovo articolo 118 Cost perché il Tuel
affida ai Comuni le funzioni amministrative “che riguardano la popolazione
e il territorio comunale”, mentre la riforma costituzionale del 2001 attribuisce a tale ente “tutte le funzioni amministrative” indipendentemente dalla loro riconducibilità all’area degli interessi comunali, salvo poi, tuttavia, attenuare l’assolutezza del criterio generale con il riferimento esplicito ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Quella del Comune è
una competenza generale e residuale, non si fa luogo alla fissazione di un
elenco di specifiche attribuzioni comunali, riservando ad “altri soggetti”, in
via di eccezione, soltanto le competenze espressamente attribuite loro con
legge dello Stato o della Regione. La competenza del Comune riguarda precipuamente i settori organici dei servizi alla persona e alla comunità,
dell’assetto e utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico. Il riferimento a tali ambiti materiali, la cui competenza è specialmente demandata
al Comune, non contraddice la prerogativa di tale ente come titolare del
complesso delle funzioni che riguardano il territorio e la popolazione locale.
Si tratta infatti di settori materiali che, oltre ad essere richiamati soltanto a
titolo esemplificativo, come dimostra l’impiego dell’avverbio “precipuamente”, sono talmente estesi da ricomprendere la quasi totalità delle attività pubbliche di interesse della collettività locale. L’art. 19 del DL 95/2012 convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 ha introdotto importanti novità sulle funzioni fondamentali, sulle modalità di esercizio associato di funzioni e servizi comunali e sulle unioni dei Comuni. Il comma 1
lett. A) dell’art. 19 fornisce un nuovo elenco di funzioni fondamentali dei
comuni e sostituisce l’elenco provvisorio contenuto nella legge sul federalismo fiscale (Legge 42/2009). L’individuazione delle 10 funzioni fondamentali è compiuta attraverso una modifica dell’art. 14, comma 27, del D.L.
78/2010, che aveva definito le stesse funzioni ai fini dell’ esercizio in forma
obbligatoriamente associata delle funzioni dei comuni mediante rinvio alla
legge sul federalismo fiscale. E’ opportuno precisare che la legge 42/2009 ha
(32) Napoli C- Pignatelli N, Idem, p. 150.
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LE FUNZIONI DI AMMINISTRAZIONE GENERALE DEL PREFETTO
261
identificato le funzioni fondamentali ai fini della determinazione dei fabbisogni standard degli enti locali, mentre l’art. 19 definisce le funzioni fondamentali in via non transitoria e senza finalità specifiche. Come osservato dal
servizio studi della camera, l’art. 19 non contiene disposizioni di coordinamento né con il Tuel, né con la legge 42/2009. Tuttavia, l’art. 3 del D.Lgs.
216/2010, nell’ambito della disciplina delegata in esso contenuta per la determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province, ha previsto che a quell’individuazione transitoria si dovesse
far riferimento “fino alla data di entrata in vigore della legge statale di individuazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Città metropolitane e
Province”; pertanto, per la determinazione dei costi e dei fabbisogni standard
di Comuni occorre far riferimento al nuovo elenco di funzioni contenuto
nell’articolo in commento(33).
5.
Cenni sull’amministrazione locale in Europa
In un mondo sempre più globalizzato e interconnesso è necessario analizzare altri modelli di amministrazione locale, statale e comunale, perché la
comparazione è divenuta elemento imprescindibile per riprendere soluzioni
affermatisi con successo altrove, sia per scartarne altre, tenendo conto anche
dei risultati realizzati in altri contesti(34).
5.1.
Modelli di amministrazione locale
Accorpando in gruppi i sistemi accomunati dai medesimi tratti caratterizzanti, è possibile classificare gli ordinamenti locali europei in alcuni “modelli”, in realtà largamente diffusi in vaste zone di altri continenti(35).Questi
modelli possono essere definiti:
a) francese: affermatosi su un’ampia serie di principi, a partire da quello di uniformità, e strumenti, a partire da una stringente serie di controlli,
questo modello ha oggi stemperato vari dei suoi elementi caratterizzanti.
Permangono,tuttavia, alcuni tratti distintivi, quali la duplicazione delle
autonomie e del relativo decentramento di funzioni con una parallela presenza di uffici periferici dello Stato (incentrati sulla figura del Prefetto) e la relativa deconcentrazione;
(33) AAVV, Le funzioni fondamentali dei comuni e modalità di esercizio associato di funzioni
e servizi comunali, sito lega delle autonomie, 2012.
(34) Vandelli L, Il sistema delle autonomie locali, Il Mulino , Bologna 2013, pag. 327.
(35)Vandelli L., Idem, pag. 332.
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ALESSANDRO SIBILIA
b) anglosassone: traendo origine da una tradizione di rispetto per le libertà inviolabili e per gli antichi ordinamenti locali, il Local Selfgovernment
britannico presenta una notevole flessibilità di assetti delle diverse categorie
di corpi locali, urbani e rurali, dotati di rilevante discrezionalità nel modulare
autonomamente i sistemi di governo e di funzionamento delle amministrazioni, basate su una grande varietà di commissioni e sottocommissioni.
In questo sistema, mancano apparati periferici statali, dato che, in periferia, l’esecuzione spetta, in via generale, al governo locale;
c) germanico: modello contrassegnato da una intrinseca differenziazione dei governi locali, effetto della “immedesimazione” del governo locale
nell’ordinamento di ogni Land;che dunque ne fissa la disciplina, pur nel
quadro di un nucleo di principi costituzionali la cui violazione può essere
sindacata dal Tribunale costituzionale. Anche in questo caso, manca una presenza di apparati periferici federali: qui sono i Lander a costituire il perno
dell’amministrazione, gestendo direttamente le funzioni, o articolandone
l’esercizio tra i livelli locali. I sistemi locali, inoltre si presentano generalmente differenziati tra aree rurali, ove esistono oltre ai Comuni, enti di area
vasta (Circondari) e aree urbane, ove i grandi Comuni esercitano anche i poteri del livello superiore, come città libere dai Circondari.
d) nordico: anche in Svezia, Norvegia e Danimarca, si ritrovano alcuni
tratti tipici del sistema tradizionale francese, dalla uniformità alla deconcentrazione degli apparati statali in periferia, incentrata sulla figura del Prefetto.
Eppure, non mancano differenziazioni sostanziali tutt’altro che secondarie, a
partire dal fatto che- diversamente da quanto avviene in Francia o in Italia –
sono precisamente le autonomie a gestire tradizionalmente la parte di gran
lunga prevalente delle funzioni pubbliche(36).
5.2.
Inghilterra
Rispetto al modello francese di Stato a diritto amministrativo e alle sue
variazioni continentali, l’ordinamento inglese è a lungo raffigurato come
un’eccezione(37).
L’idea di un’amministrazione senza diritto amministrativo, sebbene a
lungo coltivata dalla scienza giuridica inglese, è tuttavia di fatto smentita
dalla crescente acquisizione di compiti da parte dei pubblici poteri e del loro
esercizio attraverso prerogative esorbitanti dal diritto Comune.
Già nella prima metà dell’Ottocento, a seguito della prima estensione del
suffragio disposta dal (Great) Reform Act del 1832 (poi integrato dal Second
(36) Vandelli L, Idem, pag. 333.
(37)Napolitano G, Diritto amministrativo comparato, Giuffré, Milano, 2007, p. 19.
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LE FUNZIONI DI AMMINISTRAZIONE GENERALE DEL PREFETTO
263
Reform Act del 1867 e dal Third Reform Act del 1884), cominciano ad apparire
i primi corpi di ufficiali esecutivi preposti all’esecuzione e al controllo di talune
leggi a carattere sociale, come gli ispettorati sulle fabbriche delle miniere.
Manca, tuttavia, qualsiasi forma di coordinamento e di controllo gerarchico di questi corpi che rispondono così direttamente al parlamento senza la
mediazione di un potere esecutivo.
Soltanto alla fine dell’Ottocento l’organizzazione per board assume una
connotazione più propriamente burocratica per essere quindi imputata a dicasteri politicamente responsabili di fronte al Parlamento.
Inizialmente, tuttavia, i poteri esercitati sono di mero controllo e di segnalazione alle coorti delle eventuali violazioni di determinate normative.
In seguito, però, il quadro delle eventuali violazioni delle prerogative
istituzionali si accresce fino a comportare un progressivo accentrarsi di funzione regolatorie e aggiudicatorie in capo ai medesimi organi(38).
All’inizio del Novecento, e ancor più dopo la prima guerra mondiale,
anche nel Regno Unito si registra un’ulteriore fase di espansione
dell’intervento pubblico: dalle assicurazioni alla sanità, dai trasporti
all’urbanistica.
Esplode la produzione normativa dei dipartimenti centrali a scapito del
parlamento e della centralità della sua potestà legislativa: l’esecutivo diventa
così titolare sia di poteri di delagated legislation sia di poteri ministeriali.
Nel secondo dopoguerra, i poteri eccezionali dell’amministrazione connessi all’intervento bellico sono prorogati ed estesi; si ampliano il controllo
pubblico sull’agricoltura, il ruolo delle assicurazioni sociali e l’ambito della
pianificazione urbana, le nazionalizzazioni portano a un ulteriore sviluppo
delle pubblic enterprises; gli administrative tribunals si moltiplicano.
Il definitivo riavvicinamento della vicenda inglese alle esperienze
dell’Europa continentale, in un contesto generale segnato dall’adesione alla
Comunità, sembra compiersi quando le riforme processuali del 1977 e del
1981 pongono le premesse per un’espansione del sindacato giurisdizionale
dell’azione amministrativa.
Contemporaneamente, però, nella lunga stagione del governo conservatore di Margareth Thatcher, l’amministrazione è sottoposta a un drastico
processo di riforma, nel segno della privatizzazione e della managerializzazione, che rimette in questione la centralità del suo ruolo e la sua distinzione
dalla società e dalle sue regole(39).
Da vent’anni a questa parte, il ruolo e l’azione dei pubblici poteri continuano ad essere oggetto di specifica disciplina, sul piano del diritto sostanziale e su quello del diritto processuale.
(38)Napolitano G., idem, p. 21.
(39) Napolitano G, idem, p. 22.
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Nel 1998, lo Human Rights Act contiene regole speciali dirette alle
pubblic authorities.
Quindi, si interviene sul fondamento processuale della specialità del diritto amministrativo inglese perché progressivamente criticato, per la sua rigidità e incertezza.
Nel 2000, pertanto, la separazione delle procedure è parzialmente attenuata, ma in cambio vi è l’istituzione di una sezione specializzata del giudice
Comune(40).
In Inghilterra è noto come la caratteristica del self-government sia stata
costituita, attraverso l'evoluzione storica, dalla mancanza di quella distinzione, che è caratteristica invece del continente, fra amministrazione autarchica
o locale, e amministrazione governativa, esercitata anche localmente da organi statuali incaricati di controllare e tutelare il funzionamento degli enti
locali nelle diverse parti del territorio nazionale.
Le circoscrizioni del regno inglese hanno perciò, fin dai primi tempi, il
carattere di enti giuridici a sé, provinciali e comunali, sottoposti alla vigilanza dello Stato stesso (contee, centurie, borghi), i cui organi sono autorità locali, scelte in genere fra i proprietari locali, fra i gentlemen provinciali.
La prima di queste autorità fu in origine lo sceriffo (custode della pace
del re= keeper of the king's peace) , primo magistrato della contea, con numerose attribuzioni di polizia, il quale però, a poco a poco, cedette gran parte
delle sue funzioni al Lord-luogotenente, primo fra i giudici di pace stessi,
giudici e amministratori nel tempo stesso, nominati dal Re in numero non
limitato per ogni contea, che assistiti da un impiegato stipendiato e permanente, il clerk of the peace, hanno formato per tanto tempo la principale base
del governo locale inglese.
Altri giudici di pace possono essere concessi ai borghi, ove uniscono le
funzioni del loro potere governativo con funzione d'indole municipale.
A questi ufficiali se ne aggiungevano poi altri, il coroner, il constable,
(in genere, ufficiali esecutivi) e , specie negli ultimi tempi, vari ispettori ( dei
poveri, delle strade, dell'estimo, etc) tutti questi funzionari sono nominati dal
potere centrale, ma da esso rimangono indipendenti per ciò che concerne i
loro provvedimenti e la loro determinazioni: e ciò è dovuto alla gratuità (per
lo meno in tempi ormai lontani da noi) delle loro prestazioni, alla indipendenza della loro posizione sociale ed economica, alla educazione politica di
così lunga data della nazione inglese, alle secolari tradizioni della gentry (la
classe sociale dei gentlemen da cui vengono tolti) alla loro appartenenza ai
luoghi ove esercitano le loro funzioni, ove hanno quindi i maggiori, se non
tutti, i rapporti di famiglia e di interessi.
(40)Napolitano G, idem, p. 24.
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LE FUNZIONI DI AMMINISTRAZIONE GENERALE DEL PREFETTO
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Questi cittadini non hanno quindi intermediari fra sé e lo Stato come
può essere la burocrazia continentale, ma, , si governano da sé come organi
dello Stato stesso, mescolando spesso le funzioni giurisdizionali con quelle
amministrative e le funzioni statuali generali (es: gli ordini di arresto e di
scioglimento degli assembramenti).
E l'adempimento di queste funzioni, l'esercizio di questi uffici è poi come una preparazione a quelli di componenti della Camera dei Comuni, che
ne sono, per così dire la continuazione.
Di conseguenza in Inghilterra l'ufficio legislativo, coronamento degli uffici locali ricoperti, continua in linea generale, naturalmente, come un risultato del self government, e quindi alieno dalla mentalità perturbatrice della
amministrazione locale.
Il potere governativo è concentrato in una forte e organizzata amministrazione centrale il local government board, che pur lasciando agli uffici locali molte ed importanti funzioni, vigila, e al caso agisce, a mezzo di un sistema di ispettori, stipendiati, muniti di larghi poteri, e sempre in giro attraverso i vari consigli ed uffici locali, in quali forniscono così all'autorità centrale tutte le informazioni e gli elementi necessari per le definitive determinazioni del governo centrale.
Si verifica perciò anche in Inghilterra una sempre maggiore tendenza a
lasciare le funzioni pubbliche di più alta responsabilità a persone che ne facciano una professione retribuita: con ciò viene sempre più avvicinandosi al
modello francese(41)
5.3. Francia
Secondo l’insegnamento tradizionale, il modello “puro” del diritto amministrativo è quello francese.
Esso si caratterizza per la presenza di tre elementi fondamentali: il carattere
unitario e organico della pubblica amministrazione; la sua soggezione ad una
disciplina autonoma, “esorbitante“ e derogatoria rispetto al diritto Comune; la
sottoposizione al controllo di un giudice speciale, diverso da quello ordinario(42).
Tale rappresentazione, naturalmente, è il frutto di una semplificazione
concettuale di una realtà ben più complessa e articolata, formatasi gradualmente nel tempo ed oggetto di molteplici evoluzioni e trasformazioni.
Soltanto con Napoleone, tuttavia, l’amministrazione si “statalizza”, perché i compiti in precedenza svolti da corpi elettivi sono trasferiti a funzionari
monocratici nominati dall’esecutivo.
(41)Malinverno R, voce Prefetto in Novissimo digesto italiano, 1966, UTET, Torino p. 592.
(42) Napolitano G., Idem, p. 4.
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ALESSANDRO SIBILIA
Gli interessi della società diventano così oggetto di una funzione amministrativa di esclusiva pertinenza statale.
Soltanto alla fine del diciannovesimo secolo si avvia la costruzione di
un diritto amministrativo inteso come disciplina autonoma ed equiordinata al
diritto civile.
Singole previsioni normative sono oggetto di un’operazione di “generalizzazione” compiuta dalla giurisprudenza e dalla scienza giuridica.
Il processo è direttamente legato alla sottrazione di una serie di controversie alla giurisdizione ordinaria e alla progressiva affermazione del ruolo
centrale del Conseil d’Etat quale giudice speciale “delegato”
dell’amministrazione a seguito della riforma del 1872.
Nel primo quarto di secolo del Novecento, il potere creativo del giudice
amministrativo conosce, dunque, la sua “età dell’oro”(43).
Nel volgere di qualche lustro, diventa normale rappresentare il diritto
amministrativo come disciplina profondamente diversa dal diritto privato:
alla fase della “transfert pure et simple” di teorie e regole di quest’ultimo,
infatti, si susseguono quelle della “rèaction” e della “transposition” alla luce
delle “nècessites administratives”.
L’amministrazione si configura così come puissance publique, e cioè
come corpo dotato di poteri “esorbitanti” dal diritto Comune, al fine di assicurare la cura dell’interesse generale(44).
Ciò spiega perché storicamente il diritto amministrativo si costruisca e si
rappresenti come diritto di prerogative e privilegi.
Nel Novecento il ruolo assunto dallo Stato determina una vera e propria
pubblicizzazione della società che ne impedisce una raffigurazione in termini
antagonistici(45).
Negli anni Quaranta, i termini del dibattito cominciano a mutare.
L’imposizione di missioni di interesse generale in capo ai privati e la
diffusione del potere pubblico determinano il passaggio du droit civil au
droit publique, anche se il secondo si avvale delle forme e delle tecniche del
primo, modificandole e adattandole alle sue esigenze.
Matura così, per la prima volta in modo netto e consapevole, l’idea che
l’allargamento della sfera pubblica non determina necessariamente
l’ampliamento “territoriale” del regimo amministrativo.
Nel secondo dopoguerra, il diritto amministrativo mantiene i suoi caratteri fondamentali.
Le carte costituzionali del 1946 e del 1958, inizialmente, hanno un impatto limitato sull’amministrazione e sul modo di agire.
(43) Napolitano G, Idem, p. 5.
(44) Napolitano G, Idem, p. 6.
(45) Napolitano G, Idem , p. 8.
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LE FUNZIONI DI AMMINISTRAZIONE GENERALE DEL PREFETTO
267
Anzi, il primato assegnato al potere esecutivo ne rafforza il dominio anche sull’amministrazione.
Il giudice amministrativo continua a svolgere un ruolo dominante sulla
formazione delle regole sostanziali dell’agire pubblico.
Si cominciano però a riconoscere i diritti dei cittadini nei confronti delle
amministrazioni, ma ancora in modo disorganico; soprattutto si rifiuta l’idea
di una disciplina legislativa del procedimento.
Da un lato, l’espansione dell’intervento pubblico, che continua negli anni Sessanta e Settanta fino all’inizio degli anni Ottanta, avviene sempre più
spesso in forme privatistiche.
I servizi pubblici industriali e commerciali, in passato marginali rispetto
a quelli a gestione amministrativa, acquistano un rilievo centrale(46).
Dall’altro, i processi di riforma economica e amministrativa, oltre a rafforzare i diritti dei cittadini, conducono ad una parziale riduzione della sfera
pubblica e all’adozione delle prime misure di privatizzazione.
Il passaggio verso lo Stato regolatore, tuttavia, è lento e graduale, in
quanto la politica di privatizzazione a differenza di quanto accade in altri
paesi, non è di largo respiro.
Anche la creazione delle autorità indipendenti non è legata al processo
di privatizzazione, ma piuttosto all’esigenza di garantire libertà pubbliche in
aree “sensibili” dell’ordinamento.
Ci troviamo dunque di fronte ad una déstructuration del diritto amministrativo che contribuisce alla “pénétration croissante des rapports juridiques
administratifs par le droit privé”.
Ciò non porta alla “fine del diritto amministrativo”, il quale, al contrario,
continua a espandersi, ma a un suo rinnovamento: esso si inscrive in un sistema amministrativo più vasto, a cominciare da quello europeo, aperto agli apporti dell’analisi economica e imperniato sulla difesa de diritti fondamentali.
Per quanto concerne il c.d. “local governement”, la Francia ha una lunga
tradizione di Stato centralizzato, dove lo Stato è responsabile sia della maggior parte dei pubblici interesse sia della maggior parte delle decisioni pubbliche(47).
Tuttavia, questa caratteristica di centralizzazione è stata nel tempo ridotta, gli enti locali si sono progressivamente sviluppati e rinforzati con poteri e
mezzi finanziari.
Un importante passo in tale direzione è stato fatto negli anni 80, quando
è stata adottata una vasta riforma della decentralizzazione.
(46) Napolitano G, idem, p. 9.
(47) Auby J B-Lucie Cluzel-Métayer, Administrative Law in France in Adminnistrative law of
the European Union: its member states and the United States, Intesentia-Metro, Cambridge,
2012, pag. 10.
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ALESSANDRO SIBILIA
Il sistema amministrativo francese rimane uno dei meno decentralizzati
d’Europa, ma si sta comunque cominciando a muovere verso ciò che negli
atri Paesi europei si può chiamare governo locale e regionalizzazione.
Nel 2003, una riforma costituzionale ha amplificato il livello di decentramento in Francia, introducendo uno speciale riferimento nel primo articolo della Costituzione, affermando la natura decentralizzata della Repubblica
francese ( “La Francia è una Repubblica indivisibile … La sua organizzazione è decentralizzata”)
Le principali basi legislative del decentramento derivano dai seguenti
elementi:
 gli enti locali sono considerate persone giuridiche, che formano una
delle tre categorie di persone giuridiche pubbliche: les collectivités locales;
 un certo livello di autonomia è assicurato alle collettività territoriali
dalle regole costituzionali, come assicura il paragrafo 72 della Costituzione,
che sancisce che gli enti locali sono amministrati liberamente da assemblee
elette.
Da questo paragrafo, la Corte costituzionale ha derivato alcune conseguenza in materia di protezione dell’autonomia territoriale, come ad esempio
la protezione dell’ autosufficienza finanziaria.
Gli enti territoriali sono così suddivisi:
a) 22 Regioni (régions), governate da un consiglio regionale (conseil
régional) , assemblea legislativa eletta direttamente dai cittadini, e dal presidente del consiglio regionale (président du conseil régional), eletto dal consiglio regionale;
b) 96 dipartimenti (départements), governati da un consiglio generale
(conseil général) , assemblea legislativa direttamente eletta dai cittadini, e
dal presidente del consiglio generale (prèsident du conseil général) , eletto
dal consiglio generale;
c) 36700 municipalità (communes), governate da un consiglio municipale (conseil municipal), assemblea legislativa direttamente eletta dai cittadini e dal sindaco (maire), eletto dal consiglio municipale(48)
5.4.
Prefetto francese
Per puntualizzare la figura del Prefetto in Francia occorre distinguere,
preliminarmente, due nozioni tipiche del diritto amministrativo di quel
Paese: la decentralizzazione e la deconcentrazione: la prima corrisponde
all’attribuzione di una certa autonomia ad una collettività che si amministra
liberamente attraverso consigli elettivi e sotto il controllo del governo; la
(48) Auby J B-Lucie Cluzel-Métayer, idem, p. 11.
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LE FUNZIONI DI AMMINISTRAZIONE GENERALE DEL PREFETTO
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seconda si caratterizza per l’intervento di una autorità statale non centrale(49).
Il Prefetto, in tale ordinamento, risulta quindi una tipica forma di deconcentrazione dello Stato: assume infatti il ruolo di rappresentante dello Stato
nel territorio del Dipartimento, le cui procedure di nomina sono disciplinate
dalla Costituzione.
In base all’art. 72, ultimo comma, Cost. “Nelle collettività territoriali
della Repubblica, il rappresentante dello Stato (è il) rappresentante di ciascun membro del governo, è responsabile in materia di interessi nazionali,
controllo amministrativo e rispetto delle leggi”.
Il corpo Prefettizio è poi disciplinato d’altra parte in uno statuto particolare fissato per decreto dal Consiglio di Stato e queste disposizioni possono
derogare lo statuto generale della funzione pubblica (decreto del 29 luglio
1964).
I Prefetti sono nominati da un decreto del Presidente della Repubblica
nel consiglio dei ministri su proposta del primo ministro e del ministro
dell’Interno.
Per quanto concerne la loro nomina, al principio tradizionale di scelta
interamente discrezionale, riflessione della concezione politica dell’istituto
Prefettizio, sono stati apportati dei temperamenti.
Già gli statuti precedenti a quello attuale (1950 e 1959) avevano previsto che i tre quarti delle nomine dei Prefetti derivavano dai vicePrefetti o dagli amministratori civili fuoriclasse.
Attualmente le nomine dei Prefetti che vengono dall’”esterno” non possono eccedere un quinto del totale(50).
Partendo da questi presupposti, bisogna affermare che la sede del Prefetto è lasciata dalla legge “ alla discrezione del governo” ( legge 11 gennaio
1984, art. 25).
La nomina del Prefetto implica l’assegnazione di una sede territoriale,
salva la possibilità, nel limite di cinque posti, di nominare dei Prefetti fuori
ruolo per occupare dei posti superiori che comportano un particolare incarico
per l’espletamento di servizio pubblico rilevante per le esigenza del governo
In generale, l’intervento del Prefetto riguarda la sfera della politica e,
soprattutto, quella dell’amministrazione(51).
(49)Mangiameli S, La rappresentanza territoriale dello Stato nei diversi modelli costituzionali: Italia, Francia e Spagna a confronto, Relazione presentata al Convegno su «Lo Stato in periferia e l’assetto del governo regionale e locale», organizzato da Italiadecide alla Camera dei
Deputati il 22 ottobre 2012, sito ISSiRFA.
(50) Savignac J C, Les administrastions de la France, Misson, 1995, p. 107.
(51) Mangiameli S., La rappresentanza territoriale dello Stato nei diversi modelli costituzionali: Italia, Francia e Spagna a confronto, Relazione presentata al Convegno su «Lo Stato in
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ALESSANDRO SIBILIA
Politicamente il Prefetto ha il ruolo di mediare tra il potere centrale, gli
amministrati e i loro eletti; trasmette le richieste ai ministri competenti, dopo
averle istruite, analizzate e valutate con proprio parere e, soprattutto, assicura
una costante informazione al Governo centrale su quanto accade nella circoscrizione affidatagli, anche con riferimento ai movimenti dell’opinione pubblica; in altre parole, è la principale fonte di informazione del governo centrale.
Dal punto di vista amministrativo, il Prefetto svolge a livello territoriale
una serie di funzioni proprie dello Stato.
In primo luogo, è l’autorità di polizia amministrativa e, in tale qualità,
adotta le misure necessarie al mantenimento dell’ordine pubblico.
Le nozioni di polizia e di ordine pubblico vanno rapportate non solo alla
tranquillità della vita sociale, ma soprattutto alle misure che riguardano le
attività umane in relazione a determinati ambiti tra cui anche la tutela
dell’ambiente. Rispetto agli individui può adottare prescrizioni e autorizzazioni; dispone altresì per l’ordine pubblico delle forze di polizia ed esegue le
decisioni giudiziarie.
In secondo luogo, il Prefetto partecipa al controllo dei comuni, dei dipartimenti, delle collettività infraregionali e delle persone giuridiche di diritto pubblico(établissements publics) di livello dipartimentale, anche con riguardo al controllo di bilancio.
In terzo luogo, il Prefetto è il responsabile dell’amministrazione civile
dello Stato nel dipartimento, eccetto alcuni casi, quali esattamente: la giustizia, l’educazione nazionale e l’Amministrazione fiscale.
Per assolvere a questa funzione è dotato di specifici poteri: può ricevere
deleghe dai ministri ed è titolare del potere ordinamentale sui servizi deconcentrati dello Stato; assegna – a chi designa come “capo progetto” – il compito di animare e coordinare l’azione di più servizi, allorquando si tratta di
azioni concorrenti per la messa in opera di una medesima politica pubblica
(in questa stessa ipotesi, può anche proporre al governo la fusione di più servizi); determina le disposizioni concernenti le procedure che devono essere
seguite per i processi riorganizzativi dell’amministrazione statale o di organismi responsabili di un servizio pubblico.
I provvedimenti individuali possono essere assunti solo dal Prefetto.
In quarto luogo, egli è l’animatore dell’economia del suo dipartimento,
sia per la possibilità di ripartizione dei fondi per investimenti, e sia per i suoi
rapporti con le forze sociali, imprese, sindacati, ecc.
Le disposizioni che disciplinano i poteri e le funzioni del Prefetto puntano al conseguimento di un doppio scopo: per un verso, si tende a realizzare
periferia e l’assetto del governo regionale e locale», organizzato da Italiadecide alla Camera
dei Deputati il 22 ottobre 2012, sito ISSiRFA.
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LE FUNZIONI DI AMMINISTRAZIONE GENERALE DEL PREFETTO
271
la coerenza dell’azione dello Stato, evitando la suddivisione e la dispersione
tra le diverse divisioni generali. La circostanza che nel corso degli anni la
Francia abbia realizzato un’accentuata decentralizzazione aumentando i poteri locali e realizzando la regione, ha reso ancora più necessaria la figura di
un rappresentante dello Stato dotato di forti poteri(52).
Per altro verso, la deconcentrazione dei poteri presuppone effettivamente un centro di decisione realmente operativo.
La scelta del Prefetto come punto di riferimento essenziale del trasferimento di competenza tende a contenere i rapporti diretti dei capi dei servizi
con le amministrazioni centrali, in modo da evitare la risalita del potere di
decisione, dal territorio al centro e l’appesantimento della gestione.
La legislazione, nel perseguire gli obiettivi di un nuovo rafforzamento
della deconcentrazione, ha consolidato il ruolo della circoscrizione dipartimentale, come centro territoriale per l’attuazione delle politiche nazionali ed
europee; di qui la necessità del potenziamento dei poteri Prefettizi.
L’ordinamento francese si è regionalizzato in un arco di tempo abbastanza lungo; sin da subito è stata istituita la figura del Prefetto della Regione, che ha poi subito una progressiva evoluzione fino al suo rafforzamento
avvenuto nel 2010.
Il Prefetto della Regione è il Prefetto del Comune capoluogo di Regione
ed ha in via di principio gli stessi poteri di rappresentanza e le medesime
funzioni del Prefetto dipartimentale, riferite all’intera regione e assume, perciò, anche la funzione di controllo amministrativo nei confronti della Regione, oltre che delle collettività decentralizzate del Dipartimento.
Infine, occorre sottolineare che l’anno 2010 ha comportato due grandi
riforme per l’amministrazione territoriale: la messa in opera in gennaio della
REATE (Réforme de l’Administration Territoriale de l’Etat) e la promulgazione in dicembre della legge di riforma delle collettività locali, riforme che
hanno modificato il paesaggio amministrativo francese(53).
Comunque la Francia rimane coi suoi 36000 comuni, i suoi Prefetti e i
suoi dipartimenti, ma tali riforme hanno costituito una novità nel panorama
francese.
La legge del 16 dicembre 2010 si inserisce nel quadro della revisione
generale delle politiche pubbliche e dà corpo all’annunciata riforma delle
collettività territoriali che ha portato ad una nuova organizzazione del territorio francese.
La riforma, ispirata in parte dai lavori del Comité Balladur (il rapporto
finale è stato presentato a marzo 2009), si basa su alcune priorità per ridurre,
(52)Mangiameli S, Idem, 22 ottobre 2012, sito ISSiRFA.
(53) Kada N, La Réforme de l’Etat territorial in Revue française d’administration publique n.
141 del 2012, ENA, Strasburgo, p. 109.
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ALESSANDRO SIBILIA
semplificare e razionalizzare la suddivisione amministrativa del territorio
francese(54).
In particolare:
- la creazione di due “poli” amministrativi, regione e dipartimento da
un lato, comuni e strutture intercomunali dall’altro;
- l’elezione di una nuova categoria di eletti locali, i consiglieri territoriali, consiglieri comuni alle due collettività che siederanno di volta in volta
in Consiglio regionale o in Consiglio generale (artt. 1-7), favorendo in tal
modo il ravvicinamento tra il Dipartimento e la Regione mentre il ravvicinamento tra Comuni e Intercomunalità sarà realizzato dall’elezione a suffragio universale dei consiglieri comunitari che siedono in seno ai consigli delle
intercomunalità (art. 8-9); i consiglieri territoriali saranno eletti per la prima
volta nel marzo 2014;
- il completamento e la semplificazione della Carta dell’Intercomunalità in Francia per assicurare un’organizzazione intercomunale dell’intero
territorio nazionale entro il 31 dicembre 2013 (artt. 30-72);
- la creazione, attraverso un nuovo meccanismo che facilita la fusione di
comuni e i raggruppamenti di dipartimenti e Regioni, di nuove strutture locali in
sostituzione di collettività territoriali preesistenti: le metropoli (sono previste 11
metropoli per le zone urbane con più di 500.000 abitanti), i poli metropolitani, i
nuovi comuni derivanti dalla fusione di comuni appartenenti ad uno stessa struttura intercomunale (artt. 12-25), il raggruppamento di Regioni (che dovrebbero
passare da 22 a 15) o di dipartimenti su base volontaria (artt. 26-29).
L’agglomerato urbano di Parigi e l’Île de France hanno invece dato luogo ad una nuova collettività territoriale, il “Grand Paris”, istituita con la
Legge n. 2010-597 del 3 giugno 2010.
6.
Conclusione
Il presente lavoro ha avuto ad oggetto l’analisi delle funzioni di amministrazione generale del Comune e del Prefetto, rispettivamente in ambito locale
e in ambito statale periferico. In primo luogo, la preferenza per il Comune ed i
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza vanno letti quali fattori costitutivi di un sistema che mira a valorizzare l’effettiva capacità dei diversi ambiti istituzionali di soddisfare le esigenze palesate nei rispettivi contesti sociali, tenuto conto dei tratti specifici mostrati da ogni realtà locale(55).
(54) Rassegna dell’attività legislativa e istituzionale di Paesi stranieri, sito Camera dei Deputati n. 6, Novembre-dicembre 2010.
(55) Commentario alla Costituzione a cura di Bifulco- Celotto-Olivetti, Utet giuridica, Torino,
2006, p. 2236.
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LE FUNZIONI DI AMMINISTRAZIONE GENERALE DEL PREFETTO
273
Il processo di “trasformazione” del Comune è iniziato con l’articolo 1
comma 2 legge 59/1997, certamente forzando l’originario quadro costituzionale ha conferito alle Regioni e agli enti locali, nell’osservanza del principio
di sussidiarietà, tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura
degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità,
nonchè tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi
territori in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato,
centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici(56). Di conseguenza, nel nuovo impianto costituzionale le funzioni amministrative fanno capo in via preferenziale al Comune, inteso quale “cellula primaria”
dell’amministrazione pubblica, che assume una competenza amministrativa
di carattere generale, dinanzi alla quale ogni diversa soluzione allocativa non
può che essere considerata nei termini di una deroga(57). Poiché Il Comune
riveste i caratteri di principale ente esponenziale della collettività locale.
siamo di fronte ad una clausola generale di competenza generale , fondata
sul presupposto che tale ente sia in grado di registrare il complesso dei bisogni e degli interessi della collettività locale e di soddisfarli in modo tendenzialmente esaustivo.
Il Prefetto, invece, ha subito un’eclisse, prima con il decentramento amministrativo degli anni 60, poi, a partire dal 1982, con il regionalismo politico.
Successivamente, a partire dagli anni 90 un processo di rafforzamento
ha investito il Prefetto prima con l’assunzione di fatto di nuove funzioni,
come ad esempio gli interventi del Prefetto di Roma in materia di traffico,
gestione degli immobili degli istituti assicurativi e poi con nuovi incarichi
previsti dal legislatore in materia di protezione civile, immigrazione e con il
progetto UTG.
E’ importante registrare il mutamento qualitativo prodotto da queste disposizioni legislative.
Si tratta di norme che, in primo luogo, sia pure in leggi diverse, ma contemporanee, riguardano i rapporti con i cittadini e la garanzia dell’attuazione
dell’interesse pubblico, in funzione dei cittadini.
In secondo luogo, si tratta di norme che riscoprono un ruolo spesso dimenticato del Prefetto, quello di autorità amministrativa generale.
In questo senso ancor più che autorità sociale il Prefetto è amministrazione civile, nel senso originario della parola, conservato nel linguaggio inglese, quando si parla di civil service, come amministrazione generale, che
include nel suo ambito tutti i compiti pubblici, tranne quelli militari(58).
(56) Napoli C.-Pignatelli N, Codice degli enti locali, nel diritto editore, Roma, 2012, p. 146.
(57) Napoli C-Pignatelli N, Idem, p. 147.
(58) Cassese S, Il Prefetto come autorità amministrativa generale, Le Regioni, 1992, Roma, p.
331.
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ALESSANDRO SIBILIA
In effetti, le riforme che hanno investito queste due figure istituzionali,
quali il comune e il Prefetto, sono state approvate per ridisegnare una nuova
statualità cioè un nuovo modo di essere e di rappresentare lo Stato, configurando uno Stato più leggero, più efficiente, più vicino alle esigenze dei cittadini, più autorevole e in grado di rispondere alle sfide della globalizzazione
indipendentemente dalla considerazione se si siano raggiunti i risultati prefissi.
A tal proposito appare opportuna una riflessione sul ruolo delle Regioni
e della loro interazione con i prefetti.
Nel corso del tempo le Regioni sono state sempre più libere di agirenon sempre nell’interesse esclusivo dei propri amministrati- e si è affievolito
sempre più il controllo da parte dello Stato. E’ noto che questo istituto, nella
sua duplice forma, preventiva e successiva, non ha altro scopo che quello di
verificare che l’iniziativa dell’ente regionale sia conforme all’interesse generale. La sua attività, infatti, non può e non deve contrastare con
l’ordinamento giuridico nazionale che è “l’armonia dei diritti e dei doveri sia
dei cittadini singoli sia dei cittadini quale espressione di entità pubbliche o
private”. Va da sé che la mancanza di controlli preventivi è possibile causa
di errori e , spesso, anche di indebiti comportamenti.
Si ritiene che ripristinare i controlli; in modo completo ed efficace, possa costituire un ostacolo alla corruzione che in quegli enti territoriali molto
spesso si è verificata, specialmente in questi ultimi anni.
Sembra, pertanto, che la soluzione a tale amara riflessione consista
nell’affidamento al prefetto – unico Organo rappresentativo del Governo, sia
a livello centrale che periferico, e profondo conoscitore del territorio- del
controllo preventivo e successivo degli atti degli enti locali e non certo ad
Organi elettivi, potendo mancare tra controllori e controllati ( non di rado
appartenenti allo stesso partito politico) quella serenità di giudizio, che può
essere causa della corruzione.
In tal modo si ritorna ad applicare il principio sancito dall’articolo 5 della Costituzione, che è bene ricordare: “ La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali, attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo, adegua i principi ed i
metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento.”Dall’esame dei lavori preparatori della Carta Costituzionale appare
chiaro che i padri costituenti “ vollero evitare – in odio al fascismo- il ripetersi di uno Stato accentratore di tutte le attività amministrative che dà la
possibilità, anche ad un solo uomo, di decidere per tutti.”
Introdussero perciò il più ampio decentramento amministrativo, per evitare, tra l’altro che “da Palermo o dalla Valle d’Aosta il cittadino dovesse
continuare ad andare a Roma, presso ciascun ministero, talvolta per un semplice visto”. Ugualmente si è disposto, in quella sede, che lo Stato promuo-
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LE FUNZIONI DI AMMINISTRAZIONE GENERALE DEL PREFETTO
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vesse le autonomie locali non certo perché sorgessero tanti piccoli “Stati autonomi”- in contrasto con “la Repubblica, una e indivisibile”- ma sul presupposto della maggiore e migliore conoscenza, da parte degli amministratori elettivi locali della realtà dei problemi regionali, per poterli risolvere meglio. Nei lavori preparatori della nostra Costituzione non si rinviene invece,
il divieto al controllo statale che è un istituto giuridico di carattere generale
perché interviene ogni qual volta vi sia una pluralità di enti ordinati su vari
livelli non necessariamente in modo gerarchico. E’ fuor di dubbio che le
esperienze non positive, quali quelle di lasciare le Regioni libere di legiferare in tutte le materie di propria competenza, compresa quella dell’autodeterminazione degli stipendi e di altri emolumenti da parte dei membri elettivi,
senza un effettivo controllo statale, riflettono la necessità di individuazione
dei difetti che una norma o un complesso di norme come la Costituzione,
abbia potuto presentare nella sua pratica attuazione.
Così come altrettanto importante è l’individuazione di un possibile rimedio che potrebbe consistere nell’emanazione di “leggi quadro” entro le
quali gli enti locali possano legiferare affidando al Prefetto il controllo preventivo e successivo sull’osservanza di legge.
Probabilmente i tempi non sono maturi per affrontare il problema della
evidente “degenerazione” degli Organi regionali specialmente nella propria
competenza legislativa. E’ certo, invece, che non è più possibile “continuare
a ritenere che tutto proceda nel verso giusto”, conformemente al dettato dalla
Costituzione “e non si faccia nulla per frenare la corruzione” costringendo i
magistrati a un lavoro sempre più gravoso e i cittadini a perdere la fiducia
nelle istituzioni. Senza commettere l’errore di creare un organismo sovraordinato, il Prefetto nella sua qualità di garante delle istituzioni può svolgere
un ruolo decisivo nel riequilibrare l’attuale situazione.
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Intersentia, Cambridge, 2012
Vandelli L., Il sistema delle autonomie locali, Il Mulino , Bologna 2013
Voce il Prefetto, sito ministero dell’Interno
Voce “Svezia”, sito www.aerte-asso.org
Voce “Norvegia”, sito www.aerte-asso.org
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APPENDICE
Associazione nazionale funzionari
dell’Amministrazione civile dell’Interno
Stato, territorio,
prefetture
appunti di riflessione
282
A
APPENDICE
lla rete delle Prefetture è storicamente attribuita la
responsabilità di rappresentare lo Stato, nella sua unità, nei
confronti delle realtà locali.
La necessità
di garantire
Nei contesti europei, il prefetto è annoverato tra i "rappresentanti
la presenza
territoriali dello Stato", ovvero la figura istituzionale che cura i
rapporti centro-periferia.
tangibile
Pur con specificità nazionali, in Europa e nelle nazioni
dello
Stato
mediterranee, esistono, tra l'altro, rappresentanti territoriali dello
Stato in: Belgio, Bulgaria, Cipro, Egitto, Finlandia, Francia,
sul territorio,
Germania, Grecia, Lituania,
Marocco,
Norvegia,
Olanda,
indipendente
Polonia, Portogallo,
Romania,
Spagna,
Svezia,
Svizzera,
mente dalle
Tunisia, Turchia ed Ungheria.
forme
di
governo, è
avvertita in tutta Europa e, più in generale, in molte parti del
mondo.
In Italia, il processo di veloce espansione delle autonomie
territoriali, che negli ultimi anni ha risvegliato sensibilità di tipo
federalista o indipendentista, ha certamente favorito il
riaccendersi del dibattito politico sulla figura del prefetto.
I temi politici in discussione sono stati prevalentemente
orientati non tanto dal cosa fa il prefetto, quanto dal cosa
rappresenta il prefetto.
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I COMPITI SUL TERRITORIO
ORDINE PUBBLICO E SICUREZZA
In questo campo i prefetti orientano le politiche
dell’ordine e della sicurezza pubblica sul territorio,
svolgendo attività di coordinamento delle forze di
polizia e di raccordo con i sindaci, anche con
l’adozione di protocolli di legalità. In materia di
sicurezza è anche progressivamente cresciuta la
funzione di prevenzione antimafia svolta attraverso
l’effettuazione di accessi ai cantieri, la promozione
di stazioni uniche appaltanti e il controllo sugli enti
locali per la verifica di infiltrazioni da parte della
criminalità organizzata, cui è connesso, in caso di
esito positivo, il potere di scioglimento.
IMMIGRAZIONE ED INTEGRAZIONE
Il Prefetto è titolare sul territorio
dell’ufficio unico di garanzia dei rapporti
tra cittadini e Stato: ufficio unico, comune
perciò a tutte le amministrazioni
periferiche dello Stato (art. 10, primo
comma, del d.l. n.95/12, convertito in L. n.
135/12, nota come “Spending review”).
Le prefetture assicurano l’accoglienza dei
migranti attraverso
la gestione, la
supervisione e la vigilanza dei centri
governativi. Curano la procedura per il
riconoscimento
della
protezione
internazionale (affidata alla Commissione
nazionale ed alle commissioni territoriali),
promuovono l’integrazione anche attraverso i
consigli territoriali per l’immigrazione.
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APPENDICE
GESTIONE DELLE EMERGENZE
Malgrado l’evoluzione normativa in materia di protezione civile si sia
orientata nel senso di ridurre gli ambiti operativi delle prefetture, la
rete dei prefetti si è confermata fondamentale per assicurare il
coordinamento della risposta immediata nelle emergenze ed inoltre,
nelle aree maggiormente in difficoltà e secondo il principio di
sussidiarietà, si è proposta come strumento per definire le intese più
efficaci per mettere insieme i diversi enti che fanno parte del sistema.
Senza dimenticare le attività ordinarie e straordinarie dalla redazione
dei piani di emergenza (per industrie a rischio di incidente rilevante,
per i trasporti di materie fissili e radioattive o i piani NBCR, per
citarne alcuni) alle operazioni di sminamento.
COESIONE SOCIALE, CRISI ECONOMICHE E PRODUTTIVE
LOCALI
Con il progressivo intensificarsi delle ricadute
della crisi economica, che sul territorio ha
prodotto la chiusura di moltissime aziende
con conseguenti licenziamenti, la rete delle
prefetture svolge una funzione di
monitoraggio, mediazione, raffreddamento e
stimolo alla negoziazione fra i diversi soggetti
coinvolti (imprese, sindacati associazioni
datoriali, enti pubblici), attività strettamente connessa all’individuazione
delle misure utili al contrasto dell’emarginazione e del disagio sociale, che
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in diverse realtà costituiscono il sostrato della criminalità diffusa o della
nascita di movimenti eversivi.
COMPITI AMMINISTRATIVI
Nel recente passato hanno anche assunto un rilievo notevole alcune
funzioni di carattere amministrativo che meritano riflessione. Tra
questi i procedimenti relativi al nulla osta all’ingresso sul territorio
nazionale di cittadini stranieri per motivi di lavoro o per
ricongiungimento familiare e quelli per l’applicazione
di sanzioni relative ad illeciti amministrativi. Si tratta
in entrambi i casi di ambiti di notevole impatto sui
cittadini.
PROCEDIMENTI ELETTORALI
Il procedimento per l’elezione della rappresentanza politica
dei diversi livelli istituzionali è una delle funzioni più delicate
svolte dalle prefetture.
Il dibattito
Nel tentativo di superare i pur ormai contenuti profili del
centralismo statale, si sono accesi quindi i riflettori sul ruolo del
prefetto e delle prefetture, considerati inscindibilmente legati ad
un'impostazione centralista.
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Il dibattito culturale sull’esercizio di poteri statali sul territorio e
sullo svolgimento di funzioni di garanzia del cittadino ha, comunque,
messo in luce la capacità della rete delle prefetture di saper
interpretare ed innovare il proprio ruolo nel sistema di policentrismo
autonomistico, facendo emergere l’azione di raccordo e di tessitura a
fini di interesse generale, svolta sulla base di norme non scritte, ma su
istanza delle più diverse forme di rappresentanza della società civile.
Questa attività informale, in molti territori, costituisce una
preziosa modalità di lavoro. Ecco, allora, che i riflettori si dovranno
spostare sul ruolo svolto dalle prefetture quale istituzione di tipo
generale e non elettiva, cui i cittadini, i gruppi sociali e i diversi tipi di
comunità si rivolgono per l’individuazione delle soluzioni ai problemi, o
ai diversi tipi di conflitti, che la parcellizzazione delle competenze
sovente determinano nell’ordinato svolgersi della convivenza civile.
Pur tenendo conto di qualche ombra sicuramente esistente, si
farà luce sulla capacità dei prefetti di saper essere interpreti delle
esigenze generali e facilitatori di quelle forze necessarie alla
realizzazione degli obiettivi o alla soluzione dei problemi, ponendosi
come cerniera della sussidiarietà orizzontale.
Il territorio
Se questa è la sintesi della complessa missione attribuita alle
prefetture, l’esistenza di un centro di riferimento territoriale è da
considerarsi ragione costitutiva della loro stessa esistenza, al pari di
quella dello Stato.
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Ove la geografia delle province, giudicata per parecchio tempo
ottimale, dovesse quindi essere soppressa, o, almeno, rivista, non
saranno certamente soppresse le esigenze dei territori dei quali le
stesse provincie costituiscono, al momento, i confini politici.
E’ già successo che i processi di informatizzazione, di
semplificazione e di decentramento
amministrativo delle attività dello
Così nella riorganizzazione territoriale del ministero
Stato, unitamente ad esigenze di
dell'Economia, ad esempio, le vecchie Direzioni
provinciali del Tesoro sono state trasformate in
contrazione della spesa, abbiano fatto
macro uffici regionali o ultraprovinciali. Ancora:
riconsiderare
la
ripartizione
anche i Ministeri dell’istruzione e del lavoro hanno
optato per soluzioni simili.
territoriale delle stesse, facendo sì che
alcuni uffici delle amministrazioni
periferiche dello Stato abbiano
acquistato una conformazione territoriale differente rispetto
all’assetto precedente.
La sfida, quali che siano i livelli di governo del territorio che si
andranno a delineare, è duplice: individuare i “nuovi confini
geografici“ per la ripartizione dell’azione svolta capillarmente dallo
Stato (anche per il tramite delle
prefetture, pur anche in contesti
organizzativi ripensati in modo più
moderno); cogliere l’occasione
per procedere alla focalizzazione
delle
attività
strategiche
riconosciute a ciascuno dei livelli
di governo su cui si articolerà
l’assetto politico della Nazione.
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La prospettiva
Per il primo profilo – dalla sicurezza alla coesione sociale, dalla
difesa civile di territori in crescenti difficoltà, alla difesa dei diritti civili
– in un’ottica di terminale dell’asse della sussidiarietà orizzontale, sarà
opportuno riflettere sull’opportunità di dotare i prefetti di poteri di
intervento risolutivo di carattere ordinario, necessari, soprattutto, ove
il presidio di aree più fragili impone allo Stato di garantire una capacità
di effettiva risposta.
E’ in tale contesto, che si colloca anche il tema della legalità,
intesa come necessità di politiche tese alla semplificazione del sistema
di contrasto alla forza intrusiva e di inquinamento della criminalità
organizzata nei confronti delle attività economiche e finanziarie e di
quelle proprie delle pubbliche amministrazioni e degli enti locali.
Per questi ultimi, in particolare, occorrerà riflettere sull’attuale
esercizio delle azioni conseguenti allo scioglimento per infiltrazioni
mafiose, che dovranno tendere a ripristinare condizioni di legalità
durature nel tempo, in grado di ripristinare quel circuito democratico di
virtuosa rappresentanza politica.
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Per il secondo profilo, la revisione dei livelli di governo dei territori
sarà occasione preziosa per procedere ad un’analisi delle modalità di
riposizionamento della presenza dello Stato sul territorio, che non potrà
che tener conto delle esigenze provenienti da territori omogenei e dal
livello di risposta che si vuole assicurare.
Questo impone la ricerca dell’eccellenza, la proporzionalità e la
flessibilità nel ridisegno delle strutture e, contenendo i costi ed i tempi
di risposta, di maggiori strumenti per premiare la competenza ed il
merito, a qualsiasi
livello,
stimolando
l’innovazione
nella
gestione
per
aumentare l’efficienza.
Ecco, quindi che
potrebbe
essere
ridefinita un’architettura istituzionale a geometria variabile”, che
contempli una diversa distribuzione delle prefetture su tutto il
territorio nazionale, anche con la previsione di strutture diversificate
nell’attribuzione delle funzioni e
nelle quali concentrare servizi
L’individuazione di nuove circoscrizioni
territoriali dovrebbe muovere da criteri ed
strumentali comuni.
Deflazionando in tal modo il
carico di lavoro dei restanti uffici,
si ottimizzerà l’impiego delle
risorse a disposizione e si potrà
perseguire
una
maggiore
indicatori oggettivi che mettano in luce le
specificità dei singoli territori: dalla
caratterizzazione
economico-sociale,
all’esposizione dei territori stessi a fenomeni
di criminalità organizzata, di calamità naturale
e/o a criticità sociali.
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funzionalità nella garanzia della sicurezza per continuare quell’azione
di promozione dello sviluppo delle realtà locali, della legalità e della
coesione sociale, in un quadro di più intensa e leale collaborazione con
i “governi” locali.
ANFACI, Via Cavour, n. 6, 00184 Roma
www.anfaci.it
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