Consultazione Pubblica
LIBRO VERDE DELLA COMMISSIONE
EUROPEA
sulla modernizzazione della politica dell’UE in
materia di appalti pubblici
Per una maggiore efficienza del mercato
europeo degli appalti
Prof. Gustavo Piga,
Direttore Master in
Procurement Management
Prof.ssa Elisabetta Iossa
Docente Università degli Studi
di Roma Tor Vergata
Prof. Nicola Dimitri,
Docente Università di Siena
Dott. Alessio D’Amato
Docente Università degli Studi
di Roma Tor Vergata
Prof. Giancarlo Spagnolo,
Docente Università degli Studi
di Roma Tor Vergata
Dott.ssa Mariangela Zoli
Docente Università degli Studi
di Roma Tor Vergata
Prof.ssa Paola Valbonesi,
Docente Università di Padova
Prof. Marco Dugato
Docente Università di Venezia
Dott. Arturo Cancrini
Docente Università degli Studi
di Roma Tor Vergata
Prof.ssa Donatella
Morana
Docente Università degli Studi
di Roma Tor Vergata
Dott.ssa Bianca Maria
Raganelli
Docente Università degli Studi
di Roma Tor Vergata
Prof. Aristide Police
Docente Università degli Studi
di Roma Tor Vergata
Dott. Emiliano Di Carlo
Ricercatore Università degli
Studi di Roma Tor Vergata
Prof. Stefano Vinti
Docente Università degli Studi
di Roma Sapienza
Prof.ssa Martina
Conticelli
Docente Università degli Studi
di Roma Tor Vergata
Dott. Francesco
Sperandini
Acea S.p.A.
I temi
1. L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLE NORME
SUGLI APPALTI PUBBLICI
 2. MIGLIORARE GLI STRUMENTI A DISPOSIZIONE
DELLE AMMINISTRAZIONI AGGIUDICATRICI
 3. UN MERCATO EUROPEO DEGLI APPALTI PIÙ
ACCESSIBILE
 4. USO STRATEGICO DEGLI APPALTI PUBBLICI IN
RISPOSTA ALLE NUOVE SFIDE
 5. GARANZIA DI PROCEDURE CORRETTE
 6. ACCESSO DEI FORNITORI DEI PAESI TERZI AL
MERCATO UE
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Parte 1
1.
L’AMBITO DI
APPLICAZIONE DELLE
NORME SUGLI
APPALTI PUBBLICI
Domande
1 - 13
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Lavori, servizi e forniture?
2. Ritenete adeguata l’attuale struttura dell’ambito di
applicazione materiale, e la sua suddivisione in appalti di
lavori, forniture e servizi? In caso contrario, quale struttura
alternativa proporreste?
Suggeriremmo di elaborare maggiormente sulla combinazione di i)
tipo di contratto (i.e. lavori, forniture, servizi e settore prevalente) &
ii) la dimensione (valore) del contratto.
La distinzione tra lavori, servizi e forniture assume particolare
importanza in considerazione delle soglie di rilevanza comunitaria e
della disciplina delle qualificazioni richieste all'operatore che
intenda concorrere all'affidamento del contratto. Nel caso di
contratti misti, infatti, è oggi previsto che l'operatore economico che
concorre alla procedura di affidamento deve possedere i requisiti di
qualificazione e capacità prescritti dal codice per ciascuna delle
prestazioni di lavori, servizi e forniture prevista dal contratto.
Nell'individuazione della disciplina applicabile ai contratti misti il
legislatore comunitario opta per il criterio "qualitativo-funzionale" .
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Le soglie
6. Sareste favorevoli a innalzare le soglie per l’applicazione
delle direttive UE, nonostante le conseguenze, descritte in
precedenza, che ciò comporterebbe a livello internazionale?
Anche tenendo conto dei costi di minore concorrenza transfrontaliera (non eccessivi
alla luce dei dati attuali sul basso livello di scambi transfrontalieri) e specie di quelli di
commercio internazionale (comunque limitati visto che consideriamo gli appalti di
dimensione minore che poco attirano parti extra UE), saremmo favorevoli al fine di
aumentare il grado di discrezionalità delle stazioni appaltanti nel
selezionare i propri fornitori in base a criteri più flessibili e
maggiormente basati sulla
reputazione del fornitore, che
assicurano una maggiore qualità della commessa. Ovviamente maggiore
enfasi le Direttive, a fronte di questa maggiore discrezionalità, dovrebbero dare al tema
delle formazione e della competenza con la creazione di un patentino europeo per
esercitare nella professione degli acquisti.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Parte 1
2.
MIGLIORARE GLI
STRUMENTI A
DISPOSIZIONE DELLE
AMMINISTRAZIONI
AGGIUDICATRICI
14 - 44
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Le procedure
16. Quali altri tipi di procedure, tra quelli non disponibili ai
sensi delle direttive vigenti, potrebbero, secondo voi,
aumentare l’efficienza sotto il profilo dei costi delle
procedure in materia di appalti pubblici?
Aste al secondo prezzo, regole che permettono la chiusura dell’asta
entro un tempo prestabilito, la vincita di accordi quadro anche per
due solo aziende e non 1 o più di 2 come ora, sistemi di acquisizioni
dinamiche con offerte iniziali vincolanti (come è oggi per il mercato
elettronico in Italia), possibilità di dual sourcing, aste combinatorie,
aste a prezzo discendente che si arrestano per un ultimo rilancio di
n tra gli x>n partecipanti.
Sono regole che permettono di ridurre la forza di un accordo di cartello tra
operatori, di gestire meglio il rischio della commessa durante la vita del
contratto, di ottenere offerte migliori, di….
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Il PPP
17. Ritenete che le procedure e gli strumenti previsti dalla
direttiva per soddisfare esigenze specifiche e favorire la
partecipazione privata agli investimenti pubblici mediante
partenariati pubblico-privato (ad esempio il sistema
dinamico di acquisizione, il dialogo competitivo, le aste
elettroniche e i concorsi di progettazione) debbano essere
conservati nella loro forma attuale, essere modificati (e in
tal caso, in che modo) o essere aboliti?
Vi sono ampie differenze nella legislazione tra Paesi che sfavorisce la partecipazione
privata. Per aumentare la partecipazione sarebbe necessario: ridurre i costi di
partecipazione alle gare, snellendo le procedure
ed i tempi, e chiedendo un ruolo
più attivo all’Amministrazione nella definizione del progetto preliminare. In caso di
mancata aggiudicazione andrebbero rimborsate le spese di partecipazione
alle imprese. Mentre il dialogo competitivo è ottimo per progetti complessi di ampio
valore è troppo lento e utilizza troppe risorse per progetti di piccole dimensioni.
Bisognerebbe introdurre per il PPP anche l’asta al valore attuale più basso.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Maggiore negoziazione
19. Sareste favorevoli a consentire un maggior grado di
negoziazione nelle procedure degli appalti pubblici e/o a
generalizzare l’utilizzo della procedura negoziata previa
pubblicazione?
Yes, more negotiation (and flexibility) in public procurement would be fine, under some
constraints: i) large transparency on the CA-firm negotiation (i.e.: electronic
publication of the info about the contract which is going to be awarderd; electronic
publication of the awarded contract; electronic publication of the resulting final
execution costs/time); ii) some reputation features on the firm's past performarce at
work; iii) CA ability to carry out a strict regulation of the contractual execution. Point i)
could lead to a sort of register of the accelerated procedures - adopted for large
contracts - in every EU country, like the Scoreboard for state aid
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Maggiore negoziazione o
discriminazione?
21. Siete d’accordo nel ritenere che l’uso generalizzato della
procedura negoziata potrebbe comportare alcuni rischi di
abusi/discriminazioni? Oltre alle garanzie già previste dalle
direttive per la procedura negoziata, riterreste necessario
aggiungere altri strumenti per tutelare i principi di
trasparenza e di non-discriminazione così da compensare il
più alto livello di discrezionalità? In caso affermativo, quali
potrebbero essere questi strumenti supplementari di tutela?
Se effettivamente, tramite dati resi pubblici sulla performance della stazione
appaltante su ogni singolo contratto, dati “machine readable” , saremo
garantiti al meglio visto che ciò permetterà a ricercatori indipendenti di
effettuare analisi comparate che potranno mettere in evidenza abusi che né
la Commissione Europea né le autorità nazionali possono svelare.
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Prima l’aggiudicazione...
poi la selezione?
23.
Sareste favorevoli ad un approccio più flessibile
all’organizzazione e alla sequenza dell’esame dei criteri di
selezione e di aggiudicazione, nell’ambito della procedura di
appalto? In caso affermativo, ritenete possibile esaminare i
criteri di aggiudicazione prima dei criteri di selezione?
Non necessariamente. Il sapere che in gara è stato ammesso un “giocatore”
più rischioso di cui non ho la certezza che, qualora vincitore, venga escluso,
mi porta a diventare più aggressivo. Ciò potrebbe rendere l’offerta finale del
vincitore, chiunque esso sia, troppo aggressiva (i.e. sottocosto) a scapito
della qualità finale della commessa rispetto ad una situazione in cui avessi
avuto la certezza dell’esclusione di imprese “poco serie”. Inoltre, è possibile
che sia più complesso a livello giuridico e psicologico escludere un’azienda
una volta sia stata dichiarata vincitrice (quando si palesa un potenziale
sconto a cui si rinuncia escludendola per mancanza di requisiti) che non
escluderla prima della valutazione delle imprese stesse ai fini
dell’attribuzione del punteggio.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Premiare l’offerente o
l’offerta?
24. Pensate che potrebbe essere giustificato, in casi eccezionali,
consentire alle amministrazioni aggiudicatrici di tener conto
di criteri legati all’offerente nella fase di aggiudicazione? In
caso affermativo, in quali circostanze ciò sarebbe possibile, e
quali garanzie supplementari sarebbero necessarie secondo
voi per garantire l’equità e l’obiettività della decisione di
aggiudicazione in un sistema di questo tipo?
E’ difficile comprendere la posizione della Commissione che il trattare
imprese molto diverse come se fossero eguali ci potrebbe avvicinare
all’obiettivo di essere “giusti” e “obiettivi”. Le caratteristiche delle imprese
impattano sempre sulla qualità del loro lavoro e dunque dovrebbero
SEMPRE essere incluse nella valutazione in fase di aggiudicazione.
L’importante è che ciò avvenga in maniera trasparente, annunciando ex-ante
come verrà fatto, e anche che vi sia accountability ex-post e dunque che la
perfomance sia controllata e valutata (e presa poi come parte della
valutazione per future gare). Riteniamo dunque che tale approccio non
debba essere l’eccezione ma la norma.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
L’esperienza
25. Ritenete che la direttiva debba esplicitamente consentire la
possibilità di tener conto delle esperienze maturate in
precedenza con uno o più degli offerenti? In caso
affermativo, quali garanzie si renderebbero necessarie per
prevenire pratiche discriminatorie?
Le valutazioni della performance passata, se svolte in maniera competente e
analizzata con cura, sono ottimi indicatori della performance futura.
Dunque, tutte le informazioni disponibili sulle performance passate
delle imprese partecipanti dovrebbero essere raccolte e messe a
disposizione di ogni stazione appaltante, che a sua volta dovrebbe
essere incoraggiata ad utilizzarla come parametro di selezione,
come avviene negli Stati Uniti. La Commissione Europea dovrebbe
strutturare un sistema coordinato e standardizzato per la raccolta, sintesi e
distribuzione di dati sulla performance passata di tutte le aziende fornitrici
di amministrazioni pubbliche, fornendo anche raccomandazioni (come fa il
governo statunitense) alle stazioni appaltanti sul peso da attribuire ad
indicatore di performance passata nelle nuove aste a seconda delle
caratteristiche del mercato della fornitura.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Servizi di pubblica utilità
26. Ritenete necessarie norme specifiche per gli appalti
realizzati da gestori di servizi di pubblica utilità? Le diverse
norme che si applicano ai gestori di servizi di pubblica utilità
e alle imprese pubbliche tengono adeguatamente conto delle
specifiche caratteristiche degli appalti di servizi di pubblica
utilità?
L’esigenza di norme specifiche per gli appalti realizzati da gestori di servizi
di pubblica utilità riteniamo vada confermata. Confermeremmo quindi il
lasciare una maggiore flessibilità sulla base della “ratio” evidenziata. Se
possibile, approfitteremmo per disciplinare in modo più chiaro l’ottavo
considerando della 2004/17/CE relativo al dialogo tecnico (forse diverso dal
dialogo competitivo, pur potendosi configurare come parte – il primo - del
tutto – il secondo). Sarebbe bene prevedere l’attivabilità del dialogo tecnico
in qualsiasi meccanismo di aggiudicazione, purché venga mantenuto il
requisito della trasparenza e della non distorsione della concorrenza. Se non
ammettiamo che la stazione appaltante non è onnisciente e comunque ne sa
sempre meno del fornitore che ha, nell’oggetto dell’appalto, il proprio core
business, siamo destinati a fare poca strada.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Piccole amministrazioni
crescono?
27. Ritenete che il regime integrale degli appalti pubblici sia
adeguato o al contrario inadatto alle esigenze delle
amministrazioni aggiudicatrici più piccole? Motivate la
vostra risposta.
The regime is not adequate for small contracting authorities (CA).
Cooperation among CAs should be given incentives, in particular
among large and small CAs to reduce the costs for the latter in
implementing the procedures. Moreover, small CAs can be affected
a) by the risk of "regulatory capture"; b) by a lower bargaining
power and a lower enforcement strength more often than the large
CA: both these feature should be considered in the design of a
procurement regime for small CA. The less costly solution would be
that to collect the management of high value procurement in charge
to small CAs in a central purchasing body (i.e. one of the existent
local large CA)
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Gli appalti comuni vanno
aumentati? (34 a 38)



Tale trend mette in netta difficoltà le PMI. Quello che in questo
momento tuttavia manca nell’Unione Europea non è solo un
meccanismo di tutela contro gli effetti dannosi dell’aggregazione. E’
un meccanismo di tutela per la partecipazione delle piccole imprese
alle gare della Pubblica Amministrazione come presente negli Stati
Uniti, Brasile, Corea del Sud, Sudafrica.
il principio di parità di trattamento, vincolante sia per le istituzioni
comunitarie, che per i singoli Stati membri che agiscano
nell’ambito degli scopi del diritto comunitario. Esso proibisce
sostanzialmente di trattare in maniera diversa situazioni simili o di
trattare allo stesso modo situazioni differenti.
Andrebbero rafforzati gli strumenti per il monitoraggio del
contratto da parte dell’ente che aggrega la domanda.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Modifiche degli appalti
39. Ritenete opportuno che la direttiva sugli appalti pubblici
regoli la questione delle modifiche sostanziali di un appalto
mentre questo è ancora in vigore? In caso affermativo, quali
elementi chiarificatori proporreste?
Sì, la direttiva dovrebbe fornire condizioni chiare sul quando una nuova
procedura è necessaria. La condizione dovrebbe essere basata su elementi
osservabili e verificabili (per esempio: la dimensione della modifica rispetto
al valore iniziale del contratto), lasciando poca discrezione alla stazione
appaltante nel valutare se la modifica è rilevante o meno. Si potrebbe
inoltre operare un’uniformità europea nell’applicazione della disciplina già
vigente in Italia sulle varianti in corso d’opera e sulle altre ipotesi in cui si
assiste a una novazione soggettiva dell’appaltatore in corso di esecuzione
dell’appalto (ad esempio, la modificabilità dell’ATI a seguito del fallimento
della mandataria o della mandante in corso d’esecuzione e il possibile
subentro di un’impresa terza, ai sensi dell’art. 37, commi 18 e 19 del Codice
degli appalti).
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Modifica condizioni
essenziali
40. Qualora si renda necessario organizzare una nuova procedura
competitiva in seguito alla modifica di una o più condizioni
essenziali, riterreste giustificata l’applicazione di una procedura
più flessibile? Che tipo di procedura proporreste?
Potrebbe essere applicato il D.Lgs. n. 163/06 all’art. 140, cioè le procedure di affidamento in caso di
fallimento dell'esecutore o risoluzione del contratto per grave inadempimento dell'esecutore.
Secondo l’art. 140 le stazioni appaltanti prevedono nel bando di gara che, in caso di fallimento
dell'appaltatore o di risoluzione del contratto per grave inadempimento del medesimo, potranno
interpellare progressivamente i soggetti che hanno partecipato all'originaria procedura di gara,
risultanti dalla relativa graduatoria, al fine di stipulare un nuovo contratto per l'affidamento del
completamento dei lavori. Si procede all'interpello a partire dal soggetto che ha formulato la prima
migliore offerta, fino al quinto migliore offerente, escluso l'originario aggiudicatario.
L'affidamento avviene alle medesime condizioni già proposte dall'originario aggiudicatario in sede
in offerta.
Ciò qualora si renda necessario organizzare una nuova procedura a sèguito dello scioglimento di
uno specifico contratto d’appalto in esecuzione (ad. esempio per fallimento o per inadempimento
dell’appaltatore). Diversamente da tale ambito e fuori dal senso interpretativo suddetto, non
sembra che sia giustificata l’eventuale e ulteriore previsione di una procedura più flessibile a causa
della “modifica di una o più condizioni essenziali” (locuzione, fra l’altro, molto ampia): le Direttive
18 e 17 del 2004 hanno già offerto un quadro normativo esauriente riguardo alle procedure di gara
e alle relative ipotesi di deroga o di maggiore flessibilità delle stesse; norme che il nostro Codice ha
tradotto compiutamente nell’ambito dell’ordinamento nazionale.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
L’esecuzione degli appalti
43. Ritenete che alcuni aspetti dell’esecuzione dell’appalto
debbano essere disciplinati a livello UE? Quali? Definite con
precisione.
La normativa per evitare le infiltrazioni della criminalità
organizzata; la normativa relativa alle definizioni delle
controversie; quegli istituti che presentano potenziali motivi
di contenzioso: riserve, sospensioni dei lavori, varianti in
corsa d’opera, consegna dei lavori.
Declinando ancor più nello specifico, le linee guida
normative relative alla definizione di incentivi (bonus e
penali) per l’esecuzione del contratto, magari dando
indicazioni precise rispetto a schemi incentivanti adottabili
circa la consegna in anticipo/ritardo dei lavori o altri aspetti
della qualità dell’opera eseguita.
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Il sub-appalto
44. Ritenete che le amministrazioni aggiudicatrici debbano
avere maggiori opportunità di influire sui subappalti
effettuati
dall’aggiudicatario
dell’appalto?
In
caso
affermativo, quali strumenti proponete?
Assolutamente sì: il subappalto è un metodo classico per dividersi i
guadagni di accordi collusivi e spesso riduce la qualità rispetto alle
capacità del contraente principale. Divieto di subappalto tra imprese
che partecipano alla gara, divieto di subappalto tra imprese che
potenzialmente potevano partecipare alla gara (large firms), obbligo di
menzionare azienda subappaltante nell’offerta e valutazione dei
requisiti di questa e punteggio di questa nell’offerta economicamente
più vantaggiosa. Inoltre, nella valutazione della performance eseguita
(rilevazione/monitoraggio su tempi di esecuzione/qualità/costi), deve
risultare chiaramente quanto fatto dall’impresa subappaltatrice,
affinchè anche questo posta rientrare come parametro per
considerazioni circa l’assegnazione di appalti successivi da parte della
SA.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Parte 1
3. UN MERCATO
EUROPEO DEGLI
APPALTI PIÙ
ACCESSIBILE
45 - 61
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Apriamo il dibattito!
45. Ritenete che le direttive vigenti consentano agli operatori
economici di avvalersi appieno delle opportunità di appalto
nel mercato interno? In caso contrario, quali disposizioni
non ritenete adeguate alle esigenze degli operatori
economici, e per quali motivi?
No, le procedure volte a garantire un “uguale
trattamento” sono le ragione per la quale le
imprese estere non partecipano alle gare
all’estero, mentre vendono alle imprese private di
quegli stessi Paesi.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Per o contro le PMI?
48. Ritenete che le norme concernenti la scelta dell’offerente
comportino oneri amministrativi sproporzionati per le PMI? In
caso affermativo, come si potrebbero alleggerire le norme senza
mettere a rischio le garanzie di trasparenza, non discriminazione
ed esecuzione degli appalti di elevata qualità?
Si. Lo stabilire un handicap di prezzo per le grandi
imprese rispetto alle piccole o riservargli una quota di
appalti: a) non riduce la trasparenza, b) non comporta
discriminazione se applicato a tutte le PMI europee e c)
la qualità dipende non tanto da queste nuove regole ma
da qualcosa che manca ancora nella UE, l’enfasi sul
monitoraggio della qualità e la pubblicazione della
performance contrattuale delle imprese così da
misurare e/o permettere di stabilire in modo
trasparente la loro reputazione.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
I costi del partecipare
49. Sareste favorevoli ad una soluzione che richieda
la presentazione e la verifica di prove soltanto per
i candidati preselezionati/l’aggiudicatario?
Per ridurre i costi di partecipazione, sì. Con una
commissione alta da pagare se poi ex-post si
dimostra che la documentazione sottoposta non è
quella richiesta. E con segnalazione negativa
dell’impresa in torto per gare successive.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Soglie di fatturato
51.
Siete d’accordo nel ritenere che requisiti di fatturato
eccessivamente rigorosi tesi a dimostrare la capacità finanziaria
possano rappresentare un problema per le PMI? Ritenete che la
normativa UE debba fissare un rapporto massimo per garantire la
proporzionalità dei criteri di selezione (ad esempio: il fatturato
massimo richiesto non può superare un certo multiplo del valore
dell’appalto)? Avete altri strumenti da proporre per garantire che i
criteri di selezione siano proporzionati al valore e all’oggetto
dell’appalto?
In molti casi abbassare i requisiti di fatturato può
aiutare le medie imprese ma non le piccole e le nuove
imprese che comunque, anche con multipli dell’appalto
più basso, non riuscirebbero a rientrare nella gara. Né
aiuterebbero raggruppamenti temporanei d’impresa
verso i quali le piccole imprese sono restie e non
pronte.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Concorrenza ed appalti
53. Siete d’accordo nel ritenere che gli appalti pubblici possano
esercitare una notevole influenza sulle strutture del mercato e che i
committenti, ove possibile, debbano adeguare le proprie strategie di
appalto per contrastare strutture anticoncorrenziali del mercato?
Le strutture anticoncorrenziali di mercato sono affare dell’Antitrust e
delle politiche della concorrenza. Sono un dato per la stazione
appaltante. Tutto quello che la stazione appaltante può fare è adeguare le
sue strategie per rendere la vita leggermente più complicata ad un
eventuale cartello e non aggiungere corruzione che rende il cartello più
semplice. Per fare questo ci vuole soprattutto competenza.
54. Ritenete che la politica e le norme UE in materia di appalti pubblici
debbano prevedere strumenti (facoltativi) per incoraggiare simili
strategie di appalto che favoriscono la concorrenza? In caso
affermativo, quali strumenti proponete?
Una possibilità è quella di permettere esplicitamente di vietare RTI per
quelle imprese che possono partecipare da sole ad una gara.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Concorrenza ed appalti
58. Quali
strumenti potrebbero istituire le norme in materia
di appalti pubblici per contrastare l’affermarsi di
fornitori dominanti? Come si potrebbero tutelare
maggiormente le amministrazioni aggiudicatrici dal
potere dei fornitori dominanti?
E’ ben noto che per prevenire la formazioni di fornitori dominanti la
letteratura sul dual sourcing è ormai ben radicata. Di fatto ciò
implica dividere in più lotti e prevedere limiti all’aggiudicazione, ma
non è sempre ottimale bloccare un’azienda molto efficiente dal
divenire dominante. Tuttavia clausole che prevedano di verificare la
qualità dell’opera o servizio durante la vita del contratto e
permettano l’ingresso di “un panchinaro” possono aiutare.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Concorrenza ed appalti
59. Ritenete che nelle norme UE in materia di appalti
pubblici sarebbe necessario introdurre maggiori
garanzie
per
tutelarsi
da
comportamenti
anticoncorrenziali nelle procedure di appalto? In caso
affermativo,
quali
nuovi
strumenti/disposizioni
proporreste?
La corruzione e la collusione, si dimostra, si rafforzano
spesso a vicenda. Favorire la lotta ad ambedue negli
appalti pubblici richiedendo la creazione di un
programma di “pentiti” (whistleblowers) che denuncino
imprese e dipendenti pubblici coinvolti, escludendo le
aziende per un tempo limitato dalle gare e prevedendo
una penale pari al 100% della commessa restituirebbe ai
cittadini parte del maltolto.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Diritti esclusivi
60. Secondo voi, l’attribuzione di diritti esclusivi mette a
rischio la concorrenza equa nei mercati degli appalti?
Non è chiaro. Diritti esclusivi tipicamente provengono
da diritti sulla proprietà intellettuale che sono stati
assegnati al primo inventore, che ha concorso con
qualsiasi altro potenziale inventore … Non si comprende
chi altro stia assegnando questi diritti e perché mai le
direttive sugli appalti pubblici se ne dovrebbero
occupare.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Parte 1
4.
USO STRATEGICO
DEGLI APPALTI
PUBBLICI IN
RISPOSTA ALLE
NUOVE SFIDE
62 - 97
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Diritti esclusivi
67. Ci sono casi in cui una limitazione ai soli fornitori locali
o regionali potrebbe essere giustificata da motivi
legittimi e obiettivi che non siano basati su
considerazioni puramente economiche?
In virtù dell’impiego di mano d’opera in possesso di
tecniche lavorative specifiche e non riproducibili
facilmente (esempio? Il comune di Venezia deve dare un
appalto per la costruzione di 5 gondole all’anno:
esistono attualmente a Venezia solo 4 o 5 squeri… altri
cantieri fuori Venezia potrebbero fare le gondole,
magari a prezzo minore? forse sì, ma si contribuirebbe
alla chiusura degli ultimi squeri veneziani e questo
rappresenterebbe una grave perdita culturale).
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
MEAT
70. Il criterio dell’offerta più vantaggiosa sembra il più adatto a
realizzare altri obiettivi strategici. Ritenete che sarebbe utile
modificare le norme vigenti: a) per eliminare il criterio basato
unicamente sul prezzo più basso; b) per limitare l’applicazione del
criterio del prezzo o l’importanza che le amministrazioni
aggiudicatrici possono attribuire al prezzo; c) per introdurre una
terza possibilità tra i criteri di aggiudicazione oltre al prezzo più
basso e all’offerta economicamente più vantaggiosa?
… D’altra parte, eccessiva discrezionalità nell’attribuire un peso al
prezzo più basso potrebbe vanificare quest’ultimo e favorire, sulla
base di non specificati (e non verificabili) criteri ambientali, imprese
non in grado di garantire un’offerta economicamente vantaggiosa. E’
cruciale, sotto questo profilo, uno sforzo di standardizzazione dei
requisiti ambientali (ad esempio, per le fonti di energia rinnovabile,
si potrebbe pensare a requisiti minimi di efficienza).
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Punteggio a criteri sociali
71. Ritenete che, in ogni caso, il punteggio attribuito ai
criteri ambientali, sociali o innovativi, ad esempio,
debba essere limitato ad un massimo fissato
preventivamente, in modo che tale criterio non diventi
più importante dei criteri basati sulla prestazione o sui
costi?
Non necessariamente: innovazione ed ambiente potrebbero,
in alcune circostanze, essere obiettivi ben più importanti dei
risparmi. In tal caso uno potrebbe ragionare con gare con un
dato “budget” , senza sconti, e la competizione avvenga solo su
questi altri aspetti di performance. Ma non ci dovrebbe essere
un limite fissato arbitrariamente nemmeno.
No, non dovrebbe essere prefissato. Eventualmente si
dovrebbero graduare i pesi sulla base del tipo di progetto.
Anzi, in casi specifici, si potrebbe addirittura pensare di
attribuire un peso maggiore ai criteri ambientali rispetto al
costo.
X EDIZIONE
- A.A. 2XXX/XX
Life cycle costing
73. A parer vostro dovrebbe essere obbligatorio tener conto dei costi del
ciclo di vita al momento di determinare l’offerta economicamente più
vantaggiosa, soprattutto nel caso dei grandi progetti? In caso
affermativo, ritenete necessario/opportuno che i servizi della
Commissione elaborino una metodologia per determinare i costi del
ciclo di vita?
L’inclusione dei costi connessi all’intero ciclo di vita sarebbero un
enorme passo avanti nella considerazione dell’intero costo sociale
delle attività di produzione e di consumo. In particolare, si
fornirebbero alle imprese fornitrici incentivi virtuosi sia in termini
delle quantità prodotte, sia in termini di qualità dei prodotti (ad
esempio in termini di riciclabilità dei materiali o facilità di
smaltimento). Indubbiamente una metodologia standard elaborata
da parte della Commissione sarebbe cruciale per fornire un punto di
riferimento agli Stati Membri.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Clausole sull’esecuzione o…
74. Le clausole sull’esecuzione dell’appalto costituiscono la
fase più adeguata della procedura nella quale includere
considerazioni sociali concernenti l’occupazione e le
condizioni
di
lavoro
dei
lavoratori
impegnati
nell’esecuzione dell’appalto. Siete d’accordo? In caso
contrario, suggerite l’alternativa migliore.
Non necessariamente. Queste sono promesse che spesso non riesco
ad essere verificate e dunque ottenute durante la vita del contratto.
Spesso risulta essere strategia decisamente più vincente quella di
premiare, anche nei criteri qualitativi dell’offerta economicamente
più vantaggiosa, la reputazione acquisita in termini ambientali o, ad
esempio, di sicurezza sul lavoro, permettendo che venga premiata
(anche con quota del punteggio non alta, i.e. massimo 10%) con
punteggio positivo. L’esperienza ottenuta nei casi in cui questo
metodo è stato adottato è che le stesse aziende hanno un incentivo a
investire effettivamente in qualità perché potranno vincere la gara
anche ad un prezzo più alto di chi non investe in qualità.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Requisiti e oggetto
dell’appalto
79. Alcune delle parti in causa … l’abbandono della
condizione
per
cui
i
requisiti
imposti
dall’amministrazione aggiudicatrice devono essere
collegati all’oggetto dell’appalto (in questo modo
sarebbe possibile, ad esempio, richiedere agli offerenti
una politica occupazionale che garantisca l’uguaglianza
di genere sul posto di lavoro). Siete d’accordo con questa
proposta?
Il Sudafrica promuove in tal modo le aziende che supportano il black
empowerement. Negli Stati Uniti le PMI. In ambedue questi Paesi
l’obiettivo è fissato da una legge quadro più ampia che fissa dei
principi di intervento. Se una nazione promulga tali principi, ed
autorizza in tale legge esplicitamente il loro utilizzo anche nelle gare
di procurement, riteniamo che possa essere autorizzata a farli
diventare sia fonte di punteggio addizionale (Black Empowerement
Vendor Rating) che riserva di quote di gara (set aside) nelle stesse
gare.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Requisiti e oggetto
dell’appalto
81. Ritenete che le PMI possano avere difficoltà a rispettare
i vari requisiti? In caso affermativo, come proponete di
affrontare il problema?
Una quota complessiva (set-aside) non dovrebbe essere
resa stringente per non incorrere nel rischio di gara che
vada a vuoto ma andrebbe previsto un target
accompagnato da verifiche a livello europeo quando
questo non è raggiunto e comunque facilitato dall’uso
possibile di strumenti (vedi Brasile e Corea) che aiutino
le PMI.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Esecuzione e oggetto
dell’appalto
82.4. Ritenete che la normativa UE in materia di appalti
pubblici debba consentire alle amministrazioni
aggiudicatrici di imporre clausole sull’esecuzione
dell’appalto che non siano rigorosamente collegate alla
fornitura dei beni e servizi in questione (ad esempio
richiedendo che l’imprenditore istituisca servizi di
assistenza all’infanzia per i propri dipendenti o eroghi
parte della remunerazione a progetti sociali)?
Sì assolutamente. La legislazione sul procurement
europeo
dovrebbe
favorire
lo
sviluppo
della
Responsabilità sociale d’impresa. Le società non hanno
sufficienti incentivi per tali aspetti e il tempo è arrivato
per una legislazione più orientata verso aspetti sociali.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Esecuzione e oggetto
dell’appalto
83. Ritenete che gli obblighi a livello UE su “che cosa
acquistare” siano uno strumento efficace per realizzare
altri obiettivi strategici? Quali sarebbero i principali
vantaggi e svantaggi di tale approccio? Per quali specifici
gruppi di prodotti o servizi o per quali specifiche
politiche riterreste utili gli obblighi su “che cosa
acquistare”?
Bisognerebbe uscire dalla logica del “cosa acquistare” ed
entrare nella logica del “cosa vogliamo raggiungere”. A questo
livello si potrebbe fare molto aiuto per raggiungere maggiori
obiettivi di coesione europea con obblighi a livello UE in cui le
singole stazioni appaltanti devono giustificare come si
adattano a tali obiettivi e vengono tuttavia valutate in tal senso
(e non lasciate libere di farlo o non farlo). Non ci sarebbero
grandi risultati (molte S.A. si adeguerebbero solo
formalmente) ma creerebbe pian piano una cultura positiva.
.X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Spazio di manovra
86.1. Quale spazio di manovra sarebbe opportuno lasciare
alle amministrazioni aggiudicatrici nel prendere
decisioni in materia di acquisti?
Ampio, visti i rischi enormi di allontanare i cittadini
dall’Europa se incapaci di acquistare ciò che desiderano,
chiedendogli tuttavia di giustificare i loro acquisti in
funzione degli obiettivi previsti a livello europeo e
rispettando la normativa su standard minimi se fissati a
livello nazionale o europeo per ragioni legate a
esternalità di rete.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Cosa acquistare?
89. Ritenete che l’imposizione di obblighi su “che cosa
acquistare” aumenterebbe gli oneri amministrativi,
soprattutto per le piccole imprese? Che tipo di misure
attuative e/o orientamenti devono associarsi a tali
obblighi?
Assolutamente sì. Ogni nuovo vincolo è un costo fisso che è
più costoso per le PMI. Passare agli obiettivi!
90. Se non siete favorevoli a introdurre obblighi su “che
cosa acquistare”, ci sono altri strumenti (ad esempio
raccomandazioni o altri incentivi) che ritenete adeguati?
Raccomandazioni sì, ma: a) basate su output e non input e b) a
cui le S.A. debbono dare risposta pubblica sul web e come
incipit del capitolato di gara.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Il dialogo competitivo
92.
Ritenete che il dialogo competitivo consenta una sufficiente
protezione dei diritti di proprietà intellettuale e delle
soluzioni innovative, tale da assicurare che gli offerenti non
vengano privati dei benefici derivanti dalle loro idee
innovative?
Dipende interamente da come viene utilizzato nella pratica, chi
compra via dialogo competitivo dovrebbe acquisire competenze nel
farlo e le best practice rapidamente diffuse dalla Commissione
Europea.
La direttiva 2004/18/ec sembra concedere margini di flessibilità alla
stazione appaltante su come gestire i diritti di proprietà intellettuali,
relativi alle soluzioni innovative che emergono nel dialogo. Per
questo motivo, almeno in linea di principio, la protezione dei diritti
di proprietà può essere certamente assicurata dal dialogo
competitivo, anche se ciò richiede che la stazione appaltante lo
specifichi in maniera chiara ed inequivocabile nel bando.
Naturalmente, per utilizzare al meglio tale flessibilità la stazione
appaltante deve dotarsi delle necessarie competenze economiche,
X EDIZIONE
- A.A. 2XXX/XX
legali
e tecniche.
Precommercial
procurement
94. A vostro parere, l’approccio dell’appalto pre-commerciale, che
prevede che le amministrazioni aggiudicatrici appaltino servizi di
R&S per lo sviluppo di prodotti non ancora disponibili sul mercato, è
adatto a stimolare l’innovazione? È necessario introdurre altre
migliori prassi di condivisione e/o definizione di parametri per
attività di appalto nel settore della R&S nei vari Stati membri con
l’intento di favorire una più ampia diffusione dell’appalto precommerciale?
Vi sono ampi rischi nel pre-commercial procurement legati alla maggiore
informazione delle aziende rispetto a quella del buyer ed al rischio di
escludere altra ricerca e sviluppo, ma anche benefici potenziali. Nella
versione attuale (com (2007), 799) potrebbe risultare eccessivamente rigida la
clausola della completa appropriabilità dei diritti da parte della stazione
appaltante, che in alcune circostanze potrebbe anche scoraggiare la
partecipazione delle imprese. un’efficace applicazione del pre-commercial
procurement passa attraverso la disponibilità di appropriate competenze in
ambito economico, tecnico e legale. Una possibile modalità per ovviare a ciò
può essere quella di riconoscere alle pmi un ammontare monetario, come
copertura almeno parziale delle spese sostenute.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Parte 1
5.
GARANZIA DI
PROCEDURE
CORRETTE
Domande
98 - 110
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Conflitto d’interessi
98. Sareste favorevoli a introdurre una definizione di conflitto di
interessi a livello UE in materia di appalti pubblici? Quali
attività/situazioni, che sono fonti di potenziale rischio, sarebbe
opportuno affrontare (rapporti personali, interessi economici come
partecipazioni, incompatibilità con attività esterne, ecc.)?
Sì distinguendo tra conflitto d’interessi reale e potenziale. E facendo
attenzione a come la si definisce! Non siamo per esempio d’accordo con il
Green Paper quando sostiene che “è opportuno ricordare che un conflitto di
interessi rappresenta, obiettivamente e di per sé, una grave irregolarità
indipendentemente dalle intenzioni delle parti interessate e dal fatto che esse
agiscano in buona o cattiva fede.” È una grave irregolarità non gestire il
conflitto di interessi, a prescindere dal fatto che la mancata gestione comporti
un danno. Per esempio se ho interessi in una società e non li comunico
(questa è già una grave irregolarità da sanzionare… sanzionare il fatto di non
aver comunicato la situazione di rischio). Se dico che il conflitto di interessi è
una grave irregolarità, come faccio poi a chiedere a chi è in conflitto di
comunicarlo? In letteratura il conflitto d’interessi non è mai considerato
come una irregolarità.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Integrità
101. Secondo voi, quali sono i principali rischi per l’integrità di ognuna
delle varie fasi della procedura di appalto pubblico (definizione
dell’oggetto dell’appalto, preparazione della gara, fase di selezione,
fase di aggiudicazione, esecuzione dell’appalto)?
E’ ben noto che cartelli e corruzione sono spesso complementi strategici che
vanno a braccetto. La numerosità dei lotti rispetto al numero di imprese, la
presenza di RTI, la durata del contratto, il prezzo base, divieti di subappalto
ad aziende concorrenti sono tutti elementi che possono favorire il cartello e
dunque un accordo corrotto. Andrebbero dunque comunicati questi aspetti,
specie per le gare sopra soglia, all’Autorità Antitrust e pubblicati sul sito web
della S.A. dandogli visibilità.
Come incoraggiare i whistleblower? Con la tutela economica e fisica, ed
eventualmente un premio monetario ingente ai whistleblowers, metodo
efficace e ben sperimentato in USA con il False Claim Act contro frodi e
corruzioni, e in Antitrust contro i cartelli.
Indicatori di performance sono volti ad intensificare ed omogeneizzare il
monitoraggio ex post, la raccolta dati sulla esecuzione effettiva del contratto, i
costi totali finali, e la soddisfazione dei consumatori finali, randomizzata su
tutti gli appalti europei, e resa pubblica 'machine friendly' sul sito della EU
per permettere 'stakeholder monitoring' da parte di enti indipendenti, come i
X EDIZIONE
- A.A. 2XXX/XX
ricercatori
nelle università.
Premiare l’autodisciplina?
106. Ritenete che la questione delle misure di
“autodisciplina”
debba
essere
trattata
esplicitamente nell’articolo 45 oppure che essa vada
disciplinata esclusivamente a livello nazionale?
L’autodisciplina è questione da evitare anche a
livello nazionale. Essa discrimina contro le PMI che
trovano tale autodisciplina e/o certificazione
esterna più costosa. Inoltre rappresenta un input
ma non un output e quindi favorisce ulteriormente
l’azienda corrotta.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Premiare l’autodisciplina?
106. Ritenete che la questione delle misure di
“autodisciplina”
debba
essere
trattata
esplicitamente nell’articolo 45 oppure che essa vada
disciplinata esclusivamente a livello nazionale?
L’autodisciplina è questione da evitare anche a
livello nazionale. Essa discrimina contro le PMI che
trovano tale autodisciplina e/o certificazione
esterna più costosa. Inoltre rappresenta un input
ma non un output e quindi favorisce ulteriormente
l’azienda corrotta.
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Parte 1
6.
ACCESSO DEI
FORNITORI DEI PAESI
TERZI AL MERCATO
UE
111 - 112
X EDIZIONE - A.A. 2XXX/XX
Parte 1
113.
Ci sono altre questioni che a vostro
avviso dovrebbero essere trattate in
una futura riforma delle direttive UE
in materia di appalti pubblici? Quali
sono tali questioni, a quali problemi è
necessario
far
fronte
e
quali
potrebbero
essere
le
soluzioni
possibili?
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