La tipizzazione del danno erariale
quale presidio sanzionatorio alla
revisione della spesa pubblica
Scuola Superiore
dell’Economia e delle Finanze
Milano – 14/05/2014
Il fondamento costituzionale
della responsabilità amministrativo contabile
Art. 28 Cost.:
I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti
pubblici sono direttamente responsabili secondo
le leggi penali, civili e amministrative, degli atti
compiuti in violazione di diritti.
In tali casi la responsabilità civile si estende allo
Stato e agli enti pubblici.
Art. 97, commi 2 e 3:
I pubblici uffici sono organizzati secondo
disposizioni di legge, in modo che siano assicurati
il buon andamento e la imparzialità
dell'amministrazione.
Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le
sfere di competenza, le attribuzioni e le
responsabilità proprie dei funzionari
Art. 103:
La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di
contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla
legge
I principi generali della responsabilità amministrativa
(art. 1 legge n. 20/1994)
La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione
della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è
personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con
dolo o con colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel
merito delle scelte discrezionali.
In ogni caso è esclusa la gravità della colpa quando il fatto
dannoso tragga origine dall’emanazione di un atto vistato e
registrato in sede di controllo preventivo di legittimità,
limitatamente ai profili presi in considerazione.
Il relativo debito si trasmette agli eredi nei casi di illecito
arricchimento del dante causa e di conseguente indebito
arricchimento degli eredi stessi.
segue, art. 1 legge n. 20/1994
Nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di
riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque
conseguiti dalla PA, da altra PA o dalla comunità in relazione
al comportamento degli amministratori o dei dipendenti
soggetti al giudizio di responsabilità.
Nel caso di organi collegiali la responsabilità si imputa
esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole.
Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli
uffici tecnici o amministrativi, la responsabilità non si estende
ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano
approvati ovvero ne abbiano autorizzato l'esecuzione.
Se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei
conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno
per la parte che vi ha preso. I soli concorrenti che abbiano
conseguito un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo
sono responsabili solidalmente.
segue, art. 1 legge n. 20/1994
Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni
caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è
verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di
occultamento doloso del danno, dalla sua scoperta.
Qualora la prescrizione sia maturata a causa di
omissione o ritardo della denuncia del fatto,
rispondono del danno erariale i soggetti che hanno
omesso o ritardato la denuncia. In tali casi, l'azione è
proponibile entro cinque anni dalla data in cui la
prescrizione è maturata.
La Corte dei conti giudica sulla responsabilità di
amministratori e dipendenti pubblici anche quando il
danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti
pubblici diversi da quelli di appartenenza
Gli elementi della responsabilità amministrativa
1) Il danno al patrimonio pubblico
2) Il rapporto d’impiego o di servizio
3) Il comportamento antigiuridico
4) La colpevolezza (dolo o colpa grave)
5) Il nesso di casualità
6) L’assenza di cause di esclusione della
responsabilità
Il danno
Presupposto:
- carattere patrimoniale (pregiudizio economico
differenziale fra situazione attuale e potenziale o
attesa in assenza di evento)
Tipologie:
- diminuzione patrimoniale (danno emergente)
- mancato guadagno (lucro cessante)
- perdita di utilità (per es., non corretto utilizzo di
fondi pubblici)
Differenza fra:
- danno diretto: arrecato al patrimonio dell’ente dal
comportamento antigiuridico del dipendente
- danno indiretto: derivante dal risarcimento
corrisposto a terzi per fatti antigiuridici del
dipendente
Esempi:
- danno sofferto da ASL/AO per intervento chirurgico
non corretto;
- danno sofferto da istituto scolastico per infortunio
di un alunno durante lezioni;
- danno sofferto da PA per risarcimento danni a
concorrente/candidato a seguito di gara/concorso
annullato
Dal danno al patrimonio al danno alla finanza pubblica
La progressiva tipizzazione dell’illecito contabile
Sotto due profili:
a) prefigurazione di fattispecie tipiche;
b) predeterminazione di sanzioni
Illecito erariale tende verso quello penale e/o amministrativo
Principali dubbi giurisprudenziali:
- sufficiente violazione di legge?
- danno è in re ipsa o va comunque provato e quantificato?
- necessari dolo o colpa grave? etc.
Responsabilità giuridica assume connotazioni
diverse secondo:
a) natura dei valori offesi (quali promanano da
collettività e vengono recepiti in Costituzione),
b) regole giuridiche che ai valori si correlano
c) sanzioni previste per violazione delle regole
Esigenze di proporzione e razionalità impongono
costante equilibrio tra
- bene-valore tutelato, regole correlate e sanzioni
(che assicurano il ripristino in caso di lesione)
Nelle fattispecie tipizzate di danno erariale:
ordinamento contabile pubblico valore da proteggere?
Ordinamento contabile:
a) complesso di principi e regole che presiedono alla gestione
delle risorse pubbliche, ex art. 23, 42 e 53 Cost.
Art. 23: nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere
imposta se non in base alla legge
Art. 42: la proprietà è pubblica o privata. I beni economici
appartengono allo Stato, ad enti o a privati. La proprietà privata è
riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di
acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la
funzione sociale e di renderla accessibile a tutti
Art. 53: tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in
ragione della loro capacità contributiva. Il sistema tributario è
informato a criteri di progressività
b) sistema di responsabilità (artt. 28, 54 e 97 Cost)
art. 28: I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti
pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi
penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in
violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si
estende allo Stato e agli enti pubblici
art. 54: I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche
hanno il dovere di adempierle, con disciplina ed onore,
prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge.
art. 97: nell'ordinamento degli uffici sono determinate le
sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità
proprie dei funzionari
Ordinamento contabile come valore mezzo posto a
presidio di altri valori costituzionali:
- corretta gestione delle risorse pubbliche
strumento per conferire effettività ai diritti
fondamentali dei cittadini (artt. 13 e ss. Cost.)
Importanza della sana gestione delle risorse ha
giustificato inserimento Corte dei conti tra gli
organi di rilievo costituzionale, per:
- funzioni di controllo (ex art. 100 Cost.);
- funzioni giurisdizionali (ex art. 103 Cost.) .
Necessario rapporto di proporzionalità tra valori
positivi e norme di tutela ha messo in crisi
responsabilità erariale risarcitoria:
- insufficienza a dare adeguata risposta a violazioni
di nuovi valori giuscontabili pubblici
(emersi anche per impegni assunti nel processo di
unificazione europea)
Conseguenze legislative:
proliferazione di fattispecie tipizzate di responsabilità
- slegate da deminutio patrimonii
- sanzionate per le condizioni di pericolo create dalle
condotte, capaci di ledere nuovi beni-valori
La “sana gestione” delle risorse richiede:
- equilibrio dei bilanci pubblici (oggi rafforzato in art.
81 Cost. );
- unità e coordinamento della finanza pubblica (artt.
117 comma 2; 119, comma 2; e 120, comma 2)
valori-mezzo essenziali per tutela di ulteriori “beni-fini”
(diritto alla salute, all’istruzione, alla libertà di iniziative
economica privata, all’assistenza e previdenza, etc)
I valori costituzionali tutelati:
vincolo e strumento dei diritti fondamentali
A) Equilibrio di bilancio
Art. 81 (in vigore dal 2014, legge costituzionale n. 1/2012)
Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio
bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli
del ciclo economico.
Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di
considerare gli effetti del ciclo economico e, previa
autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta
dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali
Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai
mezzi per farvi fronte.
Art. 81 (testo in vigore fino al 2013)
Ogni altra legge che importi nuove e maggiori spese deve
indicare i mezzi per farvi fronte
Segue, art. 97 Costituzione
Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento
dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la
sostenibilità del debito pubblico
(comma in vigore dal 2014, legge costituzionale n. 1/2012)
art. 119 Costituzione (commi 1 e 6) – Autonomie locali
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni
hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto
dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare
l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea
(inciso inserito a decorrere dal 2014, legge costituzionale n. 1/2012)
Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese
di investimento, con la contestuale definizione di piani di
ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti
di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio.
(inciso inserito a decorrere dal 2014, legge costituzionale n. 1/2012)
Esempio di fattispecie tipizzata a tutela degli
equilibri di bilancio
a) art. 60, comma 14, d.l. n. 112/2008
(ambito applicazione: amministrazioni statali)
Due condotte vietate e sanzionate
1) mancata segnalazione da parte del funzionario
responsabile del rischio che la spesa non rispetti
originarie previsioni
Sanzione: evento valutabile ai fini della responsabilità
disciplinare
2) mancata adozione dei provvedimenti necessari a
evitare sforamento spesa
Sanzione: responsabilità erariale, pari al danno derivante
dal mancato rispetto dei limiti originariamente previsti
I valori costituzionali:
B) Il coordinamento della finanza pubblica
(strumento per garantire gli equilibri di bilancio)
Art. 117 Cost. comma 2 (vecchio testo)
Sono materie di legislazione concorrente:
armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario
Dal 2014, in virtù di legge costituzionale n. 1/2012
- armonizzazione bilanci pubblici: competenza esclusiva
Stato (ex art. 117, comma 1, lett. e)
- coordinamento finanza pubblica: competenza concorrente
Stato-Regioni (ex art. 117, comma 2)
Definizioni
Armonizzazione: insieme di regole atte a
rappresentare in modo uniforme i dati di
bilancio (schemi e contenuti)
Coordinamento: insieme di regole atte a
disciplinare, in maniera similare allo Stato,
entrate, spese e saldi di bilancio delle altre AP
Consolidamento: insieme di regole atte a
rappresentare in modo unitario i risultati di
bilancio di
- ente e organismi strumentali/partecipati, o
- pluralità di enti
Principale regola di coordinamento: patto di stabilità
Sanzioni per elusione patto:
(art. 31, commi 30 e 31, legge n. 183/2011)
a) nullità dei contratti di servizio e degli atti che si
configurano elusivi delle regole del patto di stabilità interno
b) se sezioni giurisdizionali Corte dei conti accertano che
rispetto patto di stabilità interno è stato artificiosamente
conseguito mediante non corretta imputazione delle entrate
o delle uscite ai pertinenti capitoli di bilancio o altre forme
elusive, irrogano,
- agli amministratori che hanno posto in essere atti elusivi,
la condanna ad una sanzione pecuniaria fino ad un
massimo di dieci volte l'indennità di carica percepita;
- al responsabile del servizio economico-finanziario, una
sanzione pecuniaria fino a tre mensilità del trattamento
retributivo
I valori tutelati:
C) buon andamento
amministrativa
e
imparzialità
azione
Esempi: art. 55 quinquies d.lgs. n. 165/2001
Fermo quanto previsto dal codice penale, dipendente di PA che attesta
falsamente propria presenza in servizio, mediante alterazione dei sistemi di
rilevamento o altre modalità fraudolente, ovvero giustifica l'assenza
mediante una certificazione medica falsa o falsamente attestante uno stato
di malattia è punito con la reclusione da uno a cinque anni e con la multa da
euro 400 ad euro 1.600. La medesima pena si applica al medico e a
chiunque altro concorre nella commissione del delitto.
Inoltre, ferme la responsabilità penale e disciplinare:
- è obbligato a risarcire il danno patrimoniale, pari al compenso corrisposto a
titolo di retribuzione nei periodi per i quali sia accertata la mancata
prestazione, nonché il danno all'immagine subiti dall'amministrazione
Art. 3, comma 23 LF n. 244/2007
Se termini in materia di accordo bonario (art. 240
d.lgs. n. 163/2006) non rispettati a causa di ritardi del
responsabile del procedimento o della commissione,
il primo risponde sia sul piano disciplinare, sia a titolo
di danno erariale, e la seconda perde diritto al
compenso
Art. 3, comma 54: le PA sono tenute a pubblicare
sul sito web i provvedimenti di conferimento di
incarichi di collaborazione e consulenza, completi di
soggetti percettori, ragione incarico e ammontare
erogato. In caso di omessa pubblicazione,
liquidazione del corrispettivo costituisce illecito
disciplinare e determina responsabilità erariale del
dirigente preposto
Art. 3 comma 56 LF n. 244/2007
Enti locali stabiliscono con regolamento, in
conformità a disposizioni vigenti, limiti, criteri e
modalità per l'affidamento di incarichi di
collaborazione autonoma
Violazione delle disposizioni regolamentari
costituisce illecito disciplinare e determina
responsabilità erariale
Art. 5, comma 8, d.l. n. 95/2012
Ferie, riposi e permessi spettanti al personale,
anche di qualifica dirigenziale, delle AP inserite nel
conto economico consolidato, vanno fruiti secondo
quanto previsto dai rispettivi ordinamenti e non
danno luogo alla corresponsione di trattamenti
economici sostitutivi.
Eventuali disposizioni normative e contrattuali più
favorevoli cessano di avere applicazione
La violazione, oltre a comportare il recupero delle
somme indebitamente erogate, è fonte di
responsabilità disciplinare ed amministrativa per il
dirigente responsabile
I valori costituzionali tutelati: d) la libertà di iniziativa
economica privata e il credito (art. 41 e 47 Cost.)
Art. 9 d.l. n. 78/2009
a) per prevenire formazione di situazioni debitorie:
1. PA incluse nel c.d. elenco ISTAT adottano le
misure organizzative per garantire tempestivo
pagamento delle somme dovute per appalti;
2. funzionario che adotta provvedimenti che
comportano impegni di spesa deve accertare che il
programma dei pagamenti sia compatibile con
stanziamenti di bilancio e regole di finanza pubblica;
violazione dell'obbligo comporta responsabilità
disciplinare ed amministrativa (disposizione non si
applica a ASL, AO, AOU e IRCCS)
Art. 1, comma 4, d.l. n. 35/2013
su segnalazione del collegio dei revisori dei singoli enti
locali, procura Corte dei conti esercita azione nei
confronti dei responsabili dei servizi che, senza
giustificato motivo, non hanno richiesto spazi finanziari,
nei termini e secondo le modalità, per pagamento debiti
pregressi ovvero non hanno effettuato, entro il 2013,
pagamenti per almeno il 90% degli spazi concessi
Se risulti accertata responsabilità ai sensi delle vigenti
disposizioni di legge, sezioni giurisdizionali Corte dei
conti irrogano una sanzione pecuniaria pari a due
mensilità del trattamento retributivo
Gli importi sono acquisiti al bilancio dell'ente
Sino a quando le sentenze di condanna non siano state
eseguite per l'intero importo, restano pubblicate sul sito
dell'ente, con indicazione della somma a credito
Art. 1, comma 549, legge n. 147/2013
Esclusione da patto di stabilità (per € 500 mln) per pagamenti 2014 per
debiti in conto capitale a) certi, liquidi ed esigibili al 31/12/2012; b) per i
quali sia stata emessa fattura entro il 31/12/2012; c) riconosciuti o
riconoscibili al 31/12/2012.
Per distribuzione esclusione, enti comunicano a RGS entro il
14/02/2014 spazi finanziari necessari
Su segnalazione collegio revisori, procura Corte dei conti
esercita azione nei confronti dei responsabili che, senza
giustificato motivo, non hanno richiesto spazi finanziari o non
effettuato, entro il 2014, pagamenti per il 90% degli spazi
Se accertata responsabilità ai sensi delle vigenti disposizioni di
legge, sezioni Corte dei conti irrogano sanzione pecuniaria pari
a due mensilità del trattamento retributivo
Gli importi sono acquisiti al bilancio dell'ente.
Sino a esecuzione per intero sentenze restano pubblicate nel
sito istituzionale dell'ente
I valori tutelati:
E) armonizzazione dei bilanci pubblici e
monitoraggio della spesa (strumento del
coordinamento della finanza pubblica)
esempi: art. 3 comma 10 d.l. n. 95/2012
Enti pubblici non territoriali compresi in conto
economico consolidato comunicano a Agenzia
Demanio, entro il 31/12 di ogni anno, immobili di
proprietà, per consentire verifica idoneità utilizzo in
locazione passiva da amministrazioni statali
In caso di inadempimento, Agenzia Demanio effettua
segnalazione alla competente procura regionale
della Corte dei conti
Art. 1, commi 2 e 3, d.l. n. 101/2013
Ferme
restando
vigenti
disposizioni
di
contenimento della spesa per autovetture, dal
2014,
PA che non adempiono comunicazione ex art. 5
DPCM 3/08/2011 (censimento autovetture), non
possono effettuare spese superiori al 50% del
limite 2013
Atti adottati in violazione delle disposizioni di cui ai
commi 1 e 2 in materia di riduzione della spesa
per auto di servizio e i relativi contratti sono nulli,
costituiscono illecito disciplinare e sono puniti con
sanzione amministrativa pecuniaria da mille a
cinquemila euro, alla cui irrogazione provvede
l'autorità amministrativa competente in base alla
legge n. 689/1981, salva azione di responsabilità
amministrativa per danno erariale
Valorizzazione
della
natura
sanzionatoria
della
responsabilità amministrativa:
1) Corte Costituzionale (in sentenza che ha dichiarato
infondati dubbi di legittimità per norma che ha ridotto la
responsabilità al dolo e alla colpa grave, n. 371/1998), ha
sottolineato nuova conformazione della responsabilità:
- funzione di “deterrenza” rispetto alle finalità di
salvaguardia delle risorse pubbliche;
- affiancata a “restitutoria” tradizionale
2) Corte di Cassazione parla di “responsabilità sui generis”,
con elementi risarcitori e sanzionatori.
In linea con origine storica della responsabilità erariale:
Cavour nel 1852 parlava di «castigo in danaro, da
determinarsi dalla Camera dei conti»
La disciplina
Necessità di evitare commistioni fra:
- figure tipizzate di responsabilità erariale;
- responsabilità risarcitoria per danno patrimoniale
Rischio di confondere principi e regole proprie di
entrambe:
prima del 2002 unica ipotesi di responsabilità
sanzionatoria era il ritardo nella presentazione del
conto (artt. 45-46 del r.d. n. 1234/1934)
Ordinamento
contabile
pubblico
evidenzia
fenomeni di concorrenza fra responsabilità erariale
sanzionatoria e risarcitoria
Medesima “condotta” può provocare:
- danni patrimoniali;
- condizioni di pericolo per i beni valori che si
pongono alla base del sistema di contabilità
Insufficienza di sola responsabilità erariale
risarcitoria o sanzionatoria a tutelare sistema
contabile nel suo complesso
Esempi
a) riduzione spesa per consulenze
(art. 6, comma 7, d.l. n. 78/2010)
dal 2011 spesa annua per studi ed incarichi di
consulenza, inclusi quelli conferiti a pubblici
dipendenti, sostenuta da PA (escluse università, enti e
fondazioni di ricerca e organismi equiparati, nonché gli
incarichi connessi a processi di privatizzazione e alla
regolamentazione del settore finanziario), non può essere
superiore al 20% di quella sostenuta nel 2009
L'affidamento di incarichi in assenza dei
presupposti del comma costituisce illecito
disciplinare e determina responsabilità erariale
b) riduzione spesa per missioni
(art. 6, comma 12, d.l. n. 78/2010)
dal 2011 le AP inserite nel conto economico consolidato
non possono effettuare spese per missioni
(con esclusione di missioni internazionali di pace e delle forze armate, delle forze di
polizia e dei vigili del fuoco, del personale di magistratura, nonché strettamente
connesse ad accordi internazionali ovvero indispensabili per assicurare la
partecipazione a riunioni presso enti e organismi internazionali o comunitari,
nonché con investitori istituzionali necessari alla gestione del debito pubblico)
per un ammontare superiore al 50% della spesa
sostenuta nel 2009
Gli atti e i contratti posti in essere in violazione
costituiscono illecito disciplinare e determinano
responsabilità erariale
c) Spese per formazione (art. 6, comma 13, d.l. n. 78/2010)
dal 2011 la spesa annua sostenuta dalle AP inserite nel
conto economico consolidato per attività di formazione
non deve essere superiore al 50% del 2009
Gli atti e i contratti posti in essere in violazione della
disposizione costituiscono illecito disciplinare e
determinano responsabilità erariale
Trattasi di fattispecie tipizzate anche per Regioni ed
enti locali? Cfr. art. 6, comma 20, d.l. n. 78/2010
Le disposizioni del presente articolo non si applicano in
via diretta alle regioni, alle province autonome e agli
enti del Servizio sanitario nazionale, per i quali
costituiscono disposizioni di principio ai fini del
coordinamento della finanza pubblica
La responsabilità erariale sanzionatoria: natura e funzione
Il danno quale elemento di discrimine:
- punto centrale della responsabilità erariale risarcitoria;
- non necessario in sanzionatoria (almeno come deminutio
patrimonii)
Alla lesione patrimoniale all’erario conseguono:
- esercizio del potere riduttivo;
- valutazione dei vantaggi conseguiti dall’amministrazione;
- criteri di riparto tra i concorrenti responsabili del danno;
- disciplina della prescrizione (che inizia a decorrere dal verificarsi
dell’evento dannoso)
La responsabilità erariale risarcitoria richiede necessariamente la
presenza di un danno (come per responsabilità civile)
Incostituzionalità di ipotesi di responsabilità erariale c.d. “formale”
(cfr. Corte Cost. n. 72/1983)
Il danno distingue la responsabilità erariale dalla responsabilità
disciplinare (basata sulla mera violazione dei doveri di servizio)
Caratteristiche della responsabilità erariale sanzionatoria
- presuppone violazione dei doveri di servizio, ma non implica
deminutio patrimonii (cioè un danno capace di essere eliminato
mediante il pagamento di una somma di danaro);
- lesione di beni e valori essenziali per la collettività (riconosciuti,
positivizzati e tutelati oltre i limiti della patrimonialità);
- tipizzazione della condotta capace di ledere tali valori
(individuata, vietata e sanzionata dal legislatore)
Funzione della responsabilità erariale sanzionatoria:
- deterrenza e prevenzione (in risarcitoria è preminente funzione
restitutoria, volta a ripristinare l’equilibrio economico)
Fonte della responsabilità sanzionatoria:
- illeciti di pericolo, forma di tutela avanzata dei valori essenziali
al sistema contabile pubblico (responsabilità risarcitoria si basa su
illeciti di danno)
I principi della responsabilità erariale sanzionatoria
Tipicità
Irrilevanza di un danno da risarcire condiziona
configurazione della condotta:
- responsabilità risarcitoria è fattispecie a forma
libera (ovvero non predeterminata nei suoi
elementi costitutivi);
- responsabilità sanzionatoria procede per
fattispecie tipizzate (previste e definite in ogni
aspetto, oggettivo e soggettivo, con sufficiente
indicazione della sanzione da applicare)
Sezioni riunite della Corte dei conti (n. 12-QM/2007)
hanno
ancorato
responsabilità
erariale
sanzionatoria ad art. 25 Cost
(Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia
entrata in vigore prima del fatto commesso)
Conseguenze:
- fattispecie devono corrispondere ai parametri
costituzionali di stretta legalità (tipicità, tassatività,
determinatezza e specificità);
- legge deve indicare ogni elemento della fattispecie,
sia con riferimento al precetto che alla sanzione
La giurisprudenza contabile di merito ha:
- criticato inquadramento in art. 25 Cost;
- valutato costituzionalità norme su sanzioni
pecuniarie per illeciti contabili (come per tributari o
amministrativi) in base ai principi dell’art. 23 Cost.:
nessuna prestazione personale o patrimoniale può
essere imposta se non in base alla legge
Problema valutazione della natura sanzionatoria di
fattispecie di responsabilità delineate in maniera
equivoca dal legislatore
(per es., per mancanza di chiara e puntuale sanzione)
In giurisprudenza cfr. Sezioni Campania n.
958/2013 e Molise n. 48/2013 in materia di
omessa pubblicazione degli incarichi di consulenza
o collaborazione sui siti web degli enti interessati
(ex art. 1, comma 127, l. n. 662/1996 «la liquidazione del
corrispettivo costituisce illecito disciplinare e determina
responsabilità erariale del dirigente»)
n.b. oggi abrogato da d.lgs. n. 33/2013
Campania n. 958/2013
La norma di cui all’art 1, comma 127, della legge n. 662/1996,
secondo la quale, nel caso di omessa pubblicazione sul sito web
dell’ente del provvedimento di affidamento di un incarico di
consulenza retribuita a soggetto esterno, la liquidazione del
corrispettivo costituisce illecito disciplinare e determina
responsabilità erariale del dirigente preposto, non integra una
fattispecie automaticamente sanzionatoria, in assenza di chiara
ed espressa indicazione in tal senso da parte della norma;
Conseguenze:
- necessità di dimostrare sussistenza di un danno ingiusto,
concreto ed attuale per l’ente pubblico,
- impossibilità di presumere tale danno in misura pari a importo
della consulenza (potenziale sproporzione tra omissione di un
adempimento formale, quale la pubblicazione, ed il danno,
pari all’importo della consulenza legittimamente affidata della
quale l’ente ha tratto vantaggio)
Molise, n. 48/2013
Art 1, comma 127, legge n. 662/1996, integra un’ipotesi di
responsabilità sanzionatoria, che presuppone l’affidamento
di un contratto di lavoro autonomo. La condotta che dà
luogo a responsabilità consiste nella liquidazione del
corrispettivo, senza che sia stato previamente pubblicato sul
sito web il provvedimento di conferimento;
sotto il profilo del danno, la responsabilità prevista dalla
norma,
in
quanto
sanzionatoria,
non
implica
necessariamente la sussistenza di un danno patrimoniale e
pertanto, occorre solo accertare la violazione del precetto e
l'elemento psicologico della colpa grave
La liquidazione del danno deve essere effettuata detraendo
dalla spesa affrontata per la consulenza illecita, i vantaggi
comunque arrecati all’amministrazione
Criterio interpretativo individuato da Sezioni Riunite
(sent. n. 12-QM/2011)
Mutuato da interpretazione art. 17, comma 30 ter, d.l. n.
78/2009, che sancisce nullità degli atti processuali ed
istruttori della Procura erariale in ipotesi di indagini avviate
senza “specifica e concreta notizia di danno”, ma fa “salve
le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge”:
a) se norma di legge si limita a prevedere che una data
azione determina responsabilità erariale (o espressioni
simili) ma senza stabilire sanzioni precise, ricorre
fattispecie ordinaria di responsabilità amministrativa;
b) se norma di legge determina specificamente la
sanzione, conseguente ad un determinato illecito (cfr.
art. 23 Cost.) si ha responsabilità sanzionatoria
Il principio di offensività nella responsabilità
erariale sanzionatoria
Problema: irrilevanza di un danno patrimoniale
risarcibile (rischio di configurazione in termini di
“responsabilità formale”)
Principio di offensività come limite costituzionale:
- impossibilità di configurare un illecito in caso di
mera violazione della norma
Principio di offensività
Necessario accertare:
a) configurazione illecito, a livello di previsione
normativa (c.d. “offensività in astratto”)
limite per il legislatore (impossibilità di prevedere
illeciti per i quali non è dato individuare contenuto
lesivo della condotta vietata, nei confronti di un
bene giuridicamente rilevante);
b) applicazione della norma che prevede l’illecito
(c.d. “offensività in concreto”)
limite interpretativo per il giudice (che deve
rilevare in concreto l’offesa al bene-valore tutelato,
in relazione agli addebiti mossi in citazione)
L’individuazione del principio di offensività in
alcune fattispecie
Artt. 6 comma 2 d.l. n. 78/2010
partecipazione onorifica agli organi collegiali, anche
di amministrazione, degli enti, che comunque
ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche,
nonché la titolarità di organi nei predetti enti è
onorifica (solo rimborso spese e gettoni di presenza non
superiori a 30 euro a seduta giornaliera).
Violazione determina responsabilità erariale e gli
atti adottati dagli organi degli enti e degli organismi
pubblici interessati sono nulli
Art. 6, comma 5, d.l. n. 78/2010
tutti gli enti pubblici, anche economici, e gli
organismi pubblici, anche con personalità giuridica
di diritto privato adeguano statuti al fine di
assicurare che gli organi di amministrazione e
quelli di controllo siano costituiti da un numero
non superiore a cinque e a tre componenti
Mancata adozione nei termini dei provvedimenti di
adeguamento determina responsabilità erariale e
tutti gli atti adottati dagli organi degli enti e
organismi pubblici interessati sono nulli
Art. 1, commi 141 e 146, legge n. 228/2012
141. Ferme restando le misure di contenimento della spesa,
nel 2013 e 2014 le PA inserite nel conto economico
consolidato non possono effettuare spese superiori al 20%
della media 2010-2011 per l'acquisto di mobili e arredi (se
non destinati all'uso scolastico e dei servizi all'infanzia), salvo che
acquisto sia funzionale a riduzione spese connesse a
conduzione degli immobili
La violazione è valutabile ai fini della responsabilità
amministrativa e disciplinare dei dirigenti
146. AP possono conferire incarichi di consulenza in materia
informatica solo in casi eccezionali, adeguatamente motivati.
La violazione della disposizione è valutabile ai fini della
responsabilità amministrativa e disciplinare dei dirigenti.
Sezioni riunite della Corte dei conti (n. 12/2011)
hanno ritenuto realizzata la fattispecie sanzionata
solo quando si verificano tutte le condizioni di
reale messa in pericolo del bene-valore protetto:
- integrale compimento della condotta vietata, da
accertare alla stregua delle circostanze del caso,
- nessuna sanzione in caso di fattispecie
estrinsecatesi in situazioni di “pericolo del
pericolo” della lesione (assenza di capacità
offensiva in concreto)
Per es., mera delibera di assunzione di mutui
destinati a spesa corrente
Divieto di indebitamento per spesa corrente
(art. 30 comma 15 legge n. 289/2002)
Qualora enti territoriali ricorrano a indebitamento
per finanziare spese diverse da quelle di
investimento (in violazione art. 119 Cost.) i relativi
atti e contratti sono nulli.
Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti possono
irrogare agli amministratori, che hanno assunto la
relativa delibera, la condanna ad una sanzione
pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad
un massimo di venti volte l'indennità di carica
percepita al momento della violazione
Principio di colpevolezza
Condizionato da tipicità della responsabilità erariale
sanzionatoria:
- legislatore stabilisce elemento psicologico rilevante
(importanza del bene-valore da tutelare)
- irrilevanza del parametro generale del dolo o della colpa
grave (art. 1, comma 1, della l. n. 20/1994):
a) clausola generale è maturata in un contesto di riforma
della responsabilità amministrativa che non poteva tener
conto delle fattispecie sanzionatorie sopravvenute;
b) per violazioni colpite da sanzioni amministrative
pecuniarie, ex art. 3 l. n. 689/1981, è richiesta coscienza e
volontà della condotta (attiva o omissiva), sia dolosa o
colposa, ma non concreta dimostrazione del dolo o della
colpa (norma pone generalmente presunzione di colpa)
Esempi di differente formulazione: artt. 7 e 36 d.lgs. n. 165/2001
Art. 7 comma 6: ricorso a contratti di collaborazione coordinata e
continuativa per lo svolgimento di funzioni ordinarie o l'utilizzo dei
collaboratori come lavoratori subordinati è causa di responsabilità
amministrativa per il dirigente che ha stipulato i contratti
Art. 36, comma 5: violazione di disposizioni imperative riguardanti
l'assunzione di lavoratori non può comportare costituzione di
rapporti di lavoro a tempo indeterminato. Lavoratore interessato ha
diritto al risarcimento del danno derivante dalla prestazione di lavoro
in violazione di disposizioni imperative. Le PA hanno l'obbligo di
recuperare le somme pagate a tale titolo nei confronti dei dirigenti
responsabili, qualora la violazione sia dovuta a dolo o colpa grave.
5-quater. I contratti di lavoro a tempo determinato posti in essere in
violazione del presente articolo sono nulli e determinano
responsabilità erariale (aggiunto da art. 4 d.l. n. 101/2013)
Art. 3 comma 59 LF n. 244/2007
È nullo il contratto di assicurazione con il quale un
ente pubblico assicuri propri amministratori per i rischi
derivanti dall’espletamento dei compiti istituzionali
connessi con la carica e riguardanti la responsabilità
per danni cagionati allo Stato o ad enti pubblici e la
responsabilità contabile.
I contratti di assicurazione in corso cessano di avere
efficacia alla data del 30/06/2008.
In caso di violazione, l’amministratore che pone in
essere o che proroga il contratto e il beneficiario della
copertura assicurativa sono tenuti al rimborso, a titolo
di danno erariale, di una somma pari a 10 volte
ammontare dei premi stabiliti nel contratto
Il procedimento di applicazione delle sanzioni
Le figure di responsabilità erariale tipizzate producono sanzioni:
- misura punitiva di reazione agli illeciti amministrativo-contabili;
- concreta applicazione affidata a Corte dei conti (giudice
naturale, ex art. 25 Cost., nelle materie di contabilità pubblica,
ex art. 103 Cost)
Con riferimento alle sanzioni in danaro, giurisprudenza contabile
- parla di “pena pecuniaria contabile” (art. 46 del r.d. n.
1214/1934)
- rivendica potere di pronuncia su fattispecie di responsabilità
sanzionatorie, mediante regole del giudizio di responsabilità (ex
artt. 43 e ss. del r.d. n. 1038/1933 e leggi nn. 19-20/1994 e s.i.m.)
Sistema della responsabilità erariale «bipolare»: a giudizi
risarcitori e sanzionatori, si applicano le medesime regole
processuali (salvo eccezioni)
Motivazioni:
- irrilevanza della natura “amministrativa” delle sanzioni;
- giurisdizionalizzazione del procedimento di applicazione
- appartenenza dei valori tutelati alle materie di contabilità
pubblica (ex art. 103, comma 2, Cost.)
In sostanza, Corte dei conti ha dato “copertura processuale”
alle fattispecie di responsabilità erariale sanzionatoria:
- facendo ricorso a ordinario giudizio di responsabilità;
- negando natura amministrativa al procedimento di
accertamento dell’illecito e di condanna alla sanzione
(per escludere eventuali impugnazioni innanzi ad un giudice
diverso, quale il “giudice di pace”)
Procedimento giurisdizionale di accertamento dell’illecito,
attivato mediante atto di citazione (e invito a dedurre), si
conclude con sentenza
In giudizio di responsabilità sanzionatoria:
- dubbi applicativi per “riduzione dell’addebito” e
“valutazione dei vantaggi comunque conseguiti” (c’è danno
patrimoniale da ridurre?)
- prescrizione decorre dal giorno in cui è stata commessa la
violazione, ex art. 28 della l. n. 689/1981 (in responsabilità
risarcitoria dal verificarsi dell’evento dannoso);
- debito non si trasmette agli eredi, ex art. 7 della l. n. 689/1981
(in giudizio risarcitorio nei casi di “conseguente indebito
arricchimento degli eredi”);
- nel concorso di persone ognuno soggiace alla sanzione
prevista per la violazione commessa, ex art. 5 della l. n.
689/1981 (in giudizio risarcitorio si rapporta “alla parte che
ognuno vi ha preso”)
Atre regole non applicabili a giudizio di responsabilità
sanzionatoria:
- “nullità” degli atti istruttori e processuali delle
Procure contabili posti in essere in assenza di una
“specifica e concreta notizia di danno”
(norma fa salve le fattispecie direttamente sanzionate
dalla legge”, quali quelle tipizzate)
- c.d. “patteggiamento” in appello, norma ritenuta
eccezionale dalla giurisprudenza contabile e perciò di
stretta interpretazione (art. 1, commi 231, 232 e 233,
l. n. 266/2005 e art. 14 d.l. n. 123/2013)
(fondamento ravvisato nel “potere del giudice contabile
di determinare equitativamente quanta parte del danno
accertato debba essere addossato al convenuto”)
Tipologia di sanzioni in fattispecie tipizzate di
responsabilità erariale:
a) pecuniarie, b) su atti, c) sulla capacità giuridica.
Oltre sanzione pecuniaria, sistema conosce ulteriori
tipologie, come quella
su atti:
- art. 30, comma 15, della l. n. 289/2002;
- art. 3, comma 59, della l. n. 244/2007
o sulla capacità giuridica:
- art. 248, comma 5 e comma 5-bis, TUEL
Art. 248 TUEL Conseguenze della dichiarazione di dissesto
Comma 5: Fermo restando ordinaria responsabilità erariale, gli
amministratori che la Corte dei conti ha riconosciuto responsabili
di aver contribuito con condotte, dolose o gravemente colpose al
verificarsi del dissesto finanziario, non possono ricoprire, per dieci
anni, incarichi di assessore, revisore dei conti e di rappresentante
di enti locali presso altri enti
I sindaci e i presidenti di provincia ritenuti responsabili, inoltre,
non sono candidabili, per dieci anni, alle cariche di sindaco, di
presidente di provincia e di giunta regionale, nonché di membro
dei consigli comunali, provinciali, delle assemblee e dei consigli
regionali, del Parlamento e del Parlamento europeo.
Non possono altresì ricoprire per dieci anni la carica di assessore
comunale, provinciale o regionale, nè alcuna carica in enti vigilati
o partecipati da enti pubblici.
Ai medesimi soggetti, irrogano una sanzione pecuniaria pari a
minimo 5 e massimo di 20 volte la retribuzione mensile lorda
percepita al momento di commissione della violazione
Comma 5 bis:
fermo restando ordinaria responsabilità amministrativa,
qualora, a seguito della dichiarazione di dissesto, la Corte dei
conti accerti gravi responsabilità nello svolgimento
dell'attività del collegio dei revisori, o ritardata o mancata
comunicazione, secondo le normative vigenti, delle
informazioni, i componenti riconosciuti responsabili non
possono essere nominati nel collegio dei revisori degli enti
locali e degli enti ed organismi agli stessi riconducibili fino a
dieci anni, in funzione della gravità accertata
La Corte dei conti trasmette esito accertamento anche
all'ordine professionale di appartenenza per eventuale avvio
di procedimenti disciplinari, nonché al Ministero dell'interno
per conseguente sospensione da elenco
Irroga sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino
ad un massimo di venti volte la retribuzione mensile lorda
dovuta al momento di commissione della violazione
Sanzioni pecuniarie
(caso maggiormente analizzato da Corte dei conti):
- applicazione disposizioni generali della legge n. 689/1981;
- se legge fissa “un limite minimo e massimo”, valgono
criteri di determinazione fissati da art. 11 l. n. 689/1981
(a) gravità della violazione, b) opera svolta dall’agente per
l’eliminazione o l’attenuazione delle conseguenze della violazione, c)
personalità dell’agente e sue condizioni economiche).
- indennità di carica su cui commisurare la sanzione
pecuniaria è quella percepita al momento della violazione
(irrilevanza di art. 2, commi 2 e 3, c.p.)
- beneficiario della sanzione è l’ente al quale appartiene
amministratore o dipendente che ha realizzato l’illecito
(sanzione pecuniaria è finalizzata al ristoro del bene-valore
rapportato all’ente stesso)
Sanzioni su atti
Problema: portata della declaratoria di “nullità”,
operata dalla Corte dei conti.
Nullità è comminata direttamente dal legislatore:
a) prescinde da indagine su stato soggettivo
dell’agente;
b) opera di diritto
Pronunce della Corte:
- hanno un valore meramente dichiarativo .
- necessarie in specifica e peculiare funzione di
“certezza giuridica”, in quanto individuano gli atti
colpiti di nullità (caso di deliberazioni articolate e
complesse, colpite solo in parte da nullità).
Effetti della sanzione della nullità di atti e contratti:
(giurisprudenza formata su art. 30, comma 15, della l. n. 289/2002)
- valore esclusivamente contabile;
- non produce effetti amministrativi o civilistici;
Conseguenza della declaratoria di “nullità contabile”:
a) ente deve dare diversa copertura finanziaria alle spese discendenti da atti
colpiti da nullità;
b) rideterminare virtualmente risultato d’amministrazione, assegnando ad
economia le risorse da indebitamento utilizzate per spesa corrente (e
utilizzarle per spese di investimento) e riportare a disavanzo (o a minor
avanzo) le uscite con le quali sono state pagate spese correnti (la copertura
da assicurare mediante altre entrate)
Per altre fattispecie di illeciti sanzionate con nullità atti e/o contratti:
verificare se effetti sanzione restino circoscritti al solo ambito contabile o
non interessino anche il diritto amministrativo o il del diritto privato
Art. 1, comma 1, d.l. n. 95/2012
I contratti stipulati in violazione dell'articolo 26 della
legge n. 488/1999 o in violazione degli obblighi di
approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisto
messi a disposizione da Consip sono nulli,
costituiscono illecito disciplinare e sono causa di
responsabilità amministrativa. Ai fini della
determinazione del danno erariale si tiene anche
conto della differenza tra il prezzo dei detti strumenti
di acquisto e quello indicato nel contratto.
La disposizione non si applica alle Amministrazioni dello Stato
quando il contratto sia stato stipulato ad un prezzo più basso
di quello derivante dal rispetto dei parametri di qualità e di
prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da
Consip, ed a condizione che tra l'amministrazione interessata
e l'impresa non siano insorte contestazioni sulla esecuzione di
eventuali contratti stipulati in precedenza
Art. 1, comma 7 e 8, d.l. n. 95/2012
Fermo quanto previsto in tema di obbligo di adesione a
convenzioni CONSIP, le PA e le società inserite nel conto
economico consolidato, a totale partecipazione pubblica diretta o
indiretta, relativamente ad alcune categorie merceologiche sono
tenute ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni o gli accordi
quadro messi a disposizione da Consip e dalle centrali di
committenza regionali ovvero ad esperire proprie autonome
procedure nel rispetto della normativa vigente, utilizzando i
sistemi telematici di negoziazione messi a disposizione dai soggetti
sopra indicati.
La mancata osservanza rileva ai fini della responsabilità
disciplinare e per danno erariale.
I contratti stipulati in violazione del precedente comma 7 sono
nulli, costituiscono illecito disciplinare e sono causa di
responsabilità amministrativa; ai fini della determinazione del
danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il prezzo
degli strumenti di acquisto e quello indicato nel contratto.
Sanzioni personali
(investono capacità giuridica degli autori dell’illecito)
Assenza di pronunce della giurisprudenza.
Con specifico riferimento a misure interdittive ex art.
248 TUEL, dottrina ritiene trattasi di sanzioni “a
carattere accessorio”
Art. 248, commi 5 e 5-bis TUEL costituiscono chiare
espressioni di complementarietà delle diverse forme di
responsabilità erariale, in quanto prevedono la
concorrente responsabilità risarcitoria e sanzionatoria
e, in quest’ultima, la concorrenza di sanzioni
pecuniarie ed interdittive