Verso un nuovo assetto istituzionale della
pianificazione territoriale di area vasta
Seminario della Provincia di Torino
«Territorio: maneggiare con cura»
Torino, 31 marzo 2014
Intervento a cura di
Marco Orlando
Funzioni di pianificazione territoriale
attribuite a legislazione vigente/1

La funzione di pianificazione territoriale è indicata tra le
funzioni proprie delle Province, ai sensi dell’art. 20, comma 2
del TUEL, <<ferme restando le competenze dei comuni ed in
attuazione della legislazione e dei programmi regionali>>

L’art. 21, comma 4, lett. d) della legge 42/2009 sul “federalismo
fiscale” ha aggiunto la funzione fondamentale della “gestione
del territorio”, nella quale sono compresi compiti inerenti la
prevenzione del rischio e la protezione civile;
Funzioni di pianificazione attribuite a
legislazione vigente/2

L’art. 57 del D.lgs. 112/98 ha disciplinato il rapporto tra la
pianificazione territoriale di coordinamento e le pianificazioni di
settore nei termini di un rapporto di tipo «pattizio» fra Stato e
Province, regolato dalla legge regionale:
«La legge regionale dispone che il piano territoriale di
coordinamento provinciale assuma il valore e gli effetti dei piani di
tutela nei settori della protezione della natura, della tutela
dell'ambiente, delle acque e della difesa del suolo e della tutela
delle bellezze naturali, sempreche' la definizione delle relative
disposizioni avvenga nella forma di intese fra la provincia e le
amministrazioni, anche statali, competenti.»
Passaggi concettuali verso le nuove funzioni di
pianificazione territoriale

La trasformazione normativa del concetto di «pianificazione
territoriale» per gli ambiti metropolitani è frutto di tre tentativi
di riforma non giunti a compimento o successivamente dichiarati
incostituzionali:
 il Testo Unico Enti Locali (nella parte relativa alle Città
Metropolitane)
 la Carta delle Autonomie (A.S. 2259 della XVI Legislatura)
 la “spending review” del Governo Monti (D.L. 95/2012)
Il primo tentativo: la pianificazione
metropoliana nel TUEL/1

Fin dalla legge 142/90 (art. 19) la Città metropolitana
avrebbe dovuto avere funzioni di “pianificazione territoriale
dell’area metropolitana”, però nel significato proprio che a
tale espressione era attribuito dalla stessa legge, cioè di
compiti non necessariamente svolti sull’intera area vasta,
bensì anche sulla sola effettiva conurbazione.

Dato l’effetto di sostituzione funzionale che la Città
Metropolitana avrebbe determinato nei confronti della
Provincia limitatamente al territorio della conurbazione, le
funzioni di pianificazione territoriale della Città Metropolitana
sarebbero state limitate alle funzioni di pianificazione
territoriale di coordinamento delle Province, con la
conseguente duplicazione dei piani (uno per la conurbazione
e uno per la «ciambella»)
Il primo tentativo: la pianificazione
metropoliana nel TUEL/2

Di conseguenza, i contenuti del PTCM avrebbero dovuto
essere identici ai contenuti del PTC, ossia indicare:
 a) le diverse destinazioni del territorio in relazione alla
prevalente vocazione delle sue parti;
 b) la localizzazione di massima delle maggiori infrastrutture
e delle principali linee di comunicazione;
 c) le linee di intervento per la sistemazione idrica,
idrogeologica ed idraulico-forestale ed in genere per il
consolidamento del suolo e la regimazione delle acque;
 d) le aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve
naturali
per una porzione limitata di territorio
Il secondo e il terzo tentativo: Carta delle
Autonomie e Spending Review

La “Carta delle autonomie” elaborata e non approvata
nella XVI legislatura prevedeva la pianificazione
territoriale di coordinamento in capo alle Province e la
pianificazione territoriale generale e delle reti
infrastrutturali in capo alle Città metropolitane

Al livello del PTCP-PTCM si aggiungeva quindi il PTGM,
per le sole Città Metropolitane.
Il secondo e il terzo tentativo: Carta delle
Autonomie e Spending Review

Tuttavia, il modello istituzionale di riferimento era nel
frattempo cambiato rispetto al TUEL, poiché la legge
42/2009 aveva iniziato a prevedere la necessaria
coincidenza del territorio della Città Metropolitana con
l’intero territorio della Provincia.

La spending review del 2012 poi dichiarata
incostituzionale dalla Corte (sent. 220/2013) non
innovava rispetto all’impianto della Carta delle
Autonomie e prevedeva quindi due livelli di
pianificazione territoriale per le Città Metropolitane.
La funzione nel disegno di legge Delrio/1

Nel disegno di legge “Delrio” la funzione pianificatoria viene
espressamente confermata come funzione fondamentale
della Città Metropolitana e delle «nuove Province», ma con
una consistenza differente in termini di rilevanza e cogenza.

Per le «nuove Province» è conservata la sola pianificazione
territoriale di coordinamento, mentre alla Città Metropolitana
vengono attribuite le funzioni già individuate nei precedenti
tentativi di riforma:
 la
pianificazione
territoriale
provinciale
di
coordinamento (TUEL)
 la pianificazione territoriale generale e delle reti
infrastrutturali (Carta delle Autonomie-Spending Review)
La funzione nel disegno di legge Delrio/2
A questi due livelli di pianificaione il disegno di legge ne
aggiunge un terzo, dotato di particolare cogenza
normativa:
 l’adozione (triennale) e aggiornamento (annuale) del
piano strategico del territorio metropolitano, che
costituisce atto di indirizzo per l’ente e per l’esercizio
delle funzioni dei comuni e delle unioni di comuni
compresi nel predetto territorio, anche in relazione
all’esercizio di funzioni delegate o assegnate dalle
regioni, nel rispetto delle leggi delle regioni nelle
materie di loro competenza.
Il contenuto differenziale della pianificazione
strategica

Rispetto ai precedenti tentativi di riforma, la
pianificazione strategica è una funzione “nuova”, che
corrisponde alla finalità istituzionale dell’ente di
garantire «la cura dello sviluppo strategico del territorio
metropolitano» (art. 1, comma 2)
Una funzione «pivot» delle altre funzioni
fondamentali

E’ una funzione che sarà predominio esclusivo della Città
metropolitana e che viene richiamata anche da alcune
delle altre funzioni fondamentali previste dall’art. 1,
comma 44 del disegno di legge:


Mobilità e viabilità, «anche assicurando la compatibilità e
coerenza della pianificazione urbanistica comunale nell’ambito
metropolitano» (lett.d)
Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e
sociale, «assicurando sostegno e supporto alle attività
economiche e di ricerca coerenti con la vocazione della Città
Metropolitana delineata nel piano strategico» (lett. e)
I confini normativi della pianificazione
strategica/1

La funzione di pianificazione strategica della Città
Metropolitana incontra il limite “superiore” delle funzioni
di programmazione e pianificazione regionale (Piano
Territoriale Regionale e Piano Paesaggistico Regionale)

La sua particolare cogenza di «atto di indirizzo» verso i
livelli di governo comunale e sovracomunale potrebbe
determinare un dualismo con la programmazione e la
pianificazione regionale, che sono altrettanto «atti di
indirizzo».
I confini normativi della pianificazione
strategica/2

La pianificazione della Città Metropolitana incontra anche il
limite “inferiore” delle funzioni di «pianificazione urbanistica
ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione
alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale»,
che è funzione fondamentale dei Comuni.

Va ricordato che i Comuni sono tenuti all’obbligo di
esercitare la propria funzione pianificatoria in forma
associata (unioni o convenzioni) se sono inferiori alle
soglie previste dal D.L. 78/2010 (253 comuni in Provincia
di Torino)
Ricostruire il sistema

A valle della legge «Delrio» il sistema di pianificazione
territoriale dovrà essere ricondotto a unità e razionalità,
eliminando delle evidenti sovrapposizioni generate da un
decennio di riforme riuscite, o solo tentate.
Ricostruire il sistema:
il ruolo della nuova autonomia statutaria
Lo Statuto Metropolitano potrà avere un ruolo nella razionalizzazione
del sistema, poiché consente (art. 1, comma 11):



Di «disciplinare i rapporti» tra i comuni e le loro unioni, e la città
metropolitana in ordine alle modalità di organizzazione e di
esercizio delle funzioni metropolitane e comunali (funzione
«paralegislativa» dello Statuto)
Di «prevedere forme di organizzazione in comune, eventualmente
differenziate per aree territoriali» (funzione «macro-organizzativa»
dello Statuto)
Di legittimare forme convenzionali di «avvalimento o delega» di
strutture della Città Metropolitana e dei Comuni (funzione
«programmatica» dello Statuto)
Ricostruire il sistema:
il ruolo della futura legislazione regionale

Per riportare a razionalità i tre livelli di pianificazione
attribuiti alla Città Metropolitana, è necessario un
framework legislativo che agisca da facilitatore della
governance interna al territorio della Città Metropolitana,
definendo coerenti ambiti territoriali ottimali

L’attuale legge regionale 11/2012 non offre misure
sufficienti di razionalizzazione e definisce solo “per
relationem” gli ambiti territoriali ottimali, attribuendo piena
autonomia a ciascuno dei 1077 comuni piemontesi
soggetti agli obblighi di gestione associata
L’ESPERIENZA DELLA
PROVINCIA DI BOLOGNA
La legge regionale n.
21/2012 dell’Emilia
Romagna ha invece
diviso il territorio della
Provincia di Bologna in
8+1 zone omogenee
La Regione ha prescritto
che in ogni zona
omogenea possa
costituirsi una sola
unione di comuni
Effetti sui livelli di pianificazione
GALLIERA
CREVALCORE
PIEVE DI CENTO
RENO GALLIERA
SAN PIETRO IN CASALE
MALALBERGO
CASTELLO D`ARGILE
TERRE D'ACQUA
BARICELLA
SANT`AGATA BOLOGNESE
SAN GIOVANNI IN PERSICETO
SAN GIORGIO DI PIANO
CASTELLO D`ARGILE
ARGELATO
1
BENTIVOGLIO
SALA BOLOGNESE
PTCP
MINERBIO
MOLINELLA
TERRE DI PIANURA
CASTEL MAGGIORE
CALDERARA DI RENO
GRANAROLO DELL`EMILIA
ANZOLA DELL`EMILIA
54 PSC (Piani Strutturali
Comunali)
BUDRIO
MEDICINA
CASTENASO
ZOLA PREDOSA
BOLOGNA
CASALECCHIO DI RENO
VALLE RENO-LAVINO-SAMOGGIA
SAN LAZZARO DI SAVENA
CASTEL GUELFO DI BOLOGNA
VAL SAMOGGIA
OZZANO DELL`EMILIA
MONTE SAN PIETRO
SASSO MARCONI
6 Piani di settore
mobilità, commercio,
tutela acque, plert,
sismica, mobilità ciclabile
MORDANO
VALLE DELL'IDICE
CASTEL SAN PIETRO TERME
IMOLA
DOZZA
PIANORO
NUOVO CIRCONDARIO IMOLESE
MARZABOTTO
VALLI SAVENA IDICE
CASALFIUMANESE
MONTERENZIO
VERGATO
MONZUNO
CASTEL D`AIANO
LOIANO
BORGO TOSSIGNANO
FONTANELICE
APPENNINO BOLOGNESE
GRIZZANA MORANDI
MONGHIDORO
GAGGIO MONTANO
CASTEL DEL RIO
SAN BENEDETTO VAL DI SAMBRO
21 Accordi Territoriali
ALTO RENO
LIZZANO IN BELVEDERE
PORRETTA TERME
CASTEL DI CASIO
CAMUGNANOCASTIGLIONE DEI PEPOLI
ALTO RENO
GRANAGLIONE
18 POC
42 RUE
Legenda:
UNIONE DEI COMUNI DELL' APPENNINO BOLOGNESE
UNIONE DELL' ALTO RENO
UNIONE COMUNI TERRE DI PIANURA
*
UNIONE DI COMUNI VALLE RENO-LAVINO-SAMOGGIA
UNIONE MONTANA VALLI SAVENA IDICE
ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE VALLE DELL'IDICE
UNIONE RENO GALLIERA
NUOVO CIRCONDARIO IMOLESE
UNIONE TERRE D'ACQUA
Comuni non associati
* Dal 1 gennaio 2014, dalla fusione dei comuni di Bazzano, Castello di Serravalle, Crespellano, Monteveglio e Savigno, nasce il comune di Val Samoggia.
Diffusione della co-pianificazione
Piani Strutturali Comunali PSC
Conclusioni

La riforma Delrio porterà la Città Metropolitana a svolgere
funzioni di pianificazione territoriale più forti e cogenti di
quelle attualmente svolte dalla Provincia

E’ immaginabile una compressione del ruolo pianificatorio
regionale e dell’autonomia comunale, peraltro già
«compromessa» dagli obblighi di gestione associata

Le stratificazioni normative potranno essere risolte con
l’azione combinata del legislatore regionale e della nuova
autonomia statutaria