CNIPA
Il ciclo di programmazione e controllo
11 novembre 2003
Prof. Luciano Hinna
Indice dell’intervento
Evoluzione dei controlli in P.A
 Dal D.lgs 29 al D.lgs 286/99
 Il controllo di gestione: glossario, definizione
e processo
 il ciclo di programmazione e controllo
 controllo di gestione: Innovazione per
confronto ed innovazione per concorrenza
 il controllo di gestione e la misurazione
 I sistemi di rilevazione il 286/99 (integrazione
tra strumenti)
 cenni ai risultati del secondo rapporto CTS PdC

PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
Università di Tor Vergata Roma
facoltà di Economia
evoluzione dei controlliin P.A.
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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facoltà di Economia
Evoluzione controlli
L’evoluzione del controllo interno
Fine 1800
CAVOUR
PROF. L. HINNA
1975
GIANNINI
1993
CASSESE
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
1997
BASSANINI
t
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facoltà di Economia
La trasposizione

Il controllo di gestione per esigenza ed il
controllo di gestione per norma

la norma non basta……..
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Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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Agenzie di regolazione
Attori che generano conoscenza
 Ministero della Funzione Pubblica
 Presidenza del Consiglio
Corte dei Conti
 AIPA
Norme: D.Lgs. 29, D.Lgs
286
 Università
 Centri di ricerca

Attori a monte del
processo di traslazione





Fornitori HW/SW
Società di consulenza
Manager a contratto
Politici/Manager
Tecnici Manager
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Controllo di gestione
Attori a valle del
processo di traslazione
 Enti Inerti
 Enti Imitatori
 Enti Pionieri
 Associazioni
professionali (Lobby
interne)
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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Il calendario


delle norme e
dei controlli
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Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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Evoluzione normativa dei controlli interni:le
principali tappe
NORMA
OGGETTO
Legge 5026/1869
Legge di contabilità e nascita del controllo
interno (Ragioneria generale dello Stato)
Legge 2440/1923
Si attribuisce al Tesoro il controllo di
legittimità, il controllo contabile ed il controllo
di “proficuità” della spesa
DPR 748/72
Riforma dirigenza statale
Legge 833/1978
Legge 468/1978
Riforma sanitaria
Riforma del bilancio
Legge 241/1990
Legge 142/1990
Disciplina del procedimento amministrativo
Riforma dei poteri degli Enti Locali
Legge 20 /1994
Riforma dei controlli della Corte dei conti
D.Lgs. 29/1993
Introduzione del controllo interno nella PA
D.Lgs. 286/1999
Attuazione della L. 59/97 ed ulteriore
individuazione del sistema dei controlli interni
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Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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…le principali tappe
L. 2440/1923
controllo sulla proficuità della spesa (una sorta di
controllo di merito che valuta la convenienza della spesa)
D.P.R. 748/72
conferisce alla dirigenza statale autonomi poteri negoziali
e di spesa, come contrappeso una specifica responsabilità
dei dirigenti sui risultati. La “responsabilità dirigenziale”
rimase sulla carta per:
 Assenza di parametri
 Assenza di strumenti per la valutazione
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Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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La riforma dei primi anni Novanta
 unità organizzative

241/1990

142/1990
separazione indirizzo
politico/amministrativo

29/1993
uffici di controllo interno

20/1994
riforma della Corte dei conti
 soggetti responsabili dei
risultati
 controllo di gestione

77/95
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 P.E.G.
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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Legge 241/1990
Capo II: “Il responsabile del procedimento”
Art. 4 comma 1
“Le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per
ciascun tipo di procedimento l’unità organizzativa
responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento
procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento
finale”
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Legge 241/1990
Capo II: “Il responsabile del procedimento”
Art. 5 comma 1
“Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad
assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all’unità,
la responsabilità dell’istruttoria e di ogni altro
adempimento inerente il singolo procedimento nonché,
eventualmente, dell’adozione del provvedimento finale.”
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Legge 241/1990
Art. 6
“Il responsabile del procedimento:

valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di
legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per
l’emanazione di provvedimento;

accerta d’ufficio i fatti;

propone l’indizione delle conferenze di servizi;

cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le modificazioni previste
dalle leggi e dai regolamenti;

adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale,
ovvero trasmette gli atti all’organo competente per l’adozione.”
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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Legge 142/1990

Esigenza di dare nuova centralità e autonomia agli
enti locali, specie ai comuni

Esigenza di valutare analiticamente le modalità
connesse all’erogazione dei pubblici servizi e di
garantire, dal punto di vista economico, una gestione
efficiente ed efficace
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Legge 142/1990
Art. 2:
“Autonomia dei comuni e delle province”
Co. 1
“Le comunità locali, ordinate in comuni e province, sono
autonome”
Co. 4
“I comuni e le province hanno autonomia statutaria e
finanziaria, nell’ambito delle leggi e del coordinamento
della finanza pubblica”
Co. 5
“I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie.
Esercitano, altresì, secondo le leggi statali e regionali, le
funzioni attribuite o delegate dallo Stato e dalle regioni”
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Legge 142/1990
Capo XII: “Uffici e personale”
“I comuni, le province e gli altri enti territoriali,…,
provvedono alla determinazione delle proprie dotazioni
organiche, nonché all’organizzazione e gestione del
personale nell’ambito della propria autonomia normativa
e organizzativa”
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Legge 142/1990
Capo XII: “Uffici e personale”
“Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi
secondo i criteri e le norme dettate dagli statuti e dai
regolamenti che si uniformano al principio per cui i
poteri di indirizzo spettano agli organi elettivi mentre
la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti”
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Programmazione e controllo nelle amministrazioni
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D.Lgs. 29/93

responsabilizzazione dei dirigenti per i risultati
dell’attività svolta

istituzione di nuclei di valutazione o servizi di
controllo interno

posizione
di
autonomia
di
questi
uffici
che
rispondono solo agli organi di indirizzo politico

possibilità di composizione mista di detti uffici
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D.Lgs. 29/93
Art. 20: “Verifica dei risultati. Responsabilità dirigenziali”
Comma 1
“ I dirigenti generali ed i dirigenti sono responsabili
del risultato dell’attività, della realizzazione dei
programmi e dei progetti loro affidati in relazione
agli obiettivi dei rendimenti e dei risultati della
gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa”
PROF. L. HINNA
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D.Lgs. 29/93
Art. 20: “Verifica dei risultati. Responsabilità dirigenziali”
Comma 2
“Ove già non esistano, sono istituiti servizi di controllo
interno, o nuclei di valutazione, con il compito di
verificare, mediante valutazioni comparative dei costi e
dei rendimenti, la realizzazione degli obiettivi, la corretta
ed economica gestione delle risorse pubbliche,
l’imparzialità e il buon andamento dell’azione
amministrativa”
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D.Lgs. 29/93
Art. 20: “Verifica dei risultati. Responsabilità dirigenziali”
Comma 3
“Gli uffici di cui al co. 2 operano in posizione
di autonomia e rispondono esclusivamente
agli organi di direzione politica”
PROF. L. HINNA
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D.Lgs. 29/93
Art. 20: “Verifica dei risultati. Responsabilità dirigenziali”
Comma 4
“I nuclei di valutazione sono composti da
dirigenti generali e da esperti anche
esterni alle amministrazioni”
PROF. L. HINNA
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Alcune considerazioni sul D.Lgs. 29/93
 Incertezze concettuali e ridondanze lessicale
Controllo interno
• servizi/nuclei
• proliferazione lessicale
Valutazione
della dirigenza
scarsa padronanza del legislatore
della economia d’azienda
 Diffidenza nell’applicazione
dalla “cultura della norma”
alla “cultura del risultato”
Diffidenza negli strumenti
del controllo interno
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La riforma dei controlli della Corte dei Conti:
legge 20/1994

limitazione dei controlli preventivi di legittimità

attribuzione di ampi poteri successivi

attribuzione di compiti di vigilanza sul
funzionamento dei controlli interni (organo di
controllo di secondo grado)
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pubbliche
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Limitazione dei controlli preventivi di
legittimità
Il controllo dei legittimità viene limitato ad
una serie di atti del Governo di particolare
rilevanza:




PROF. L. HINNA
atti normativi
atti di programmazione che implicano spesa o
ripartizione di risorse finanziarie
atti generali attuativi di norme comunitarie
atti di indirizzo per lo svolgimento generale
dell’azione amministrativa
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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Attribuzione di ampi poteri successivi
Il potere di controllo successivo si esercita sull’intera gestione
del bilancio e del patrimonio di tutte le Pubblica
Amministrazione, sulla gestione fuori bilancio e sui fondi di
provenienza comunitaria


controllo sull’attività complessiva della PA e non sul singolo
atto
finalità di verifica, non della mera conformità-difformità a
norme giuridiche, ma della rispondenza-mancata rispondenza
dei risultati dell’attività agli obiettivi stabiliti dalla legge
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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Attribuzione di compiti di vigilanza sul
funzionamento dei controlli interni
L’indicazione del D.Lgs. 29/93 di istituire gli
organi di controllo interno riconosce alla Corte
dei conti un ruolo di vigilanza forte che se
opportunamente esercitato può costituire la
vera leva del cambiamento
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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D.Lgs. 77/1995
Art. 39: “Controllo di gestione”
Comma 2
“Il controllo di gestione è la procedura diretta a
verificare lo stato di attuazione degli obiettivi
programmati e, attraverso l’analisi delle risorse
acquisite e della comparazione tra i costi e la
quantità e la qualità dei servizi offerti, la funzionalità
dell’organizzazione dell’ente, l’efficacia, l’efficienza
ed l’economicità nell’attività di realizzazione degli
obiettivi”
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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D.Lgs. 77/1995
Art. 40: “Modalità del controllo di gestione”
Comma 2
“Il controllo di gestione si articola almeno in tre fasi:

predisposizione di un piano dettagliato di obiettivi

rilevazione dei dati relativi ai costi ed ai proventi
nonché rilevazione dei risultati raggiunti

valutazione dei dati predetti in rapporto al piano
degli obiettivi al fine di verificare il loro stato di
attuazione”
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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D.Lgs. 77/1995
Art. 40: “Modalità del controllo di gestione”
Comma 3
“Il controllo di gestione è svolto in riferimento ai
singoli servizi e centri di costo, verificando i
mezzi finanziari acquisiti, i costi dei singoli fattori
produttivi, i risultati qualitativi e quantitativi
ottenuti e, per i servizi a carattere produttivo, i
ricavi”
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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D.Lgs. 77/1995
Art. 41 : “ Referto del controllo di gestione ”
Comma 1
“I servizi di controllo interno o nuclei di valutazione, a
cui è assegnata la funzione del controllo di gestione,
forniscono le conclusioni del predetto controllo agli
amministratori, ai fini della verifica dello stato di
attuazione degli obiettivi programmati ed ai dirigenti,
affinché abbiano gli elementi necessari per valutare
l’andamento della gestione dei servizi di cui sono
responsabili”
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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D.Lgs. 77/1995
Responsabile
• risorse
• obiettivi
GIUNTA
Responsabile
• risorse
• obiettivi
APPROVAZIONE
P.E.G.
Responsabile
• risorse
• obiettivi
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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Il Piano Esecutivo di Gestione

E’ una sottograndezza analitica del bilancio di
previsione

Ha una valenza organizzativa:
• assegnazione di budget ed obiettivi di
gestione
• individuazione dei responsabili dei servizi
(centri di costo)
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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Il Piano Esecutivo di Gestione
Ai centri di responsabilità gestori del PEG sono assegnati:
 autonomie operative
 obiettivi
 responsabilità:
• raggiungimento degli obiettivi
• corretto impiego delle risorse
Il PEG con i centri di responsabilità ed i centri di costo pone in
essere la possibilità di un reale controllo di gestione dell’ente
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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D.Lgs. 286/99
La disciplina del D.Lgs. 286/99 sostituisce quella
introdotta dall’articolo 20 del D.Lgs. 29/1993 che aveva
previsto l’istituzione in tutte le PA di “servizi di controllo
interno” o “nuclei di valutazione”, operanti in “posizione
di autonomia”, ma posti alle dipendenze dell’organo di
indirizzo politico
Il D.Lgs. 29/1993 non distingueva tra controlli interni
con referenza agli organi di indirizzo politicoamministrativo e controlli interni con referenza ai
dirigenti
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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D.Lgs. 286/99
Il D.Lgs. 286/99 rafforza il principio già introdotto
con il D.Lgs. 29/93 in materia di responsabilità
dirigenziale, ora tale responsabilità non solo
viene enunciata, ma anche valutata
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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D.Lgs. 29/93
Istituzione di servizi di controllo
interno o nuclei di valutazione
D.Lgs. 286/99
Istituzione del controllo:
o amm. e contabile
o gestione
o strategico
o valutazione del personale
Integrazione delle diverse tipologie
di controllo
Posizione di autonomia dei servizi o
nuclei che rispondono solo agli
organi di indirizzo politico
Distinzione degli organi che
rispondono al livello politico
amministrativo e alla dirigenza
Responsabilizzazione dei dirigenti
sui risultati dell’attività
Responsabilizzazione e valutazione
della dirigenza
Qualità dei servizi pubblici
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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Gli obiettivi del decreto

individuare distintamente le attività da
demandare alle strutture di controllo interno

prevedere l’affidamento di tali attività a
distinte strutture

fissare criteri di incompatibilità fra le diverse
funzioni di controllo interno
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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D.Lgs. 286/99
Art. 1: “I principi generali del decreto”
Comma 1
“Le pubbliche amministrazioni si dotano di strumenti
adeguati a:

garantire la legittimità, regolarità e correttezza
dell’azione amministrativa (controllo di regolarità
amministrativa e contabile)

verificare l’efficacia, efficienza ed economicità
dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare il
rapporto tra costi e risultati (controllo di gestione)…
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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D.Lgs. 286/99
Art. 1: “I principi generali del decreto”
Comma 1 (segue)
“Le pubbliche amministrazioni si dotano di strumenti
adeguati a:

…valutare le prestazioni del personale con qualifica
dirigenziale (valutazione della dirigenza)

valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di
attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di
determinazione dell’indirizzo politico, in termini di
congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti
(valutazione e controllo strategico)”
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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Il sistema dei controlli interni
Verifica dell’efficacia, efficienza ed
economicità dell’azione amministrativa
sulla base del rapporto
tra costi e risultati raggiunti
Garanzia della regolarità
e correttezza dell’azione
amministrativa
Controllo di regolarità
amministrativo-contabile
Controllo di gestione
IL NUOVO SISTEMA DEI
CONTROLLI INTERNI
Valutazione e controllo
strategico
Valutazione dei dirigenti
Valutazione delle prestazioni
del personale con qualifica dirigenziale
PROF. L. HINNA
Verifica della congruenza tra gli
obiettivi fissati dai piani e programmi
dell’organo politico ed i risultati
raggiunti
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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D.Lgs. 286/99
Art. 2: “Il controllo interno di regolarità amministrativa e
contabile”
Comma 1
“Ai controlli di regolarità amministrativa e contabile
provvedono … gli organi di revisione, ovvero gli
uffici di ragioneria, nonché i servizi ispettivi,…”
Comma 2
“Le verifiche di regolarità amministrativa e contabile
devono rispettare, …, i principi generali della revisione
aziendale asseverati dagli ordini e collegi professionali
operanti nel settore”
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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D.Lgs. 286/99 (segue)
Art. 2: “Il controllo interno di regolarità amministrativa
e contabile”
Comma 3
“Il controllo di regolarità amministrativa e contabile non
comprende verifiche da effettuarsi in via preventiva se
non nei casi espressamente previsti dalla legge …”
Comma 4
“I membri dei collegi di revisione degli enti pubblici ...
Le amministrazioni pubbliche, ove occorra, ricorrono a
soggetti esterni specializzati nella certificazione dei
bilanci”
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
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D.Lgs. 286/99
Art. 4: “Il controllo di gestione”
Comma 1
“Ai fini del controllo di gestione, ciascuna amm. pubbl.
definisce:
a)
b)
l'unità o le unità responsabili …
le unità organizzative a livello delle quali si intende
misurare l'efficacia, efficienza ed economicità
dell'azione amministrativa
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
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D.Lgs. 286/99 (segue)
Art. 4: “Il controllo di gestione”
Comma 1
Ai fini del controllo di gestione, ciascuna amm.
pubbl. definisce:
c)
d)
e)
le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali
e dei soggetti responsabili
l'insieme dei prodotti e delle finalità dell'azione
amministrativa, …
le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le
unità organizzative e di individuazione degli obiettivi
per cui i costi sono sostenuti
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
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D.Lgs. 286/99 (segue)
Art. 4: “Il controllo di gestione”
Comma 1
Ai fini del controllo di gestione, ciascuna amm.
pubbl. definisce:


gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed
economicità
la frequenza di rilevazione delle informazioni”
PROF. L. HINNA
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Art. 5: “La valutazione della dirigenza”
Comma 1
“Le pubbliche amministrazioni, sulla base anche dei
risultati del controllo di gestione, valutano, …, le
prestazioni dei propri dirigenti, nonché i
comportamenti relativi allo sviluppo delle risorse
professionali, umane e organizzative ad essi
assegnate (competenze organizzative)”
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
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D.Lgs. 286/99 (segue)
Art. 5: “La valutazione della dirigenza”
Comma 2
“La valutazione delle prestazioni e delle competenze
organizzative dei dirigenti tiene particolarmente
conto dei risultati dell'attività amministrativa e della
gestione. … “
PROF. L. HINNA
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Art. 6: “La valutazione e controllo strategico”
Comma 1
“L'attività di valutazione e controllo strategico mira a
verificare, …, l'effettiva attuazione delle scelte contenute nelle
direttive ed altri atti di indirizzo politico. L'attività stessa
consiste nell'analisi, preventiva e successiva, della congruenza
e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle
norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative
effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali
assegnate, nonché nella identificazione degli eventuali fattori
ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o
parziale attuazione, dei possibili rimedi”
PROF. L. HINNA
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D.Lgs. 286/99 (segue)
Art. 6: “La valutazione e controllo strategico”
Comma 2
“Gli
uffici
ed
i
soggetti
preposti
all'attività
di
valutazione e controllo strategico riferiscono in via
riservata agli organi di indirizzo politico, … Essi di
norma supportano l'organo di indirizzo politico anche
per la valutazione dei dirigenti che rispondono
direttamente
all'organo
medesimo
per
il
conseguimento degli obiettivi da questo assegnatigli”
PROF. L. HINNA
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Art. 7: “Strumenti del controllo”
Comma 1
“Presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri è costituita
una banca dati, accessibile in via telematica e pienamente
integrata nella rete unitaria della pubblica amministrazione,
alimentata dalle amministrazioni dello Stato, alla quale
affluiscono, in ogni caso, le direttive annuali dei Ministri e gli
indicatori di efficacia, efficienza, economicità relativi ai centri
di responsabilità e alle funzioni obiettivo del bilancio dello
Stato”
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
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D.Lgs. 286/99 (segue)
Art. 7: “Strumenti del controllo”
Comma 2
“Per il coordinamento in materia di valutazione e
controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato,
la Presidenza del Consiglio dei Ministri si avvale di un
apposito
comitato
tecnico
scientifico
e
dell'osservatorio di cui al comma 3. Il comitato e'
composto da non più di sei membri, scelti tra esperti
di chiara fama, …”
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
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Art. 7: “Strumenti del controllo”
Comma 3
“L'osservatorio e' istituito nell'ambito della Presidenza del
Consiglio dei Ministri ed è organizzato con decreto del
Presidente
del
indicazioni
e
Consiglio.
suggerimenti
L'osservatorio,
per
…,
fornisce
l'aggiornamento
e
la
standardizzazione dei sistemi di controllo interno, con
riferimento anche, …, alle amministrazioni pubbliche non
statali”
PROF. L. HINNA
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Art. 7: “Qualità dei servizi pubblici”
Comma 1
“I servizi pubblici nazionali e locali sono erogati con
modalità che promuovono il miglioramento della qualità
e assicurano la tutela dei cittadini e degli utenti e la loro
partecipazione,
nelle
forme,
anche
associative,
riconosciute dalla legge, alle inerenti procedure di
valutazione e definizione degli standard qualitativi”
PROF. L. HINNA
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I principi organizzativi
1) Pertinenza delle strutture di controllo agli organi
cui è strumentale la loro attività:
Controllo strategico
Strutture collocate presso
l’organo di indirizzo
politico amministrativo
Controllo di gestione
Strutture dipendenti dagli
organi amministrativi di
vertice
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I principi organizzativi (segue)
2) Le strutture di controllo strategico svolgono
anche l’attività di valutazione dei dirigenti
3) Si fa divieto di affidare alle strutture di controllo
menzionate la verifica di regolarità amministrativa
e contabile
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Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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I principi organizzativi (segue)
4) Si fa obbligo degli addetti al controllo strategico
ed
al
controllo
di
gestione
di
riferire
esclusivamente agli organi di vertice (politicoamministrativi) per i quali svolgono la loro
attività, gli addetti alla regolarità amministrativo e
contabile anche alla Corte dei conti per fatti
suscettibili di recare danno all’erario.
5) I compiti di controllo interno devono essere
esercitati in modo integrato
PROF. L. HINNA
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TIPOLOGIA DI
CONTROLLO
REGOLARITÀ AMM.
CONT.
DI GESTIONE
VAL. DELLA
DIRIGENZA
VAL. E CONTR.
STRATEGICO
FUNZIONE
GARANZIA
LEGITTIMITÀ
REGOLARITÀ E
CORRETTEZZA
DELL’AZIONE
AMMINISTRATIVA
VERIFICA
DELL’EFFICACIA
EFFICIENZA ED
ECONOMICITÀ
DELL’AZIONE
AMMINISTRATIVA
VALUTAZIONE DELLE
PRESTAZIONI DEL
PERSONALE
DIRIGENZIALE
VALUTAZIONE DELLA
CONGRUENZA TRA
RISULTATI
CONSEGUITI ED
OBIETTIVI
PREDEFINITI
OGGETTO
ATTI
AMMINISTRATIVI
UNITÀ
ORGANIZZATIVE
PROCEDURE
PRODOTTI
SERVIZI AMM.
PRESTAZIONI E
COMPETENZE
ANALISI
DELL’ATTIVITÀ SIA
PREVENTIVA CHE
SUCCESSIVA
OTTICA
PUBBLICISTICA(TRAS
PARENZA ED
IMPARZIALITÀ)
PRIVATISTICA
(MIGLIORE
GESTIONE)
PRIVATISTICA
(INCENTIVI)
PRIVATISTICA
(EFFICACIA DELLA
GESTIONE)
UFFICIO DI
RAGIONERIA
INTERNO, SERVIZI
ISPETTIVI, ORGANI
DI REVISIONE
STRUTTURE E
SOGGETTI CHE
RISPONDONO AI
DIRIGENTI POSTI AL
VERTICE DELL'UNITÀ
ORGANIZZATIVA
INTERESSATA
STRUTTURE CHE
RISPONDONO
DIRETTAMENTE AGLI
ORGANI DI
INDIRIZZO
POLITICOAMMINISTRATIVO
STRUTTURE CHE
RISPONDONO
DIRETTAMENTE AGLI
ORGANI DI
INDIRIZZO
POLITICOAMMINISTRATIVO
SOGGETTO
INDICATORI
PRINCIPI
STRUMENTI
PROF. L. HINNA
DI
REZISIONE
AZIENDALE
NORME
DI
EFFICACIA
EFFICIENZA ED
ECONOMICITÀ
BUDGET
PEG…
PEG
INDICATORI
DI
PERFORMANCE
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REPORTS
STRUMENTI
E
SISTEMI
INFORMATIVI
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Il controllo di gestione:
glossario, definizione e processo
PROF. L. HINNA
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Analisi logica della parola
 Controllo:
???????????
 Gestione:
???????????
PROF. L. HINNA
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Definizione del controllo di gestione
L’espressione “controllo di gestione” è una sorta di
contraddizione in termini che deriva dalla traduzione
dell’espressione
anglosassone
“management
control”
va qui intesa in senso più ampio, ovvero in senso di
“dominio”, “confidenza” del management sulla
struttura organizzativa e produttiva di beni, servizi e
prestazione
PROF. L. HINNA
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Il controllo in ambiente pubblico
ed in ambiente privatistico

Cultura giuridico amministrativa:
 controllo per il giudizio
Cultura economico aziendale:
controllo per il miglioramento
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Dal “controllo” al “governo”
della gestione
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LIMITI ESTERNI
LIMITI INTERNI
DETERMINAZIONE
DEGLI OBIETTIVI
PIANIFICAZIONE
ORGANIZZAZIONE
CONTROLLO
CICLO
GESTIONALE
MISURAZIONE
COMUNICAZIONE
AZIONE
PROF. L. HINNA
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La determinazione degli obiettivi
“Risultati specifici attesi da realizzare con i seguenti
caratteri”:






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chiari
misurabili (per ampiezza e tempi)
raggiungibili
coerenti tra loro
coerenti con mission, risorse e contesto esterno
condivisi all’interno
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Limiti interni





Risorse umane
Tecnologie
Strutture organizzative esistenti
Regolamenti interni
…
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I limiti esterni
I
limiti
esterni
sono
determinati
dall’ambiente
nel
quale
la
singola
organizzazione opera, distinguiamo:




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l’ambiente fisico-naturale
l’ambiente economico generale
l’ambiente sociale e culturale
…
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La pianificazione
Pianificare significa definire cosa fare per
raggiungere un obiettivo
Definiti gli obiettivi, tenuto conto dei vincoli
esogeni ed endogeni dell’organizzazione, il
piano fissa una sequenza logica di azioni che
dovrebbero condurre ai risultati voluti
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L’organizzazione
La fase dell’organizzazione mette in relazione
il “chi” con il “che cosa”
Il piano deve correlarsi alla struttura
organizzativa dell’ente per assicurare il
coordinamento e l’integrazione degli interventi
previsti
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La comunicazione
Tale fase si riferisce al collegamento che deve
esistere tra pianificazione e sistema informativo
E’ necessario un elevato gradi di integrazione e
collegamento tra le informazioni che vengono
fornite alle diverse funzioni dell’ente
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L’azione
Messa in atto delle singole azioni
previste nella fase di pianificazione
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La misurazione
La fase di misurazione trova supporto
negli strumenti di rilevazione (contabilità
generale, contabilità analitica, contabilità
industriale,…) di cui dispone il singolo
ente
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Il controllo
L’attivazione delle azioni di controllo è
finalizzata alla verifica del raggiungimento
degli obiettivi ed alla rilevazione degli
eventuali scostamenti
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Il “controllo di gestione” è il
“governo” di ciascuna fase
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Le variabili di complessità

Non esiste un modello di controllo di gestione
unico e ben definito

Si definiscono con la stessa denominazione di
“pubblico” strutture assai diverse tra loro

Il settore pubblico è in profonda e veloce
trasformazione
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Il controllo di gestione è funzione:
 Obiettivi:
• Maggiore trasparenza nell’informativa;
• Migliorare il livello di rendicontazione;
• Maggiore controllo dell’efficacia, dell’efficienza e
dell’economicità della gestione;
• ………….
 Valenze:
•
•
•
•
•
PROF. L. HINNA
Manageriale;
Contabile
Informatica;
di Controllo interno;
……...
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controllo di gestione :
Innovazione per confronto ed
innovazione per concorrenza
il caso della P.A.
PROF. L. HINNA
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Confronto ed innovazione nella
Pubblica Amministrazione

Il confronto è l’enzima dell’innovazione nel
settore pubblico come la concorrenza lo è nel
settore privato

Il confronto è una forma di “concorrenza
virtuale”: non ha come fine il profitto o la
quota di mercato, ma altre caratteristiche che
di seguito esamineremo
PROF. L. HINNA
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Il mancato confronto nel passato

Orientamento all’autoreferenzialità

Celebrazione dell’ “assoluta diversità”

Attenzione alle spese ma non ai costi

Ruolo della P.A. come “controllore” degli altri ma non dei propri
risultati

Assoluta prevalenza della cultura giuridica a scapito di quella
economico-aziendale, a fronte di esigenze organizzative e gestionali
tipiche di strutture di grandi dimensioni ed ad elevata complessità
PROF. L. HINNA
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Le leve del confronto nel presente
GLOBALIZZAZIONE
 Il fenomeno della globalizzazione ed il rispetto dei
parametri di Maastricht implicano una concorrenza/un
confronto tra sistemi Paese sia in merito
all’attuazione di politiche economiche che di quelle
sociali
 Conseguentemente la competizione/confronto si
estende:
• ai sistemi amministrativi e gestionali della P.A.
• alla qualità dei servizi pubblici rispetto al loro
costo diretto/indiretto
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Le leve del confronto nel presente (segue)
RIFORMA DEL SISTEMA ELETTORALE

La riforma dei sistemi elettorali ha permesso ed alimentato un
confronto ed una concorrenza, in questo caso politica, che
lega i candidati ai risultati ed alle prestazioni e non più solo
alle parole ed ai programmi.

Tutto ciò ha risonanza sull’assetto organizzativo che nelle
strutture pubbliche significa impattare sul fattore principale
della gestione: il personale ed i suoi atteggiamenti.

Si sono resi necessari nuovi strumenti: criteri di selezione ed
assunzione, premi di produttività, contratti a tempo
determinato per i dirigenti. Si tratta di elementi che
determinano una competizione sull’interno.
PROF. L. HINNA
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Le leve del confronto nel presente
(segue)
MOTIVAZIONI DEL PERSONALE

Il personale delle pubbliche amministrazioni, diversamente
dal passato, sente l’esigenza di partecipare al processo
organizzativo e non subirlo.

Si tratta di un “fenomeno contagioso”: si riscopre il senso di
appartenenza alle istituzioni ed il senso del servizio.

Sul piano individuale il lavoro e la soddisfazione sul lavoro è
diventato uno dei valori portanti anche per chi opera nella
P.A., pur in assenza delle incentivazioni tipiche del settore
privato
PROF. L. HINNA
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Le leve del confronto nel presente
(segue)
MOTIVAZIONI DEL PERSONALE (segue)

Buona parte di chi entra oggi nella P.A. lo fa per scelta e con
convinzione, spesso dopo aver investito personalmente in
formazione e dopo aver superato tutte le “barriere
all’accesso” ancora oggi esistenti nel settore pubblico.

Tutto ciò porta inevitabilmente ad una coesistenza di culture
dominanti diverse: “vecchio stile” e “nuovo stile”.

Si tratta anche in questo caso di una spinta al confronto che,
se adeguatamente gestita, può portare ad un allineamento
verso l’alto ed incentivare l’innovazione.
PROF. L. HINNA
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Le leve del confronto nel presente
(segue)
CONFLITTUALITA’

E’ utile approfondire il rapporto tra cambiamento e
conflittualità: senza conflittualità non c’è cambiamento ed
innovazione.

Ad esempio, il settore privato si è avvantaggiato, nel lungo
periodo, della conflittualità e della contrapposizione di interessi
tra datore di lavoro e lavoratore.

Nella P.A. invece l’assenza di tale elemento ha determinato una
situazione senza “né vincitori né vinti”, ma anche una
situazione di ristagno e di disincentivazione dell’innovazione.

Tutto ciò sta cambiando: la conflittualità aumenta. Si tratta di
un segnale positivo, anche se è chiaro che il fenomeno va
gestito.
PROF. L. HINNA
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Le leve del confronto nel presente
(segue)

La P.A. si divide in due grandi blocchi: quella che produce
servizi alla collettività (Enti locali, Asl, Università, ecc.) e quella
che dirige processi di regolamentazione (Ministeri e tutta
l'amministrazione centrale)

Nel primo comparto il confronto è già partito, la sfida è portare
la cultura del confronto sul secondo comparto, dove la cultura
della “assoluta diversità” è maggiormente consolidata.

Nel complesso si può concludere che è in atto una grande
rivoluzione che può essere definita come “privatizzazione
culturale”: una sorta di ibridizzazione di tecniche e sistemi di
misurazione.
PROF. L. HINNA
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Il confronto nelle PA
LIVELLO DEL
CONFRONTO
SISTEMA
PAESE
OGGETTO
DEL
CONFRONTO
Le politiche
MOTIVI DEL
CONFRONTO
MODELLI DI
RIFERIMENTO
CONCORRENZA
Tipici del
settore
pubblico
Le politiche
AMM.
CENTRALI
AMM.
LOCALI
PROF. L. HINNA
Le scelte
CONFRONTO
Analisi della
best practise
Le soluzioni
organizzat.
Scelte
organizzat.
Output di
prodotto
Tipici del
Pubblico e del
Privato
CONCORRENZA
Tipici del
pubblico e del
privato
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SEDI DEL
CONFRONTO
GIUDIZIO
SULLE
METRICHE
OECD
o IOSCO
o Network
internazionale
Esistenti ma
non a
modello
o
Dipartimento della
Funzione Pubblica
Centri studi
Di fatto
inesistenti
Università
Associazioni di
professionisti
(Cogest)
Esistenti e
formalizzate
a sistema
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La logica del confronto e delle riforme
Concorrenza tra sistemi
economici
Globalizzazione
Domanda di Know How in materia
di controllo di gestione,
misurazione e valutazione dei
risultati
Riforma della
P.A.
Decentramento
amministrativo (norme)
Politiche
RISPETTO A
Modelli Organizzativi
Output
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Conclusioni

L’innovazione nella Pubblica Amministrazione deriva
dal confronto piuttosto che dalla concorrenza
tipicamente intesa

Sebbene si tratti di una “concorrenza atipica” il
confronto si configura come una leva di cambiamento
forte: è una competizione sui valori, sui fatti e sulla
mission.
PROF. L. HINNA
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il controllo di gestione e la
misurazione
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Il controllo di gestione integrato
M O $ F P Q E
MISSIONE ORGANIZ. CIFRE
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FATTI
PERSON.
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QUALITA’
ETICA
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ORGANIZZAZIONE
PROF. L. HINNA
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Il controllo di gestione dell’organizzazione
Si occupa di “spaccare” un’unica struttura
organizzativa in tante unità organizzative,
identificando le singole divisioni in centri di
responsabilità e, pertanto, unità base di
osservazione del controllo. Lo scopo è quello di
identificare le unità organizzative cui riferire le
misurazioni economiche, ovvero i centri di
responsabilità.
PROF. L. HINNA
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ORGANIZZAZIONE
DISAGGREGAZIONE
DELL’ORGANIZZAZIONE
CENTRI DI
RESPONSABILITA’
CENTRI DI COSTO
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I centri di responsabilità
Il Centro di Responsabilità è una unità
organizzativa guidata da un responsabile che ha:
 l’autorità di gestire le risorse finanziarie, umane
e materiali
 la responsabilità del raggiungimento di un
obiettivo definito
PROF. L. HINNA
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I diversi driver per l’individuazione dei centri
di responsabilità
 Il driver degli obiettivi
 Il driver della norma
 Il driver dell’organizzazione esistente
 Il driver della nuova organizzazione
 Il driver della disponibilità del pacchetto
informatico
 Il driver della possibilità contabile
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Il driver degli obiettivi
I Centri di Responsabilità si costruiscono tenendo
conto degli obiettivi da realizzare
VANTAGGI:
PRESUPPOSTI:
 la struttura è organizzata in
funzione dell’obiettivo
 la struttura deve essere
flessibile rispetto agli obiettivi
 le risorse sono assegnate sulla base
delle responsabilità
PROF. L. HINNA
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Il driver della norma
I Centri di Responsabilità possono essere ispirati dalla
norma
VANTAGGI:
SVANTAGGI:
 la linea guida è l’applicazione della
norma
 la norma detta principi la cui
applicazione è demandata
alla struttura
PROF. L. HINNA
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Il driver dell’organizzazione esistente
Consiste nel fotografare la struttura organizzativa
esistente individuando i Centri di Responsbilità
SVANTAGGI:
 si mantengono più o meno inalterati i rapporti
di potere all’interno della struttura
VANTAGGI:
 la struttura non viene
disorientata da grandi
novità
 non è detto che le gerarchie formali coincidano
con le reali capacità
 la struttura non percepisce la novità della
introduzione del controllo di gestione
 la struttura potrebbe non essere orientata al
raggiungimento dell’obiettivo
PROF. L. HINNA
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Il driver della nuova organizzazione
Consiste nel far migrare la struttura organizzativa verso
una nuova struttura attesa facendo leva su concetti
aziendali
VANTAGGI:
 processo di cambiamento
senza norma
 Messaggi
forti
di
cambiamento alla struttura
e agli “utenti/clienti”
PROF. L. HINNA
SVANTAGGI:
 rischio di superficialità
 rischio di emarginazione del
vecchio e mitizzazione del nuovo
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Il driver della disponibilità del pacchetto
informatico
Si ritiene che il controllo di gestione sia un problema di
informatizzazione e che la definizione e la suddivisione dei
Centri di Responsabilità debba essere adattata alle esigenza
del pacchetto informatico disponibile
VANTAGGI:
 risparmio in tempi
programmazione
SVANTAGGI:
e
costi di
analisi
e
 orientamento alla rendicontazione in unità
organizzative non soltanto contabili (appunto i
centri di responsabilità)
 familiarizzazione anche dei non addetti alla
contabilità con i dati contabili aggregati e
configurati in maniera nuova
PROF. L. HINNA
 il pacchetto potrebbe non
essere flessibile e quindi non
adattarsi
alle
esigenze
organizzative della struttura
 l’orientamento è quello di
adattare l’organizzazione allo
strumento informatico e non
viceversa
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Il driver della possibilità contabile
Il Centro di Responsabilità essendo un’unità
organizzativa contabile può essere individuato
basandosi sulle capacità del “sistema contabile” di
aggregare voci di spesa e di entrata
SVANTAGGI:
VANTAGGI:
 non si modifica l’atteggiamento
a gestire i dati contabili
PROF. L. HINNA
 i sistemi di aggregazione possono
non conciliare con la struttura
organizzativa esistente
 la
responsabilità
non
è
strettamente legata al budget nè
alla realizzazione di un obiettivo
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$
CIFRE
PROF. L. HINNA
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Il controllo di gestione delle cifre
Si occupa di predisporre la contabilità analitica per centri
di responsabilità. Esso coincide con il cosiddetto
“controllo di gestione tradizionale” rivolto, nel caso
specifico delle aziende pubbliche, al controllo dei costi e
delle spese dell’Ente ed alla valorizzazione dell’output
con metodologie diverse a seconda della situazione.
Consiste nella determinazione dei redditi parziali, nel
caso di centri di profitto, e la suddivisione di tanti
prospetti di rendicontazione per quanti sono i centri di
responsabilità, operando la rilevazione contabile per
destinazione.
PROF. L. HINNA
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La contabilità per centri di responsabilità
$
$
C.O.G.E.
PROF. L. HINNA
$
$
$
C.O.AN.
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
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La contabilità per centri di responsabilità
NELL’AMBITO DEI CENTRI DI
RESPONSABILITA’ VANNO
INDIVIDUATI I CENTRI DI COSTO E DI
RICAVO
$
$
$
$
$
$
$
$
$
PROF. L. HINNA
I COSTI ED I RICAVI VANNO ATTRIBUITI
AI CENTRI DI COSTO/RICAVO
DIRETTAMENTE O INDIRETTAMENTE
(ATTRAVERSO OPPORTUNI CRITERI DI
RIPARTO)
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
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I centri di responsabilità
Centro di costo
costi
supporto
servizio
costi
“caratteristici”
ricavi
“non caratteristici”
Centro di profitto
PROF. L. HINNA
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I centri di responsabilità
C. Responsabilità
PROF. L. HINNA

progetto

programma

missione
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Il centro di costo/profitto
IL CENTRO DI COSTO/PROFITTO E’ UNA UNITA’:
OMOGENEA
RESPONSABILIZZATA
MISURABILE
PROF. L. HINNA
In relazione alle risorse
utilizzate e alle attività svolte
Con una dipendenza da un un
responsabile-gestore
In relazione agli obiettivi da
perseguire, ai risultati ottenuti
ed ai costi sostenuti
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
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Il glossario
Pubblica Amministrazione
globale
PROF. L. HINNA

c. costo

c. spesa

c. responsabilità

c. ricavo

c. risultato
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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Il piano dei centri di costo

E’ una opportuna classificazione della
organizzativa per una sistematica e
localizzazione dei costi sostenuti

E’ la premessa indispensabile al fine di attivare un
controllo delle responsabilità

Il controllo di gestione per essere operativo deve
riferirsi ad una struttura operativa in cui siano
chiaramente attribuite le competenze e di conseguenza
sia possibile attribuire obiettivi ai responsabili delle
unità organizzative ai diversi livelli della struttura
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
struttura
puntuale
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F
FATTI
PROF. L. HINNA
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Il controllo di gestione dei fatti
Si occupa di predisporre ed analizzare indicatori di
economicità, di efficienza e di efficacia per la
misurazione
delle
performance
delle
unità
organizzative (centri di responsabilità) tenendo conto
della diversità operativa delle singole unità. Esso
risulta particolarmente importante in quanto ciascun
reparto ed unità organizzativa dovrà misurarsi su
parametri tra loro differenti anche se ovviamente
collegati a sistema e che vanno al di là del semplice
concetto economico.
PROF. L. HINNA
Programmazione e controllo nelle amministrazioni
pubbliche
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Misure ed indicatori

Misure di risultato/output

Misure di processo/attività

Indicatori di efficienza complessiva, tecnica e
gestionale

Indicatori di
realizzazione
soddisfazione
satisfaction

Indicatori di efficacia sociale

Indicatori finanziari, patrimoniali e di equilibrio
economico-finanziario
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efficacia gestionale: grado di
del
programma,
grado
della
domanda,
customer
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Il piano degli indicatori

Per rendere maggiormente significativi i valori
economici, per poterli meglio intendere,
interpretare, valutare

Occorre conoscere l’ente
erogazione dei servizi

Occorre considerare la correlazione temporale e
causale tra fenomeni osservati tramite valori e
fenomeni osservati tramite quantità economiche
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e
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pubbliche
i
processi
di
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Le 7 regole d’oro per la definizione degli
indicatori di output:

Non devono essere falsificabili

Devono monitorare valore per l’utente (no N°

Un indicatore imperfetto è sempre meglio di
atti!!!)
niente

Confronto indicatori interni con quelli disponibili esterni

Tempestività dell’indicatore

Identificare indicatori diversi per scopi diversi

Sviluppare
una
gamma
di
indicatori
(set
base)
che
monitorizzano le variabili chiave del servizio

Pochi ma buoni! La proxy è solo una proxy!
PROF. L. HINNA
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Centri di
responsabilità
Unità organizzativa
A
Indicatori
Efficacia
Efficienza
Economicità
Altri
Rating
(0-3)
3.3.3
3
3
3
3
2
1
3.2.1
Unità organizzativa
C
3
1
1
3.1.1
Intero ente
3
2
1
Unità organizzativa
B
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pubbliche
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Q
QUALITA’
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pubbliche
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La qualità
Il controllo della qualità raccoglie e mette a
sistema tutti quegli indicatori di qualità misurati
sul fronte del cliente, che, nel caso di un centro
di profitto classico può essere un soggetto
esterno all’ente, nel caso di un centro di costo di
supporto o di servizio può essere un “cliente
interno”, ovvero il centro di responsabilità o i
responsabili di altri centri di responsabilità. E’
legato ai normali standard della qualità dei
servizi (ISO 9000 applicato alla P.A.).
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P
PERSONALE
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La valutazione della dirigenza
Secondo la 286/99
“Le pubbliche amministrazioni, sulla base anche dei risultati
del controllo di gestione, valutano, …, le prestazioni dei
propri dirigenti, nonché i comportamenti relativi allo
sviluppo delle risorse professionali, umane e organizzative
ad essi assegnate (competenze organizzative)…
La valutazione delle prestazioni e delle competenze
organizzative dei dirigenti tiene particolarmente conto dei
risultati dell'attività amministrativa e della gestione. … “
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Il “controllo e valutazione della
dirigenza”
Mette a sistema il controllo di gestione
dell’organizzazione, delle cifre e dei fatti in
modo da consentire la valutazione dei
responsabili
(dirigenti)
delle
unità
organizzative.
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Condizioni ambientali
 Cultura della gestione
 Coinvolgimento della struttura per l’individuazione degli
indicatori di performance
 Cultura della qualità e dell’orientamento al cliente, sia esso
esterno che interno
 Superamento della logica che la cultura contabile possa
essere l’unico protagonista dell’attivazione del processo di
introduzione del sistema di controllo di gestione
 Apertura ed orientamento alla “contabilizzazione del non
contabile”
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Modello generale
ORGANIZZAZIONE
CIFRE
FATTI
QUALITA’
Disaggregazione
della struttura
 Co.An
 Budget
 ABC
indicatori di
performance
 Carta dei Servizi
 Urp
REPORTING
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I sistemi di rilevazione il
286/99
(integrazione tra
strumenti)
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Il controllo di gestione integrato
MISSIONI
ORGANIZZAZIONE
CIFRE
FATTI
QUALITA’
DIRIGENZA
OGETTI
DI
CONTROLLO
CO.AN.
CO.GE.
STRUMENTI
STANDARD Q.
CO.AN.
DI
CO.IND.
CONTROLLO
INDICATORI
CONTROLLO
STRATEGICO
CONTROLLO DI GESTIONE
TIPOLOGIE
DI
QUALITA’
SERVIZIO
C. REG.
CONT.
VALUTAZIONE
DIRIGENZA
CONTROLLO
ART. 4
D.Lgs. 286/99
ART. 6
ART. 2
PROF. L. HINNA
ART. 11
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ART. 5
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Sintesi degli elementi
emersi dal secondo
rapporto del CTS della
Presidenza del Consiglio
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Considerazioni sul secondo rapporto
sullo stato dei controlli interni nei
Ministeri
Proverbio arabo:
“Puoi portare il cammello alla fonte (D.lgs
286/99), ma non puoi pretendere che beva
(primo e secondo rapporto del Comitato
Tecnico Scientifico)”
Indice







Premessa
Elementi da evidenziare attraverso il confronto con il primo rapporto
Il focus del rapporto
Una prima considerazione
Le proposte
Gli elementi sui quali riflettere ed aprire un confronto
Conclusioni
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Premessa


Un ringraziamento al CTS per avermi invitato e per
avere scelto la mia Facoltà per presentare il secondo
rapporto
il mio punto di osservazione è ormai quello di chi studia
i problemi dei controlli interni nella P.A., di chi ha
partecipato ai lavori per il D.Lgs 29 /93 e del D.Lgs
286/99 e di chi oggi assiste alcuni Ministeri e Ministri in
progetti organizzativi e gestionali e quindi dispone di
una posizione privilegiata di osservazione del sistema
dei controlli interni e della loro evoluzione nella P.A.
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Premessa


Il taglio dell’intervento:
– evidenziare di aspetti messi in luce dal
rapporto
– proposte anche provocatorie, ma dalla
provocazione può emergere anche qualche
idea percorribile e neanche troppo
complicata
il rapporto del CTS è un specchio che riflette
una situazione ma fa anche riflettere sulla
stessa
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Elementi da evidenziare attraverso il confronto con il
primo rapporto
Molto interessante la rete dei SECIN da costruire come una
comunità professionale
 La fotografia della situazione:

è tanto netta quanto deficitaria dal punto di vista
organizzativo,
– come già era emerso con il primo rapporto , anche se
emesso in un momento politico particolare (maggio
2001)
– l’impressione che si registra è che al di fuori del CTS e
degli addetti ai lavori non si abbia la percezione della
gravità
–
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Elementi da evidenziare attraverso il confronto con
il primo rapporto
I suggerimenti ci sono in questo rapporto come c’erano nel
prima ma forse vanno un poco più “urlati”
 ciò che emerge è che ci sono alcune situazioni (le best
practices) che si discostano troppo dalla media generale e
finiscono per annullare il sano e positivo stress da confronto e
finiscono invece per essere un “conforto consolatorio” del
gruppo che rinuncia ad “inseguire la maglia rosa” (vedi INPS,
Emilia e Romagna per gli enti locali, ieri il Ministero delle
Finanze, oggi il Ministero dell’Economia: i migliori sono sempre
gli stessi ed irraggiungibili)
 vedi tabella 6 a pag. 43 del rapporto molto significativa quanto
preoccupante

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Elementi da evidenziare attraverso il confronto con
il primo rapporto
Il CTS sembra promuovere davvero pochi e neanche con il
trenta, e rinvia al prossimo appello la maggior parte dei
ministeri
 molto apprezzabile il tentativo di calcolare che cosa costa il
controllo interno nei ministeri; il costo beneficio appare
certamente desolante: soprattutto se si considera che sono
trascorsi dieci anni dal D.Lgs 29/93 e quattro anni dal D.Lgs
286/99.
 I SECIN sono ancora isolati, emarginati e fuori dal processo:
invece che enzimi del cambiamento, consulenti del controllo
prima di controllori, sembrano ancora (proprio loro) relegati o
auto relegati a compiti formali

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Elementi da evidenziare attraverso il
confronto con il primo rapporto




Non hanno forza o non viene loro riconosciuta: è una forza che si
debbono conquistare ?
Certamente vanno aiutati (rinvio alle proposte)
La loro composizione, la loro estrazione culturale e funzionale
certamente non è un segnale di cambiamento (nomine interne in
attesa di altri incarichi, pochi esperti esterni, pochi aziendalisti) come
definì un tempo qualcuno “il SECIN e un posto dove svernare in attesa
di altre primavere”, non c’è ancora lo spirito di frontiera non si “balla
con i lupi” e soprattutto non si rischia nulla come non rischiano mai gli
arbitri e i guarda linee
esiste un modello per leggere il motivo della mancata attivazione del
sistema dei controlli interni (rinvio)
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Attori a monte
Creatori di cultura:
•Studiosi
•esperienze estere
•esperienze migliori
Norme ed agenzie:
•Dlgs 29/93, Dlgs 286/99
•corte dei conti
•CTS
Sistema dei
controlli interni
Famiglie professionali:
•gli addetti al controllo
•il club dei primi
•la rete dei SECIN
Lobby dei fornitori:
•società di consulenza
grandi e piccolissime
Attori a valle
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Il focus del rapporto


Un grande lavoro è stato fatto sulla direttiva, il
processo per la preparazione della direttiva, il
controllo strategico…
..ma pur condividendo le “priorità di focus” del
CTS, che cosa è successo del controllo di
regolarità contabile amministrativa che nel
primo rapporto veniva denunciato come
completamente assente?
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Una prima considerazione



Se dopo dieci anni dal D. Lgs 29/93 ancora non si è
capito bene, nonostante i miliardi spesi in consulenze e
formazione e costi per i servizi di controllo interno, che
cosa sia il controllo di gestione in P.A
alla fine i controlli interni sono stati un grande business
per le società di consulenza più che un valore aggiunto
per le amministrazioni
verrebbe voglia di fare marcia indietro ed annullare
tutto (abbiamo scherzato)
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Una prima considerazione

Sarebbe un errore: si farebbe il gioco di coloro che sul
tema hanno remato contro e che non aspettano altro
“per buttare l’acqua sporca con il bambino dentro”

qui invece serve un rilancio, uno slancio c’è in gioco la
governance della amministrazione pubblica e qui che mi
permetto di avanzare delle proposte provocatorie:
obbligare il cammello a bere invece di chiudere la fonte.
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Le proposte
(provocatorie, ma non troppo)


La pressione va ancora fatta sui Ministri come è già
stato fatto giustamente dal CTS, ma creando un
modello già sperimentato in altri comparti (ad esempio
il settore bancario quando era per la quasi totalità
pubblico)
va sottolineato che anche dal funzionamento dei SECIN
dipende il recupero gestionale e l’accelerazione del
processo di innovazione della nostra P.A.
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Le proposte
(provocatorie, ma non troppo)

Non va dimenticata la grande portata del D.Lgs
286/99:
– è per i ministeri, ma ha creato un
benchmarking tecnico e culturale
importante per tutta la P.A: se non funziona,
cade il benchmarking per tutti ed il “faro si
spegne” per tutti. Non possiamo
permettercelo
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Gli elementi sui quali riflettere ed aprire un
confronto

Sette punti messi a sistema
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Gli elementi sui quali riflettere ed aprire un
confronto

1) Il SECIN è nominato dal Ministro, ma sulla sua
operatività, strumenti, coinvolgimento nei processi,
ostacoli ed emarginazione, non va lasciato solo, il CTS
monitorizza i vari SECIN attraverso un apposito
reporting e relaziona all’intero Consiglio dei Ministri ed
eventualmente alla corte dei conti perché ne tenga
conto nella sua relazione al Parlamento e nella sua
attività istituzionale
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Gli elementi sui quali riflettere ed aprire un
confronto

2) deve essere previsto un apposito “albo dei
componenti dei SECIN dei vari ministeri in modo da
assicurare all’interno di ciascun Ministero il giusto
bilanciamento interdisciplinare, evitando:
– monocultura giuridico amministrativa,
– le nomine di facciata di persone con grande visibilità
e poco tempo e
– le nomine di persone con grande seniority nella P.A. e
scarso orientamento alla innovazione
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Gli elementi sui quali riflettere ed aprire un
confronto

3) prevedere delle responsabilità precise per i
componenti dei SECIN sia nel caso che non facciano, sia
nel caso che facciano male, sia nel caso in cui non siano
messi in condizioni di fare (per assurdo sembra che i
SECIN siano orientati ai compiti invece che ai risultati
tradendo il modello culturale per i quali sono stati
creati)
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Gli elementi sui quali riflettere ed aprire un
confronto

4) prevedere l’invio dei report periodici dei SECIN oltre
che al ministro anche al CTS in modo da riconoscere al
ruolo un valenza che va oltre quella interna del
Ministero, ma attribuire una valenza più generale
dell’azione amministrativa che va monitorata a livello di
Presidenza del Consiglio e non solo in occasione del
rapporto annuale.
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Gli elementi sui quali riflettere ed aprire un
confronto

5) prevedere a caduta del rapporto sullo stato dei controlli
interni una riunione del CTS con ciascun ministero per
stendere la “direttiva del SECIN” - una sorta di “performance
agreement” sui controlli interni- da rispettare e da realizzare
che diviene un fatto non più interno al Ministero, ma una
azione di governo: quella di far funzionare meglio la struttura
dei controlli interni per far funzionare meglio tutta la macchina
pubblica per perseguire gli obiettivi di governo individuati
prevedendo anche situazioni limite di “commissariamenti dei
SECIN” che suonino come un richiamo forte per il ministro (è il
modello realizzato dalla Banca d’Italia nel 1979 nel settore
bancario quando esso era prevalentemente pubblico e
strategico per il paese).
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Gli elementi sui quali riflettere ed aprire un
confronto

6) continuare nello sforzo del CTS di concentrarsi via via su
“fronti limitati” invece che su tutto il fronte dei controlli:
– se il controllo di regolarità contabile non viene
realizzato è inutile far finta che ci sia: si ridisegna
l’intero sistema con UCB, Ragioneria Generale ed
IGF o si elimina tale controllo se non serve,
– la stessa cosa dicasi sui sistemi di valutazione della
dirigenza: è chiaro che debbono esistere (e spesso
esistono, ma non sono ufficializzati perché non sono
stati negoziati con i sindacati), ma non si può
pretendere che siano condivisi da tutti e negoziati
con i sindacati altrimenti non funzionerà mai
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Gli elementi sui quali riflettere ed aprire un
confronto

7) prevedere un calendario nella emissione del rapporto
annuale tale da consentire ai singoli Ministeri di far
tesoro dei suggerimenti e recepirli subito in direttiva
senza perdere un anno. Oggi il rapporto esce a direttive
di fatto già definite
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Conclusione

Il rapporto del Comitato tecnico scientifico è come uno
specchio: riflette una situazione, ma fa anche riflettere e
tutti dobbiamo riflettere:
– i ministri
– la Presidenza del Consiglio
– i SECIN
– tutte le alte direzioni e tutti i servizi di
controllo interno di tutte le P.A.
– il Comitato Tecnico Scientifico
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Conclusione

i Ministri: che debbono rendersi conto che tra le
proprie missioni e programmi c’è anche quella
del miglioramento dell’autogestione e questo
si ottiene con un SECIN più forte, aggressivo,
innovativo e fortemente coinvolto nei processi
gestionali
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Conclusione

La Presidenza del Consiglio che deve impostare il
monitoraggio della sua azione di governo
avendo ben presente il ruolo che nella
governace della P.A. assolve il sistema dei
controlli interni ed i suoi soggetti
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Conclusione

I componenti dei SECIN che:
– debbono rendersi conto che far parte di
certi organismi è necessaria una
professionalità, approcci metodologici ed
esperienze diverse e che la seniority in P.A.
è importante, ma non sufficiente, da qui
l’importanza di entrare in una precisa
famiglia professionale
– sono responsabili di un processo delicato e
che non è una posizione di comodo senza
conseguenze
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Conclusione

I Servizi di controllo interno e le Alte Direzioni di tutte
le altre P.A. italiane che non debbono praticare
un benchmarking sul basso consolandosi del
fatto che “neanche gli altri fanno”, ma
confrontarsi con la “best practice” e qui il CTS
può diventare un alleato importante ed un
punto di riferimento tecnico e prezioso
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Conclusione

Il Comitato Tecnico Scientifico che nelle more del
D. Lgs 286/99, senza aspettare che
intervengano modifiche legislative può anche
interpretare la norma in maniera innovativa,
come già sta facendo peraltro, proponendo
tutto quello che ritiene opportuno basta che
non sia in contrasto con la norma.
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La conclusione delle conclusioni




gli spazi sono enormi,
il limite è solo la fantasia organizzativa di tutti
gli attori coinvolti
non aspettiamo nuove norme
cominciamo a sperimentare ed impareremo
facendo.
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